Dato: 07.07.2022 Svartype: Med merknad Høringssvar fra N orsk Pantelotteri AS: Forslag til ny forskrift om pengespill Vi viser til Kultur- og likestillingsdepartementets høringsbrev av 9. mai 2022 tilknyttet forslag til ny pengespillforskrift, med høringsfrist 5. august 2022. Norsk Pantelotteri AS, operatør av Pantelotteriet, takker departementet for invitasjon til å komme med innspill. Nedenfor følger vårt høringssvar. 1. Innledning Norsk Pantelotteri har i dag tillatelse til å tilby pengespill etter lotteriloven § 6. Ved ikrafttredelse av den nye pengespilloven vil Pantelotteriet reguleres i § 18, som omhandler tillatelser som kan gis til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Norsk Pantelotteri har i tidligere innsendte høringssvar understreket at vi støtter videreføringen av hovedformålene bak pengespillovgivningen; altså å redusere risikoen for spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill, og å sikre ansvarlige og trygge spill. Når det gjelder departementets forslag til ny forskrift om pengespill, er vi positive til de fleste av departementets forslag. Dette inkluderer bestemmelser relatert til ansvarlighetstiltak, så som krav til risikovurderinger, internkontrollsystem, og krav om egnethet i ledelsen eller reelle rettighetshavere hos pengespilltilbydere. Alle disse tiltakene vil bidra til å redusere risiko for spillavhengighet, kriminalitet og andre negative konsekvenser pengespill kan medføre. Det er likevel noen elementer ved forskriften som vi ønsker å komme med ytterligere innspill på. Våre bemerkninger i dette høringssvaret er hovedsakelig knyttet til den nye pengespilloven §§ 6, 7, 17, 18 og 23, og først og fremst tilknyttet temaene som er nærmere beskrevet i foreslåtte forskrift. 1.1 Begrepsbruk Med «pengespilloven» siktes det i dette høringssvaret til den nye loven som trer i kraft 1. januar 2023. «Lovproposisjonen» og «proposisjonen» benyttes i tillegg til Prop.220 L (2020–2021) for å omtale proposisjonen til pengespilloven. «Høringsnotatet» referer til departementets høringsnotat tilknyttet den foreslåtte pengespillforskriften. Som vist til i forarbeidene til den nye pengespilloven benyttes begrepet «pengespill» som et felles begrep for alle spill som er regulert av dagens tre lover på feltet, noe som også er videreført i ny lov. Selv om Norsk Pantelotteri gjennomgående i dette høringssvaret vil påpeke hvordan Pantelotteriet skiller seg fra øvrige pengespill, benyttes naturligvis pengespillbegrepet på tilsvarende måte her – ettersom Pantelotteriet rent faktisk er regulert under dette regelverket. 1.2 Om Pantelotteriet Norsk Pantelotteriet AS, eid av Røde Kors og Olav Thon Gruppen, ble etablert i 2008 og finnes i dag på rundt 3500 panteautomater over hele landet. Hensikten med selve panteautomatene er gjenvinning av flasker og bokser, og muligheten for deltakelse i Pantelotteriet er et alternativ til å ta ut pantebeløpet. Pantelotteriet er en stadig viktigere inntektskilde for Røde Kors sine lokalforeninger og Røde Kors sitt humanitære arbeid. Siden oppstarten i 2008 har lotteriet bidratt med 575 millioner kroner til humanitært arbeid, både lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Halvparten av midlene til Røde Kors går til de lokale avdelingene. Pantelotteriet er et miljøvennlig lotteri hvor det spesielle ved lotteriet er at panten for flasker og bokser er innsats i lotteriet. Panten gir lodd i Pantelotteriet hvor det gis ett lodd per 50 øre i pant. Vinnersannsynligheten er 1/467 og i gjennomsnitt vinner hver 15. deltager i lotteriet. Det er mulig å vinne premier verdt 50, 100, 1 000, 10 000 eller én million kroner. For premier under 1000 kroner gis det en kvittering fra panteautomaten som utbetales i kassen til butikken hvor panteautomaten er. For premier over 1000 kroner skjer utbetalingen gjennom å kontakte Pantelotteriet. Omsetningen i Pantelotteriet er avhengig av satsene for pant, antall panteautomater som har Pantelotteriet og hvor stor del av panten som går til Pantelotteriet. Som et eksempel påvirkes omsetningen av økning i pantesats, som nylig ble gjennomført i 2018. Pantelotteriet fikk i februar 2017 ny lotteritillatelse som gjelder for ni år. I forslaget til pengespillforskriften foreslår departementet at nåværende tillatelse vil gjelde ut denne perioden selv om ny lov trer i kraft 1. januar 2023, altså ut februar 2026. 1.3 Oppsummering av innspill Som vist til i tidligere høringssvar, deriblant av 28. september 2020, forstår vi at det er ønskelig med en helhetlig og sammenhengende regulering av pengespill – blant annet for å videreføre den norske enerettsmodellen. En slik tilnærming til pengespill er noe Norsk Pantelotteri støtter opp under. Vi ønsker gjennom dette høringssvaret å komme med noen konkrete bemerkninger til den foreslåtte pengespillforskriften. Spesielt ønsker vi å fremheve den store forskjellen mellom Pantelotteriet og andre tradisjonelle lotterier, og hvordan dette bør få innvirkning for regulering av Pantelotteriets virksomhet. Det er særlig fire bestemmelser i den foreslåtte forskriften som Norsk Pantelotteri ønsker å komme med bemerkninger til; · § 13 Unntak fra aldersgrensen · § 19 Regler om kommunikasjon av hva overskuddet fra pengespill går til · § 54 Tillatelse til å tilby pengespill med omsetning inntil 360 millioner kroner · § 57 Omsetningen, premier og fordelingen av overskudd fra pengespill med omsetning inntil 360 millioner kroner Kort oppsummert anser vi disse bestemmelsene og tilhørende beskrivelser i høringsnotat for å ha potensiale til å slå uforholdsmessig hardt ut over Pantelotteriets virksomhet, uten at dette er begrunnet i verken hensynet eller formålene bak pengespilloven. 2. Overordnet om forslag til forskrift og regulering av Pantelotteriet De allmenne hensynene som ligger til grunn for forslaget om ny pengespillov er hensynet til å forebygge problematisk spilleadferd, hensynet til å forebygge økonomisk mislighold, og hensynet til å begrense privat fortjeneste. I tråd med dette følger det av pengespilloven § 17 at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal ha lav omsetning, begrenset størrelse på premiene og ikke ha høy risiko for spilleproblemer. Videre følger det av § 18 at ikke-fortjenestebaserte organisasjoner på nærmere vilkår kan få tillatelse til å tilby pengespill via søknad til Lotteritilsynet. Vi har forståelse for at det er ønskelig med en felles regulering som skal gjelde for alle lotterier, og at dette er hensiktsmessig for at hensynene bak lovgivningen skal ivaretas for alle pengespill, av EØS-rettslige hensyn, for å forenkle lovverk og til dels av lovtekniske hensyn. Våre kommentarer er derfor i stor grad knyttet til Pantelotteriets natur og hvordan det skiller seg fra andre spill. Etter vårt syn er det godt underlag for å konstatere at Pantelotteriet er det minst skadelige og mest ansvarlige lotteriet i Norge. I forslaget til pengespillforskriften ser vi at Pantelotteriet blir underlagt en del ytterligere regulering som ikke hensyntar den lave risikoen og det svært begrensede skadepotensialet som Pantelotteriet medfører. 2.1 Skillet mellom Pantelotteriet og andre lotterier som krever tillatelse I denne tilknytning ønsker vi å tydeliggjøre skillet mellom Pantelotteriet – som bidrar med større formålsandel enn lotteriforskriftens minimum, med tilnærmet ingen risiko for spillavhengighet – og andre aktører og tilbud som har som sitt hovedformål å få flest mulig spillere. Samfunnsaspektet har på denne måten en helt egen betydning for reguleringen av Pantelotteriet, på en måte som ikke kan sammenlignes med andre pengespilltilbydere. En videre utdypning av de faktiske forskjellene følger nedenfor. 2.1.1 Formålet bak lovgivningen For å klargjøre skillet mellom Pantelotteriet og andre lotterier som krever tillatelse, ser vi det som hensiktsmessig å ta ett skritt tilbake for å se nærmere på hensikten og formålet bak enerettspolitikken. Pengespilloven er tiltenkt å styrke den eksisterende enerettsmodellen. Eneretten i det norske pengespillmarkedet tar i hovedsak sikte på å regulere pengespill som krever særlig offentlig kontroll fordi de har høy omsetning, høye premier eller har egenskaper som gir høy risiko for spilleproblemer. Selve modellen er basert på utgangspunktet om at enerett er et egnet virkemiddel for å redusere skadevirkningene av pengespill. Når skadevirkningene ved et spill er få, eller til og med ikke-eksisterende, er det relevant å stille spørsmålet om det da er gunstig for samfunnet å sette kunstige begrensninger som ikke er nødvendige for å oppnå formålet bak lovgivningen, men som tvert imot kan utgjøre et tap for samfunnet. Pantelotteriet er av sistnevnte natur, ved at tilbudet bidrar til at flere panter, uten å utfordre verken enerettsmodellen eller utgjøre en risiko for å skape spillavhengighet. Pantelotteriet ble en del av den offisielle statistikken til Hjelpelinjen i 2009. I hele perioden fra 2009 til i dag har det ikke vært noen henvendelser til Hjelpelinjen angående Pantelotteriet.. Pantelotteriet bør av denne grunn reguleres annerledes enn andre pengespillaktører som ikke innehar tilsvarende karakteristikker. Sett opp mot EØS-retten finnes det også støtte for at en spesiell regulering av pengespill som er kjennetegnet av karakteristikkene til Pantelotteriet, ikke vil stå i motsetning til enerettsmodellen, jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-375/17. 2.1.2 Annen type «innsats» Som angitt i ny pengespillov skal loven gjelde for pengespill der deltakere mot en «innsats» kan vinne en premie av økonomisk verdi, og resultatet er helt eller delvis tilfeldig. Som innsats regnes betalingen for å være med i trekningen, og all betaling utover vanlig pris for tjenesten utgjør slik innsats. I Pantelotteriet er det, som nevnt innledningsvis, pant fra flasker og bokser som utgjør innsatsen man oppnår vinnersjanse med. Denne egenskapen utgjør en naturlig begrensning når det gjelder innsatsens størrelse, som igjen gjør Pantelotteriet til et spill med lav skadevirkning og avhengighetsrisiko. Det kan også nevnes at kostnaden for innsatsen, altså emballasjen til en drikk, er en begrenset del av kostnaden ved å skaffe seg innholdet i flasken. Det er ingen som kjøper en brus kun for emballasjen, og pantet blir i praksis mer som en slags bonus. Likevel er panten lovpålagt, og det er ikke mulig å velge å ikke betale panteavgift. Med andre ord betaler kjøperen for panteavgiften – uavhengig av om flasken pantes eller ikke. Det er heller ikke noe marked for kjøp og salg av innsatsen, da ingen omsetter eller kjøper tomgods med formålet om å bruke i Pantelotteriet. Med bakgrunn i dette foreslår vi at det gjøres et større skille i reguleringen av Pantelotteriet enn det som er lagt opp til i forslaget til pengespillforskriften. Selv om pantet rent faktisk regnes for å utgjøre innsats, vil det etter vårt syn være hensiktsmessig å skille mellom pengespill hvor det ikke er mulig å øke innsatsen ved å betale mer, og ordinære pengespill hvor dette er mulig. Når det ikke er mulig å sette inn et pengebeløp direkte – og personen er avhengig av fysiske gjenstander (tomme flasker og bokser) for å delta – er vi av den oppfatning at dette i seg selv danner grunnlag og behov for særregulering av det aktuelle tilbudet. Når Pantelotteriet opererer i en «annen verdikjede» der innsatsen er noe annet enn penger, betyr det også at vi ikke er i konkurranse med andre pengespill/lotterier. Pantelotteriet kan derfor ha en betydelig lavere gevinstandel enn andre landslotterier. Dette er «donasjon med en vri», der gevinstandelen er kun 35 %. For å sammenlikne, starter gevinstandelen til Norsk Tipping sine minst aggressive spill, typisk skrapelodd, på ca. 50 %. Det er med andre ord ikke først og fremst gevinstandelen som «trigger» våre deltakere, men det faktum at man støtter opp om Røde Kors sitt humanitære arbeid. Som departementet er kjent med er det et premiss i Pengespilloven at minimum 50 % etter fradrag for gevinster skal tilfalle lotteriets formål. Pantelotteriet leverer hele 54,61 % tilbake til Røde Kors. Det innebærer at Pantelotteriet utvilsomt er det lotteriet i Norge som leverer den høyeste andelen tilbake til formålet. Basert på det ovennevnte kan eksempelvis Pantelotteriet og lotterier med tilsvarende alternativ innsats reguleres i egen forskriftshjemmel og kategori, slik at denne type innsats ikke sidestilles med lotterier der man må betale penger for å kjøpe vinnersjanser. 2.1.3 Deltakelse i Pantelotteriet er «dagligdags» Et annet eksempel på at Pantelotteriet skiller seg vesentlig fra andre lotterier er i forbindelse med alminnelige kjøpssituasjoner og dagligvarehandel. I pkt. 5.2.4 i høringsnotatet påpeker departementet særlig at deltakelse i pengespill ikke skal «glorifiseres» eller «fremstilles som risikofritt». Det er også fremhevet at deltakelse i spill ikke må fremstilles som noe «dagligdags» på linje med «alminnelige kjøpssituasjoner som for eksempel dagligvarehandel». Dette er etter vårt syn et godt eksempel på hvorfor Pantelotteriet er annerledes, gir lav og kanskje tilnærmet ingen risiko for spilleproblemer. I dag er Pantelotteriet en del av mange panteautomater – som nettopp står utstilt i dagligvarebutikker. Å pante er noe dagligdags, som mennesker gjør av ulike grunner. Dette underbygger at Pantelotteriet er «noe annet», som bør reflekteres tydeligere i forskriften. 2.2 Uforholdsmessig og ugunstig regulering Selv om Norsk Pantelotteri er positive til de fleste bestemmelsene i pengespilloven og den foreslåtte pengespillforskriften, er det noen av bestemmelsene i forskriften vi mener er uforholdsmessige, utilstrekkelige eller ugunstige for reguleringen av Pantelotteriet. I Prop.220 L (2020–2021) pkt. 14.4.1 viser departementet til at «noen frivillige organisasjoner ønsker færre restriksjoner på muligheten til å tilby pengespill for å kunne sikre inntekter til sitt arbeid» og departementets vurdering var at «organisasjonenes ønske om økte inntekter ikke kan gå foran ønsket om å sikre en god reguleringsmodell som oppfyller de pengespillpolitiske målene». Videre vises det til at departementet holder fast på forslaget om at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal ha lav omsetning og begrenset størrelse på premiene, for å sikre at dette pengespilltilbudet fortsatt vil ha begrenset omfang. Vi finner det i denne forbindelse relevant å trekke noen linjer med rettspraksis fra EU- og EFTA-domstolen gjeldende pengespilltilbud over landegrensene. Som det fremkommer av praksis fra disse domstolene (og som vist til i lovproposisjonen) må begrensninger som gjøres i muligheten til å tilby pengespill over landegrensene være begrunnet i legitime hensyn. EU- og EFTA-domstolen har eksempelvis akseptert hensynet om å bekjempe spilleproblemer som legitimt, men tydeliggjort at økonomiske hensyn – slik som å skaffe inntekter til frivillige organisasjoner – ikke er akseptert. Til tross for denne begrensingen er det som vist til i proposisjonens pkt. 3.1 akseptert at finansiering av samfunnsnyttige formål kan være en gunstig sidevirkning av den restriktive politikken som føres, jf. EFTA-domstolens sak E-3/06 Ladbrokes, avsnitt 46. Domstolene har også tydeliggjort at begrensning som innføres på nasjonalt marked må «være egnet til og nødvendig for å kunne oppnå målene med reguleringen», jf. Prop.220 L (2020–2021) pkt. 3.1. Selv om nevnte avgjørelser er knyttet spesifikt til EØS-retten og tilbud av pengespill over landegrensene, bidrar det til klargjøring av hvilke hensyn det kan tas stilling til ved begrensning av pengespilltilbud i det norske markedet. Når det gjelder Pantelotteriet har disse uttalelsene betydning av to grunner. For det første viser det at det ikke er slik at finansiering av samfunnsnyttige formål må totalt ses bort ifra i pengespillpolitikken. For det andre, hvis man tar utgangspunkt i Pantelotteriet, vil nødvendighetsvurderingen av begrensninger som innføres være en helt annen enn for andre pengespillaktører. Vi stiller oss tvilende til at foreslåtte regulering overfor Pantelotteriet vil være gunstig for samfunnet som helhet. Tvert imot oppfatter vi foreslåtte regulering som hinder for innovasjon i forbindelse med kravene som stilles for å oppnå et bærekraftig miljø, samfunn og befolkningsengasjement, og ber om at departementet tar en nærmere vurdering av dette. Norsk Pantelotteri ønsker mer forutsigbarhet og tydeliggjøring av hvordan Pantelotteriet er en ressurs og er et eksempel på hvordan innovasjon kan hjelpe både sårbare grupper og miljø, i stedet for økt signalisering om at Pantelotteriet er som et hvilket som helst pengespill. Det er helt essensielle forskjeller, som vi mener det norske samfunn oppnår fordeler av ved å synliggjøre. Innledningsvis i lovproposisjonen har departementet vist til at den nye felles reguleringen på pengespillområdet vil innebære et «enklere og mer oversiktlig regelverk som for den enkelte framstår som mer brukervennlig». Med henvisning til «den enkelte» antas det at aktørene som er omfattet i alle fall er inkludert. Etter vårt syn treffer ikke denne beskrivelsen hva som i realiteten vil skje dersom foreslåtte forskrift vedtas uten endringer i bestemmelsene som er omtalt her. Norsk Pantelotteri er bekymret for at disse forskriftsbestemmelsene vil kunne by på svært mye uforutsigbarhet og være langt i fra enkelt å forholde seg til. 2.3 Komplisert regulering av ikke-risikofylt tjeneste Vi ønsker å presisere at Pantelotteriet er unikt sammenlignet med andre pengespill. Spillets viktigste egenskap er at det utnytter en verdikjede som ikke er direkte tilgjengelig for andre pengespill. Pant konverteres til lotteriinnsats, men går aldri veien om fysiske penger inn i spillet. Videre er verdikjeden som pant utgjør samlet sett betydelig, men ubetydelig for hver enkelt pantekunde. De fleste av oss panter av miljøhensyn, og har ingen andre hensyn enn dette, når brukte flasker og bokser i kjeller og bod samles sammen, og leveres tilbake til butikkene for resirkulering. Panting skjer i størst grad av hensyn til miljøet, og ikke pengenes eller lotteriets skyld. Det er pantens ubetydelige verdi for den enkelte, men betydelige verdi totalt sett, som gjør Pantelotteriet til en suksess som innsamlingsmotor for det lotteriverdige formålet. Som nevnt innledningsvis faller Pantelotteriet definisjonsmessig inn under såkalte pengespill, men dette er det eneste lotteriet har til felles med andre pengespill. Felles for de aller fleste pengespill er evnen til å skape inntekter sammen med bruk av elementer som gjør det spennende og interessant a spille. Dette er igjen proporsjonalt med spillets evne til a frembringe spilleproblemer. Det er et velkjent faktum at muligheter for gjenspill av gevinst, spillets hastighet, bruk av lyd og lyseffekter mv. er faktorer som øker faren for uheldig spilleadferd. Pantelotteriet skiller seg fra de fleste andre pengespill ved at det ikke inneholder noen av disse faktorene. Det er ikke mulig a spille bort gevinsten (gjenspill), det er ikke et hurtig og actionfylt spill, og det er ingen avhengighetsskapende lys- og lydeffekter som er egnet til å «dra deltagerne inn i spillet». Pantelotteriet er egentlig ikke noe annet enn en donasjon med en vri. I forbindelse med søknadsprosessen om ny lotteritillatelse i 2015 fikk Norsk Pantelotteri AS utarbeidet en GamGard-test for Pantelotteriet. Testen ble utført av et uavhengig tredjeparts testinstitutt (GU - Gaming Laboratories International) og er en anerkjent metode for vurdering av å se på alle egenskaper ved et spill opp imot faren for å skape uheldig spilleadferd. Testen viste at Pantelotteriet fikk laveste oppnåelige score på skalaen. Det ble også påpekt at Pantelotteriet ville fått enda lavere score dersom testmetodikken hadde vært designet for a omfatte spill der penger ikke er innsats. Dette fordi spillet rett og slett ikke har de avhengighetsskapende elementene man finner i andre pengespill. Lotteritilsynet har også vurdert Pantelotteriet som ikke-vanedannende, altså det er ikke egnet til å skape spillavhengighet. Pantelotteriet utfordrer dermed ikke og er heller ikke egnet til å utfordre den norske spillpolitikken. 2.3.1 Sammenheng mellom risiko og ansvarlighetstiltak Med så lav, eller tilnærmet ingen, risiko for spillavhengighet, er det uhensiktsmessig å legge tilsvarende føringer på et tilbud som kan gagne samfunnet i den grad Pantelotteriet gjør. En justering i forskriftsforslaget for å gjenspeile dette vil ikke gå imot hensynene bak pengespilloven – tvert imot vil det kunne bidra til å styrke formålet om å «legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål», jf. pengespilloven § 1 bokstav c. At vurderinger som må gjøres for å sikre ansvarlige pengespill og forhindre spilleproblemer skal tilpasses det enkelte pengespilltilbudet fremkommer gjennomgående i høringsnotatet. Eksempelvis fremkommer det i pkt. 2.2.2. at pålagte risikovurderinger skal «tilpasses pengespilltilbudet». Videre fremheves det blant annet under pkt. 2.2.3 at det er forskjell i hva som kreves av et internkontrollsystem for pengespill som ikke krever tillatelse, kontra de som krever det. Selv om Pantelotteriet er et spill som krever tillatelse, viser disse eksemplene tydelig at det er mulig å tilpasse bestemmelser til hvilken risiko et spilltilbud utgjør – uten at dette utfordrer pengespillmodellen vi har i Norge. På samme måte som at visse pengespill ikke pålegges å ha internkontrollsystem, bør det tilrettelegges for tilsvarende justeringer for Pantelotteriets virksomhet. Pantelotteriet settes gjennom foreslåtte forskrift i en viss «bås», uten at det er nærmere vurdert hvordan dette tilbudet skiller seg vesentlig fra andre pengespill. Pantelotteriet forstår at det ville være krevende å gjøre spesialtilpasninger for alle aktører i forskriften. Vi forsøker likevel å få frem her at Pantelotteriet skiller seg ut på en slik måte at det i det minste burde anses som gunstig å tydeliggjøre visse forhold – nettopp for å ikke skape økt bry og bruk av unødvendige ressurser. I departementets merknader til forskriften § 7 på s. 188 vises det til at med en tillatelse til å kunne tilby pengespill følger det en konkret forpliktelse til å sikre at tilbudet skjer innenfor ansvarlige rammer. Til dette ønsker Norsk Pantelotteri å påpeke at Pantelotteriet allerede skjer under meget ansvarlige rammer. Dette er utvilsomt relevant i vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendig, som blant annet vises gjennom departementets videre henvisning av at hvilke tiltak som er nødvendige for å motvirke spilleproblemer avhenger av størrelsen på pengespillvirksomheten og «typen spill som tilbys». Dette viser at risiko påvirker ansvarlighetstiltak, og bør få større betydning enn hva det foreløpig er lagt opp til i den foreslåtte pengespillforskriften. Inkludert i dette er eksempelvis tiltak knyttet til aldersbegrensninger. 2.3.1 Begrensninger bør først og fremst legges på ulovlige aktører Fra vårt ståsted er det også relevant å se på sammenhengen mellom den nye pengespilloven og fremveksten av utenlandske pengespillselskaper som tilbyr pengespill på internett rettet mot det norske markedet. Som ofte omtalt av myndighetene og i media finner disse aktørene stadig nye måter å omgå pengespillovgivningen og å rette sine tilbud mot norske spillere, selv uten tillatelse. Markedsføringen for disse spillene er også ofte svært aggressiv, som påpekt av departementet i lovproposisjonen. Med denne vissheten er det etter vårt syn langt mer hensiktsmessig å fortsette det økende søkelyset på disse, enn på Pantelotteriet og andre tilsvarende aktører som gagner samfunnet og samtidig byr på lav risiko. Selv om inntekter til ikke-fortjenestebaserte formål i seg selv ikke skal være grunnlag for å tillate pengespill, er det etter vårt syn grunnlag for å i det minste proporsjonalt justere krav til disse tilbudene når faktiske risiko for spilleproblemer og andre negative konsekvenser er av en så lav natur. Pantelotteriet er ikke et spill som utgjør en risiko for spilleproblemer, økonomisk kriminalitet eller andre negative konsekvenser, og bør av denne grunn ikke begrenses på samme måte som slike aktører. Ikke minst bør ikke viktigheten av arbeidet som muliggjøres gjennom Pantelotteriet undergraves. 2.4 Inntekter til ikke-fortjenestebaserte og allmennyttige formål Selv om det som tydeliggjort i EU- og EFTA-domstolen ikke er innenfor EØS-lovgivningen å begrense pengespilltilbudet for å øke inntekter fra pengespill til ikke-fortjenestebaserte eller statlige formål, er det ingen tvil om at gevinsten ved overskudd til gode formål er høyt prioritert. Hovedprinsippet om at inntekter skal tilfalle ikke-fortjenestebaserte formål videreføres i den nye pengespilloven. Selv om rangordningen i pengespillovens formålsbestemmelse tilsier at inntekter til ikke-fortjenestebaserte formål kun er et underordnet mål, er det like fullt et mål – og et mål som ved formålstjenlig tolkning kan bidra til økte inntekter til slike formål. Enda større betydning får dette formålet for tilfellet med Pantelotteriet – der det høyest prioriterte formålet (om å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill) ikke er av særlig (hvis noe) betydning. Det samme gjelder også prioritet nummer to, om at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte. For det første er Pantelotteriet som utgangspunkt ansvarlig, ved at det kun er et alternativ for personer som allerede panter. Videre er det ansvarlig og trygt ved at det kun er mulig å benytte pant som innsats, og elementer slik som gjenspill er ikke tilgjengelig. Når de to høyeste prioriterte formålene knapt får betydning for Pantelotteriets virksomhet, bør forskrift kunne legge opp til at formål nummer tre kan få en større rolle. 2.5 Avgjørende med forutsigbarhet Norsk Pantelotteri vil presisere at det er avgjørende med forutsigbarhet dersom Pantelotteriet skal kunne fortsette å være et tilbud. Forutsigbarhet er avgjørende både i tilknytning til at Norsk Pantelotteri skal kunne fortsette sin virksomhet, men ikke minst like mye for Røde Kors som eier og de samfunnsnyttige formålene som Pantelotteriet tjener. Røde Kors er spesielt avhengig av langsiktighet i inntektene for planlegging av sin virksomhet. Selv om vi oppfatter at departementet i høringsnotatet til ny pengespillforskrift legger opp til at Pantelotteriet reguleres noe annerledes enn øvrige aktører, opplever vi ikke tilstrekkelig forutsigbarhet når det gjelder §§ 13, 19, 54 og 57. Konkrete kommentarer til disse gis derfor nedenfor. 3. Unntak fra aldersgrense på 18 år (§ 13) Pengespilloven har fastsatt den generelle aldersgrensen på 18 år for pengespill, men åpner for at det kan gjøres unntak. Departementet har foreslått å regulere unntak fra aldersgrensen på 18 år i forskriften § 13. I § 13 annet ledd er det presisert at det i særlige tilfeller kan gis unntak fra aldersgrensen til pengespill som krever tillatelse og som har lav risiko for spilleproblemer. Ordlyden tilsier at Lotteritilsynet kun unntaksvis kan gi slik tillatelse, noe departementet tydeliggjør i høringsnotatet. Vi støtter premisset om at det som hovedregel skal være 18 års aldersgrense for ordinære pengespill. Vi oppfatter også høringsnotatet og departementet slik at Pantelotteriet sannsynligvis vil gis unntak fra 18-årsgrensen. Men ettersom det ikke er spesifisert i lovtekst eller forskrift at Pantelotteriet er unntatt, vil vi komme med noen kommentarer til forskriftsforslagets regulering av dette og mulige konsekvenser av å innføre en slik aldergrense for Pantelotteriet. 3.1 Uklart og unødvendig tyngende Departementet har nevnt eksempler på når det kan være aktuelt å gi unntak fra 18-årsgrensen i lovproposisjonen på s.188. Der utdypes det at dette først og fremst vil være aktuelt for «mindre, lokale lotterier forbundet med lav risiko for spilleproblemer», som for eksempel «basarer, kakelotterier og lokale 17.mai-arrangementer». Videre presiseres det at selv om dette er en løpende vurdering, er imidlertid hovedregelen av pengespill skal ha 18-årsgrense. Selv om vi har forståelse for ønsket om tydelige grenser for krav til ansvarlighet og utgangspunktet med 18-årsgrense, stiller vi oss spørrende til om dette er nødvendig for Pantelotteriet. Ikke minst skaper dette stor grad av uforutsigbarhet. Selv om dette er noe presisert i forslaget til pengespillforskriften, er det lite konkret som gir ønskelig forutsigbarhet som sikrer at Norsk Pantelotteri kan fortsette sin virksomhet med Pantelotteriet. Dette ser vi som et potensielt tap – både for samfunnet og miljøet – som for tiden krever innovative og fremtidsrettede løsninger mer enn noen gang. Det virker generelt unødvendig tyngende å kreve søknad om unntak fra 18-årsgrense for aktører med tillatelse etter pengespilloven § 18, når enerettstilbyderne kan velge å gjøre endringer i sine spilltilbud som ikke anses som vesentlige uten godkjenning fra Lotteritilsynet. 3.1.1 Ordlyd som skaper uforutsigbarhet I tidligere høringssvar har Norsk Pantelotteri uttrykt at unntakene for aldersgrense i størst mulig grad burde gis i loven. Når dette ikke er gjennomført i vedtatte pengespillov, bør det som et minimumstiltak sikres forutsigbarhet gjennom forskrift. Vi oppfatter ikke at den foreslåtte bestemmelsen i forskrift sikrer dette. Bruk av begrepet «særlige tilfeller» skaper tvil om når det vil gis unntak fra 18-årsgrensen. Generelt sett skaper bestemmelsen i forskriften § 13 svært lite forutsigbarhet, både når det gjelder hvorvidt Pantelotteriet vil unntas fra aldersgrensen og i tilknytning til hvor lenge et slikt unntak vil vare. Selv om vi oppfatter høringsnotatet til pengespillforskriften som å indikere at Lotteritilsynet vil kunne gi Pantelotteriet unntak fra aldersgrensen, mener vi at det i større grad bør tydeliggjøres hvilke spill som uansett er unntatt, aller helst med konkret bestemmelse knyttet til Pantelotteriet. Unntak bør i større grad knyttes opp mot risiko ved lotteriene, og det bør fortrinnsvis fremkomme at lotterier med risiko under et visst objektivt nivå unntas fullstendig. I praksis kan dette enten gjøres ved å navngi hvilke aktører dette gjelder, eller ved at Lotteritilsynets skjønnsvurdering knyttes opp mot den uavhengige GamGard-testen eller tilsvarende. Etter vårt syn er dette en mer hensiktsmessig tilnærming, enn en der det er størrelsen på lotteriet som er avgjørende. Det er mer forholdsmessig og samfunnsnyttig å også hensynta type lotteri og faktiske risiko for spilleproblemer. Departementet nevner Pantelotteriet som et eksempel på et mulig unntak hvor det foreligger spesielle grunner for å fravike 18-årsgrensen, da det er et gjenvinningslotteri utplasser i dagligvarebutikker hvor det vil være vanskelig å utestenge barn, og hvor innsatsen utelukkende kan bestå av flasker og bokser. Departementet går altså langt på vei i å skille ut Pantelotteriet, uten å sikre et fortsatt unntak. Da Pantelotteriets egenskaper allerede er kjent, inkludert den lave risikoen for spilleproblemer, ser ikke Norsk Pantelotteri grunn til at det skal være nødvendig å få unntak etter søknad fra Lotteritilsynet, i stedet for at det presiseres at Pantelotteriet som utgangspunkt er unntatt. 3.1.2 Parametere for unntak er ikke relevante for Pantelotteriet I høringsnotatet pkt. 4.2.2 om Unntak fra aldersgrensen poengteres det at det for pengespill som kan tilbys uten tillatelse vil kunne gjøres unntak fra aldersgrensen hvis det kan anses som forsvarlig ut ifra risikoen knyttet til pengespillet. Videre vises det til at det i vurderingen skal ses hen til pengespillets egenskaper, herunder spillets utforming, hastighet og størrelsen på premiene. Videre vises det til «totale og maksimale tapsgrenser» i pkt. 4.2.3. Først og fremst vil vi belyse at disse parameterne ikke engang er i nærheten av å være aktuelle for Pantelotteriet. Disse tydeliggjør at Norsk Pantelotteri i praksis er nærmere eller til og med mindre risikofylt enn lotteriene som ikke krever tillatelse, og at reguleringen av Pantelotteriet bør justeres til å gjenspeile denne realiteten. Gjennomsnittlig innsats for en deltaker i Pantelotteriet er på 17 kroner. Til sammenligning er dette et lavere beløp enn det billigste Flax-loddet som selges i Norge. Sett i sammenheng med at det ikke er mulig å benytte annet enn flasker og bokser med panteavgift i panteautomatene, er det uforholdsmessig og uhensiktsmessig å potensielt operere med en aldersgrense. Når det gjelder gevinstaspektet er dette noe som allerede reguleres og håndteres i dag. Det er begrensninger på beløp som kan utbetales i butikk, og sikkerhetsmekanismer ved utbetaling av større beløp. I tillegg er det høyeste mulige gevinstbeløpet i Pantelotteriet generelt sett lavere enn for risikofylte lotterier. 3.1.3 Konsekvenser av 18-årsgrense for Pantelotteriet Departementet fremhevet i lovproposisjonen på s. 188 at 18-årsgrensen anses for å være et av de viktigste ansvarlighetstiltakene for pengespill, og at dette er begrunnelsen for å ta inn dette på lovs nivå. Til dette bemerkes det at en slik grense er viktigst for å motvirke spilleproblemer, noe som forutsetter en viss risiko som ikke følger med Pantelotteriet. Å innføre et krav om 18-ars grense for å delta i Pantelotteriet vil innebære et krav om identifisering, som ikke er nødvendig i dag. Selv om det ville vært mulig rent teknisk og med nok investeringer for Pantelotteriet å lage en løsning som kan sikre dette, vil brukerreisen i praksis bli såpass komplisert og tidkrevende at det trolig vil føre til at folk tar ut pantepengene fremfor a bruke masse tid på a gi en liten donasjon til Røde Kors. Folk forventer ikke å måtte identifisere seg for å pante. En potensiell 18-årsgrense og identitetskontroll for å delta i Pantelotteriet vil heve terskelen for å delta så mye at det i praksis vil kanalisere pantepenger bort fra Pantelotteriet og gjøre det så lite attraktivt å delta at Pantelotteriet vil få store problemer med sin virksomhet. Dette vil inntreffe uten at tiltaket vil ha noen effekt på den generelle statistikken over problemspill i Norge Norsk Pantelotteri vil fremheve at en slik begrensning ikke er egnet for Pantelotteriet, verken når det gjelder for å sikre ansvarlighet eller for å rokke ved enerettsmodellen og den norske spillpolitikken. Pantelotteriet utgjør ikke en risiko tilsvarende andre lotterier. Pantelotteriet har i realiteten uansett allerede begrensninger som gjør at dette er ansvarlig, for eksempel ved at det ikke er mulig å bruke annet enn pant som innsats. Det er heller ikke noen tiltalende spillelementer ved Pantelotteriet som utfordrer enerettstilbydernes tilbud, som f.eks. muligheten for gjenspill. Pantelotteriet er i praksis kun et alternativ for personer som panter, der de har kun to valg. At enkelte velger Pantelotteriet i stedet for utbetaling av panten kan like gjerne være begrunnet i ønske om å gi pengedonasjon til Røde Kors som det er for muligheten til å vinne i Pantelotteriet. Med andre ord er ikke beskrivelsen i proposisjonen særlig treffende for hva slags tilbud Pantelotteriet i realiteten er. 3.2 Muligheter for alternativ regulering Norsk Pantelotteri foreslår at departementet tydeligere får frem i forskriften at Pantelotteriet er unntatt fra aldersgrensen. Som vist gjennom dette høringssvaret er Pantelotteriet i praksis i en helt annen kategori enn øvrige pengespill. Slik tydeliggjøring kan eksempelvis gjøres gjennom å regulere Pantelotteriet i egen forskrift, slik man gjør for andre typer pengespill med særlige beskaffenheter, så som bingo. Alternativt kan man inkludere et konkret unntak i forskriften for Pantelotteriet, eller å tydeliggjøre vilkårene for unntak tydeligere. I tilknytning til sistnevnte kan for eksempel «særlige tilfeller» fjernes fra formuleringen. I et slikt tilfelle vil det være tydeligere at Pantelotteriet er unntatt, ettersom resterende vilkår («krever tillatelse» og «lav risiko for spilleproblemer») klart vil være oppfylt. Undersøkelse foretatt av GamGard (som nevnt over) konstaterer nettopp at Pantelotteriet utgjør minimal risiko for spilleproblemer. Slik vi forstår høringsnotatet til departementet for foreslåtte forskrift er det heller ikke noen uenighet rundt dette, og det bør være uproblematisk å få frem en slik oppfatning i forskriften. Som et annet forslag kan departementet velge en løsning tilsvarende den som er skissert for endringer i enerettstilbydernes pengespilltilbud, omtalt i høringsnotatet pkt. 6.2.4. I vurderingen av hvordan endringer i disse spilltilbudene skal håndteres er det foreslått at vesentlige endringer i eksisterende spill skal godkjennes av Lotteritilsynet, jf. forskriften § 22 første ledd. Videre fremhever departementet at hva som er vesentlig endring vil være noe skjønnsmessig, og at vurderingen av hva som krever Lotteritilsynets godkjenning må i første rekke gjøres av enerettstilbyderne selv. Det legges altså opp til at enerettstilbyderne skal foreta egne vurderinger, før Lotteritilsynet eventuelt kommer på banen. For Pantelotteriet vil en tilsvarende løsning når det gjelder 18-årsgrense kunne fungere godt. I stedet for å måtte gjennomgå en uforutsigbar prosess med Lotteritilsynet for å få innvilget unntak, anser vi det som hensiktsmessig at det tydeliggjøres at Pantelotteriet i utgangspunktet er unntatt. Ved eventuelle fremtidige endringer i Pantelotteriet bør en lignende løsning med egenvurdering fungere, slik at søknad til Lotteritilsynet om unntak først da er nødvendig. 4. Markedsføring og kommunikasjon knyttet til overskudd (§ 19) I pengespilloven § 6 reguleres markedsføring av pengespill. Bestemmelsen har lovfestet at pengespill bare kan markedsføres så langt det er nødvendig for å informere om spilltilbudet og å lede spillelysten i samfunnet til ansvarlige og trygge spilltilbud. Når det gjelder kommunikasjon av hva overskuddet fra pengespill går til er det i § 19 foreslått at dette kun skal være tillatt i «begrenset omfang». 4.1 Nødvendighetsvurderingen har svært begrenset relevans for Pantelotteriet Som vist til på s. 186 i lovproposisjonen er nødvendighetsvilkåret en lovfesting av nødvendighetsavgrensningen som følger av EU-domstolens rettspraksis. Den innebærer 1) at det styrende for markedsføringen av de lovlige spillene skal være å søke å lede folks spillelyst inn i ansvarlige og regulerte rammer, og 2) at den ikke skal gå lenger enn hva som er nødvendig å for å lede befolkningens spillelyst inn i de ansvarlige rammene og vekk fra det uregulerte tilbudet. Som departementet selv utdyper, er hva som er «nødvendig» i denne sammenhengen en «balansegang som er gjenstand for skjønnsmessig vurdering», jf. lovproposisjonen s. 187. Til dette ønsker vi å komme med noen betraktninger. For det første er Norsk Pantelotteri av den oppfatning av at Pantelotteriet ikke er egnet som et spill som leder spillelysten inn i ansvarlige og regulerte rammer, nettopp fordi dette ikke er et spill som i noen særlig grad påvirker folks spillelyst. Dette gjør at regulering av markedsføring og nødvendighetsvurderingen får svært begrenset relevans, når spilleren uansett ikke oppfordres til å spille. I langt større grad er Pantelotteriet et alternativ til å ta ut pantebeløpet, som ikke er egnet for å lede mennesker i den ene eller den andre retning når det gjelder det uregulerte tilbudet. For det andre mener vi derfor at denne nødvendighetsvurderingen og balansegangen det vises til blir noe kunstig for et slikt tilbud som Pantelotteriet er. Det er ikke slik at Norsk Pantelotteri ønsker å gå i gang med aggressiv markedsføring på noe plan, men vi mener det kun har negative konsekvenser dersom forskriften er ment å begrense Norsk Pantelotteris mulighet til å omtale overskuddet til Røde Kors. 4.2 Krav om at markedsføringen skal være moderat i innhold og omfang Departementet fremhever i høringsnotatet at det vesentligste for markedsføringen av de øvrige pengespillene utover enerettstilbyderne er at den ikke går lenger enn hva som er nødvendig for å informere om spilltilbudet. Departementet viser til at dette innebærer at markedsføringen skal være «moderat i innhold og omfang». Dette er foreslått forskriftsfestet i § 14 tredje ledd. For å vurdere om et markedsføringstiltak er «moderat» legger departementet opp til at det skal gjøres en samlet vurdering der avgjørende momenter vil være hvordan markedsføringen er ment å oppfattes av kretsen den er rettet mot, hvilket medium som brukes og hvilket innhold markedsføringen har. Det er også presisert i høringsnotatet at den ikke skal være påtrengende eller ment å tiltrekke seg spesiell oppmerksomhet, og at spilleren ikke skal oppfordres til overdreven spilling. Etter vårt syn er det klart at ingen av disse momentene er særlig aktuelle for Pantelotteriets del. Dette underbygges ved departementets videre uttalelser om temaet. I § 15 og høringsnotatet pkt. 5.2.3 foreslås det eksempelvis krav om at all markedsføring av pengespill skal være balansert i forholdet mellom risiko og ansvarlighet. Det påpekes at dette innebærer at synligheten av ansvarlighetstiltak skal være større i markedsføring som har en høyere risiko for å utvikle uheldig spilladferd. Samtidig foreslås det i § 15 at markedsføring av pengespill skal være faktabasert og informativ, og må ikke være villedende eller utilstrekkelig veiledende. For Pantelotteriets del innebærer dette i realiteten en forvirring, fordi informasjon om tilknytning til Røde Kors og at overskuddet går til dette formålet anses nødvendig å oppgi for å oppfylle dette kravet. Pantelotteriet ønsker derfor tydeliggjøring for å sikre at det ikke er motstrid mellom egen og departementets oppfatning av hva dette innebærer. 4.3 Pantelotteriets tilknytning til Røde Kors Norsk Pantelotteri har ytterligere bemerkninger knyttet til bestemmelsen om kommunikasjon av hva overskuddet fra pengespill går til, i § 19. I høringsnotatet pkt. 5.2.7 gjennomgår departementet forslaget om at kommunikasjon om hva overskuddet fra pengespill går til bare skal være tillatt i et begrenset omfang. Dette følger av foreslåtte § 19. Det vises til at slik kommunikasjon ikke skal være et sentralt eller dominerende element av spilltilbydernes totale markedsføring. Det presiseres at det ikke skal appelleres direkte til spillernes samvittighet ved å spille på at inntektene går til allmennyttige formål. Departementet poengterer at disse bestemmelsene likevel ikke er til hinder for at en loddseddel påtrykkes ren faktabasert informasjon om hvilket formål overskuddet fra lotteriet går til. Som det vises til, anses dette for å være faktainformasjon som det er rimelig å forvente at en forbruker blir opplyst om, og vil ikke regnes for å være i strid med den foreslåtte bestemmelsen. Selv om vi i hovedsak støtter at kommunikasjonen skal være informativ og ikke appellere til forbrukerens samvittighet, er vi tvilsomme til at formuleringene om at kommunikasjon om hva overskuddet går til kun er tillatt i «begrenset omfang» og at man ikke skal «spille på at inntektene går til allmennyttige formål», er hensiktsmessige for Pantelotteriet. Vi er enige i at slik formulering kan være nyttig for de fleste tilbydere av pengespill. Vi er derimot ikke enige i at slik formulering er nødvendig for eller hensiktsmessig i regulering av Pantelotteriet. Av denne grunn ønsker vi presisering av hvordan dette stiller seg for Pantelotteriet – som er såpass tett sammenknyttet med Røde Kors. Etter vårt syn vil det foreligge et krav om å informere om at overskuddet går til Røde Kors, nettopp for å kunne oppfylle informasjonskravet og å skape tillit hos forbrukerne. 4.4 Begrensningen får ikke betydning for lave risiko for spillavhengighet som følger med Pantelotteriet I tillegg mener vi at denne type kommunikasjon som omtaler Røde Kors er mer egnet til å forhindre spilleproblemer, enn det å i større grad fokusere på lotteriaspektet i markedsføringen. Slikt sett vil hensynet om å begrense markedsføring av hva overskudd går til og primærhensynet om å begrense spilleproblemer og andre negative konsekvenser kunne stride med hverandre, dersom det ikke gjøres unntak for Pantelotteriets tilgang til å informere om hva overskuddet går til. Igjen ønsker vi å presisere i hvor stor grad Pantelotteriet skiller seg fra andre lotterier. Med dets karakteristikker, altså lav risiko for spilleproblemer og høy andel av overskudd til allmennyttige formål, virker det imot sin hensikt å begrense informasjon om forbindelsen med Røde Kors. Når det er anerkjent at Pantelotteriet ikke er egnet for å skape spillavhengighet, og både innsats og gevinst har store begrensninger, er vi av den oppfatning av at potensiale Pantelotteriet har for å gagne allmennyttige formål må få større plass. Dette mener vi bør inkludere muligheten til å tydelig kommunisere hva pengene går til, dersom forbrukeren velger å støtte Pantelotteriet, i stedet for å ta ut panten. For Norsk Pantelotteri, og grunnet i det faktum at Røde Kors som en ideell organisasjon faktisk eier lotteriet, er det naturligvis Røde Kors som er ønskelig å fremheve. Dette er også for å støtte oppunder formålet med å sikre ansvarlige pengespill – selve grunnpillaren bak den norske pengespillovgivningen – at det er bidrag til Røde Kors som er i fokus, og ikke spillet i seg selv. Vi er ellers enige i at det ikke skal spilles på forbrukeres samvittighet, men intensjonen bak en slik bestemmelse er at spillere ikke skal lures inn i pengespillproblemer grunnet kommunikasjon som spiller på samvittighet. Når det allerede er konstatert at Pantelotteriet ikke byr på slike spilleproblemer av sin natur, virker det uhensiktsmessig å ikke kunne fremheve hva overskudd faktisk går til. Et slikt fokus kan bidra til at flere velger å donere panten ved å velge Pantelotteriet i stedet for utbetaling av pant – uten at det spiller inn på risikoen for spilleproblemer. Pantelotteriet har således en annen funksjon enn utløp for deltakeres spillinteresse, og utgjør liten risiko for spilleavhengighet. Med andre ord fungerer Pantelotteriet i praksis mer som en donasjonsløsning enn som et tradisjonelt lotteri. Dette fremkommer også gjennom selve den tekniske løsningen, hvor deltakeren blir informert om at det er mulig å delta i Pantelotteriet og dermed gi panten til støtte for Røde Kors. Røde Kors er en såpass integrert og sentral del av Pantelotteriet, at det vil være mot sin hensikt å ikke kunne inkludere dette som en del av markedsføringen. Forslaget til begrensninger i muligheten til å kommunisere hva overskuddet går til er noe som bekymrer Norsk Pantelotteri. Det skaper usikkerhet rundt hvor mye det er ment at markedsføringen skal begrenses. 4.5 Pantelotteriet må uansett etterleve regler i markedsføringsloven I lovproposisjonen pkt. 9.1.2 henviser departementet til at pengespill er, i likhet med all annen markedsføring, underlagt reglene i markedsføringsloven. Det at det for eksempel ikke skal tas i bruk støtende virkemidler og at det ikke er tillat å drive markedsføring som på nærmere vilkår anses som villedende eller aggressiv er dermed bestemmelser som allerede gjelder for Pantelotteriets virksomhet. Vi mener derfor at det allerede foreligger strenge nok retningslinjer for Pantelotteriet når det gjelder markedsføring av tilbudet, all den tid Pantelotteriet faktisk ikke er egnet til eller regnes for å utgjøre risiko for spilleproblemer eller andre negative konsekvenser av pengespill. I lovproposisjonen s. 54 om markedsføring av enerettstilbudene viser departementet til at det essensielle for markedsføringen er at denne skal være balansert mellom attraktivitet og ansvarlighet. Det vises blant annet til C 347/09 Dickinger og C-258/08 Ladbrokes for å underbygge dette. Med utgangspunkt i dette, sett sammen med eksisterende begrensninger i markedsføringsloven, ser vi ikke hvorfor Pantelotteriet skal underlegges ytterligere begrensninger enn nødvendig. 5. Reduksjon av antall tillatelser til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner I forbindelse med antall tillatelser som skal gis etter foreslått § 54 ønsker vi å rette oppmerksomhet mot departementets uttalelser i lovproposisjonens pkt. 14.4.2.1, som omhandler hvem som skal kunne tilby pengespill utover enerettsaktørene. I dette punktet fremkommer forutsigbarhet for organisasjonen og forenklet saksbehandling for Lotteritilsynet som viktige hensyn. 5.1 Begrensning fra fem til to er en betydelig innskrenking Etter gjeldende rett kan Lotteritilsynet gi tillatelser med inntil ni års varighet til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Med dette følger krav om at minst 50 % av lotteriets omsetning, etter fradrag fra gevinster, skal gå til den eller de organisasjoner som har tillatelsen. Som departementet viser til i pkt. 8.7.1 i høringsnotatet er det i dag kun to av de fem utdelte tillatelsene som har lyktes som større lotterikonsept og er operative (Pantelotteriet og Postkodelotteriet). På bakgrunn av dette foreslår departementet å kun dele ut to nye tillatelser «i tråd med den faktiske markedssituasjonen», jf. høringsnotatet pkt. 8.7.1. Videre begrunnes dette med at norsk pengespillpolitikk bygger på ansvarlighet som det bærende hensynet, som tilsier at det ikke bør være et større pengespilltilbud enn hva som er nødvendig for å lede spillelysten i samfunnet til lovlige tilbud. Departementet begrunner også reduksjonen fra fem til to tillatelser med at markedet for denne type lotterier allerede er mettet, og at det ikke finnes tilstrekkelig spillelyst i befolkningen til at det verken er lønnsomt eller et reelt behov for å etablere flere slike konsepter. Norsk Pantelotteri ser ikke hvordan samfunnet eller folk med pengespillproblemer vil dra nytte av et slikt scenario, all den tid Pantelotteriet ikke egner seg for å utfordre enerettsmodellen eller byr på risiko for negative konsekvenser av pengespill. Nærmere kommentarer til forslaget om å nedjustere til kun to tillatelser etter forskriften § 54 er tatt inn nedenfor. 5.1.1 Mangelfull begrunnelse Først kan det nevnes at departementet ikke ser ut til å vurdere tilstrekkelig grundig hvorfor det ikke kan være flere tilgjengelige tillatelser, uavhengig av om nåværende situasjon tilsier at to er nok. Med lav risiko og høy gevinst for samfunnet, er ikke logikken bak å redusere antall tillatelser klar. Med høyere risiko ville dette vært en annen sak, men Pantelotteriet er i det store og det hele et annet type lotteri som gagner samfunnet i så stor grad at formålsbestemmelsen i pengespilloven § 1 første ledd bokstav c bør få større betydning. 5.1.2 Markedet er ikke statisk Videre vil Norsk Pantelotteri påpeke at en faktisk markedssituasjon i dag ikke nødvendigvis er lik i morgen. Dette har også departementet vist til selv, eksempelvis i forbindelse med kategorier av pengespill som kan tilbys av enerettstilbyderne. Departementet har i høringsnotatet pkt. 6.2 vist til at markedsutvikling hensyntas når det gjelder hvilke pengespillkategorier som kan tilbys av enerettstilbyderne. Markedsutvikling bør også tas i betraktning for de øvrige aktørene, og ikke bare for enerettstilbyderne. 5.1.3 Konsekvenser er i liten grad vurdert Avslutningsvis i høringsnotatet i pkt. 12.2 viser departementet til mulige konsekvenser for disse aktørene, blant annet at Røde Kors vil kunne få begrenset inntekt dersom Pantelotteriet ved loddtrekning skulle miste tillatelse. Det vises til at Pantelotteriet potensielt må bli et rent donasjonsbasert tilbud, uten at det ser ut til å være tatt i betraktning muligheten for at Pantelotteriet vil måtte trekkes helt ut av markedet i det tilfellet driften ikke er mulig for Røde Kors å stå for alene. Departementet virker å ta svært lett på de få mulige konsekvensene reduksjonen vil kunne ha for de to operative aktørene med tillatelse i dag, i den korte vurderingen som er gjengitt om dette. I et slikt tilfelle vil pengespillovgivningen kunne føre til en tilbakegang i oppnådd innovasjon som både er gunstig for miljøet og samfunnet generelt, og ikke minst de sårbare gruppene som overskuddet hjelper. Norsk Pantelotteri opplever å ha hatt et godt samarbeid gjennom flere år, og ønsker å fortsette samarbeidet med mer forutsigbarhet enn hva som er foreslått. Det er ikke forholdsmessig med en slik ordning, tatt i betraktning den reelle (manglende) risikoen for spilleproblemer og andre spillrelaterte problemer – som danner grunnlag for pengespillpolitikken. 5.2 Lite forutsigbarhet – særlig med loddtrekning I tilknytning til forslaget om å redusere antall tilgjengelige tillatelser til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner er vi usikre på om det er tatt tilstrekkelig høyde for hvilken uforutsigbarhet dette vil kunne føre til. Vi ber derfor om at departementet gjør en nærmere vurdering av hensiktsmessigheten og forutsigbarheten med å nedjustere antall tilgjengelige tillatelser til kun to. 5.2.1 Motstridende uttalelser tilknyttet markedsbehovet Norsk Pantelotteri er særlig bekymret over dette forslaget, fordi det virker å ikke ta hensyn til pågående teknologiutvikling og fremvekst av nye innovative løsninger og tjenester. Det at det inntil nå ikke har vært flere enn to aktører som har blitt gitt tillatelse og i tilstrekkelig grad lykkes med sitt tilbud bør ikke tolkes som at det aldri vil kunne komme flere egnede organisasjoner på banen. Det faktum at det per nå ikke er behov for flere tillatelser bør ikke innskrenke og komplisere fremtidig mulighet for å tildele flere tillatelser enn kun to. I tillegg oppfattes forskriften og høringsnotatet som motstridende på dette punktet. Departementet viser til at det ikke er ønskelig med flere aktører og at markedet er mettet, samtidig som det legges opp til at Lotteritilsynet skal gjennomføre loddtrekning dersom nye aktører kommer til. Hvis nye aktører kommer til vil dette naturligvis nettopp være fordi det er antatt at det er et rom i markedet. 5.2.2 Forutsigbarheten påvirkes drastisk ved reduksjon Norsk Pantelotteri er ikke imot at det foreligger begrensninger i antall tillatelser som kan deles ut. Det som ønskes er mer forutsigbarhet, slik at det vil være mulig å forhindre et uønsket utfall hvor Pantelotteriet skvises ut grunnet loddtrekning. Som tidligere påpekt, er det ikke da sikkert at Pantelotteriet vil kunne driftes videre. Her ønsker vi særlig å påpeke forskjellen mellom å ha noen overflødige tillatelser tilgjengelig, og behov for forskriftsendring for å tillate flere gode kandidater. Dersom det fra denne perioden til neste kommer en ny aktør, vil dette i alvorlig grad påvirke forutsigbarheten og evnen til å sikre tilbud fra Norsk Pantelotteri. Dette anses som en lite innovativ og fremtidsrettet løsning, sammenlignet med nåværende situasjon hvor ikke alle tillatelsene benyttes. 5.2.3 Vurdering av konsekvenser av loddtrekning virker mangelfull For Pantelotteriet er det ekstra bekymringsfullt å måtte være forberedt på en loddtrekning hvert niende år. Dette vil skape betydelig usikkerhet og manglende forutsigbarhet som er nødvendig for investeringer i og utvikling av nye konsepter og sikring av inntekter til formålet. Norsk Pantelotteri foreslår derfor at det som et minimumstiltak gjøres endringer slik at det er flere tilgjengelige tillatelser. Eventuelt ber vi om at departementet vurderer om Pantelotteriet kan reguleres særskilt, med bakgrunn i nevnte forskjeller fra ordinære pengespill. Som et alternativ til loddtrekning foreslår Norsk Pantelotteri å heller tydelig konkretisere at det er nåværende aktører som er tiltenkt tillatelsene fremover, på tilsvarende måte som det legges opp til at Norsk Rikstoto skal inneha konsesjonen fremover. I den nye pengespilloven § 14 er det inntatt en generell bestemmelse som gjelder den som får tillatelse til å tilby pengespill på hest, uten å knytte bestemmelsen direkte til Norsk Rikstoto. Det er likevel poengtert i lovproposisjonen pkt. 12.3.1 at Norsk Rikstoto er «tiltenkt rollen som enerettstilbyder for hestespill, forutsatt at stiftelsen selv ønsker dette». En slik løsning tror vi også ville vært både mulig og hensiktsmessig for Pantelotteriet. Alternativt kan vilkårene for å få tillatelse innstrammes og konkretiseres ytterligere, slik at det i realiteten er de to operative aktørene som tildeles tillatelsene fremover. 5.2.4 Mulighet for tilbakekallelse gjør reduksjon i antall tillatelser unødvendig Norsk Pantelotteri ønsker også å bemerke at ny pengespillov allerede oppstiller en adgang for Lotteritilsynet til å tilbakekalle en tillatelse gitt med hjemmel i pengespilloven § 18, jf. pengespilloven § 34. Sett sammen med foreslått § 54 første ledd bokstav c i den foreslåtte pengespillforskriften vil Lotteritilsynet uansett ha tilgang til å tilbakekalle tillatelsen til Pantelotteriet dersom spillet ikke lenger har «lav risiko for spilleproblemer». Dette viser at det allerede finnes muligheter for å tilbakekalle tillatelse, uten at det er grunn til å begrense forutsigbarheten for Pantelotteriet med bestemmelser som tar sikte på å regulere risiko som ikke er relevant for dette spillet. 5.3 Behov for klargjøring Dersom departementet likevel velger å beholde foreslåtte bestemmelse med to tillatelser, ønskes det tydeliggjøring og presisering av vilkår for å kunne oppnå slik tillatelse. Dette av hensyn til tilstrekkelig forutsigbarhet for Pantelotteriet. Hvis det i realiteten vil resultere i usikkerhet for Norsk Pantelotteri om tillatelse i det hele tatt vil gis, er dette av avgjørende betydning å være klar over i forkant. For å trekke linjer til foreslåtte regulering for pengespill som ikke krever tillatelse, vises det til pkt. 8.3.2 i høringsnotatet. Her vises det til at bakgrunnen for å tillate at pengespill med lav omsetning kan tilbys uten tillatelse er at disse pengespillene i liten grad vil utgjøre en fare for spilleproblemer eller hvitvasking. Dette viser også tydelig at risiko og fare for spilleproblemer er helt sentralt i vurderingen av om det kreves tillatelse og ytterligere regulering. Denne balansen og forholdsmessigheten synes å mangle noe i foreslåtte regulering av aktører som Pantelotteriet. Som et forslag kan det forskriftsbestemmes at Pantelotteriet har tillatelse, enten gjennom foreslåtte forskrift eller i en egen forskrift med særregulering av Pantelotteriet. 6. Omsetningsgrensen på 360 MNOK (§ 57) Krav om «lav omsetning» for pengespilltilbud som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne videreføres i ny lov. Når det gjelder hva som utgjør lav omsetning har departementet foreslått at det for pengespill med tillatelse etter forskriften kapittel 10 vil være en høyeste tillat årsomsetning på 360 millioner kroner. Norsk Pantelotteri er ikke uenig i at det kan settes begrensninger i omsetning for pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne. Det vi ønsker å rette oppmerksomheten mot er heller grunnlaget for og mulige konsekvenser av at omsetningstaket for tilbydere med hjemmel i § 18 settes til akkurat 360 millioner kroner. I høringsnotatet behandler ikke departementet dyptgående hvorfor beløpet er satt til 360 millioner kroner. Det vises til at Pantelotteriet nærmer seg dette taket, uten at det legges opp til en alminnelig justering i tråd med konsumprisindeksen eller potensielle endringer i pantesats. Taket tar altså ikke høyde for økte inntekter, og vil dermed kunne innebære en reell reduksjon av overskuddet som går til allmennyttige formål. 6.1 «Lav omsetning» vil også kunne variere Norsk Pantelotteri ønsker i denne forbindelse å vise til departementets egen presisering i Prop.220 L (2020–2021) pkt. 14.4.1, hvor det fremkommer at hva som utgjør lav omsetning (og begrenset premiestørrelse) «vil kunne endres over tid, og begrepene vil dermed ha et dynamisk innhold». Videre uttaler departementet at begrepene vil kunne være «relative til enerettstilbydernes pengespilltilbud», og at det nærmere innholdet i begrepene bør få en «løpende vurdering». Med andre ord har departementet lagt opp til en dynamisk vurdering av disse størrelsene, som vi ikke oppfatter at gjenspeiles like godt i forslaget til forskrift. I høringsnotatet til pengespillforskriften pkt. 8.7.2 uttrykker departementet at en «betydelig» økning av omsetningsgrensen vil kunne utfordre føringene om at et privat lotterimarked kan eksistere som et supplement til en enerettsmodell. På denne bakgrunn er det etter departementets syn ikke aktuelt å «utvide» de eksisterende rammene for de største private lotteriene. For det første omtaler departementet en «betydelig økning» som en mulig utfordring for at spillet vil kunne eksistere som supplement til enerettsmodellen – uten å gå nærmere inn på hvor grensen går for hva som er en «betydelig» økning. Basert på tidligere beløp på 300 MNOK per tillatelse av fem tillatelser, skulle dette tilsi at det faktiske beløpet for å utfordre enerettsmodellen (med departementets justering tatt i betraktning) er høyere enn 720 MNOK fordelt på to organisasjoner. Departementet viser videre til "utvidelse", mens det i praksis ikke vil være utvidelse å beholde «gammel» utregning på 5*300 millioner kroner som total omsetning. For Pantelotteriet er det ikke nødvendigvis slik at det må være 750 millioner kroner omsetning tilgjengelig på hver av to aktørene, men som departementet selv viser til er taket for Pantelotteriet snart nådd. Dersom det skal innføres stopp i muligheten til å delta i Pantelotteriet, ønsker Pantelotteriet en mer dyptgående vurdering av hensynet bak at total omsetning for disse aktørene i praksis er kraftig redusert. I alle tilfelle virker det uhensiktsmessig å ha en fast grense som allerede er i ferd med å nås, i stedet for å eksempelvis øke grensen, legge opp til KPI-regulering eller tilsvarende. Selv om departementet virker åpen for å oppjustere grensen på et senere nivå i tråd med prisveksten, går dette imot selve ideen om å sikre mer forutsigbarhet med regelverket. Utover dette er vi positive til at departementet legger opp til at det i slike tilfeller skal gjøres en konkret vurdering der berørte aktører får muligheter til å gi sine innspill i en høringsrunde. 6.2 Behov for KPI-justering eller tilsvarende fleksibilitet Slik vi forstår høringsnotatet er det ikke ment at tilbudene fra pengespill med tillatelse etter § 54 skal reduseres. Som beskrevet over er det likevel dette som vil skje uten en KPI-justering, eller en økning av taket på 360 millioner kroner. Ett av departementets argumenter mot å innføre indeksregulering av omsetningsgrensen for pengespillene med tillatelse etter ny pengespillov § 18 er at det ikke er noen andre pengespill på det private markedet som har en tilsvarende mulighet, og at dette vil være lite sammenhengende. Selv om vi støtter tanken om å ha en helhetlig tilnærming til dette, ser ikke Norsk Pantelotteri hvordan denne begrunnelsen er i tråd med hovedformålet med å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser. Når Pantelotteriet skiller seg i vesentlig grad, bør dette kunne tilsi at regulering av tilbudet er tilpasset denne realiteten. En annen observasjon og bemerkning i tilknytning til dette er at omsetningstaket som er foreslått heller ikke tar i betraktning nylige og eventuelle fremtidige økning i pant. Med andre ord tar verken omsetningstaket høyde for markedsendringer og KPI, eller at regjeringen selv foretar beslutninger som i praksis får stor betydning for hvor fort omsetningstaket nås. Som en direkte konsekvens av økningen i pantesatsene i 2018 har omsetningen i Pantelotteriet hatt stor vekst. Dette viser både at Pantelotteriet er av en slik type at en særskilt regulering er mest egnet, og at Pantelotteriet allerede har mye uforutsigbarhet når det gjelder fremtidig drift og virksomhet. Dette fører til at et minimumstiltak bør være en årlig justering som tilpasses etter konsumprisindeksen. Når det ikke er tatt i betraktning verken konsumprisindeks eller eventuelle endringer i pantesats, og er satt en omsetningsgrense som Pantelotteriet allerede er i ferd med å nå, kan det ikke sies å være lagt opp til et dynamisk innhold. Som en minimumsløsning foreslås det derfor at foreslåtte omsetningsgrense økes noenlunde i tråd med totalbeløpet som tidligere var tilgjengelig omsetning for de fem organisasjonene med tillatelse etter lotteriloven § 6. Det ser heller ikke ut til at departementet har vurdert om taket kan justeres i tråd med at antall tillatelser er foreslått redusert fra fem til to. Når det tidligere har blitt vurdert at tilsvarende beløp fordelt på fem aktører er akseptabelt for å sikre ansvarlige pengespill, ville det naturlige steget være å fordele tidligere totalbeløp på de to aktørene – uten at dette ville resultert i et bredere spilltilbud. 6.3 Negative konsekvenser er ikke vurdert Foreslått omsetningstak tar heller ikke høyde for negative konsekvenser av disse begrensningene. Som vist til ovenfor er det i hovedsak slik at forbrukere som panter flasker gjør dette uavhengig av mulighet for å delta i Pantelotteriet – og uansett i langt større grad enn det pantes med selve formålet å delta i pengespill. Altså vil foreslåtte tak kunne redusere inntektene til allmennyttige formål uten at statistikken for problematisk spilleadferd og andre negative konsekvenser av pengespill påvirkes. Med et lotteri som i utgangspunktet skiller seg fra andre pengespill ved at det ikke fører til problematisk spilladferd og i hovedsak bidrar til allmennyttige formål, virker dette som en løsning som i realiteten ikke gagner noen. 7. Andre bemerkninger Som en av aktørene som per i dag har tillatelse til å tilby pengespill utenom enerettstilbyderne, har vi også noen andre mer generelle bemerkninger til foreslåtte forskrift. 7.1 Pantelotteriets plass i pengespillovgivningen Vi vil kort bemerke at det kan være aktuelt å trekke noen linjer mellom vurderingen departementet har gjort av pengespillignende elementer i dataspill og reguleringen av Pantelotteriet. I vurderingen av om slike spill skal falle innunder pengespillovgivningen ble det konkludert med at pengespillregelverket «verken kan eller skal ta høyde for alle problemstillinger som pengespillignende elementer i dataspill eller andre typer spill reiser», jf. lovproposisjonen pkt. 5.6.1. Departementet presiserer i det etterfølgende at det faller utenfor oppdraget om å lage ny pengespillov å lage et regelverk som skal omfatte alle spill eller elementer i spill som er egnet til å skape avhengighetsproblemer, eller som har utfordringer knyttet til seg. Det vises også til at dersom slike spill skal lovreguleres, bør de reguleres i et regelverk som er «bedre tilpasset dette området». Norsk Pantelotteri ønsker ikke med dette å motsette seg denne vurderingen, men heller å belyse at vurderingen som er gjort for slike spill kan være relevant også for Pantelotteriet. Etter vårt syn er det ikke selvsagt at Pantelotteriet er best egnet regulert under pengespillovgivningen. Aller mest er vi usikre på om det er hensiktsmessig å regulere Pantelotteriet under samme paraply som øvrige spilltilbydere utenom enerettsaktørene. Som beskrevet ovenfor er det betydelige forskjeller mellom Pantelotteriet og disse andre aktørene, som vi mener det vil være hensiktsmessig å vurdere om innebærer at Pantelotteriet (og eventuelle andre nye tilsvarende aktører som kommer på markedet i fremtiden) bør reguleres mer særskilt. 7.2 Offentlige oppgaver En annen bestemmelse vi ønsker å belyse kort er forskriften § 40 sjette ledd, som innebærer at organisasjoner som utfører virksomhet som er organisert av eller er på vegne av det offentlige, ikke kan bli godkjent. Dette er tilknyttet pengespilloven § 19 hvor det stilles krav om at overskudd fra pengespillene ikke skal finansiere oppgaver som ved lov er lagt til offentlige organer eller virksomhet som utføres av eller på vegne av offentlige organer. I den forbindelse vil Norsk Pantelotteri påpeke at disse linjene foreløpig er meget uklare. I dagens samfunn er det mange oppgaver som i teorien skulle vært tillagt det offentlige som i praksis utføres av slike ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Når kravene til overskuddsfordeling og ansvarlige pengespill er så strenge som de er, ser vi ikke helt hvordan det skal være mulig å skille ut hva som utgjør oppgaver som ved lov er pålagt offentlige organer eller virksomhet som utføres av eller på vegne av offentlige organer. Dette er bestemmelser vi er bekymret for, selv om vi i hovedsak oppfatter departementet som at Pantelotteriet faller utenfor definisjonen. Det vil i praksis kunne stilles spørsmål ved hva som kan regnes som en offentlig oppgave. For Røde Kors vil typiske grensetilfeller være knyttet til beredskapsarbeid, besøkstjenester for eldre, integreringsarbeid, helsehjelp for papirløse, m.m. I denne forbindelse tror vi at det mangles et mer helhetlig perspektiv med fokus på frivillighetens tradisjoner, rolle og mangfold av oppgaver. Frivilligheten har en lang tradisjon for å supplere det offentlige tjenestetilbudet der de ser behov. 8. Avslutningsvis Som beskrevet over ønsker vi særlig at departementet vurderer nærmere bestemmelsene knyttet til unntak fra aldersgrensen på 18 år, kommunikasjon om hva overskudd går til, antall tillatelser som gis til andre enn enerettstilbyderne (inkl. hvordan disse tildeles) og foreslåtte omsetningsgrense for tilbyderne som får tillatelse etter disse reglene. Norsk Pantelotteri er bekymret for at disse bestemmelsene vil kunne resultere i en uheldig utfasing av Pantelotteriet. Alt i alt mener vi at en slik utfasing ikke vil forebygge mer uheldige konsekvenser, forhindre spilleproblemer eller økonomiske konsekvenser for mennesker som påvirkes negativt av pengespill. Det vil heller ikke redusere samfunnets kostnader knyttet til behandling av spilleproblemer og negative konsekvenser. Det vil derimot kunne redusere beløp som kunne gått til nyttige formål. Dette er små beløp som utgjør liten forskjell for den enkelte som velger å gi panten til Røde Kors og å delta i Pantelotteriet, men som får stor betydning for alle som drar nytte av overskuddet som går til Røde Kors. Ved eventuelle spørsmål til dette høringssvaret eller annet, ta gjerne kontakt med daglig leder i Pantelotteriet, Gaute Langdal eller markedsdirektør i Norges Røde Kors, Cecilie Thuv. Dersom det er ønskelig å ta et møte for å ta en nærmere gjennomgang av foreslåtte alternative løsninger for regulering av Pantelotteriet stiller Norsk Pantelotteri og Røde Kors gjerne på dette. Med vennlig hilsen, Gaute Langdal, daglig leder i Norsk Pantelotteri AS +47 926 97 788 gaute.langdal@olavthon.no og Cecilie Thuv, styremedlem Norsk Pantelotteri AS og markedsdirektør Norges Røde Kors +47 982 23 043 cecilie.thuv@redcross.no Kultur- og likestillingsdepartementet Til høringen Til toppen
