Høringssvar til forslag om å gi tilbakeholdsrett for innleide billettkontrollører
Dette høringssvaret vil ta for seg to sider ved forslaget. Det første er generelle betraktninger og betenkeligheter knyttet til forslaget, mens den andre delen vil knytte seg spesifikt til lovforslaget og de nye tilbakeholdshjemlenes ordlyd. Det nye lovforslaget reiser mange både prinsippielle og praktiske spørsmål som må besvares før de nye hjemlene eventuelt kan innføres.
Generelle og overordende prinsippielle spørsmål
Det kanskje mest prinsippielt problematiske med den nye, utvidede tilbakeholdshjemmelen er at den innebærer en ytterligere privatisering av maktbruk som rokker ved en av de viktigste grunnsteinene i norsk rett, nemlig statens voldsmonopol. Vekterne får samme rett til personopplysninger som politiet har, likevel da uten straffetrusselen som foreligger i straffelovens § 162. Intensjonen er jo at politiet skal komme når en person er tilkalt, og da må jo personen som holdes tilbake gi disse opplysningene til politiet.
Som nevnt i høringsnotatet er transportvirksomheten i fylkeskommunene organisert anderledes. Det er likevel en felles oppfatning om at transportvirksomhet er utøvelse av offentlig politikk. Det samme gjelder for jernbanetransport, men da på statlig og ikke fylkeskommunalt nivå. At representanter fra offentlige virksomheter skal ha tilbakeholdsrett er derfor mindre problematisk enn å avstå en slik kompetanse til rent private institusjoner.
Å holde noen tilbake rent fysisk gjør et klart inngrep i menneskerettighetene som vernet etter EMK artikkel 5. Menneskerettslig kan det faktum at tilbakeholdelsen skjer av private virksomheter by på problemstillinger knyttet til maktbruken og den etterfølgende kontroll ved den. Det er lettere å holde offentlig virksomhet ansvarlig enn private bedrifter for eventuelle krenkelser både på menneskerettighetene og norsk lov som setter skranker for maktbruken.
Formålet med den nye, utvidede tilbakeholdsretten er å få flere til å betale for billettene og hindre sniking. Det er ingen grunn å bestride den allmennpreventive effekten en visshet om at man kan bli fysisk holdt igjen vil ha på eventuelle snikere. Et viktig formål for retten er for øvrig å løse konflikter i samdfunnet. Klare rettsregler bidrar til å dempe konfliktnivået i samfunnet. Dette kan likevel by på problemer når rettsreglene regulerer maktbruk. Det kan vanskelig tenkes at ytterligere maktbruk vil redusere konfliktnivået i samfunnet. Tvert imot vil maktbruk fra vekternes side, om enn lovlig, raskt kunne utvikle seg til voldelige hendelser på offentlige steder. Dette er neppe en ønskelig utvikling for alle parter involvert.
Kommentarer til lovforslagene og deres ordlyd
Forslaget til ny jerbanelov § 7 a og yrkestransportlov § 33 første ledd gir begge rett for innleide billettkontrollører til fysisk å holde tilbake personer. Ordlyden som blir benyttet er «kan holdes tilbake» og «kan haldast tilbake». Det burde kanskje vært spesifisert at dette gjelder retten til fysisk å holde tilbake, og at det ikke bare er tale om en rettslig normering. En slik endring kunne ha bidratt til klarhet, men dette er det utvilsomt minst problematiske med lovforslagets ordlyd.
Den klart mest problematiske siden ved lovforslagene er deres forslag til tredje ledd. Tredje ledd i de nye bestemmelsene viser til at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering etter omstendighetene. Lovforslaget må tolkes slik at det er vekterne som skal stå for forholdsmesighetsvurderingen. Det innebærer at vekterne skal vurdere to ting, nemlig det faktiske grunnlaget og det rettslige aspektet.
I en slik kaotisk situasjon som vanligvis oppstår på en travel buss- eller togrute kan det være vanskelig for vekterne å både innhente grunnlaget for forholdsmessighetsvurderingen, men også foreta selve vurderingen. Et svært reelt problem som kan oppstå er at vekterne ikke tror på det de blir fortalt. Mange som sniker på bussen kan gjøre dette for ulike grunner uten at noen av dem nødvendigvis er legitim. Det kan derfor vanskelig tenkes at dersom det foreligger forhold som skulle ha gjort tilbakeholdelsen uforholdsmessig, vil vekterne likevel ikke tro på dette. Dersom man er fysisk holdt fast og har rett, vil det likevel være umulig å få rett. Faren for rettsfornektelse er stor.
Det neste knytter seg til selve forholdsmessighetsvurderingen. Forholdsmessighetsvurderinger er rettslige vurderinger som må gjøres på grunnlag av rettslig anerkjente prinsipper. Siden det her gjøres inngrep i en menneskerett, er det nærliggende at den menneskerettslige forholdsmessighetsvurderingen benyttes.
Forholdsmessighetsvurderinger kan for selv den mest kompetente jurist være vanskelig å foreta korrekt. Forholdsmessighetsvurderinger krever tid og kunnskap. I et opphetet øyeblikk hvor makt benyttes vil det være særlig vanskelig å vurdere dette korrekt. Vilkåret er ikke presist, og gir svært lite veiledning til personer som trenger praktisk lett tilgjengelige vilkår som enkelt kan benyttes i opphetede situasjoner. Vilkåret bør derfor i presiseres, og gjerne utvides med flere og lettere anvendelige vilkår.
Forslagenes fjerde ledd legger opp til en skjønnsmessig vurdering, jf. ordlyden i «bør ikke» og «bør ikkje». Bestemmelsen sier ellers ingenting om hvordan man skal vurdere om man skal holde igjen personer som er under 15. Ettersom de heller ikke er strafferettslig tilregnelig, skal det mye til for at å holde dem tilbake skal anses rettmessig ikke bare i lovens forstand, men også hos allmennhetens rettsfølelse. Det bør derfor klareres om de kan holdes tilbake på samme måte som de over 15 eller ikke ved bruk av et mindre skjønnsmessig ord som «bør».
Til sist mener jeg at det er påfallende hva forslaget mangler så vel som det har. Å bli fysisk holdt igjen, attpåtil av noen andre enn politiet, vil oppleves som en stor påkjenning for alle. En privat selskap vil heller aldri (med rette) kunne oppnå samme tillit som politiet har i samfunnet. Det er derfor flere forhold ved selve tilbakeholdensen som burde vært avklart og regulert ved lov. Det kanskje viktigste er tidsaspektet, nemlig hvor lenge man kan holdes tilbake. Selv politilvoens § 8 andre ledd om innbringelse setter en maksgrense på 4 timer. Det andre er hvordan tilabkeholdelsen kan skje; skal vekterne bare fysisk kunne holde igjen, skal de kunne benytte seg av håndjern eller plassering i oppbevaringsbil? Dette er viktige praktiske spørsmål som må besvares.
Forslaget reiser en rekke prinsippielle og praktiske spørsmål som må besvares. Forslaget er svært mangelfult og burde ikke vedtas, og særlig ikke i sin nåværende form. Forslaget rokker ved flere viktige etablerte og innarbeidede syn på hvem og hvordan som kan bruke makt mot borgerne. Samtidig er de foreslåtte lovhjemlene som skal legitimere en ytterliggående utvidelse av slik maktbrukt, attpåtil delegert til private selskaper som driver for profitt, svært lite egnet til å gi den nødvendige forutberegnelighet som borgerne kan kreve når de risikerer å bli utsatt for det som er noe av det mest inngripende en myndighetsutøver kan foreta seg ovenfor individer.
Dette høringssvaret vil ta for seg to sider ved forslaget. Det første er generelle betraktninger og betenkeligheter knyttet til forslaget, mens den andre delen vil knytte seg spesifikt til lovforslaget og de nye tilbakeholdshjemlenes ordlyd. Det nye lovforslaget reiser mange både prinsippielle og praktiske spørsmål som må besvares før de nye hjemlene eventuelt kan innføres.
Generelle og overordende prinsippielle spørsmål
Det kanskje mest prinsippielt problematiske med den nye, utvidede tilbakeholdshjemmelen er at den innebærer en ytterligere privatisering av maktbruk som rokker ved en av de viktigste grunnsteinene i norsk rett, nemlig statens voldsmonopol. Vekterne får samme rett til personopplysninger som politiet har, likevel da uten straffetrusselen som foreligger i straffelovens § 162. Intensjonen er jo at politiet skal komme når en person er tilkalt, og da må jo personen som holdes tilbake gi disse opplysningene til politiet.
Som nevnt i høringsnotatet er transportvirksomheten i fylkeskommunene organisert anderledes. Det er likevel en felles oppfatning om at transportvirksomhet er utøvelse av offentlig politikk. Det samme gjelder for jernbanetransport, men da på statlig og ikke fylkeskommunalt nivå. At representanter fra offentlige virksomheter skal ha tilbakeholdsrett er derfor mindre problematisk enn å avstå en slik kompetanse til rent private institusjoner.
Å holde noen tilbake rent fysisk gjør et klart inngrep i menneskerettighetene som vernet etter EMK artikkel 5. Menneskerettslig kan det faktum at tilbakeholdelsen skjer av private virksomheter by på problemstillinger knyttet til maktbruken og den etterfølgende kontroll ved den. Det er lettere å holde offentlig virksomhet ansvarlig enn private bedrifter for eventuelle krenkelser både på menneskerettighetene og norsk lov som setter skranker for maktbruken.
Formålet med den nye, utvidede tilbakeholdsretten er å få flere til å betale for billettene og hindre sniking. Det er ingen grunn å bestride den allmennpreventive effekten en visshet om at man kan bli fysisk holdt igjen vil ha på eventuelle snikere. Et viktig formål for retten er for øvrig å løse konflikter i samdfunnet. Klare rettsregler bidrar til å dempe konfliktnivået i samfunnet. Dette kan likevel by på problemer når rettsreglene regulerer maktbruk. Det kan vanskelig tenkes at ytterligere maktbruk vil redusere konfliktnivået i samfunnet. Tvert imot vil maktbruk fra vekternes side, om enn lovlig, raskt kunne utvikle seg til voldelige hendelser på offentlige steder. Dette er neppe en ønskelig utvikling for alle parter involvert.
Kommentarer til lovforslagene og deres ordlyd
Forslaget til ny jerbanelov § 7 a og yrkestransportlov § 33 første ledd gir begge rett for innleide billettkontrollører til fysisk å holde tilbake personer. Ordlyden som blir benyttet er «kan holdes tilbake» og «kan haldast tilbake». Det burde kanskje vært spesifisert at dette gjelder retten til fysisk å holde tilbake, og at det ikke bare er tale om en rettslig normering. En slik endring kunne ha bidratt til klarhet, men dette er det utvilsomt minst problematiske med lovforslagets ordlyd.
Den klart mest problematiske siden ved lovforslagene er deres forslag til tredje ledd. Tredje ledd i de nye bestemmelsene viser til at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering etter omstendighetene. Lovforslaget må tolkes slik at det er vekterne som skal stå for forholdsmesighetsvurderingen. Det innebærer at vekterne skal vurdere to ting, nemlig det faktiske grunnlaget og det rettslige aspektet.
I en slik kaotisk situasjon som vanligvis oppstår på en travel buss- eller togrute kan det være vanskelig for vekterne å både innhente grunnlaget for forholdsmessighetsvurderingen, men også foreta selve vurderingen. Et svært reelt problem som kan oppstå er at vekterne ikke tror på det de blir fortalt. Mange som sniker på bussen kan gjøre dette for ulike grunner uten at noen av dem nødvendigvis er legitim. Det kan derfor vanskelig tenkes at dersom det foreligger forhold som skulle ha gjort tilbakeholdelsen uforholdsmessig, vil vekterne likevel ikke tro på dette. Dersom man er fysisk holdt fast og har rett, vil det likevel være umulig å få rett. Faren for rettsfornektelse er stor.
Det neste knytter seg til selve forholdsmessighetsvurderingen. Forholdsmessighetsvurderinger er rettslige vurderinger som må gjøres på grunnlag av rettslig anerkjente prinsipper. Siden det her gjøres inngrep i en menneskerett, er det nærliggende at den menneskerettslige forholdsmessighetsvurderingen benyttes.
Forholdsmessighetsvurderinger kan for selv den mest kompetente jurist være vanskelig å foreta korrekt. Forholdsmessighetsvurderinger krever tid og kunnskap. I et opphetet øyeblikk hvor makt benyttes vil det være særlig vanskelig å vurdere dette korrekt. Vilkåret er ikke presist, og gir svært lite veiledning til personer som trenger praktisk lett tilgjengelige vilkår som enkelt kan benyttes i opphetede situasjoner. Vilkåret bør derfor i presiseres, og gjerne utvides med flere og lettere anvendelige vilkår.
Forslagenes fjerde ledd legger opp til en skjønnsmessig vurdering, jf. ordlyden i «bør ikke» og «bør ikkje». Bestemmelsen sier ellers ingenting om hvordan man skal vurdere om man skal holde igjen personer som er under 15. Ettersom de heller ikke er strafferettslig tilregnelig, skal det mye til for at å holde dem tilbake skal anses rettmessig ikke bare i lovens forstand, men også hos allmennhetens rettsfølelse. Det bør derfor klareres om de kan holdes tilbake på samme måte som de over 15 eller ikke ved bruk av et mindre skjønnsmessig ord som «bør».
Til sist mener jeg at det er påfallende hva forslaget mangler så vel som det har. Å bli fysisk holdt igjen, attpåtil av noen andre enn politiet, vil oppleves som en stor påkjenning for alle. En privat selskap vil heller aldri (med rette) kunne oppnå samme tillit som politiet har i samfunnet. Det er derfor flere forhold ved selve tilbakeholdensen som burde vært avklart og regulert ved lov. Det kanskje viktigste er tidsaspektet, nemlig hvor lenge man kan holdes tilbake. Selv politilvoens § 8 andre ledd om innbringelse setter en maksgrense på 4 timer. Det andre er hvordan tilabkeholdelsen kan skje; skal vekterne bare fysisk kunne holde igjen, skal de kunne benytte seg av håndjern eller plassering i oppbevaringsbil? Dette er viktige praktiske spørsmål som må besvares.
Forslaget reiser en rekke prinsippielle og praktiske spørsmål som må besvares. Forslaget er svært mangelfult og burde ikke vedtas, og særlig ikke i sin nåværende form. Forslaget rokker ved flere viktige etablerte og innarbeidede syn på hvem og hvordan som kan bruke makt mot borgerne. Samtidig er de foreslåtte lovhjemlene som skal legitimere en ytterliggående utvidelse av slik maktbrukt, attpåtil delegert til private selskaper som driver for profitt, svært lite egnet til å gi den nødvendige forutberegnelighet som borgerne kan kreve når de risikerer å bli utsatt for det som er noe av det mest inngripende en myndighetsutøver kan foreta seg ovenfor individer.