Dato: 13.01.2022 21/6417-1 Høringsuttalelse - forslag om etablering av en ny ordning for tildeling av tillatelser akvakultur med laksefisk til miljøteknologiformål Vi viser til høringsforslag av 11. oktober 2021 om etablering av en ny ordning for tildeling av tillatelser til laksefisk til miljøteknologiformål. Formålet med ordningen er å legge til rette for teknologi som gjør det mulig å ta i bruk nye arealer langs kysten og som kan bidra til å løse næringens miljøutfordringer. 1. Innledning Mattilsynet er på akvakulturområdet ansvarlig forvaltningsmyndighet etter matloven, dyrevelferdsloven og dyrehelsepersonelloven. Ved siden av sykdom inkludert lakselus er dyrevelferd et av Mattilsynets hovedansvarsområder. Forslaget vil ha innvirkning på dyrevelferdsregelverket, selv om hovedformålet er utvikling av teknologi til miljøformål. Mattilsynet er positiv til at det etableres en ordning for videre utvikling og bruk av miljøteknologi. En avgjørende forutsetning for at Mattilsynet er positiv til dette, er at tillatelsene er omfattet av gjeldende regelverk for fiskevelferd og fiskehelse ved etablering og drift av akvakulturanlegg, slik som foreslått i høringen. Vi ser at den foreslåtte ordningen også kan medføre utfordringer i forhold til uklar rolle- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsorganer når det gjelder dyrehelse og dyrevelferd. Hovedkravene knyttet til miljøteknologitillatelser skal være at det samles opp en viss mengde slam og at anlegget ikke slipper ut lus. Ved tildeling av tillatelser etter auksjonsprinsippet er det vanskelig for Mattilsynet å se at tillatelsestypen stimulerer til utvikling av ny miljøteknologi utover å gi incentiver til å benytte lukkede merder og teknologi for rensing av utslippsvann. Selv ved innovasjonskonkurranser gir kriteriene begrensede incentiver til reell innovasjon, men vi anerkjenner likevel miljøgevinsten ved å benytte lukkede merder. 2. Generelle kommentarer 2.1 Utvikling og bruk av nye metoder Som departementet selv viser til i høringsbrevet, har Mattilsynet ved flere anledninger erfart at hensynet til fiskevelferd og fiskehelse ikke er tilstrekkelig ivaretatt ved utvikling og tildeling av tillatelser for laks, ørret og regnbueørret. Vår kompetanse og vurderinger etter matloven og dyrevelferdsloven har først kommet inn ved etablering av tillatelsene på lokalitetsnivå. Uttesting av nye metoder og teknologi vil ofte innebære en velferds- og helserisiko for fisken. Mattilsynet ser det som viktig at ordningen ses i sammenheng med gjeldende regelverk om krav til utvikling og bruk av nye metoder, utstyr og teknologi i akvakultur. Fisk og andre dyr er vernet mot behandling som vi ikke kjenner konsekvensene av. For å muliggjøre innovasjon er det i gjeldende regelverk åpnet for unntak fra dette absolutte vernet. Dette gjøres først og fremst ved krav om godkjenning av forsøk etter forsøksdyrregelverket. Ved forsøk som ikke er søknadspliktig etter forsøksdyrregelverket må dokumentasjon innhentes etter utprøving av metodens konsekvens for fiskens velferd i samsvar med kravene i akvakulturdriftsforskriften § 20 tredje ledd. Dette er beskrevet i Veileder om fiskevelferd ved utvikling og bruk av metoder, utstyr, teknologi mv i akvakultur (oppdatert juni 2020) (mattilsynet.no) Avklaringene som er gitt her skal bl.a. bidra til ansvarliggjøring av de som er involvert i utvikling av nye metoder og teknologi, slik at de fiskevelferdsmessige aspekter blir ivaretatt. 2.2 Prekvalifiseringskrav fiskehelse og fiskevelferd Vi er positive til at departementet åpner for å oppstille prekvalifiseringskrav knyttet til hvordan fiskehelse og fiskevelferd skal ivaretas, både underveis i utviklingen og etter at produktet er ferdigutviklet. Dyrevelferdsloven § 8 er tydelig på at metoder, utstyr og tekniske løsninger til bruk på dyr skal være egnet til å ivareta hensynet til dyrenes velferd. Vi er enige med departementet i at en prøving av prekvalifiseringsvilkår ikke kan innebære en forhåndsgodkjenning av at det aktuelle utstyret eller metoden er egnet. Vi vil understreke at en slik prøving ikke kan legge føringer for Mattilsynets vurdering av etableringssøknader etter at tillatelsen er tildelt. Vi er fornøyd med at dette, etter vårt syn, er tydelig kommunisert i høringsbrevet på side 1, der departementet har uttalt at «…. Tilsagn om tillatelse gir ingen rettigheter til å få klarert lokalitet.» Det kan være en nyttig bevisstgjøring for søker og et godt grunnlag for Mattilsynet ved etableringssøknader og tilsyn med det aktuelle anlegget, at det oppstilles gode og tydelige rammer for prekvalifiseringskrav når det gjelder dyrevelferd, fiskehelse. Mattilsynet mener et prekvalifiseringskrav knyttet til fiskehelse/-velferd, også vil være et viktig bidrag til å sette søkelys på en annen stor og viktig utfordring for næringen, den høye dødeligheten som følge av dårlig fiske- velferd og helse, i et større perspektiv. Etter vårt syn bør det utarbeides prekvalifiseringskrav uavhengig av om det benyttes auksjons- eller innovasjonskonkurranse ved tildeling av miljøteknologitillatelser. Under punktet prekvalifiseringskrav vil vi gå gjennom de grunnleggende prinsippene vi mener bør ligge til grunn for slike krav. Lov om dyrevelferd er tydelig på at Mattilsynet er kompetent myndighet og skal føre tilsyn med at lovens bestemmelser etterleves. Vi mener som nevnt over at det bør stilles krav om at søkerne viser hvordan de har tenkt å ivareta fiskens velferd med den teknologiske løsningen de ønsker å bruke og at slik dokumentasjon bør vurderes av Mattilsynet. Under punkt 3.2.4 i høringsbrevet foreslår departementet at Fiskeridirektoratet styrkes med faglig kompetanse slik at de også kan gjøre vurderinger av fiskevelferd som et ledd i saksbehandlingen ved innovasjonskonkurranser. Vi forutsetter at departementet med dette ser for seg at Mattilsynet med vår kompetanse som forvaltningsmyndighet etter dyrevelferdsloven og matloven, gis en formell rolle ved utforming og prøving av prekvalifiseringskrav knyttet til fiskevelferd og fiskehelse. 2.3 Utfordringer ved tilsyn Generelt er det ikke ønskelig med for mange tillatelser med spesielle krav. Erfaring fra andre spesialtillatelser, f.eks. grønne tillatelser, har vist at det kan være vanskelig for tilsynsmyndighetene til enhver tid å ha kunnskap om hvilken lokalitet den enkelte tillatelse driftes på. Det er behov for verktøy, f.eks. gjennom rapportering, som identifiserer hvilke lokaliteter og merder tillatelsene til enhver tid er tilknyttet under drift, slik at det blir mulig å føre tilsyn. Dette er særlig problematisk ved samlokalisering og samdrift. I dag blir planlagt drift på tillatelse nivå kun angitt i de årlige driftsplansøknadene, jf akvakulturdriftsforskriften (ADF) § 40. Dette er viktig informasjon ved drift av tillatelser med særlige vilkår. Biomasse i drift rapporteres kun gjennom den månedlige biomasse rapporteringen til Fiskeridirektoratet der det rapporteres inn hvor selskapsbiomassen produseres på merd og lokalitetsnivå. Her fremkommer det ikke hvilken tillatelse som brukes til enhver tid på lokaliteten. Det er kun der stamfisktillatelser samlokaliseres med andre at tillatelse skal angis, jf ADF § 44 andre ledd. 3. Søknadsprosessen Som omtalt ovenfor støtter Mattilsynet forslaget om prekvalifiseringskrav av hensyn til dyrevelferd og fiskehelse. Dersom departementet går for en slik løsning, må det gå tydelig fram av utlysningsteksten. Nærmere om kravene til innhold i prekvalifiseringsvilkårene er redegjort for under punkt 4. 4. Prekvalifiseringskrav – auksjoner, innovasjonskonkurranse Mattilsynet mener prekvalifiseringskrav knyttet til søknader om miljøteknologitillatelser bør ta utgangspunkt i dyrevelferdslovens § 8 første ledd som sier at metoder, utstyr og tekniske løsninger til bruk på dyr skal være egnet til å ivareta hensynet til dyrenes velferd. Teknologien søkerne ønsker å ta i bruk må i utgangspunktet være dokumentert egnet ut fra hensynet til fiskevelferd. Tas det i bruk kjent teknologi må det kunne forventes at søkere har satt seg inn i og kan vise til tilgjengelig vitenskapelig dokumentasjon for hvordan den valgte teknologien antas å påvirke fiskens helse og velferd. Dersom teknologien enda ikke er prøvd ut og derfor mangler dokumentasjon, må søker vise hvordan fiskens helse og velferd skal ivaretas ved utprøving som et nødvendig ledd for å skaffe denne dokumentasjon. Ønsker søkere å ta i bruk en teknologi som ikke er ferdig dokumentert må en således kreve at de fremlegger planer for hvordan de tenker å bygge opp nødvendig dokumentasjon for å vise at kravene i dyrevelferdslovens § 8 og akvakulturdriftsforskriften § 20 er innfridd og at metoden således er egnet til å ivareta hensynet til fiskens velferd. Mattilsynet har, som nevnt under punktet generelt , laget en veileder om fiskevelferd ved utvikling og bruk av metoder, utstyr og teknologi mv i akvakultur der dette beskrives nærmere. Veilederen og annen praktisk informasjon knyttet til utvikling av nye metoder er tilgjengelig på nettsiden : Vi mener nettsiden og veilederen kan være et godt utgangspunkt for en nærmere konkretisering av hvilke prekvalifiseringskrav som bør oppstilles. Uten å gå inn i de enkelte detaljene kan et utgangspunkt for oppstilling av prekvalifiseringskrav være: Internkontroll (IK) som viser hvordan søker skal etterleve krav til smittehygienisk og velferdsmessig forsvarlig drift, inkludert risikovurderinger og beredskapsplaner. Beskrivelse av hva som er nytt, hvilken dokumentasjon som foreligger, samt en oversikt over utviklingsløpet. Dersom teknologien/konseptet det søkes om mangler dokumentasjon på metodens konsekvens for fiskens velferd, må søker vise hvordan de skal etterleve krav til utprøving jf akvakulturdriftsforskriften § 20, andre og tredje ledd. Vi ser at departementet stiller spørsmål om det er hensiktsmessig at MT skal vurdere fiskehelse/-velferd ved noe som foreløpig er i planleggingsstadiet og som sannsynligvis vil måtte gjennomgå betydelige endringer før det kommer i drift. Selv om et krav om prekvalifisering ikke vil kunne medføre noen forhåndsgodkjenning av om et konsept er egnet til å ivareta fiskens helse og velferd, mener vi at et slikt krav vil være forutsigbart for næringen og ha store fordeler for både forvaltningen og søkerne. Det vil sikre at disse kravene i regelverket er vurdert av søkerne fra starten av. Økt bevissthet rundt hensynet til å ivareta fiskens velferd og helse helt fra planleggingsfasen og gjennom hele innovasjonsløpet, vil redusere risikoen for at konseptet må gjennomgå betydelige endringer i etterkant som følge av at Mattilsynet finner at konseptet ikke er egnet. Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av prekvalifiseringskravene, kan en tilnærming være at søker som en del av miljøteknologisøknaden må fylle ut et skjema ved hjelp av avkryssing, der de aktuelle kravene er oppstilt. Vi ser for oss at det ikke gjøres en nærmere vurdering av kravene ved tildeling av tillatelsen enn at skjemaet er utfylt. Det er søker selv som må ta risikoen for at prekvalifiseringskravene er oppfylt og kan dokumenteres. Kravene i skjemaet, vil som nevnt ovenfor, bidra til sikre at søker på utviklingsstadiet har vurdert at teknologien som skal tas i bruk må være egnet til å ivareta hensynet til fiskens helse og velferd. Mattilsynet er positiv til å bidra i arbeidet med å videreutvikle prekvalifiseringskravene dersom departementet går inn for en slik ordning. 5. Mattilsynets rolle ved tildeling av tillatelser Etter vårt syn fremstår Mattilsynets rolle i høringsforslaget som uklar på enkelte områder. Under punkt 3.1.1.4 som gjelder auksjoner tar departementet opp om det bør stilles et prekvalifiseringskrav i søknaden for å sikre at dyrevelferd og fiskehelse er ivaretatt i de tekniske løsningene søkeren foreslår å bruke. Ut fra argumentasjonen kan det tolkes slik at departementet legger opp til at det er Mattilsynet som skal utføre vurderingen av prekvalifiseringskrav. Det støtter vi. Eksempel : «… Det er også et spørsmål om det er hensiktsmessig at Mattilsynet skal gi en form for vurdering av et anlegg som kanskje er under utvikling, og som ikke er ferdig på søknadstidspunktet.» Under punkt 3.2.4. side 13 som omhandler innovasjonskonkurranse heter det at departementet ...tar sikte på at førsteinstansbehandlingen legges til Fiskeridirektoratet. Imidlertid ser vi det som hensiktsmessig om direktoratets saksbehandlingsgruppe blir styrket med nødvendig faglig ekspertise, spesielt dersom det blir lagt opp til å vurdere hvordan konseptene ivaretar hensynet til dyrevelferd. Det vil sikre at førsteinstansbehandlingen holder et høyt faglig nivå, og det får også betydning for hvordan departementet vurderer at ev. klager skal behandles. Vi tolker det slik at departementet foreslår at det er Fiskeridirektoratet som i første instans ved innovasjonskonkurranse vurderer hvordan konseptene ivaretar hensynet til dyrevelferd dersom det blir krav om prekvalifisering. Vi mener det er svært uheldig og lite konsistent at prøving av et eventuelt prekvalifiseringskrav vedr dyrevelferd legges til to forskjellige fagetater ved tildeling gjennom innovasjonskonkurranse og auksjon. Det kan bl.a. medføre ulike faglige vurderinger og vi vil sterkt fraråde en slik løsning. Vi mener at faglige vurderinger som gjelder dyrevelferd må legges til Mattilsynet. Som nevnt tidligere er det kun Mattilsynet som i dag har forvaltningsansvar for dyrevelferd etter dyrevelferdsloven. 6. Mattilsynets rolle ved tilsyn og vedtak herunder bruk av virkemidler I forskriftsutkastet til § 7 er det foreslått særskilte og strengere driftskrav. Oppfyllelse av kravene skal dokumenteres gjennom et program for overvåkning og undersøkelser. Undersøkelser skal gjennomføres av et kompetent organ uavhengig av oppdragsgiver. I høringsbrevet på side 9 blir det understreket at «dette på ingen måte ekskluderer at Fiskeridirektoratet og Mattilsynet kan gjøre eget tilsyn». Mattilsynet har som kjent forvaltningsansvar for sykdommer herunder lus etter matloven og fiskevelferd etter dyrevelferdsloven som innebærer at vi kan føre tilsyn og fatte nødvendige vedtak. Mattilsynet har erfart at uklar ansvarsplassering mellom Fiskeridirektoratet og Mattilsynet har ført til utfordringer ved oppfølging og tilsyn av Grønne tillatelser; luse-grenser og steril fisk. Vi ser at tilsyn og oppfølging av lokaliteter som drifter etter miljøteknologitillatelse kan by på tilsvarende utfordringer, som kan bli forsterket av at det også kommer inn en tredjepart. Det er derfor nødvendig at departementet gir klare føringer for oppfølging og ansvar mellom Fiskeridirektoratet og Mattilsynet. Ut fra tidligere erfaringer vil det være behov for at en slik klargjøring omfatter hvordan de ulike lovene; dyrevelferdsloven, matloven og akvakulturloven skal virke sammen. Dette bør kommuniseres tydelig, slik at alle er innforstått med hva det innebærer. Videre fremgår det av forskriftsutkastet i § 7 andre ledd at det skal være et program for trendovervåkning og undersøkelser av utslipp fra anlegget og at programmet skal godkjennes av Fiskeridirektoratet og Mattilsynet. Det er uklart hva Mattilsynet eventuelt skal godkjenne. Dette bør avklares nærmere før ordningen blir satt i verk. Når prosjektet i mindre grad skal kvalitetssikres på forhånd, kan det medføre at virkemidler vil komme i etterkant av etableringen . Etter Mattilsynets regelverk innebærer uforsvarlig drift i etterkant av etablering, forvaltningsmessig oppfølging med virkemiddelbruk. Dette kan bl.a. innebæreendring av godkjenning eller i ytterste konsekvens tilbaketrekking av godkjenning etter etableringsforskriftens § 8. Dette er virkemidler som ikke er nevnt i høringsforslaget. I høringsforslaget til § 16 er det ved brudd på de særskilte driftsvilkårene i § 7 eller vilkår i tillatelsene kun vist til reaksjoner og sanksjoner etter akvakulturloven. Det bør kommuniseres tydelig at virkemidler med hjemmel i andre lover vil også kunne tas i bruk ved regelverksbrudd. 7. Kommentarer til enkelte bestemmelser § 6 Vederlag, rett til drift og tilknytning til produksjonsområde Femte ledd – Søknad om lokalitet «Tilsagn om tillatelse gir rett til å søke om lokalitet» , jf forskriftsutkastet § 6 femte ledd. I høringsbrevet på side 1 fremgår det at: Etablering av tillatelsene krever på ordinær måte klarering av lokalitet. Dersom den som får tilsagn om miljøteknologitillatelse trenger en ny eller utvidet lokalitet, må dette omsøkes til relevant fylkeskommune på ordinær måte. Tilsagn om tillatelse gir ingen rettigheter til å få klarert lokalitet. Dette er en svært viktig presisering. Ved vurdering av den enkelte søknaden om klarering av lokalitet vil Mattilsynet kunne avslå søknaden dersom hensynet til fiskevelferd, fiskehelse inkludert lakselus, tilsier at dette er nødvendig, selv om søker har fått tilsagn om tillatelse. Siste ledd -Tidsbegrensning av tillatelser En miljøteknologitillatelse skal fremme utvikling og kommersialisere teknologi. Forskriftsteksten sidestiller disse hensynene. Vi oppfatter likevel høringsbrevet som at hovedformålet er å ta i bruk miljøteknologi og tilrettelegge for vekst uten utslipp av lus og med rensing av slam mm. Videre oppfatter vi at ordningen gjennom forutsigbare rammer for tildeling skal gi insentiver for utvikling og innovasjon i henhold til miljøkravene, slik at innovasjon også er et viktig effektmål. Dersom dette stemmer, og at det viktigste med ordningen er å ta steget over i mer fullkommersialisering av miljøteknologi, burde det ideelt sett ikke være større behov for å sette tidsavgrensning for disse tillatelsene enn andre kommersielle tillatelser. Tanken må da være at så lenge man oppnår effekt og ellers drifter innenfor rammene av øvrig regelverk, får man produsere i tillatelsen. Dersom man ikke oppnår effekt så trekkes tillatelsen tilbake ganske raskt (og mye raskere enn etter 20 år). Dersom formålet er å utvikle miljøtekonologi og gi insentiver for at dette tas i bruk, kan det være riktig å tidsavgrense tillatelsene. Da vil man i prinsippet ha oppnådd formålet når teknologien er utviklet og dokumentert, og man har tatt steget over i fullkommersialisering gjennom ordinær produksjon gjennom noen produksjonssykluser. Vi mener 20 år er lang tid i et slikt perspektiv. Uavhengig av om hovedformålet er bruk/kommersialisering eller utvikling vil vi peke på at det kan være behov for en sikkerhetsventil dersom tillatelsene gir utilsiktete negative effekter knyttet til andre hensyn. Dette kan tale for å tidsbegrense tillatelsene. § 7 Særskilte krav til drift av tillatelser tildelt til miljøteknologiformål og vilkår I høringsforslaget er det krav om nullutslipp av lus og minimum 60 % oppsamling av slam. Det vanlige luseregelverket vil gjelde inni et lukket anlegg. Imidlertid vil det kunne oppstå tilfeller der det samler seg lus inni anlegget. Mattilsynet forutsetter at risikoen for at lus vil kunne slippe ut via slam i disse tilfellene, blir ivaretatt gjennom de krav som stilles til den teknologien den enkelte søker skal benytte seg av. § 9 Innovasjonspoeng, miljøpoeng og prioritering av søknader Som nevnt innledningsvis fremstår ikke de forholdene som er tenkt å utløse innovasjonspoeng etter vårt syn som spesielt innovative. Både graden av oppsamling av slam, elektrifisering og at man ikke bruker kobber for å hindre begroing fremstår likevel som positive tiltak for miljøet. Første ledd bokstav d) – merking av fisk At merking av fisken skal utløse innovasjonspoeng fremstår på den annen side som et tiltak hvor formålet vanskelig kan forenes med de negative virkninger en slik merking vil ha for fisken. Et av de grunnleggende vilkårene for tildeling av en miljøteknologitillatelse skal være at anlegget ikke slipper ut lus til miljøet. Departementet har videre vurdert at det ikke vil være hensiktsmessig å fastsette egne krav knyttet til rømmingssikkerhet i den nye miljøteknologiordningen, hovedsakelig begrunnet med at rømming fremstår som et marginalt problem der det benyttes moderne konstruksjoner. Mattilsynet er enig i disse betraktningene, da vi som nevnt over legger til grunn at det i all hovedsak vil være lukkede merder som kvalifiserer for en slik tillatelse. Merking av fisk påfører fisken negative konsekvenser uavhengig av hvilken metode en benytter. Skal man ved tildeling av tillatelser gi insentiver til å merke fisk må det gjøres en vurdering av om de positive konsekvensene av en slik merking overstiger de negative følgene for fisken. Bare hvor en slik vurdering konkluderer med en klar overvekt av positive konsekvenser for de forhold en ønsker å regulere bør tiltaket gjennomføres. Merking av fisk vil ikke i seg selv ha noen direkte konsekvenser for miljøet rundt anlegget, og all den tid departementet selv legger til grunn en lav rømmingsfare er det vanskelig å se at slik merking kan være nødvendig. Mattilsynet har ikke godkjent noen metoder for merking av fisk og det vil være behov for mer dokumentasjon for at vi skal kunne vurdere om bruk av en slik metode, som ledd i ordinær drift kan være i samsvar med krav til god dyrevelferd etter dyrevelferdsloven, Så vidt vi er kjent med finnes det også alternative løsninger for sporing av fisk, som ikke er så inngripende som merking, basert på DNA-teknologi og grunnstoffanalyse av skjell. Etter en samlet vurdering fremstår de negative konsekvensene for fisken som klart større enn de fordeler en vil oppnå med slik merking i relasjon til denne reguleringen. Mattilsynet fraråder derfor at det gis incentiv til slik merking som et ledd i en eventuell innovasjonskonkurranse. § 15 - Bortfall av tillatelse ved manglende etablering Mattilsynet støtter høringsforslaget i § 15. § 17 – Klage Vi vil her bemerke at det er viktig at klagebehandlingen blir gjennomført på en effektiv måte med kort saksbehandlingstid samtidig som rettsikkerheten for parten blir ivaretatt. Med hilsen Friede Andersen Fung. seksjonsleder Nærings- og fiskeridepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
