Høringsinnspill til rapporten "Finansiering av universiteter og høyskoler"
Vi viser til høringsbrev av 18.mars 2022 og takker for muligheten til å gi våre vurderinger av anbefalinger fra ekspertutvalg om finansiering av universitet og høyskoler (Hatlen-utvalget). Vi viser også til vårt innspill av 5.1.2021 til ekspertutvalgets arbeid.
FFA mener det er positivt at utvalget anbefaler å
- Beholde resultatindikatoren for doktorgrad. Hvis denne hadde blitt foreslått fjernet, ville det vanskeliggjort gjort samarbeid knyttet til phd-er som har arbeidsplass utenfor gradsgivende institusjon. Nå får gradsgivende institusjonen honorering for arbeidet og er interessert i også å ha studenter som har sin arbeidsgiver ved andre institusjoner.
- BOA-indikatoren fjernes. Den stimulerer UH til å delta i et oppdragsmarked og kan oppfattes som en subsidiering av oppdragsinntekter i et konkurransebasert marked. Vi er enige i at BOA-indikatoren gir risiko for vridningseffekter i samspillet med næringsliv og offentlig virksomhet, slik utvalget påpeker. Dagens BOA vanner ut skillet mellom UH og institutter og bidrar samtidig til midlertidighet i UH.
- NFR-indikatoren fjernes. Det er allerede for mange søknader til NFR og vi bør ikke ha økonomiske insentiver for å øke søknadsaktiviteten til NFR ytterligere.
FFA er bekymret for utvalgets anbefalinger om å
- Fjerne publiseringsindikatoren. FFA er enig med utvalget i deres vurdering av at det er vanskelig å bruke finansieringssystemet for å få god statistikk på publisering og at publiseringsregistreringen trolig i stor grad vil bli opprettholdt selv om det ikke er en indikator for publisering i finansieringssystemet. Vi er likevel bekymret for at fjerning av indikatoren vil svekke publiseringen i de mer praksisorienterte og undervisningstunge enhetene i UH-systemet, på tross av utvalgets forutsetning om at rapportering skal videreføres. Vi mener publiseringsindikatoren er et nødvendig insentiv til å publisere i flere miljøer. Vi er urolige for kvaliteten i registreringene hvis publisering ikke gir uttelling i finansieringssystemet. En svekket kvalitet på publiseringsregistrering vil være svært negativt for hele forskningssektorens faglige synlighet og omdømme, ikke minst for internasjonalt samarbeid. For instituttenes del er det ønskelig å beholde publiseringsindikatoren fordi den er hensiktsmessig for å synliggjøre forskningskvalitet og viktig for å skille institutter fra forskningstunge konsulenter.
- Fjerne EU-indikatoren. Vi er redd det kan redusere norsk retur betydelig hvis denne blir fjernet. Det vil være et problem for Norge og for samarbeidet om de store felles samfunnsutfordringene. PES-midlene er svært begrenset og vil ikke erstatte EU-indikatoren i finansieringssystemet.
- Regjeringen har tidligere signalisert at vi ikke kan vente vekst innen forskning. Hvis dette er tilfelle, må prioritering innen UH-sektoren skje ved omfordeling innen den samlede rammebevilgningen til UH, basert på utviklingsavtalene. Vi vil fraråde at en forutsetter ytterligere budsjettøkning med friske midler eller at en foreslår å redusere andre forskningsposter. UH har hatt en mye kraftigere vekst enn andre deler av FoU-sektoren som del av statsbudsjettet og har allerede i dag den høyeste rammebevilgningsandelen i Europa. Konsekvensen av utvalgets anbefalinger vil være en svekkelse av budsjettene for Forskningsrådet og/eller for instituttene. Det tror vi vil være feil prioritering i en tid hvor forskningen må innrettes mot omstilling og løse samfunnets utfordringer. Da må offentlige forskningsmidler gis retning mot samfunnsutfordringer og de må utløse forskningssamarbeid og -finansiering fra næringslivet og fra EUs rammeprogram. Det gjøres mest effektivt gjennom utlysning av forskningsmidler i Forskningsrådet og deltagelse i EUs rammeprogram Horisont Europa.
- Utvalgets anbefaling om å fjerne publiseringsindikatoren og EU-finansieringsindikatoren fra lukket ramme, forutsetter at gjeldende budsjettramme videreføres ved at de gjenværende indikatorene i åpen ramme gis tyngre vekt. Vi stiller spørsmål ved om ikke midlene som i dag ligger i lukket ramme bør inngå i en omfordeling gjennom utviklingsavtalene. Slik vil de tilpasses profil og strategi i den enkelte institusjon. Dette vil også være i samsvar med utvalgets forutsetning om at aktiviteten videreføres uten resultatindikatoren.
- Utvalget drøfter en mulig forskyvning mellom rammebevilgningen til UH og NFRs bevilgning og argumenterer for økt forskningskvalitet og -effektivitet ved å kanalisere forskningsmidler gjennom NFR, men konkluderer likevel med ikke å endre på forholdet. Utvalget påpeker at en slik forskyvning også kan påvirke balansen mellom UH og institutter. I denne drøftingen ser en bort fra at det har vært en betydelig endring i denne balansen fra 2016 til i dag ved at UH har fått vesentlig vekst i sine budsjetter (28% budsjettvekst mot 8% vekst i studieplasser). UH har økt søkekapasiteten til NFR og bidrar dermed til lavere tilslagsprosent for NFR-søknader for alle. En større andel av NFR bevilgning går nå til UH-institusjoner.
- Utvalget adresserer ikke det faktum at UH-sektorens finansieringssystem mangler en kapasitetsregulerende mekanisme (ut over "faste midlertidige stillinger"), i motsetning til andre forskningsutførende sektorer. Dette trekket deler UH-sektoren med andre offentlige sektorer, som beskrives i NOU 2020:15 som at en har innebygde mekanismer for vekst, men ikke for reduksjon eller for omfordeling av kapasitet.
- Utvalget mener at resultatindikatorer bidrar til likhet mellom institusjoner i sektoren og til at en fokuserer bare på det som kan telles. I en nylig gjennomgang av instituttenes modell for grunnfinansiering, kom en til motsatt konklusjon, dvs. at resultatindikatorer bidrar til mangfold ved at instituttene retter seg mot ulike indikatorer og at instituttene samtidig følger opp målsetninger som ikke gir uttelling. Hvis utvalgets anbefaling følges, vil de to sektorenes finansieringsmodeller vært basert på to ulike rasjonale. Det peker i retning av behov for en konsekvensvurdering av anbefalingene.
Konsekvensvurdering for å unngå utilsiktede effekter i andre forskningsutførende sektorer
Ekspertutvalgets mandat har ett pkt. som direkte berører instituttene:
Vurderingene må ta hensyn til regjeringens overordnede forskningspolitikk og politikken overfor andre relevante sektorer, bl.a. når det gjelder samarbeid med helseforetak og forskningsinstitutter.
Vi kan ikke se at utvalget har svart på mandatet hva angår å ta hensyn til politikken overfor andre relevante sektorer, som helseforetak og forskningsinstitutter. Vi erfarer at markerte endringer de seneste 5 årene når det gjelder andel NFR-tildelinger og ulik utvikling i grunnbevilgningen mellom UH-sektoren og instituttsektoren, er konsekvenser av beslutninger som ikke har hensyntatt det samlede forskningssystemet. Konsekvensene synes overraskende og ikke-intenderte for beslutningstagere. UH- og instituttsektoren er komplementære sektorer som samspiller for å løse samfunnsoppdragene og som konkurrerer om de samme midlene i Forskningsrådet. Vi minner om prinsippet som er nedfelt i regjeringens Strategi for en helhetlig instituttpolitikk , som bl.a. sier at
(…) i ytterste konsekvens kan sektorspesifikk politikkutvikling skape utilsiktede hindre for å få det beste ut av sektorene samlet sett .
· politikkutvikling for én av de forskningsutførende sektorene alltid må ses i sammenheng med politikken for de øvrige forskningsutførende sektorene .
Dette prinsippet må ikke minst gjelde ved gjennomgang av finansieringssystemet. Endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler vil kunne påvirke samarbeids- og konkurranseforhold og dermed balansen mellom sektorene, som har ulike samfunnsoppdrag og ulike finansieringssystemer og opererer i et finstemt samspill. Som kjent er norsk universitets- og høyskolesektor i dag blant de som har høyest grunnfinansiering i Europa, mens norsk instituttsektor har lavest grunnfinansiering i Europa.
Konsekvenser av finansieringsutvalgets anbefalinger må derfor vurderes for å sikre at endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler ikke gir utilsiktede effekter i de andre sektorene og svekker det samlede forskningssystemets effektivitet i å oppfylle samfunnsoppdragene.
Det er også avgjørende for instituttene at utdanningsinstitusjonene holder høy kvalitet og god relevans i utdanningen slik at instituttsektoren og alle deler av arbeidslivet kan rekruttere høyt kvalifiserte kandidater.
Vi vil sterkt anbefale at departementet vurderer hvilke konsekvenser ev gjennomføring av utvalgets anbefalinger vil få for det samlede forskningssystemet. Om ønskelig, bidrar vi gjerne til et slikt arbeid.
Lars Holden Agnes Landstad
Styreleder FFA Daglig leder FFA
Vi viser til høringsbrev av 18.mars 2022 og takker for muligheten til å gi våre vurderinger av anbefalinger fra ekspertutvalg om finansiering av universitet og høyskoler (Hatlen-utvalget). Vi viser også til vårt innspill av 5.1.2021 til ekspertutvalgets arbeid.
FFA mener det er positivt at utvalget anbefaler å
- Beholde resultatindikatoren for doktorgrad. Hvis denne hadde blitt foreslått fjernet, ville det vanskeliggjort gjort samarbeid knyttet til phd-er som har arbeidsplass utenfor gradsgivende institusjon. Nå får gradsgivende institusjonen honorering for arbeidet og er interessert i også å ha studenter som har sin arbeidsgiver ved andre institusjoner.
- BOA-indikatoren fjernes. Den stimulerer UH til å delta i et oppdragsmarked og kan oppfattes som en subsidiering av oppdragsinntekter i et konkurransebasert marked. Vi er enige i at BOA-indikatoren gir risiko for vridningseffekter i samspillet med næringsliv og offentlig virksomhet, slik utvalget påpeker. Dagens BOA vanner ut skillet mellom UH og institutter og bidrar samtidig til midlertidighet i UH.
- NFR-indikatoren fjernes. Det er allerede for mange søknader til NFR og vi bør ikke ha økonomiske insentiver for å øke søknadsaktiviteten til NFR ytterligere.
FFA er bekymret for utvalgets anbefalinger om å
- Fjerne publiseringsindikatoren. FFA er enig med utvalget i deres vurdering av at det er vanskelig å bruke finansieringssystemet for å få god statistikk på publisering og at publiseringsregistreringen trolig i stor grad vil bli opprettholdt selv om det ikke er en indikator for publisering i finansieringssystemet. Vi er likevel bekymret for at fjerning av indikatoren vil svekke publiseringen i de mer praksisorienterte og undervisningstunge enhetene i UH-systemet, på tross av utvalgets forutsetning om at rapportering skal videreføres. Vi mener publiseringsindikatoren er et nødvendig insentiv til å publisere i flere miljøer. Vi er urolige for kvaliteten i registreringene hvis publisering ikke gir uttelling i finansieringssystemet. En svekket kvalitet på publiseringsregistrering vil være svært negativt for hele forskningssektorens faglige synlighet og omdømme, ikke minst for internasjonalt samarbeid. For instituttenes del er det ønskelig å beholde publiseringsindikatoren fordi den er hensiktsmessig for å synliggjøre forskningskvalitet og viktig for å skille institutter fra forskningstunge konsulenter.
- Fjerne EU-indikatoren. Vi er redd det kan redusere norsk retur betydelig hvis denne blir fjernet. Det vil være et problem for Norge og for samarbeidet om de store felles samfunnsutfordringene. PES-midlene er svært begrenset og vil ikke erstatte EU-indikatoren i finansieringssystemet.
- Regjeringen har tidligere signalisert at vi ikke kan vente vekst innen forskning. Hvis dette er tilfelle, må prioritering innen UH-sektoren skje ved omfordeling innen den samlede rammebevilgningen til UH, basert på utviklingsavtalene. Vi vil fraråde at en forutsetter ytterligere budsjettøkning med friske midler eller at en foreslår å redusere andre forskningsposter. UH har hatt en mye kraftigere vekst enn andre deler av FoU-sektoren som del av statsbudsjettet og har allerede i dag den høyeste rammebevilgningsandelen i Europa. Konsekvensen av utvalgets anbefalinger vil være en svekkelse av budsjettene for Forskningsrådet og/eller for instituttene. Det tror vi vil være feil prioritering i en tid hvor forskningen må innrettes mot omstilling og løse samfunnets utfordringer. Da må offentlige forskningsmidler gis retning mot samfunnsutfordringer og de må utløse forskningssamarbeid og -finansiering fra næringslivet og fra EUs rammeprogram. Det gjøres mest effektivt gjennom utlysning av forskningsmidler i Forskningsrådet og deltagelse i EUs rammeprogram Horisont Europa.
- Utvalgets anbefaling om å fjerne publiseringsindikatoren og EU-finansieringsindikatoren fra lukket ramme, forutsetter at gjeldende budsjettramme videreføres ved at de gjenværende indikatorene i åpen ramme gis tyngre vekt. Vi stiller spørsmål ved om ikke midlene som i dag ligger i lukket ramme bør inngå i en omfordeling gjennom utviklingsavtalene. Slik vil de tilpasses profil og strategi i den enkelte institusjon. Dette vil også være i samsvar med utvalgets forutsetning om at aktiviteten videreføres uten resultatindikatoren.
- Utvalget drøfter en mulig forskyvning mellom rammebevilgningen til UH og NFRs bevilgning og argumenterer for økt forskningskvalitet og -effektivitet ved å kanalisere forskningsmidler gjennom NFR, men konkluderer likevel med ikke å endre på forholdet. Utvalget påpeker at en slik forskyvning også kan påvirke balansen mellom UH og institutter. I denne drøftingen ser en bort fra at det har vært en betydelig endring i denne balansen fra 2016 til i dag ved at UH har fått vesentlig vekst i sine budsjetter (28% budsjettvekst mot 8% vekst i studieplasser). UH har økt søkekapasiteten til NFR og bidrar dermed til lavere tilslagsprosent for NFR-søknader for alle. En større andel av NFR bevilgning går nå til UH-institusjoner.
- Utvalget adresserer ikke det faktum at UH-sektorens finansieringssystem mangler en kapasitetsregulerende mekanisme (ut over "faste midlertidige stillinger"), i motsetning til andre forskningsutførende sektorer. Dette trekket deler UH-sektoren med andre offentlige sektorer, som beskrives i NOU 2020:15 som at en har innebygde mekanismer for vekst, men ikke for reduksjon eller for omfordeling av kapasitet.
- Utvalget mener at resultatindikatorer bidrar til likhet mellom institusjoner i sektoren og til at en fokuserer bare på det som kan telles. I en nylig gjennomgang av instituttenes modell for grunnfinansiering, kom en til motsatt konklusjon, dvs. at resultatindikatorer bidrar til mangfold ved at instituttene retter seg mot ulike indikatorer og at instituttene samtidig følger opp målsetninger som ikke gir uttelling. Hvis utvalgets anbefaling følges, vil de to sektorenes finansieringsmodeller vært basert på to ulike rasjonale. Det peker i retning av behov for en konsekvensvurdering av anbefalingene.
Konsekvensvurdering for å unngå utilsiktede effekter i andre forskningsutførende sektorer
Ekspertutvalgets mandat har ett pkt. som direkte berører instituttene:
Vurderingene må ta hensyn til regjeringens overordnede forskningspolitikk og politikken overfor andre relevante sektorer, bl.a. når det gjelder samarbeid med helseforetak og forskningsinstitutter.
Vi kan ikke se at utvalget har svart på mandatet hva angår å ta hensyn til politikken overfor andre relevante sektorer, som helseforetak og forskningsinstitutter. Vi erfarer at markerte endringer de seneste 5 årene når det gjelder andel NFR-tildelinger og ulik utvikling i grunnbevilgningen mellom UH-sektoren og instituttsektoren, er konsekvenser av beslutninger som ikke har hensyntatt det samlede forskningssystemet. Konsekvensene synes overraskende og ikke-intenderte for beslutningstagere. UH- og instituttsektoren er komplementære sektorer som samspiller for å løse samfunnsoppdragene og som konkurrerer om de samme midlene i Forskningsrådet. Vi minner om prinsippet som er nedfelt i regjeringens Strategi for en helhetlig instituttpolitikk , som bl.a. sier at
(…) i ytterste konsekvens kan sektorspesifikk politikkutvikling skape utilsiktede hindre for å få det beste ut av sektorene samlet sett .
· politikkutvikling for én av de forskningsutførende sektorene alltid må ses i sammenheng med politikken for de øvrige forskningsutførende sektorene .
Dette prinsippet må ikke minst gjelde ved gjennomgang av finansieringssystemet. Endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler vil kunne påvirke samarbeids- og konkurranseforhold og dermed balansen mellom sektorene, som har ulike samfunnsoppdrag og ulike finansieringssystemer og opererer i et finstemt samspill. Som kjent er norsk universitets- og høyskolesektor i dag blant de som har høyest grunnfinansiering i Europa, mens norsk instituttsektor har lavest grunnfinansiering i Europa.
Konsekvenser av finansieringsutvalgets anbefalinger må derfor vurderes for å sikre at endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler ikke gir utilsiktede effekter i de andre sektorene og svekker det samlede forskningssystemets effektivitet i å oppfylle samfunnsoppdragene.
Det er også avgjørende for instituttene at utdanningsinstitusjonene holder høy kvalitet og god relevans i utdanningen slik at instituttsektoren og alle deler av arbeidslivet kan rekruttere høyt kvalifiserte kandidater.
Vi vil sterkt anbefale at departementet vurderer hvilke konsekvenser ev gjennomføring av utvalgets anbefalinger vil få for det samlede forskningssystemet. Om ønskelig, bidrar vi gjerne til et slikt arbeid.
Lars Holden Agnes Landstad
Styreleder FFA Daglig leder FFA