Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev av 13. juli 2022. Direktoratet gir med dette høringssvar til forslag til lovendringer og forskriftsutkast.
Etterlattereformen og regelendringene treffer flere deler av NAV. Direktoratet har derfor bedt om innspill bredt i etaten. I vårt svar gir vi tilbakemeldinger punkt for punkt i tråd med høringsnotatet, der vi har merknader. Der et forslag har betydning for tilstøtende ordninger uten at dette er omtalt i høringsnotatet, har vi tillatt oss å påpeke dette og komme med forslag til løsning.
Omlegging av ordningen i seg selv medfører et stort behov hos bruker for informasjon, råd og veiledning. Endringen fra en pensjon til en tidsbegrenset ytelse med skjerpede krav til bruker vil trolig også innebære behov for mer kontakt mellom bruker og NAV enn før reformen.
I kapittel 9 i høringen, legges det opp til gjenbruk av regler i dagpengeregelverket ved å gjenta kravene i dagpengeregelverket i stedet for å henvise til reglene direkte. En slik utforming kan være egnet til å skape tvil og usikkerhet i etaten og hos brukere når kravene i de ulike ytelsene er delvis like, men ikke helt. Dette vil særlig forsterkes i tilfeller hvor dagpengeregelverket endres som kan medføre andre formuleringer enn det som forslaget inneholder. Direktoratet mener det eksempelvis kan ses hen til hvordan det i folketrygdlovens kapittel 11 er henvist direkte til dagpengereglene, slik det er gjort i § 11-17. Dette gjelder generelt og sikrer at begrepene gis samme innhold på tvers av kapitlene i folketrygdloven. Dette vil kunne bidra til at NAV-kontoret gir likere oppfølging av brukerne.
Punkt 2.1. Omstillingsstønad til gjenlevende ektefelle m.m. og tidligere familiepleiere
Vi understreker på generelt grunnlag at de som er i arbeid verken pleier å ha, eller har behov for oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Vi forutsetter at det samme vil gjelde gruppen som er i arbeid her, med mindre de har behov for bistand til enten å øke arbeidsmengde eller behov for bistand til å søke annet arbeid.
3.1.2 Presisering av bestemmelser om reduksjon av omstillingsstønad på grunnlag av arbeidsinntekt m.m.
Departementet foreslår å presisere at også arbeidsinntekt fra utlandet skal føre til avkortning av omstillingsstønaden. Det presiseres ikke alltid i folketrygdloven at man ved arbeidsinntekt også regner arbeidsinntekt fra utlandet. Det står riktignok i § 12-14 andre ledd at “som inntekt regnes pensjonsgivende inntekt eller inntekt av samme art fra utlandet”. Vi mener at tilsvarende formulering kan tas inn i reglene for etterlatte.
Vi stiller spørsmål ved om ordlyden i § 17-9 eller forskriftens § 9 også skulle ha omfattet næringsinntekt, altså arbeidsinntekt for selvstendig næringsdrivende. Ordlyden nevner kun arbeidsinntekt og i tredje ledd er det listet opp hvilke ytelser fra folketrygden som er likestilt med arbeidsinntekt.
4.2.1 Om aktivitetskravet
I tillegg til å gjennomføre utdanning eller opplæring mener vi det kunne vurderes at aktivitetskravet skal kunne fylles gjennom å delta i arbeidsmarkedstiltak, slik det gjøres i folketrygdloven § 15-6 om overgangsstønad til enslig mor eller far. Se som eksempel også folketrygdloven § 4-5 om dagpenger. Dette vil etter vårt syn samsvare med endringsloven § 17-7 andre ledd om at arbeids- og velferdsetaten etter behov skal innkalle til samtaler for å vurdere oppfølging av den etterlatte og om det skal settes i verk tiltak med sikte på overgang til arbeid.
4.2.2 Unntak fra aktivitetskravet
Departementet skriver i punkt 4.2.2 at plikten til å være i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet er et sentralt virkemiddel for å oppnå målet om at den gjenlevende skal bli selvforsørget.
Det fremgår av høringsnotatet at aktivitetskravet i endringsloven § 17-7 er bygget opp etter mønster av overgangsstønaden til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15. I Prop. 13 L (2020-2021) er det langt på vei forutsatt at det skal forskriftsfestes bestemmelser som tilsvarer eller ligner på reglene som gjelder for overgangsstønaden, i alle fall når det gjelder unntak fra aktivitetskravet.
Direktoratet er enig i at det er behov for regler som gir unntak fra aktivitetskravet. Vi ser imidlertid flere utfordringer med departementets forslag til forskriftsbestemmelser.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av helsemessige forhold hos barnet – forskriftens § 2 andre ledd
Departementet foreslår at et medlem som har barn og er forhindret fra å være i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på grunn av sykdom eller skade hos barnet, er unntatt fra aktivitetsplikt. Det samme gjelder dersom medlemmet har barn som krever særlig tilsyn som følge av lyte eller store sosiale problemer, og på grunn av omsorgen for barnet er forhindret fra å delta i arbeid og arbeidsrettet aktivitet. Departementet foreslår at det stilles krav til dokumentasjon, ved at barnets fysiske eller psykiske tilstand må dokumenteres av lege og at det må framlegges dokumentasjon på at vedkommende er forhindret fra å være i arbeid og arbeidsrettet aktivitet på grunn av barnets tilstand.»
Det vil kunne variere hva som legges i store sosiale problemer. Vi stiller også spørsmål ved hvordan en lege skal kunne ha kunnskap om dette, med mindre sosiale problemer for eksempel har ført til psykiske helseplager/sykdom hos barnet. I så tilfelle vil kjennskap til disse sosiale problemene kunne baseres på barnets behov for ekstra tilsyn som følge av sykdom. Utover en presisering her bør det også vurderes om andre instanser skal kunne dokumentere store sosiale problemer slik som skole, barnehage, PPT, barnevernet eller lignende.
Departementets forslag bygger på regelverket i folketrygdloven kapittel 15. I forskriften benyttes imidlertid andre begrep enn i kapittel 15 uten at det fremgår hvorfor og om det er tiltenkt å være en forskjell. Det er dermed ikke tydelig hvordan de ulike begrepene i så fall skal forstås. Siden begge regelverk har som formål å gjøre unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet på grunn av helsemessige forhold hos barn medlemmet har omsorg for, bør det av forenklingshensyn være de samme begrepene som benyttes slik at praksis kan gjenbrukes på tvers av områder. I motsatt fall må det beskrives hva forskjellen i regelverk og praksis er ment å innebære.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av manglende tilsynsordning – forskriftens § 2 tredje ledd
Når det gjelder unntak fra aktivitetskravet ved manglende tilsynsordning, legges det i høringsnotatet følgende til grunn når det gjelder at dette ikke må være selvforskyldt: «Departementet legger til grunn at det sistnevnte kravet i utgangspunktet ikke vil være oppfylt for eksempel der barnet har rett på barnehageplass, jf. lov 17. juni 2005 nr. 1964 om barnehager (barnehageloven) § 16, eller at medlemmet kunne fått stønad til barnetilsyn, jf. endringsloven § 17-10, uten at disse tilbudene benyttes.» Det er uklart hva som menes med at den etterlatte kunne ha fått stønad til barnetilsyn etter § 17-10 uten å ha benyttet denne.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av gjenlevendes egne helsemessige forhold – forskriftens § 2 fjerde ledd
Departementet foreslår at gjenlevende som har sykdom, skade eller lyte som hindrer arbeid eller arbeidsrettet aktivitet tilsvarende minst halvparten av full tid, kan oppfylle aktivitetskravet ved å benytte restarbeidsevnen selv om denne er mindre enn halvparten av full tid. Det foreslås videre at det skal gjøres unntak fra aktivitetskravet dersom vedkommende ikke har noen restarbeidsevne.
Direktoratet ser at det i noen tilfeller kan være behov for å gi unntak fra aktivitetsplikten på grunn av den etterlattes egne helsemessige forhold. Prinsipielt er vi imidlertid usikre på i hvor stor grad det er i samsvar med formålet om selvforsørgelse å gi unntak for aktivitetskravet, utover ved relativt kortvarig og forbigående sykdom for gjenlevende. Dette gjelder med mindre gjenlevende har omsorg for barn, se omtale i eget punkt under. Med en ny og tidsbegrenset ytelse blir det svært viktig å unngå passivt mottak av ny omstillingsstønad, som gir gjenlevende liten reell mulighet for selvforsørgelse innen utløpet av stønadsperioden. Som departementet selv uttaler, er det viktig å utnytte stønadsperioden best mulig.
Den foreslåtte forskriftsbestemmelsen er også svært lik ordlyden i folketrygdloven § 11-5 som er et inngangs- og hovedvilkår for rett til arbeidsavklaringspenger. Vi vurderer at en konsekvens av den foreslåtte forskriftsbestemmelsen kan være at gjenlevende som har stor grad av nedsatt arbeidsevne og som ville ha kunnet fylle vilkårene for arbeidsavklaringspenger eller andre helserelatert ytelser, isteden blir passiv mottaker av omstillingsstønad, med liten reel mulighet for å kunne bli selvforsørget innen utløpet av stønadsperioden. Vi anser det som en del av veiledning og saksbehandling klare om den etterlatte kan være bedre tjent med å få en annen ytelse enn omstillingsstønad. Vi mener den foreslåtte forskriftsbestemmelsen vil kunne være til hinder for dette.
Vi antar at mange etterlatte i en periode etter dødsfallet kan oppleve helsemessige utfordringer og nedsatt arbeidsevne i varierende grad. Vi antar at et hensyn bak utforming av bestemmelsen har vært at departementet mener det skal være relativt høy terskel for å få unntak fra aktivitetskravet, men vi stiller spørsmål ved om det er behov for et unntak som først og fremst vil ivareta en gruppe som også vil kunne få inntektssikring etter andre ytelseskapitler. Denne problemstillingen vil også kunne treffe etterlatte uten selvstendig tilknytning til folketrygden og som derfor kanskje ikke har rett til andre ytelser fra folketrygden, som for eksempel sykepenger eller AAP.
Særlig om unntak fra aktivitetskravet for gjenlevende som har omsorg for barn hvor gjenlevende i tillegg har helsemessig utfordringer
Vi legger til grunn at aktivitetskravet i endringsloven, og unntakene som departementet foreslår å regulere i forskrift, er tenkt å skulle gjelde for etterlatte både med og uten omsorg for barn.
Det stilles ikke så strenge krav til nedsatt arbeidsevne for å gi unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet for enslig mor eller far med ytelser etter kapittel 15. Etter § 15-6 femte ledd gis det unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet dersom forsørgeren har en sykdom som hindrer yrkesrettet aktivitet. Vi stiller spørsmål ved om det har vært tilsiktet at den foreslåtte forskriftsbestemmelsen skal gi et strengere aktivitetskrav for etterlatte med omsorg for barn enn enslig mor eller far med ytelser etter kapittel 15.
Etter vårt syn, vil det være svært vanskelig å gi regler for unntak for aktivitetsplikten som målrettet treffer etterlatte både med og uten omsorg for barn, og vi mener på denne bakgrunn det bør vurderes om det bør gjelde egne unntak, eventuelt egne aktivitetskrav, for etterlatte som har omsorg for barn. I utgangspunktet mener direktoratet reglene bør være tilsvarende som for enslig mor eller far, men vi tar forbehold om at det kan være behov for enkelte tilpasninger da etterlattes situasjon gjerne skiller seg fra situasjonen til enslig mor eller far.
Punkt 4.2.3 Omfanget av aktivitetskravet
Det står i høringsnotatet at «I de første seks månedene er kravet i hovedsak at medlemmet må være i nærmere fastsatt aktivitet tilsvarende minst halvparten av full tid. Når det er gått ett år etter dødsfallet eller pleieforholdets opphør, kan det stilles krav om at medlemmet er i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på full tid, jf. tredje ledd. (…) Det må foretas en konkret vurdering, hvor det sentrale er hvilke utsikter medlemmet har til å komme i arbeid.»
Det er uklart hvordan det utvidede aktivitetskravet skal praktiseres. Ordet «kan» tilsier at det er en skjønnsmessig regel. Vi finner ikke mange holdepunkter i høringsnotatet for hvordan regelverket skal tolkes. Dette vil kunne skape betydelig utfordringer for både NAV og den etterlatte. Vi ber om at dette begrunnes i § 17-7, tredje ledd og forskriftens § 3 på en måte som gir tilstrekkelige momenter slik at NAV kan sikre lik praksis av de tilfellene som skal falle inn under denne regelen.
I forskriften § 3 står det: «Ved vurderingen av om det etter folketrygdloven § 17-7 tredje ledd skal kreves at medlemmet er i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på full tid, skal det blant annet legges vekt på medlemmets helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, eventuelle barns tilsynsbehov og arbeidsmuligheter på steder der det er rimelig at medlemmet tar arbeid.»
Vi er usikre på i hvilken grad manglende utdanning eller utdatert yrkeskompetanse er relevant ved vurdering av om det skal kreves at den etterlatte er i arbeidsrettet aktivitet på full tid. Det er uansett naturlig å vurdere ulike typer kvalifiseringsløp avhengig av bakgrunn og kompetanse, for at etterlatte skal kunne bli selvforsørget.
4.2.4. Reell arbeidssøker
Vi er positive til at det nå defineres tydelig hva som menes med reell arbeidssøker. Vi har imidlertid enkelte merknader til departementets forslag til forskriftsbestemmelse.
Det innføres et nytt vurderingsmoment og begrep i forskriftens § 4 ved at det skal være mulig å differensiere kravene til hva som kreves for å ansees som reell arbeidssøker, avhengig av den « sosiale situasjonen ». Begrepet som benyttes i forskriftens § 4 er « tungtveiende sosiale hensyn ». Vi savner en god begrunnelse og veiledende uttalelser for hvilke situasjoner dette er ment å omfatte. Vi mener at dette kan være regler som blir vanskelig å praktisere slik de nå fremstår. Begrepet er ikke tidligere benyttet i regelverket for etterlatteytelsene og forvaltningen vil da ikke kunne se hen til tidligere praksis.
Det står i høringsnotatet at « Når det gjelder omfanget av arbeidet man søker, er det som utgangspunkt tilstrekkelig at vedkommende er villig og i stand til å ta arbeid som utgjør minst halvparten av full tid. (…) Det følger imidlertid av endringsloven og departementets forslag til bestemmelse om omfang av aktivitetskravet, at det kan stilles krav om aktivitet på full tid etter det er gått ett år. I de tilfellene hvor stilles et slikt krav om utvidet aktivitetsplikt, vil vedkommende også måtte være villig til å ta arbeid på full tid for å kunne anses som reell arbeidssøker. »
Vi ser at det kan være hensiktsmessig å stille krav om at mottakere av omstillingsstønad skal drive aktiv arbeidssøking, men vi er usikre på hvordan NAV skal kunne kontrollere og følge opp om man er aktiv nok til å være reell arbeidssøker. Det vil kunne oppstå spørsmål om hvordan man skal administrere dette. Det vil si at det må avklares om det skal være et krav om å legge frem en dokumenterbar søkelogg, avslagsbrev eller lignende, og hva som skal regnes som godt nok grunnlag for vurderingen.
Det fremkommer også i forslaget at man skal avveie hensynet til å stille et effektivt aktivitetskrav og hensynet til å ikke å stille urimelige strenge krav overfor personer som i liten grad er i stand til å oppfylle det. Vi mener at dette vil bli en utfordrende avveining som vil måtte bli svært skjønnsmessig og være vanskelig å praktisere likt. Her skulle vi gjerne ha fått noen eksempler for å gjøre vurderingen lettere.
Generelt påpeker vi at det ikke er sammenfall med gjeldende forståelse av begrepene som benyttes i forslagene i høringsnotatet og i folketrygdlovens kapittel 4 om dagpenger. Vi mener det bør vurderes om begrepsbruken kan harmoniseres. Dersom et aktivitetskrav skal være at man skal melde seg som « reell arbeidssøker » er dette et strengere krav enn dagens praksis for registrering for arbeidssøkere som mottar dagpenger. I dag er det et tydelig skille mellom det å stå tilmeldt som arbeidssøker hos NAV (jf. arbeidsmarkedslovens §10) og de kriteriene som må oppfylles for en dagpengemottaker slik at de kan anses som «reell arbeidssøker» jf. folketrygdloven § 4-5. Som registrert arbeidssøker har man rett til hjelp og støtte fra NAV. Det å stå tilmeldt som arbeidssøker er derimot ikke et av kravene som stilles for å være reell arbeidssøker og motsatt stilles det ikke krav til den som registrerer seg som arbeidssøker om å fylle kriteriene for «reell arbeidssøker». Forklaringen på dette har bakgrunn i folketrygdlovens § 4-8, 4-5 og arbeidsmarkedslovens § 10 og praktiseringen av disse. Folketrygdlovens § 4-8 regulerer i dag meldeplikt og møteplikten for dagpengemottakere og definerer at meldeperioden er på 14 dager, i tillegg fremgår det at en må stå tilmeldt som arbeidssøker hos NAV. Arbeidssøkerregistreringen fremgår derimot i arbeidsmarkedslovens § 10 hvor NAV selv bestemmer hvordan slik registrering skal skje. I folketrygdlovens § 4-5 defineres det at en dagpengemottaker må være reell arbeidssøker for å motta ytelsen. Når det vises til at departementet ser til dagpengeregelverket er det derfor viktig at man fremstiller hva som gjelder i folketrygdlovens kapittel 4 presist. Det er vår anbefaling at forlaget endres til at stønadsmottaker må melde seg som «arbeidssøker» og ikke «reell arbeidssøker», slik at man har sammenhengende og lik praksis for registrerte arbeidssøkere, dagpengemottakere og denne stønadsgruppen.
Videre i punkt 4.2.4 nevnes «lokal arbeidssøker» og «deltids arbeidssøker». Dette er et konkret eksempel på at henvisning direkte til dagpengeregelverket er enklere og gir bedre sammenheng dersom det man legger i innholdet skal være likt for disse to gruppene selv om det er ulike stønader.
4.2.5 Utdanning og opplæring
Det framgår av høringsnotatet at barnets alder vil være et sentralt element ved vurderingen av om kravet til årsakssammenheng mellom omsorg for barn på den ene siden, og det at vedkommende ikke kan benytte sin yrkeskompetanse på den andre siden er oppfylt.
Det må presiseres hvordan disse reglene skal praktiseres, og om det er meningen at NAV skal se hen til praksis for enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15.
4.2.6 Etablering av egen virksomhet
Etablering av egen virksomhet har fått et stort fokus i § 6. Vår erfaring fra nåværende ytelse er at det er et fåtall av de etterlatte som etablerer egen virksomhet.
4.2.7 Rapporteringsplikt
Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse om at medlemmer som plikter å være i arbeid eller aktivitet med sikte på å komme i arbeid, må melde seg hos Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag og gi opplysninger som har betydning for retten til stønaden. Det foreslås at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne bestemme hvordan meldingen skal gis.
Innsiktsarbeid på meldepliktområdet viser at det er store smertepunkter knyttet til at en må melde seg hver 14. dag, og at denne lengden på «meldeperioden» er noe mange av NAV sine brukere ikke forstår årsaken til. Særlig gjelder dette hvis innsending av meldekort (som er dagens rapporteringsform som også ivaretar meldeplikten) ikke medfører utbetaling av en ytelse. Regelen med 14-dagers meldeperiode har også bakgrunn i begrensninger som gjaldt før elektroniske løsninger var et faktum og en tid hvor meldekort måtte sendes på papirskjema, samt fysisk oppmøte. Vi ser det ikke som hensiktsmessig at den etterlatte skal melde seg til NAV «hver 14. dag. Meldeperioden bør gi mening for bruker og det er noe tvilsomt hvordan motivasjonen for slik melding skal opprettholdes, når rapporteringshandlingen ikke gir noe direkte tilbake til bruker slik det er på dagpenger og arbeidsavklaringspenger i dag.
På dagpenger er meldeperioden på 14 dager sammenfallende med at selve ytelsen utbetales hver 14. dag. Rapportering skjer i dag gjennom meldekortet, som sendes inn med 14-dagers intervall. Meldekortløsningen har flere funksjoner og ivaretar både meldeplikten, og danner grunnlaget for utbetalingen av ytelsen. Dette er i seg selv en viktig faktor for at bruker skal ha motivasjon til å sende meldekort, og opprettholde sin meldeplikt, samtidig som en med meldekortet rapporterer de opplysningene som er nødvendig for vurdering av utbetaling av ytelsen. NAV moderniserer og planlegger en utfasing av dagens meldekortløsning, og vi anbefaler ikke å innføre 14-dagers meldeperiode for omstillingsstønad. Det bør tas med i beregning at en eventuell implementering av rapporterings- og meldeperiode på 14 dager for denne gruppen, ikke kan ivaretas av eksisterende løsninger i NAV ved ikrafttredelsen. Det vil medføre kostnader for utvikling og drift av en egen løsning for denne stønadsgruppen og medfører både økonomiske og administrative konsekvenser for NAV.
I forslaget legges det i hovedsak opp til en avkortning av stønaden på bakgrunn av innrapportert arbeidsinntekt, og at utbetaling skal skje månedsvis. Dette innebærer at de som får omstillingsstønad må melde seg til NAV hver 14. dag, men selve utbetalingen av stønaden vil ha et annet intervall enn rapporteringen. En slik løsning vil vi fraråde. En rapportering som ikke har betydning for selve utbetalingen av ytelsen kan vanskelig forsvare at opplysningene som innhentes og som har betydning for retten til stønaden ikke vil fanges opp når selve utbetalingen vil skje. Når utbetaling og rapportering skjer på ulike perioder uavhengig av hverandre vil dette trolig ikke ha en forebyggende effekt på feilutbetalinger, men i stedet øke risikoen for at dette inntreffer.
Rapporteringen vil etter vår tolkning mer bli en kontroll av aktivitetskravet og kunne gjelde for en periode som allerede er utbetalt. Kontroll av aktivitetskravet bør gjøres på samme måte for denne gruppen som andre grupper som har krav til aktivitet. Vi forutsetter at også denne gruppen skal få vurdert sitt bistandsbehov iht. NAV-loven § 14 a.
Videre fremkommer at den etterlatte med aktivitetsplikt må melde seg hos NAV hver 14. dag og « gi opplysninger som har betydning for retten til stønaden » jf. § 7. Vi mener det bør eksemplifiseres hva som ligger i « opplysninger ». Det fremkommer i høringen at man skal praktisere et fleksibelt krav til hvilke opplysninger som skal kreves og at dette kan tilpasses aktiviteten og det nærmere behovet for opplysninger. Vi vil påpeke at jo mer dokumentasjon som må innhentes, jo mindre kan vi legge til rette for automatiske prosesser og det vil kunne forlenge saksbehandlingstiden.
Vi oppfatter også at man i forslaget til forskrift § 7 har en noe utvidet og annerledes ordlyd enn det som følger av dagpengeregelverket knyttet til opplysningene som skal gis. Vi mener at det ville vært hensiktsmessig med tydeligere begrunnelse og forklaring på hvilken type opplysninger som skal forventes. Det vil for eksempel være utfordrende å innhente opplysninger når det gjelder etterlatte bosatt utenfor Norge.
NAVs myndighet til å bestemme hvordan melding skal gis
Departementet foreslår at «Arbeids- og velferdsetaten kan frita medlemmet fra meldeplikten, herunder beslutte at melding skal gis sjeldnere enn hver fjortende dag. Denne adgangen til å frita medlemmet fra meldeplikten, er videre enn den adgangen etaten har til å frita mottakere av arbeidsavklaringspenger fra samme plikt, sml. folketrygdloven § 11-10. »
Departementet skriver videre at «(…) det antas av den grunn å være en del tilfeller hvor den som mottar omstillingsstønaden har lite behov for oppfølging fra etaten, og hvor det er lite tvilsomt at aktivitetsplikten er oppfylt. Det bør i slike tilfeller være adgang til å frita vedkommende fra meldeplikten.»
Vi anbefaler ikke at en gruppe som allerede er i arbeid, og ikke skal ha oppfølging - som hovedregel skal ha meldeplikt, og at det manuelt må vurderes og iverksettes fritak for dette. Vi stiller derfor spørsmål ved om § 7 i forskriften kan tolkes dithen at arbeidsinntekt er tilstrekkelig for å oppfylle meldeplikten for etterlatte i full jobb.
4.3.1 Opphør ved manglende aktivitet
Departementet foreslår at bestemmelsen om opphør ved manglende aktivitet utformes slik at dersom medlemmet ikke oppfyller aktivitetsplikten i en periode på tre sammenhengende måneder, kan det fattes vedtak om at omstillingsstønaden opphører.
Vi bemerker at praksis etter kapittel 15 blir er annerledes, fordi stønaden stanses måneden etter at personen ikke fyller aktivitetskravet. Det vil si at reglene for enslig mor eller far vil være strengere enn reglene for etterlatte, selv om regelverket etter kapittel 15 praktiseres med en del unntak og tilpasninger ved for eksempel overgang mellom jobb eller endring i utdanningssituasjon.
4.4 Forskrift om inntektsavkorting
Vi mener det er svært positivt at det gis en detaljert forskrift om inntektsreduksjon av stønaden, og at dette blir endret i forhold til nåværende gjenlevendepensjonsordning. Det at ordningen skal tilsvare ordningen med etteroppgjør på uføretrygd er også positivt.
Omstillingsstønaden vil antagelig bli utbetalt over en betydelig kortere periode enn det uføretrygd utbetales over. Dette kan føre til utfordringer man ikke ser i ordningen med uføretrygd. Det kan spesielt gjelde for etterlatte bosatt i andre land.
Departementet viser til at man skal komme tilbake til hvordan avkortning skal gjennomføres når omstillingsstønaden gis samtidig med andre ytelser etter folketrygdloven. Vi bemerker at dette vil kreve effektive løsninger i NAV som må utvikles. Det må jobbes med god informasjon for brukerne på hvorvidt de selv må sette frem krav for å få økt ytelse eller om dette skal gå automatisk på samme måte som når man reduserer dagens ytelse. Ettersom dette blir betydelig annerledes enn den nåværende ytelsens ordning, er det viktig å informere godt om endringen.
I § 9 siste ledd « Inntekt opptjent før dødsfall et» tolker vi det slik at dette dreier seg om den etterlattes inntekt som er opptjent før ektefelle/samboers dødsfall. Det bør vurderes å presisere dette, fordi regelen står i en bestemmelse som regulerer den etterlatte sin stønad.
Vi forstår forslaget slik at omstillingsstønaden skal avkortes løpende med en forventet inntekt meldt inn av mottakeren selv, uavhengig av faktisk inntekt gjennom året. Vi er usikre på hvordan forskriften skal forstås når det gjelder hvor ofte den etterlatte skal melde fra om inntektsendringer. Vi viser til at forskriften til uføretrygd har en egen bestemmelse som sier hva som skal gjøres hvis mottaker endrer den forventede inntekten gjennom året. Vi mener det kan være hensiktsmessig med en tilsvarende bestemmelse for omstillingsstønaden for å sikre at NAV har mulighet til å endre inntektsavkortingen gjennom året hvis mottaker endrer eller forventer å endre inntekt.
Dette vil redusere risikoen for at utbetaling gjennom året avviker for mye fra resultatet etter etteroppgjøret. Vi mener det vil være hensiktsmessig med forskriftsbestemmelse om at NAV kan varsle bruker hvis faktisk inntekt overstiger forventet inntekt, og at denne hjemmelen gis som en «kan-bestemmelse».
Vi bemerker at det for etterlatte bosatt i andre land kan bli utfordrende å praktisere inntektsavkorting og en etteroppgjørsordning. Det kan være problematisk å få korrekte opplysninger, på samme måte som det kan bli utfordrende å få inn opplysninger om at aktivitetskravet overholdes. Vi vil også påpeke at omstillingsstønaden ikke nødvendigvis vil etterfølges av en annen folketrygdytelse. Man vil da i kunne få en utfordring med å trekke tilbake det beløpet som er for mye utbetalt slik det skisseres i forslaget til etteroppgjørsordning i høringsnotatet jf. § 9 tredje og fjerde ledd i forskriften.
4.5 Forskrift om omregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle
Vi oppfatter at referansebeløpet skal beregnes på tilnærmet samme måte som gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 20-19 a. Størrelsen på gjenlevendetillegget etter folketrygden § 20-19 a vil være påvirket av gjenlevende ektefelle sine individuelle valg av tidspunkt for uttak og uttaksgrad. For personer født mellom 1954 og 1962, antar vi at referansebeløpet også bør være andelsfordelt i tråd med folketrygdloven § 19-15. For å tydeliggjøre dette, foreslår vi at ordlyden i forskriften § 10 A-2 endres (vårt forslag til endring i kursiv):
«Det fastsettes et referansebeløp beregnet som differansen mellom alderspensjon etter kapittelet her medregnet rettigheter som gjenlevende ektefelle etter § 19-16 og alderspensjon etter kapittel her uten rettigheter som gjenlevende ektefelle etter § 19-16. Referansebeløpet fastsettes med hel uttaksgrad. Referansebeløpet fastsettes som et nominelt beløp og skal ikke reguleres etter folketrygdloven § 19-14. Gjenlevendefordelen utgjør referansebeløpet multiplisert med uttaksgraden.»
Vi har for øvrig ingen merknader til de øvrige forslagene til bestemmelsene i nytt kapittel 10 A i forskrift av 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden.
Med hensyn til ikrafttredelsestidspunkt for reformen, vil dette bli besvart i et eget brev.
Vi viser til at departementet skriver i høringsnotatet at forslagene langt på vei er en presiseringer av loven, og en tilrettelegging for at de vedtatte lovbestemmelsene skal kunne operasjonaliseres, og at de i hovedtrekk ikke endrer på anslagene av effekten av etterlattereformen. Vi har derfor ikke innhentet nye anslag.
Når det gjelder de administrative konsekvensene, har vi flere steder i vårt svar påpekt at det vil være utfordrende at enkelte av forskriftsbestemmelser er nesten, men ikke helt likelydende som regelverket for andre folketrygdytelser.
Videre ønsker vi å påpeke at høringsnotatet har referanser til dagpengeregelverket, eksisterende felles meldekortløsning og moderniseringsprosjektet i NAV. Gjennom dette moderniseringsprosjektet vil dagens systemløsninger erstattes i sin helhet i løpet av prosjektperioden. Dagens felles meldekortløsning er også utformet med tett tilknytning til saksbehandlingssystemet Arena og skal derfor ikke videreføres. Det betyr blant annet at ytelsene som i dag benytter «felles» meldekortløsning, i løpet av prosjektperioden må utvikle egne løsninger for håndtering av meldeplikten og ev. annen rapportering.
Avslutningsvis har vi enkelte merknader. Et spørsmål er hvorvidt separerte skal ha rett til omstillingsstønad, om det skal vurderes hvor lenge paret har vært separert, og om dødsfallet egentlig medfører et omstillingsbehov. Et annet spørsmål er når samlivsbrudd skal regnes for å ha skjedd.
Videre bør det avklares hvilke rettigheter en etterlatt ektefelle skal ha dersom avdøde er forsvunnet. Siden retten til omstillingsstønad er avgrenset til tre år, kan det være tilfeller der dødsformodningsdommen kommer senere enn tre år etter dødsfallet, eller i løpet av de tre årene etter dødsfallet. Vi regner med at det også vil være nødvendig å avvente en dødsformodningsdom når det gjelder omstillingsstønad.
Det fremgår av høringsnotatet at departementet kommer til å sende ytterligere bestillinger og henvendelser fremover. Dette høringssvaret retter seg kun mot det som diskuteres og foreslås i høringsnotatet av 13. juli 2022. Vi tar forbehold om at senere bestillinger og innspill kan ha konsekvenser for det som er kommentert i dette høringssvaret.
Etterlattereformen og regelendringene treffer flere deler av NAV. Direktoratet har derfor bedt om innspill bredt i etaten. I vårt svar gir vi tilbakemeldinger punkt for punkt i tråd med høringsnotatet, der vi har merknader. Der et forslag har betydning for tilstøtende ordninger uten at dette er omtalt i høringsnotatet, har vi tillatt oss å påpeke dette og komme med forslag til løsning.
Omlegging av ordningen i seg selv medfører et stort behov hos bruker for informasjon, råd og veiledning. Endringen fra en pensjon til en tidsbegrenset ytelse med skjerpede krav til bruker vil trolig også innebære behov for mer kontakt mellom bruker og NAV enn før reformen.
I kapittel 9 i høringen, legges det opp til gjenbruk av regler i dagpengeregelverket ved å gjenta kravene i dagpengeregelverket i stedet for å henvise til reglene direkte. En slik utforming kan være egnet til å skape tvil og usikkerhet i etaten og hos brukere når kravene i de ulike ytelsene er delvis like, men ikke helt. Dette vil særlig forsterkes i tilfeller hvor dagpengeregelverket endres som kan medføre andre formuleringer enn det som forslaget inneholder. Direktoratet mener det eksempelvis kan ses hen til hvordan det i folketrygdlovens kapittel 11 er henvist direkte til dagpengereglene, slik det er gjort i § 11-17. Dette gjelder generelt og sikrer at begrepene gis samme innhold på tvers av kapitlene i folketrygdloven. Dette vil kunne bidra til at NAV-kontoret gir likere oppfølging av brukerne.
Punkt 2.1. Omstillingsstønad til gjenlevende ektefelle m.m. og tidligere familiepleiere
Vi understreker på generelt grunnlag at de som er i arbeid verken pleier å ha, eller har behov for oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Vi forutsetter at det samme vil gjelde gruppen som er i arbeid her, med mindre de har behov for bistand til enten å øke arbeidsmengde eller behov for bistand til å søke annet arbeid.
3.1.2 Presisering av bestemmelser om reduksjon av omstillingsstønad på grunnlag av arbeidsinntekt m.m.
Departementet foreslår å presisere at også arbeidsinntekt fra utlandet skal føre til avkortning av omstillingsstønaden. Det presiseres ikke alltid i folketrygdloven at man ved arbeidsinntekt også regner arbeidsinntekt fra utlandet. Det står riktignok i § 12-14 andre ledd at “som inntekt regnes pensjonsgivende inntekt eller inntekt av samme art fra utlandet”. Vi mener at tilsvarende formulering kan tas inn i reglene for etterlatte.
Vi stiller spørsmål ved om ordlyden i § 17-9 eller forskriftens § 9 også skulle ha omfattet næringsinntekt, altså arbeidsinntekt for selvstendig næringsdrivende. Ordlyden nevner kun arbeidsinntekt og i tredje ledd er det listet opp hvilke ytelser fra folketrygden som er likestilt med arbeidsinntekt.
4.2.1 Om aktivitetskravet
I tillegg til å gjennomføre utdanning eller opplæring mener vi det kunne vurderes at aktivitetskravet skal kunne fylles gjennom å delta i arbeidsmarkedstiltak, slik det gjøres i folketrygdloven § 15-6 om overgangsstønad til enslig mor eller far. Se som eksempel også folketrygdloven § 4-5 om dagpenger. Dette vil etter vårt syn samsvare med endringsloven § 17-7 andre ledd om at arbeids- og velferdsetaten etter behov skal innkalle til samtaler for å vurdere oppfølging av den etterlatte og om det skal settes i verk tiltak med sikte på overgang til arbeid.
4.2.2 Unntak fra aktivitetskravet
Departementet skriver i punkt 4.2.2 at plikten til å være i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet er et sentralt virkemiddel for å oppnå målet om at den gjenlevende skal bli selvforsørget.
Det fremgår av høringsnotatet at aktivitetskravet i endringsloven § 17-7 er bygget opp etter mønster av overgangsstønaden til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15. I Prop. 13 L (2020-2021) er det langt på vei forutsatt at det skal forskriftsfestes bestemmelser som tilsvarer eller ligner på reglene som gjelder for overgangsstønaden, i alle fall når det gjelder unntak fra aktivitetskravet.
Direktoratet er enig i at det er behov for regler som gir unntak fra aktivitetskravet. Vi ser imidlertid flere utfordringer med departementets forslag til forskriftsbestemmelser.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av helsemessige forhold hos barnet – forskriftens § 2 andre ledd
Departementet foreslår at et medlem som har barn og er forhindret fra å være i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på grunn av sykdom eller skade hos barnet, er unntatt fra aktivitetsplikt. Det samme gjelder dersom medlemmet har barn som krever særlig tilsyn som følge av lyte eller store sosiale problemer, og på grunn av omsorgen for barnet er forhindret fra å delta i arbeid og arbeidsrettet aktivitet. Departementet foreslår at det stilles krav til dokumentasjon, ved at barnets fysiske eller psykiske tilstand må dokumenteres av lege og at det må framlegges dokumentasjon på at vedkommende er forhindret fra å være i arbeid og arbeidsrettet aktivitet på grunn av barnets tilstand.»
Det vil kunne variere hva som legges i store sosiale problemer. Vi stiller også spørsmål ved hvordan en lege skal kunne ha kunnskap om dette, med mindre sosiale problemer for eksempel har ført til psykiske helseplager/sykdom hos barnet. I så tilfelle vil kjennskap til disse sosiale problemene kunne baseres på barnets behov for ekstra tilsyn som følge av sykdom. Utover en presisering her bør det også vurderes om andre instanser skal kunne dokumentere store sosiale problemer slik som skole, barnehage, PPT, barnevernet eller lignende.
Departementets forslag bygger på regelverket i folketrygdloven kapittel 15. I forskriften benyttes imidlertid andre begrep enn i kapittel 15 uten at det fremgår hvorfor og om det er tiltenkt å være en forskjell. Det er dermed ikke tydelig hvordan de ulike begrepene i så fall skal forstås. Siden begge regelverk har som formål å gjøre unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet på grunn av helsemessige forhold hos barn medlemmet har omsorg for, bør det av forenklingshensyn være de samme begrepene som benyttes slik at praksis kan gjenbrukes på tvers av områder. I motsatt fall må det beskrives hva forskjellen i regelverk og praksis er ment å innebære.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av manglende tilsynsordning – forskriftens § 2 tredje ledd
Når det gjelder unntak fra aktivitetskravet ved manglende tilsynsordning, legges det i høringsnotatet følgende til grunn når det gjelder at dette ikke må være selvforskyldt: «Departementet legger til grunn at det sistnevnte kravet i utgangspunktet ikke vil være oppfylt for eksempel der barnet har rett på barnehageplass, jf. lov 17. juni 2005 nr. 1964 om barnehager (barnehageloven) § 16, eller at medlemmet kunne fått stønad til barnetilsyn, jf. endringsloven § 17-10, uten at disse tilbudene benyttes.» Det er uklart hva som menes med at den etterlatte kunne ha fått stønad til barnetilsyn etter § 17-10 uten å ha benyttet denne.
Unntak fra aktivitetskravet på grunn av gjenlevendes egne helsemessige forhold – forskriftens § 2 fjerde ledd
Departementet foreslår at gjenlevende som har sykdom, skade eller lyte som hindrer arbeid eller arbeidsrettet aktivitet tilsvarende minst halvparten av full tid, kan oppfylle aktivitetskravet ved å benytte restarbeidsevnen selv om denne er mindre enn halvparten av full tid. Det foreslås videre at det skal gjøres unntak fra aktivitetskravet dersom vedkommende ikke har noen restarbeidsevne.
Direktoratet ser at det i noen tilfeller kan være behov for å gi unntak fra aktivitetsplikten på grunn av den etterlattes egne helsemessige forhold. Prinsipielt er vi imidlertid usikre på i hvor stor grad det er i samsvar med formålet om selvforsørgelse å gi unntak for aktivitetskravet, utover ved relativt kortvarig og forbigående sykdom for gjenlevende. Dette gjelder med mindre gjenlevende har omsorg for barn, se omtale i eget punkt under. Med en ny og tidsbegrenset ytelse blir det svært viktig å unngå passivt mottak av ny omstillingsstønad, som gir gjenlevende liten reell mulighet for selvforsørgelse innen utløpet av stønadsperioden. Som departementet selv uttaler, er det viktig å utnytte stønadsperioden best mulig.
Den foreslåtte forskriftsbestemmelsen er også svært lik ordlyden i folketrygdloven § 11-5 som er et inngangs- og hovedvilkår for rett til arbeidsavklaringspenger. Vi vurderer at en konsekvens av den foreslåtte forskriftsbestemmelsen kan være at gjenlevende som har stor grad av nedsatt arbeidsevne og som ville ha kunnet fylle vilkårene for arbeidsavklaringspenger eller andre helserelatert ytelser, isteden blir passiv mottaker av omstillingsstønad, med liten reel mulighet for å kunne bli selvforsørget innen utløpet av stønadsperioden. Vi anser det som en del av veiledning og saksbehandling klare om den etterlatte kan være bedre tjent med å få en annen ytelse enn omstillingsstønad. Vi mener den foreslåtte forskriftsbestemmelsen vil kunne være til hinder for dette.
Vi antar at mange etterlatte i en periode etter dødsfallet kan oppleve helsemessige utfordringer og nedsatt arbeidsevne i varierende grad. Vi antar at et hensyn bak utforming av bestemmelsen har vært at departementet mener det skal være relativt høy terskel for å få unntak fra aktivitetskravet, men vi stiller spørsmål ved om det er behov for et unntak som først og fremst vil ivareta en gruppe som også vil kunne få inntektssikring etter andre ytelseskapitler. Denne problemstillingen vil også kunne treffe etterlatte uten selvstendig tilknytning til folketrygden og som derfor kanskje ikke har rett til andre ytelser fra folketrygden, som for eksempel sykepenger eller AAP.
Særlig om unntak fra aktivitetskravet for gjenlevende som har omsorg for barn hvor gjenlevende i tillegg har helsemessig utfordringer
Vi legger til grunn at aktivitetskravet i endringsloven, og unntakene som departementet foreslår å regulere i forskrift, er tenkt å skulle gjelde for etterlatte både med og uten omsorg for barn.
Det stilles ikke så strenge krav til nedsatt arbeidsevne for å gi unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet for enslig mor eller far med ytelser etter kapittel 15. Etter § 15-6 femte ledd gis det unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet dersom forsørgeren har en sykdom som hindrer yrkesrettet aktivitet. Vi stiller spørsmål ved om det har vært tilsiktet at den foreslåtte forskriftsbestemmelsen skal gi et strengere aktivitetskrav for etterlatte med omsorg for barn enn enslig mor eller far med ytelser etter kapittel 15.
Etter vårt syn, vil det være svært vanskelig å gi regler for unntak for aktivitetsplikten som målrettet treffer etterlatte både med og uten omsorg for barn, og vi mener på denne bakgrunn det bør vurderes om det bør gjelde egne unntak, eventuelt egne aktivitetskrav, for etterlatte som har omsorg for barn. I utgangspunktet mener direktoratet reglene bør være tilsvarende som for enslig mor eller far, men vi tar forbehold om at det kan være behov for enkelte tilpasninger da etterlattes situasjon gjerne skiller seg fra situasjonen til enslig mor eller far.
Punkt 4.2.3 Omfanget av aktivitetskravet
Det står i høringsnotatet at «I de første seks månedene er kravet i hovedsak at medlemmet må være i nærmere fastsatt aktivitet tilsvarende minst halvparten av full tid. Når det er gått ett år etter dødsfallet eller pleieforholdets opphør, kan det stilles krav om at medlemmet er i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på full tid, jf. tredje ledd. (…) Det må foretas en konkret vurdering, hvor det sentrale er hvilke utsikter medlemmet har til å komme i arbeid.»
Det er uklart hvordan det utvidede aktivitetskravet skal praktiseres. Ordet «kan» tilsier at det er en skjønnsmessig regel. Vi finner ikke mange holdepunkter i høringsnotatet for hvordan regelverket skal tolkes. Dette vil kunne skape betydelig utfordringer for både NAV og den etterlatte. Vi ber om at dette begrunnes i § 17-7, tredje ledd og forskriftens § 3 på en måte som gir tilstrekkelige momenter slik at NAV kan sikre lik praksis av de tilfellene som skal falle inn under denne regelen.
I forskriften § 3 står det: «Ved vurderingen av om det etter folketrygdloven § 17-7 tredje ledd skal kreves at medlemmet er i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet på full tid, skal det blant annet legges vekt på medlemmets helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, eventuelle barns tilsynsbehov og arbeidsmuligheter på steder der det er rimelig at medlemmet tar arbeid.»
Vi er usikre på i hvilken grad manglende utdanning eller utdatert yrkeskompetanse er relevant ved vurdering av om det skal kreves at den etterlatte er i arbeidsrettet aktivitet på full tid. Det er uansett naturlig å vurdere ulike typer kvalifiseringsløp avhengig av bakgrunn og kompetanse, for at etterlatte skal kunne bli selvforsørget.
4.2.4. Reell arbeidssøker
Vi er positive til at det nå defineres tydelig hva som menes med reell arbeidssøker. Vi har imidlertid enkelte merknader til departementets forslag til forskriftsbestemmelse.
Det innføres et nytt vurderingsmoment og begrep i forskriftens § 4 ved at det skal være mulig å differensiere kravene til hva som kreves for å ansees som reell arbeidssøker, avhengig av den « sosiale situasjonen ». Begrepet som benyttes i forskriftens § 4 er « tungtveiende sosiale hensyn ». Vi savner en god begrunnelse og veiledende uttalelser for hvilke situasjoner dette er ment å omfatte. Vi mener at dette kan være regler som blir vanskelig å praktisere slik de nå fremstår. Begrepet er ikke tidligere benyttet i regelverket for etterlatteytelsene og forvaltningen vil da ikke kunne se hen til tidligere praksis.
Det står i høringsnotatet at « Når det gjelder omfanget av arbeidet man søker, er det som utgangspunkt tilstrekkelig at vedkommende er villig og i stand til å ta arbeid som utgjør minst halvparten av full tid. (…) Det følger imidlertid av endringsloven og departementets forslag til bestemmelse om omfang av aktivitetskravet, at det kan stilles krav om aktivitet på full tid etter det er gått ett år. I de tilfellene hvor stilles et slikt krav om utvidet aktivitetsplikt, vil vedkommende også måtte være villig til å ta arbeid på full tid for å kunne anses som reell arbeidssøker. »
Vi ser at det kan være hensiktsmessig å stille krav om at mottakere av omstillingsstønad skal drive aktiv arbeidssøking, men vi er usikre på hvordan NAV skal kunne kontrollere og følge opp om man er aktiv nok til å være reell arbeidssøker. Det vil kunne oppstå spørsmål om hvordan man skal administrere dette. Det vil si at det må avklares om det skal være et krav om å legge frem en dokumenterbar søkelogg, avslagsbrev eller lignende, og hva som skal regnes som godt nok grunnlag for vurderingen.
Det fremkommer også i forslaget at man skal avveie hensynet til å stille et effektivt aktivitetskrav og hensynet til å ikke å stille urimelige strenge krav overfor personer som i liten grad er i stand til å oppfylle det. Vi mener at dette vil bli en utfordrende avveining som vil måtte bli svært skjønnsmessig og være vanskelig å praktisere likt. Her skulle vi gjerne ha fått noen eksempler for å gjøre vurderingen lettere.
Generelt påpeker vi at det ikke er sammenfall med gjeldende forståelse av begrepene som benyttes i forslagene i høringsnotatet og i folketrygdlovens kapittel 4 om dagpenger. Vi mener det bør vurderes om begrepsbruken kan harmoniseres. Dersom et aktivitetskrav skal være at man skal melde seg som « reell arbeidssøker » er dette et strengere krav enn dagens praksis for registrering for arbeidssøkere som mottar dagpenger. I dag er det et tydelig skille mellom det å stå tilmeldt som arbeidssøker hos NAV (jf. arbeidsmarkedslovens §10) og de kriteriene som må oppfylles for en dagpengemottaker slik at de kan anses som «reell arbeidssøker» jf. folketrygdloven § 4-5. Som registrert arbeidssøker har man rett til hjelp og støtte fra NAV. Det å stå tilmeldt som arbeidssøker er derimot ikke et av kravene som stilles for å være reell arbeidssøker og motsatt stilles det ikke krav til den som registrerer seg som arbeidssøker om å fylle kriteriene for «reell arbeidssøker». Forklaringen på dette har bakgrunn i folketrygdlovens § 4-8, 4-5 og arbeidsmarkedslovens § 10 og praktiseringen av disse. Folketrygdlovens § 4-8 regulerer i dag meldeplikt og møteplikten for dagpengemottakere og definerer at meldeperioden er på 14 dager, i tillegg fremgår det at en må stå tilmeldt som arbeidssøker hos NAV. Arbeidssøkerregistreringen fremgår derimot i arbeidsmarkedslovens § 10 hvor NAV selv bestemmer hvordan slik registrering skal skje. I folketrygdlovens § 4-5 defineres det at en dagpengemottaker må være reell arbeidssøker for å motta ytelsen. Når det vises til at departementet ser til dagpengeregelverket er det derfor viktig at man fremstiller hva som gjelder i folketrygdlovens kapittel 4 presist. Det er vår anbefaling at forlaget endres til at stønadsmottaker må melde seg som «arbeidssøker» og ikke «reell arbeidssøker», slik at man har sammenhengende og lik praksis for registrerte arbeidssøkere, dagpengemottakere og denne stønadsgruppen.
Videre i punkt 4.2.4 nevnes «lokal arbeidssøker» og «deltids arbeidssøker». Dette er et konkret eksempel på at henvisning direkte til dagpengeregelverket er enklere og gir bedre sammenheng dersom det man legger i innholdet skal være likt for disse to gruppene selv om det er ulike stønader.
4.2.5 Utdanning og opplæring
Det framgår av høringsnotatet at barnets alder vil være et sentralt element ved vurderingen av om kravet til årsakssammenheng mellom omsorg for barn på den ene siden, og det at vedkommende ikke kan benytte sin yrkeskompetanse på den andre siden er oppfylt.
Det må presiseres hvordan disse reglene skal praktiseres, og om det er meningen at NAV skal se hen til praksis for enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15.
4.2.6 Etablering av egen virksomhet
Etablering av egen virksomhet har fått et stort fokus i § 6. Vår erfaring fra nåværende ytelse er at det er et fåtall av de etterlatte som etablerer egen virksomhet.
4.2.7 Rapporteringsplikt
Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse om at medlemmer som plikter å være i arbeid eller aktivitet med sikte på å komme i arbeid, må melde seg hos Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag og gi opplysninger som har betydning for retten til stønaden. Det foreslås at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne bestemme hvordan meldingen skal gis.
Innsiktsarbeid på meldepliktområdet viser at det er store smertepunkter knyttet til at en må melde seg hver 14. dag, og at denne lengden på «meldeperioden» er noe mange av NAV sine brukere ikke forstår årsaken til. Særlig gjelder dette hvis innsending av meldekort (som er dagens rapporteringsform som også ivaretar meldeplikten) ikke medfører utbetaling av en ytelse. Regelen med 14-dagers meldeperiode har også bakgrunn i begrensninger som gjaldt før elektroniske løsninger var et faktum og en tid hvor meldekort måtte sendes på papirskjema, samt fysisk oppmøte. Vi ser det ikke som hensiktsmessig at den etterlatte skal melde seg til NAV «hver 14. dag. Meldeperioden bør gi mening for bruker og det er noe tvilsomt hvordan motivasjonen for slik melding skal opprettholdes, når rapporteringshandlingen ikke gir noe direkte tilbake til bruker slik det er på dagpenger og arbeidsavklaringspenger i dag.
På dagpenger er meldeperioden på 14 dager sammenfallende med at selve ytelsen utbetales hver 14. dag. Rapportering skjer i dag gjennom meldekortet, som sendes inn med 14-dagers intervall. Meldekortløsningen har flere funksjoner og ivaretar både meldeplikten, og danner grunnlaget for utbetalingen av ytelsen. Dette er i seg selv en viktig faktor for at bruker skal ha motivasjon til å sende meldekort, og opprettholde sin meldeplikt, samtidig som en med meldekortet rapporterer de opplysningene som er nødvendig for vurdering av utbetaling av ytelsen. NAV moderniserer og planlegger en utfasing av dagens meldekortløsning, og vi anbefaler ikke å innføre 14-dagers meldeperiode for omstillingsstønad. Det bør tas med i beregning at en eventuell implementering av rapporterings- og meldeperiode på 14 dager for denne gruppen, ikke kan ivaretas av eksisterende løsninger i NAV ved ikrafttredelsen. Det vil medføre kostnader for utvikling og drift av en egen løsning for denne stønadsgruppen og medfører både økonomiske og administrative konsekvenser for NAV.
I forslaget legges det i hovedsak opp til en avkortning av stønaden på bakgrunn av innrapportert arbeidsinntekt, og at utbetaling skal skje månedsvis. Dette innebærer at de som får omstillingsstønad må melde seg til NAV hver 14. dag, men selve utbetalingen av stønaden vil ha et annet intervall enn rapporteringen. En slik løsning vil vi fraråde. En rapportering som ikke har betydning for selve utbetalingen av ytelsen kan vanskelig forsvare at opplysningene som innhentes og som har betydning for retten til stønaden ikke vil fanges opp når selve utbetalingen vil skje. Når utbetaling og rapportering skjer på ulike perioder uavhengig av hverandre vil dette trolig ikke ha en forebyggende effekt på feilutbetalinger, men i stedet øke risikoen for at dette inntreffer.
Rapporteringen vil etter vår tolkning mer bli en kontroll av aktivitetskravet og kunne gjelde for en periode som allerede er utbetalt. Kontroll av aktivitetskravet bør gjøres på samme måte for denne gruppen som andre grupper som har krav til aktivitet. Vi forutsetter at også denne gruppen skal få vurdert sitt bistandsbehov iht. NAV-loven § 14 a.
Videre fremkommer at den etterlatte med aktivitetsplikt må melde seg hos NAV hver 14. dag og « gi opplysninger som har betydning for retten til stønaden » jf. § 7. Vi mener det bør eksemplifiseres hva som ligger i « opplysninger ». Det fremkommer i høringen at man skal praktisere et fleksibelt krav til hvilke opplysninger som skal kreves og at dette kan tilpasses aktiviteten og det nærmere behovet for opplysninger. Vi vil påpeke at jo mer dokumentasjon som må innhentes, jo mindre kan vi legge til rette for automatiske prosesser og det vil kunne forlenge saksbehandlingstiden.
Vi oppfatter også at man i forslaget til forskrift § 7 har en noe utvidet og annerledes ordlyd enn det som følger av dagpengeregelverket knyttet til opplysningene som skal gis. Vi mener at det ville vært hensiktsmessig med tydeligere begrunnelse og forklaring på hvilken type opplysninger som skal forventes. Det vil for eksempel være utfordrende å innhente opplysninger når det gjelder etterlatte bosatt utenfor Norge.
NAVs myndighet til å bestemme hvordan melding skal gis
Departementet foreslår at «Arbeids- og velferdsetaten kan frita medlemmet fra meldeplikten, herunder beslutte at melding skal gis sjeldnere enn hver fjortende dag. Denne adgangen til å frita medlemmet fra meldeplikten, er videre enn den adgangen etaten har til å frita mottakere av arbeidsavklaringspenger fra samme plikt, sml. folketrygdloven § 11-10. »
Departementet skriver videre at «(…) det antas av den grunn å være en del tilfeller hvor den som mottar omstillingsstønaden har lite behov for oppfølging fra etaten, og hvor det er lite tvilsomt at aktivitetsplikten er oppfylt. Det bør i slike tilfeller være adgang til å frita vedkommende fra meldeplikten.»
Vi anbefaler ikke at en gruppe som allerede er i arbeid, og ikke skal ha oppfølging - som hovedregel skal ha meldeplikt, og at det manuelt må vurderes og iverksettes fritak for dette. Vi stiller derfor spørsmål ved om § 7 i forskriften kan tolkes dithen at arbeidsinntekt er tilstrekkelig for å oppfylle meldeplikten for etterlatte i full jobb.
4.3.1 Opphør ved manglende aktivitet
Departementet foreslår at bestemmelsen om opphør ved manglende aktivitet utformes slik at dersom medlemmet ikke oppfyller aktivitetsplikten i en periode på tre sammenhengende måneder, kan det fattes vedtak om at omstillingsstønaden opphører.
Vi bemerker at praksis etter kapittel 15 blir er annerledes, fordi stønaden stanses måneden etter at personen ikke fyller aktivitetskravet. Det vil si at reglene for enslig mor eller far vil være strengere enn reglene for etterlatte, selv om regelverket etter kapittel 15 praktiseres med en del unntak og tilpasninger ved for eksempel overgang mellom jobb eller endring i utdanningssituasjon.
4.4 Forskrift om inntektsavkorting
Vi mener det er svært positivt at det gis en detaljert forskrift om inntektsreduksjon av stønaden, og at dette blir endret i forhold til nåværende gjenlevendepensjonsordning. Det at ordningen skal tilsvare ordningen med etteroppgjør på uføretrygd er også positivt.
Omstillingsstønaden vil antagelig bli utbetalt over en betydelig kortere periode enn det uføretrygd utbetales over. Dette kan føre til utfordringer man ikke ser i ordningen med uføretrygd. Det kan spesielt gjelde for etterlatte bosatt i andre land.
Departementet viser til at man skal komme tilbake til hvordan avkortning skal gjennomføres når omstillingsstønaden gis samtidig med andre ytelser etter folketrygdloven. Vi bemerker at dette vil kreve effektive løsninger i NAV som må utvikles. Det må jobbes med god informasjon for brukerne på hvorvidt de selv må sette frem krav for å få økt ytelse eller om dette skal gå automatisk på samme måte som når man reduserer dagens ytelse. Ettersom dette blir betydelig annerledes enn den nåværende ytelsens ordning, er det viktig å informere godt om endringen.
I § 9 siste ledd « Inntekt opptjent før dødsfall et» tolker vi det slik at dette dreier seg om den etterlattes inntekt som er opptjent før ektefelle/samboers dødsfall. Det bør vurderes å presisere dette, fordi regelen står i en bestemmelse som regulerer den etterlatte sin stønad.
Vi forstår forslaget slik at omstillingsstønaden skal avkortes løpende med en forventet inntekt meldt inn av mottakeren selv, uavhengig av faktisk inntekt gjennom året. Vi er usikre på hvordan forskriften skal forstås når det gjelder hvor ofte den etterlatte skal melde fra om inntektsendringer. Vi viser til at forskriften til uføretrygd har en egen bestemmelse som sier hva som skal gjøres hvis mottaker endrer den forventede inntekten gjennom året. Vi mener det kan være hensiktsmessig med en tilsvarende bestemmelse for omstillingsstønaden for å sikre at NAV har mulighet til å endre inntektsavkortingen gjennom året hvis mottaker endrer eller forventer å endre inntekt.
Dette vil redusere risikoen for at utbetaling gjennom året avviker for mye fra resultatet etter etteroppgjøret. Vi mener det vil være hensiktsmessig med forskriftsbestemmelse om at NAV kan varsle bruker hvis faktisk inntekt overstiger forventet inntekt, og at denne hjemmelen gis som en «kan-bestemmelse».
Vi bemerker at det for etterlatte bosatt i andre land kan bli utfordrende å praktisere inntektsavkorting og en etteroppgjørsordning. Det kan være problematisk å få korrekte opplysninger, på samme måte som det kan bli utfordrende å få inn opplysninger om at aktivitetskravet overholdes. Vi vil også påpeke at omstillingsstønaden ikke nødvendigvis vil etterfølges av en annen folketrygdytelse. Man vil da i kunne få en utfordring med å trekke tilbake det beløpet som er for mye utbetalt slik det skisseres i forslaget til etteroppgjørsordning i høringsnotatet jf. § 9 tredje og fjerde ledd i forskriften.
4.5 Forskrift om omregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle
Vi oppfatter at referansebeløpet skal beregnes på tilnærmet samme måte som gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 20-19 a. Størrelsen på gjenlevendetillegget etter folketrygden § 20-19 a vil være påvirket av gjenlevende ektefelle sine individuelle valg av tidspunkt for uttak og uttaksgrad. For personer født mellom 1954 og 1962, antar vi at referansebeløpet også bør være andelsfordelt i tråd med folketrygdloven § 19-15. For å tydeliggjøre dette, foreslår vi at ordlyden i forskriften § 10 A-2 endres (vårt forslag til endring i kursiv):
«Det fastsettes et referansebeløp beregnet som differansen mellom alderspensjon etter kapittelet her medregnet rettigheter som gjenlevende ektefelle etter § 19-16 og alderspensjon etter kapittel her uten rettigheter som gjenlevende ektefelle etter § 19-16. Referansebeløpet fastsettes med hel uttaksgrad. Referansebeløpet fastsettes som et nominelt beløp og skal ikke reguleres etter folketrygdloven § 19-14. Gjenlevendefordelen utgjør referansebeløpet multiplisert med uttaksgraden.»
Vi har for øvrig ingen merknader til de øvrige forslagene til bestemmelsene i nytt kapittel 10 A i forskrift av 22. desember 2009 nr. 1810 om alderspensjon i folketrygden.
Med hensyn til ikrafttredelsestidspunkt for reformen, vil dette bli besvart i et eget brev.
Vi viser til at departementet skriver i høringsnotatet at forslagene langt på vei er en presiseringer av loven, og en tilrettelegging for at de vedtatte lovbestemmelsene skal kunne operasjonaliseres, og at de i hovedtrekk ikke endrer på anslagene av effekten av etterlattereformen. Vi har derfor ikke innhentet nye anslag.
Når det gjelder de administrative konsekvensene, har vi flere steder i vårt svar påpekt at det vil være utfordrende at enkelte av forskriftsbestemmelser er nesten, men ikke helt likelydende som regelverket for andre folketrygdytelser.
Videre ønsker vi å påpeke at høringsnotatet har referanser til dagpengeregelverket, eksisterende felles meldekortløsning og moderniseringsprosjektet i NAV. Gjennom dette moderniseringsprosjektet vil dagens systemløsninger erstattes i sin helhet i løpet av prosjektperioden. Dagens felles meldekortløsning er også utformet med tett tilknytning til saksbehandlingssystemet Arena og skal derfor ikke videreføres. Det betyr blant annet at ytelsene som i dag benytter «felles» meldekortløsning, i løpet av prosjektperioden må utvikle egne løsninger for håndtering av meldeplikten og ev. annen rapportering.
Avslutningsvis har vi enkelte merknader. Et spørsmål er hvorvidt separerte skal ha rett til omstillingsstønad, om det skal vurderes hvor lenge paret har vært separert, og om dødsfallet egentlig medfører et omstillingsbehov. Et annet spørsmål er når samlivsbrudd skal regnes for å ha skjedd.
Videre bør det avklares hvilke rettigheter en etterlatt ektefelle skal ha dersom avdøde er forsvunnet. Siden retten til omstillingsstønad er avgrenset til tre år, kan det være tilfeller der dødsformodningsdommen kommer senere enn tre år etter dødsfallet, eller i løpet av de tre årene etter dødsfallet. Vi regner med at det også vil være nødvendig å avvente en dødsformodningsdom når det gjelder omstillingsstønad.
Det fremgår av høringsnotatet at departementet kommer til å sende ytterligere bestillinger og henvendelser fremover. Dette høringssvaret retter seg kun mot det som diskuteres og foreslås i høringsnotatet av 13. juli 2022. Vi tar forbehold om at senere bestillinger og innspill kan ha konsekvenser for det som er kommentert i dette høringssvaret.