Høringssvar til høring av NOU 2021:11 - Selvstyrt er velstyrt
Vi viser til høringsnotat datert 04.03.22 hvor det bes om høringssvar til høring om NOU 2021:11 Selvstyrt er velstyrt, knyttet til forbedringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA).
Jussformidlingen er et landsdekkende gratis rettshjelpstiltak som drives av viderekomne jusstudenter ved Universitetet i Bergen. Det er til enhver tid ansatt 22 saksbehandlere, som jobber heltid. Vi tilbyr gratis rettshjelp og juridisk bistand til privatpersoner. Vi arbeider innenfor ulike rettsområder, og sosialrett er et av våre prioriterte rettsområder. På bakgrunn av dette vil vi komme med noen bemerkninger knyttet til den fremlagte utredningen og dens konklusjoner.
2. Generelle bemerkninger
Jussformidlingen er i all hovedsak positiv til forslaget om endringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse. Vi vurderer det som et godt tiltak at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og støtter de øvrige tiltakene for å styrke rettighetene til brukerne av denne ordningen. Vi vil i det følgende komme med noen bemerkninger til forslaget.
3. Spesielle bemerkninger
3.1 Vedrørende forslag om at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning
Jussformidlingen er positive til at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og mener forslaget vil kunne avbøte problemet med at det er store forskjeller i bistanden som ytes innad i kommunene.
Vi mener likevel at det er en mulighet for forskjellsbehandling når kompetansen fremdeles er hos kommunen. For å avbøte dette problemet har utvalget foreslått å begrense det kommunale selvstyret, og innføre en mer detaljert og helhetlig regulering av ordningen. Jussformidlingen er positiv til disse forslagene, da de foreslåtte endringene i større grad enn nåværende ordning er egnet til å oppnå formålet om at BPA skal være et verktøy for likestilling og selvbestemmelse.
3.2 Vedrørende forslag om at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar
Jussformidlingen stiller seg positiv til at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Vedtak om tildeling og utmåling av BPA bygger på konkrete og individuelle vurderinger. Dette er vurderinger som den enkelte kommune står nærmere til å gjøre enn staten, blant annet som følge av nærhet til innbyggerne. En overføring av ansvaret for tjenesten til staten, kan i større grad medføre standardiseringer uavhengig av den enkeltes behov. Dette kan få uheldige konsekvenser i enkeltsaker, noe som må vektlegges særlig i lys av at det er tale om vurderinger av stor velferdsmessig betydning.
Videre vil en slik ordning i større grad ivareta målet om et kommunalt selvstyre nedfelt i Grunnlovens § 49 annet ledd. Jussformidlingen er imidlertid enige i at en viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta det nasjonale målet om likestilling. For stor grad av kommunalt selvstyre kan medføre lokale variasjoner som igjen kan føre til forskjellsbehandling og liten grad av forutsigbarhet.
3.3 Vedrørende forslag om at utgangspunktet vil bli tatt innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen
Jussformidlingen stiller seg positive til flertallets helhetlige forslag knyttet til reguleringen av BPA-ordningen, slik dette er presentert i kapittel 26 i NOU 2021:11. En nedfelling av retten til selvstyrt personlig assistanse i likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.) vil danne utgangspunktet for tilbudet. Dette vil synliggjøre formålet med ordningen, i form av å være et verktøy for å fremme likeverd, like muligheter og like rettigheter, jf. ldl. § 1 andre ledd. Dette vil være i tråd med prinsippene nedfelt i CRPD-konvensjonen, se artikkel 3 i konvensjonen. Vi mener derfor at de foreslåtte endringene i likestillings- og diskrimeringsloven, som presentert i punkt 26.1, danner et egnet utgangspunkt for selve ordningen.
Videre mener vi at den nærmere reguleringen av ordningen må plasseres innenfor helse- og omsorgslovgivningen, slik dette er presentert i flertallets helhetlige forslag i punkt 26.2. Som pekt på i punkt 19.5 er det klart at plasseringen av den nærmere reguleringen av ordningen skaper en viss utfordring, knyttet til hvilken plassering som best er egnet til å ivareta de samlede hensynene til forpliktelsene i CRPD-konvensjonen, formålet om å nedfelle ordningen som et likestillingsverktøy, rettsvernet overfor tilbudsmottakerne, samt den praktiske gjennomføringen av ordningen. Vi mener en regulering av ordningen innenfor helse- og omsorgslovgivningen vil kunne sikre mottakerne et effektivt rettslig vern, da dette vil stille strenge krav til gjennomføringen av ordningen. På denne måten vil det blant annet bli stilt strenge krav til medvirkning og informasjon til tilbudsmottakerne, samt krav til behandlingen av klager. Her vil vi fremheve at det vil være hensiktsmessig med en mest mulig samlet regulering av det tjenestetilbudet kommunen skal stå ansvarlig for. Vi anser derfor reguleringen av ordningen innenfor helse- og omsorgslovgivningen som det foretrukne alternativet.
Et mindretall av utvalget har pekt på at en regulering innenfor helse- og omsorgslovgivningen ikke vil være egnet til å ivareta forpliktelsene Norge har etter CRPD-konvensjonen. Det blir her pekt på at en slik regulering ikke vil være tilstrekkelig til å oppnå målet om å knytte ordningen til tilrettelegging for likestilling, selvbestemmelse og samfunnsdeltakelse, se punkt 27.1, og det blir samtidig foreslått å regulere ordningen i en ny, egen lov. Jussformidlingen stiller seg kritisk til en slik løsning. Her vil vi bemerke at utgangspunktet om at selve ordningen skal være et likestillingsverktøy, blir sikret gjennom nedfellingen i likestillings- og diskrimineringsloven. Den foreslåtte reguleringen innenfor helse- og omsorgslovgivningen, slik den er fremgår av punkt 26.2, knytter seg til kravene som blir stilt til de ansvarlige tjenestetilbyderne ved gjennomføringen av ordningen, herunder kommunene. Mindretallets forslag, presentert i punkt 27.2, inneholder ikke den samme utførlige reguleringen knyttet til kravene overfor tjenestetilbyder. Eksempelvis inneholder dette forslaget ingen uttrykkelig krav til medvirkning fra tjenestemottakerne. Vi mener det vil være uheldig å skape et skille mellom selvstyrt personlig assistanse og de øvrige helse- og omsorgstilbudene som kommunen har ansvar for. Dette kan bidra til at tilbudet blir underlagt en mildere grad av intern kontroll fra kommunen, noe som bør unngås.
3.4 Vedrørende forslag om en viss begrensning av det kommunale selvstyret
Jussformidlingen stiller seg positive til det overordnede utgangspunktet om at en viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, slik dette er presentert i punkt 19.6. Dette fordi vi mener det er nødvendig med en mer detaljert og helhetlig regulering av ordningen for at hensynet til rettssikkerhet og likebehandling blir tilstrekkelig ivaretatt i spørsmålet om hvem som tildeles ordningen, og hva som ligger til grunn for tildelingen. Dette særlig når vurderingen av om hvem som omfattes av ordningen er av særlig stor velferdsmessig betydning for den enkelte bruker. I tillegg vil en slik regulering styrke etterprøvbarheten av vedtakene som fattes.
Vi er i utgangspunktet positive til utvalgets forslag til løsninger for å redusere forskjellene mellom kommunene og sørge for et felles grunnlag for velfungerende og gode ordninger. Vi stiller oss positive til utvalgets forslag til forskriftens § 4 første ledd og § 5 første og andre ledd, hvor det klare utgangspunktet for vurderingen er personens egen vurdering av behov, potensiale og mål. Vi vil likevel bemerke viktigheten av god opplæring til de som skal fatte de enkelte vedtakene, ettersom det nye lovverket både er omfattende og komplekst. Riktig opplæring er også en helt grunnleggende rettssikkerhetsmekanisme, særlig ettersom det nye regelverket i stor grad legger opp til skjønnsmessige vurderinger. I tillegg vil ofte saksbehandlerne som behandler søknadene ikke være jurister. Vi mener derfor det kan være noe uheldig at utvalget ikke foreslår å innføre et eget særlig krav om opplæring av saksbehandlere eller andre ansatte i kommunene med ansvar for saker om selvstyrt personlig assistanse i punkt 22.4. Vi stiller oss for øvrig positive til opprettelsen av et nasjonalt kompetansesenter, slik det er presentert i punkt 22.5.
Sarah Fyhn Helland Terjesen, saksbehandler
Hilde Øye, saksbehandler
Nora Grøndahl, saksbehandler
Sveinung Nes, saksbehandler
Jonas Nielsen, leder Rettspolitisk utvalg
Michelle Danker, daglig leder
Vi viser til høringsnotat datert 04.03.22 hvor det bes om høringssvar til høring om NOU 2021:11 Selvstyrt er velstyrt, knyttet til forbedringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA).
Jussformidlingen er et landsdekkende gratis rettshjelpstiltak som drives av viderekomne jusstudenter ved Universitetet i Bergen. Det er til enhver tid ansatt 22 saksbehandlere, som jobber heltid. Vi tilbyr gratis rettshjelp og juridisk bistand til privatpersoner. Vi arbeider innenfor ulike rettsområder, og sosialrett er et av våre prioriterte rettsområder. På bakgrunn av dette vil vi komme med noen bemerkninger knyttet til den fremlagte utredningen og dens konklusjoner.
2. Generelle bemerkninger
Jussformidlingen er i all hovedsak positiv til forslaget om endringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse. Vi vurderer det som et godt tiltak at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og støtter de øvrige tiltakene for å styrke rettighetene til brukerne av denne ordningen. Vi vil i det følgende komme med noen bemerkninger til forslaget.
3. Spesielle bemerkninger
3.1 Vedrørende forslag om at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning
Jussformidlingen er positive til at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og mener forslaget vil kunne avbøte problemet med at det er store forskjeller i bistanden som ytes innad i kommunene.
Vi mener likevel at det er en mulighet for forskjellsbehandling når kompetansen fremdeles er hos kommunen. For å avbøte dette problemet har utvalget foreslått å begrense det kommunale selvstyret, og innføre en mer detaljert og helhetlig regulering av ordningen. Jussformidlingen er positiv til disse forslagene, da de foreslåtte endringene i større grad enn nåværende ordning er egnet til å oppnå formålet om at BPA skal være et verktøy for likestilling og selvbestemmelse.
3.2 Vedrørende forslag om at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar
Jussformidlingen stiller seg positiv til at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Vedtak om tildeling og utmåling av BPA bygger på konkrete og individuelle vurderinger. Dette er vurderinger som den enkelte kommune står nærmere til å gjøre enn staten, blant annet som følge av nærhet til innbyggerne. En overføring av ansvaret for tjenesten til staten, kan i større grad medføre standardiseringer uavhengig av den enkeltes behov. Dette kan få uheldige konsekvenser i enkeltsaker, noe som må vektlegges særlig i lys av at det er tale om vurderinger av stor velferdsmessig betydning.
Videre vil en slik ordning i større grad ivareta målet om et kommunalt selvstyre nedfelt i Grunnlovens § 49 annet ledd. Jussformidlingen er imidlertid enige i at en viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta det nasjonale målet om likestilling. For stor grad av kommunalt selvstyre kan medføre lokale variasjoner som igjen kan føre til forskjellsbehandling og liten grad av forutsigbarhet.
3.3 Vedrørende forslag om at utgangspunktet vil bli tatt innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen
Jussformidlingen stiller seg positive til flertallets helhetlige forslag knyttet til reguleringen av BPA-ordningen, slik dette er presentert i kapittel 26 i NOU 2021:11. En nedfelling av retten til selvstyrt personlig assistanse i likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.) vil danne utgangspunktet for tilbudet. Dette vil synliggjøre formålet med ordningen, i form av å være et verktøy for å fremme likeverd, like muligheter og like rettigheter, jf. ldl. § 1 andre ledd. Dette vil være i tråd med prinsippene nedfelt i CRPD-konvensjonen, se artikkel 3 i konvensjonen. Vi mener derfor at de foreslåtte endringene i likestillings- og diskrimeringsloven, som presentert i punkt 26.1, danner et egnet utgangspunkt for selve ordningen.
Videre mener vi at den nærmere reguleringen av ordningen må plasseres innenfor helse- og omsorgslovgivningen, slik dette er presentert i flertallets helhetlige forslag i punkt 26.2. Som pekt på i punkt 19.5 er det klart at plasseringen av den nærmere reguleringen av ordningen skaper en viss utfordring, knyttet til hvilken plassering som best er egnet til å ivareta de samlede hensynene til forpliktelsene i CRPD-konvensjonen, formålet om å nedfelle ordningen som et likestillingsverktøy, rettsvernet overfor tilbudsmottakerne, samt den praktiske gjennomføringen av ordningen. Vi mener en regulering av ordningen innenfor helse- og omsorgslovgivningen vil kunne sikre mottakerne et effektivt rettslig vern, da dette vil stille strenge krav til gjennomføringen av ordningen. På denne måten vil det blant annet bli stilt strenge krav til medvirkning og informasjon til tilbudsmottakerne, samt krav til behandlingen av klager. Her vil vi fremheve at det vil være hensiktsmessig med en mest mulig samlet regulering av det tjenestetilbudet kommunen skal stå ansvarlig for. Vi anser derfor reguleringen av ordningen innenfor helse- og omsorgslovgivningen som det foretrukne alternativet.
Et mindretall av utvalget har pekt på at en regulering innenfor helse- og omsorgslovgivningen ikke vil være egnet til å ivareta forpliktelsene Norge har etter CRPD-konvensjonen. Det blir her pekt på at en slik regulering ikke vil være tilstrekkelig til å oppnå målet om å knytte ordningen til tilrettelegging for likestilling, selvbestemmelse og samfunnsdeltakelse, se punkt 27.1, og det blir samtidig foreslått å regulere ordningen i en ny, egen lov. Jussformidlingen stiller seg kritisk til en slik løsning. Her vil vi bemerke at utgangspunktet om at selve ordningen skal være et likestillingsverktøy, blir sikret gjennom nedfellingen i likestillings- og diskrimineringsloven. Den foreslåtte reguleringen innenfor helse- og omsorgslovgivningen, slik den er fremgår av punkt 26.2, knytter seg til kravene som blir stilt til de ansvarlige tjenestetilbyderne ved gjennomføringen av ordningen, herunder kommunene. Mindretallets forslag, presentert i punkt 27.2, inneholder ikke den samme utførlige reguleringen knyttet til kravene overfor tjenestetilbyder. Eksempelvis inneholder dette forslaget ingen uttrykkelig krav til medvirkning fra tjenestemottakerne. Vi mener det vil være uheldig å skape et skille mellom selvstyrt personlig assistanse og de øvrige helse- og omsorgstilbudene som kommunen har ansvar for. Dette kan bidra til at tilbudet blir underlagt en mildere grad av intern kontroll fra kommunen, noe som bør unngås.
3.4 Vedrørende forslag om en viss begrensning av det kommunale selvstyret
Jussformidlingen stiller seg positive til det overordnede utgangspunktet om at en viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, slik dette er presentert i punkt 19.6. Dette fordi vi mener det er nødvendig med en mer detaljert og helhetlig regulering av ordningen for at hensynet til rettssikkerhet og likebehandling blir tilstrekkelig ivaretatt i spørsmålet om hvem som tildeles ordningen, og hva som ligger til grunn for tildelingen. Dette særlig når vurderingen av om hvem som omfattes av ordningen er av særlig stor velferdsmessig betydning for den enkelte bruker. I tillegg vil en slik regulering styrke etterprøvbarheten av vedtakene som fattes.
Vi er i utgangspunktet positive til utvalgets forslag til løsninger for å redusere forskjellene mellom kommunene og sørge for et felles grunnlag for velfungerende og gode ordninger. Vi stiller oss positive til utvalgets forslag til forskriftens § 4 første ledd og § 5 første og andre ledd, hvor det klare utgangspunktet for vurderingen er personens egen vurdering av behov, potensiale og mål. Vi vil likevel bemerke viktigheten av god opplæring til de som skal fatte de enkelte vedtakene, ettersom det nye lovverket både er omfattende og komplekst. Riktig opplæring er også en helt grunnleggende rettssikkerhetsmekanisme, særlig ettersom det nye regelverket i stor grad legger opp til skjønnsmessige vurderinger. I tillegg vil ofte saksbehandlerne som behandler søknadene ikke være jurister. Vi mener derfor det kan være noe uheldig at utvalget ikke foreslår å innføre et eget særlig krav om opplæring av saksbehandlere eller andre ansatte i kommunene med ansvar for saker om selvstyrt personlig assistanse i punkt 22.4. Vi stiller oss for øvrig positive til opprettelsen av et nasjonalt kompetansesenter, slik det er presentert i punkt 22.5.
Sarah Fyhn Helland Terjesen, saksbehandler
Hilde Øye, saksbehandler
Nora Grøndahl, saksbehandler
Sveinung Nes, saksbehandler
Jonas Nielsen, leder Rettspolitisk utvalg
Michelle Danker, daglig leder