Dato: 29.10.2021 Svartype: Med merknad Høringsuttalelse fra Stavanger kommune Stavanger formannskap har behandlet Kommunal- og moderniserings departement sitt forslag til endringer i plan- og bygningsloven, Høringsnotat I, og vi stiller oss generelt positive til tiltak som bidrar til å sikre en effektive gjennomføringsstrategier. Stavanger formannskap vil understreke at Stavanger kommune støtter intensjonen om at omfang og kostnader på rekkefølgekrav og infrastruktur skal avklares tidlig i planprosesser. Plan og bygningslovens § 1 skal sikre bærekraftig utvikling. Det å ikke utrede behov for infrastruktur, rekkefølgekrav og ressursbehov tidlig i planprosessene fører erfaringsmessig til store samfunnsmessige kostnader i form av forsinket og fordyret gjennomføring av planer som er vedtatt uten disse avklaringene. Kommunens merknader er knyttet til departementets forslag til ny hensynssone (punkt 1), eiendomsomdanning (punkt 2), ny områdemodell og utbyggingsavtaler (punkt 3). 1. Forslag til mer effektiv områdeutvikling – bruk av hensynssone Departementet foreslår nye bestemmelser som bl.a. skal effektivisere kommunens arbeid ved fortetting og transformasjon i byer og tettsteder. Forslaget innebærer i praksis en flytting og utvidelse av dagens hensynssone i § 11-8 tredje ledd, bokstav e, til en ny bestemmelse, § 11-8 a. Stavanger kommune støtter en slik utvidelse av dagens bestemmelse med utvidede bestemmelser til hensynssonen, med både etablering av nødvendig infrastruktur og bruk av særskilte gjennomføringsvirkemidler. Det er videre foreslått i § 11-8 a, andre ledd, å legge til rette for at kommunen kan knytte en egen utviklingsstrategi til et planområde hvor det skal skje fortetting og transformasjon. Stavanger kommune støtter forslaget om å innføre regler for områdeutviklingsstrategi, som er så detaljerte at de kan erstatte behovet for egen områderegulering. Det kan for avgrensende områder føre til raskere gjennomføring av utbygging, der forslagsstiller følger kommunens strategi. Vi ser at dette kan være hensiktsmessig der kommunen ikke selv har ressurser til å gjennomføre områderegulering, men ønsker å ha styringen på utbyggingen. I § 11-8, femte ledd er det foreslått den nye såkalte «områdemodellen for finansiering av infrastruktur». Bestemmelsen skal gi kommunen hjemmel til å pålegge grunneier eller utbygger å bidra til finansiering av fremtidig infrastruktur som er nødvendig for gjennomføringen av planen. Bestemmelsen suppleres med flere bestemmelser i § 11-8 b til e. Vi vil komme nærmere tilbake til denne modellen nedenfor under punkt 3, men knytter noen merknader til det også her. Forslaget innebærer at det allerede på planstadiet vedtas detaljerte bestemmelser om gjennomføring av plan, herunder synliggjøre hvilke infrastruktur som er nødvendig, kostnaden for opparbeidelse av denne og belastningen på den enkelte eiendom. Som påpekt i høringsnotatet vil områdemodellen medføre at kommunen måtte foreta mer omfattende og vanskelige vurderinger i en tidlig fase. Dette er prosesser som vanligvis gjøres i gjennomføringsfasen, men dersom dette kan håndteres parallelt med de planfaglige vurderinger vil det være tidsbesparende og kunne gi en effektivitetsgevinst. Samtidig er det viktig å presisere at det vil kunne være utfordrende for kommunens planmyndighet å ha fokus på både de planfaglige vurderingene og gjennomføringsfasen samtidig. Vi ser at bruken av modellen stiller store krav til kommunen. Modellen kan være vanskelig og krevende å bruke, noe som gjør at det vil kunne være en høy terskel for å ta denne i bruk. Stavanger kommune vil samtidig peke på at det er positivt at modellen vil bidra til en større åpenhet og offentlighet omkring utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur i det enkelte planområdet. Forslaget som er fremlagt, inneholder mange bestemmelser og detaljer. Enkelte bestemmelser oppleves også som uklare og vanskelige å forstå. Det anbefales derfor at detaljer i ordningen gis i form av en forskrift, noe som også vil forenkle framtidige revisjoner etter hvert som man får erfaring med en slik modell. Utarbeidelse av veileder eller rundskriv med beskrivelse av ulike modeller vil også være hensiktsmessig. 2. Forslag til mer effektiv eiendomsomdanning i transformasjonsområder Departementet foreslår å definere «eiendomsomdanning» som en egen sakstype i matrikkellova. Sakstypen vil kunne håndtere opprettelse og sammenslåing av matrikkelenheter, samt arealoverføringer og grensejusteringer, som en samlet sak. Sakstypen åpner for å kunne håndtere mange enkeltendringer i en operasjon, og på den måten forenkle omstruktureringen av transformasjonsområdet Stavanger kommune er i utgangspunktet positive til departementets forslag om å innføre «eiendomsomdanning» som tiltak i plan- og bygningsloven samt som egen sakstype i matrikkelloven. Vi er imidlertid usikre på hvordan den praktiske gjennomføringen av slike saker vil bli, og vi ser frem til mer detaljerte retningslinjer. Departementet foreslår at det ikke stilles krav om ansvarlig søker i slike «eiendomsomdanningsaker». Vi er uenige med departementet på dette punktet. Søknadsprosessen vil etter vårt syn være mer omfattende og komplisert i forhold til de sakene som i dag kan fremmes etter plan- og bygningsloven. For å sikre god saksflyt og effektiv bruk av saksbehandlingstid mener vi at det må stilles krav om ansvarlig søker i slike saker. Vi antar at det vil være stort behov for rydding i heftelser, urådigheter, rettigheter mm. i forbindelse med slike omdanninger. I dag er må slike endringer som skal tinglyses gjøres «analogt», dvs. at dokumenter sendes i papir med ordinær brevpost til Kartverket. Det ville vært en stor fordel om en mest mulig av denne saksprosessen kunne gjennomføres med digitalt. Stavanger kommunen vil be om at det ved innføring av en slik sakstype gjøres en del grep som gir mulighet for mer elektronisk tinglysing. Det er viktig for oss som kommune at arealhistorikken i matrikkelen kan håndtere dette brukstilfellet. Ved omfattende endringer av eiendomsgrenser er det nødvendig at vi i ettertid lett kan se hvilke eiendommer som har vært involvert i saken og hvilke endringer som har blitt gjort. I dag fakturerer Kartverket innsender av dokumenter for dokumentavgift. Vi ser for oss at dokumentavgiften i slike saker kan bli betydelig. Vi ber departementet vurdere om det gis mulighet for at Kartverket kan sende faktura for dokumentavgift til andre enn innsender slik at kommunen ikke må forskuttere dette beløpet. 3. Finansiering av offentlig infrastruktur (områdemodellen og utbyggingsavtaler) 3.1 Områdemodellen for finansiering av infrastruktur 3.1.1 Generelle merknader Departementet foreslår en ny områdemodell for finansiering av infrastruktur. Målet med forslaget er å tilrettelegge for raskere boligforsyning. Den foreslåtte modellen fremgår av ny § 11-8 a, femte til siste ledd med supplerende bestemmelser i § 11-8 b til e. Forslaget legger opp til at det kan gis bestemmelser om infrastrukturtiltak, kostnadsfastsetting av denne, fordelingen av kostnadene mellom eiendommen i planen og hvor lenge betalingsforpliktelsen gjelder allerede i reguleringsplanen. Stavanger kommune er positiv til hovedgrepene i forslaget om en områdemodell for finansiering av infrastruktur. Vi er enige i at det sannsynligvis vil gjøre det lettere å komme i gang med utbygging i områder med mange grunneiere og i transformasjonsområder, hvor utbygging skjer over en lang periode. Forslaget vil også kunne innebære at man unngår «gratispassasjerer». Det er også positivt at modellen vil bidra til en større åpenhet og offentlighet omkring utbyggeres bidrag til nødvendig infrastruktur i det enkelte planområdet. Stavanger kommune mener på den annen side at den foreslåtte modellen medfører at kommunen må ta en betydelig økt økonomisk risiko ved gjennomføring av infrastrukturtiltak. I tillegg til at det er et komplisert regelverk som stiller særlig krav til kommunens kompetanse og vil medføre behov for økt ressursbruk. Slik vi ser det er dette mangelfullt utredet av departementet, og i liten grad problematisert i høringsnotatet. I departements høringsnotat er det vist til at utarbeidelsen av kostnadsbidrag innenfor rammene i plan- og bygningsloven § 11-8 b har to overordnede hovedformål. Det første er å sikre forutsigbarhet for både kommunen og utbyggere, og det andre er å sikre finansiering av infrastruktur. Til dette vil bemerkes at forslaget i realiteten innebærer at det er kommunene som har den økonomiske risikoen for gjennomføringen av de vedtatte infrastrukturtiltak(ene). Forutsigbarheten ligger i at utbygger/grunneier vet hvor mye de er forpliktet til å betale og at de sikrer gjennomføring av sin utbygging ved innbetaling. Kommunen på sin side vet hvor mye man kan å få innbetalt, men ikke når og heller ikke om man vil få innbetalt hele bidraget i det heletatt. Lovforslaget sikrer utbyggerne en mer effektiv og forutsigbar plan- og gjennomføringsprosess, samtidig som hovedbyrden legges på kommunene. Stavanger kommune mener departementet må gjøre endringer i forslaget som sikrer økt balanse mellom kommunen og utbygger/grunneier med tanke på økonomisk risiko. 3.1.2 Økt behov for ressurser Modellen forutsetter at kommunene evner å gjennomføre de nye oppgavene de blir pålagt. Det fremgår derimot ikke av forslaget hvilke utfordringer dette særlig reiser med økt krav til ressurser og kompetanse hos kommunene, og hvordan det skal sikres. Forslaget vil medføre behov for økte ressurser for kommuneadministrasjonen for å kunne foreta detaljerte og kompliserte beregninger og vurdering. Det vil være nødvendig med ressurser knyttet til prosjektering av infrastruktur forut for regulering, bestilling og oppfølging av beregning av kostnadsestimat, fordeling av kostnadsbidraget på eiendommene, oppfølging av kostnadsbidrag fra private utbyggere og kommunen og oppfølging knyttet til rammetillatelse. Dette er alle nye oppgaver som ikke tilligger plan- og bygningsmyndighetene i dag, og de fleste kommuner har begrensede ressurser allerede i dag innenfor en stram kommuneøkonomi. Selv om det foreslås at kostnadene til ekstern utarbeidelse av kostnadsestimat skal legges inn i totalkostnadene for infrastrukturtiltak, men det innebærer bare inndekning for en del av de økte kostnadene kommunen må bære. Samtidig vil kommunen i alle tilfeller måtte forskuttere for disse kostnadene, og det er heller ingen garanti for at kommunen vil få disse dekket de inn. Skal dette være aktuelt for kommunene å gjennomføre mener vi at flere av de administrative kostnadene knyttet til områdemodellen må dekkes inn i kostnadsestimatet. 3.1.3 Kostnadsramme Det vil etter Stavanger kommunes syn være svært krevende å fastsette kostnadsrammen for infrastrukturtiltak allerede i planfasen. På dette tidspunktet har man utilstrekkelig prosjekteringsgrunnlag som vanskelig kan gi godt kostnadsestimat. Som departementet selv påpeker i høringsnotatet, vil det være knyttet stor usikkerhet til fastsetting av rammene. Det gjelder både i forhold til hvilke infrastruktur som skal utføres, da det kan oppstå nye og endrede behov og prioriteringer samt ny teknologi som krever nye løsninger. Det kan vise seg at det er vanskelige grunnforhold, forurensning i grunn, utfordrende grunnerverv mv. Ut fra den store usikkerheten som er knyttet til fastsettelsen av kostnadene mener Stavanger kommune at det må være adgang til å revidere rammen om det senere viser seg å være behov for dette på et senere tidspunkt. Ved fastsettelsen av betalingsforpliktelsen på den enkelte eiendom som en kostnadsramme følger det at etter § 11-8 b, tredje ledd, kan ikke kostnadsrammen avvike med mer enn 15 %. Avvik utover 15 % mener departementet skal bæres av kommunene. Med så stor usikkerhet knyttet til beregningsgrunnlaget kan en slik begrensning vanskelig aksepteres og forsvares. I realiteten veltes den økonomiske risikoen over på kommunene, for de rekkefølgetiltak som utløses av utbygging innenfor et planområde. Stavanger kommune er kritisk til den foreslåtte begrensningen og anbefaler at dette må være rom for større avvik og at det tas inn mekanismer i gjennomføringsprosessen slik at rammen kan justeres. På den annen side skal kommunen betale tilbake til grunneier/utbygger, dersom kostnadsrammen overstiger utgiftene til infrastrukturtiltak, jf. § 11-8 e, femte ledd. Det vil kunne gå lang tid fra oppstart av tiltak til ferdigstillelse og sluttregnskap foreligger. Det vil være svært ressurskrevende å foreta et slikt sluttoppgjør. De opprinnelige grunneierne/utbyggerne vil som regel da være borte, og eventuelt overskytende skal betales til ny grunneier. Dette vil ofte være flere og kan være vanskelig å avklare, og de vil ha liten eller ingen tilknytning til opprinnelig bidrag. Forslaget synes lite gjennomtenkt, og står i klart kontrast til den økonomiske risikoen det er foreslått at kommunen skal ta. 3.1.4 Fastsetting av kostnadsbidrag for den enkelte eiendom/utbygger Betalingsforpliktelsen for den enkelte eiendom skal bare gjelde infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen, § jf. § 11-8 b, første ledd, bokstav a. Videre i forslagets bokstav b skal fordelingen på hver eiendom ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom. Betalingsforpliktelsen er foreslått å ligge på den enkelte eiendom innenfor planområdet. Det er lite hensiktsmessig og gjør vurderingen ekstra komplisert, siden reguleringsplaner vedtas uavhengig av eiendomsgrenser. Stavanger kommunen vil anbefale at fordelingsnøkkelen heller knyttes opp mot delfelt i arealplan enn eiendomsgrenser. Stavanger kommunen er i utgangspunktet er enig i forslaget, men vi ser at det vil by på vanskelige grensedragninger og kompliserte utregningsmetoder. Det vil igjen føre til at det er vanskelig å gjennomføre. Bestemmelsen bør endres slik at den enkelte eiendom/utbyggingen ikke må vurderes isolert, men slik at det i større grad legges vekt på sumvirkninger av utbyggingen i et område, jf. rettspraksis. 3.1.5 Lengden på perioden for betalingsforpliktelsen Det er foreslått at betalingsforpliktelsen for den enkelte eiendom/utbygger kan gjelde i en periode på inntil 20 år. Utbyggingsperioden for et transformasjonsområde er ut fra vår erfaring betydelig lenger. Skal man unngå «gratispassasjerer» bør det ikke settes en tidsbegrensning, og i alle tilfeller anbefales at perioden settes til minimum 40 år. 3.2. Utbyggingsavtaler I høringsnotatet synes det å legge det opp til at forslaget til ny områdemodell vil være det primære verktøyet som kommunen skal bruke, men at det fortsatt vil være behov for å kunne inngå tradisjonelle utbyggingsavtaler. Det registreres at de tradisjonelle utbyggingsavtalene kun skal anvendes der det ikke er vedtatt hensynssone med områdemodell i arealplan. Stavanger kommune er glad for at utbyggingsavtaler beholdes som eget verktøy for gjennomføring av plan. Vår erfaring er at dagens regelverk ikke er til hinder for effektiv gjennomføring av transformasjonsområder og større utbyggingsområder, og opplever at eksisterende avtaleprosesser er forutsigbare for utbyggerne. Lovforslaget innebærer en innstramming av dagens lovregulering av utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven § 17-3. I den nye bestemmelsen, § 17-4 tredje ledd, angis ramme for det private bidraget til offentlig infrastruktur. Bestemmelsen trekker en absolutt grense for den private forpliktelsen, og kan ikke være høyere for den enkelte eiendom enn det som følger av den foreslåtte bestemmelsen. I bokstav a er det presisert at avtalen kun skal omfatte infrastruktur som tjener utbyggingseiendommen direkte. Departementet viser til at bestemmelsen er en presisering av dagens nødvendighetsvilkår. Vi er enig i at en slik tydeliggjøring kan være fornuftig for å sikre at det er sammenheng mellom tiltak og utbyggingseiendommen. Det vil avgrense mot å kunne inngå avtale knyttet til infrastruktur som kan en fjern tilknytning til utbyggingen, men ingen direkte sammenheng. Det vil kreve tydeliggjøring fra kommunens side for å synliggjøre den konkrete sammenhengen mellom utbyggingen og tiltaket. Her vil også gjeldende rettspraksis kunne være veiledende i forhold til forståelsen av foreslåtte bestemmelse. Det følger videre av bokstav b at bidraget ikke skal overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av utbyggingen på eiendommen. Det er presisert at det er et sentralt kriterium at utbyggingseiendommen kun skal bidra med sin forholdsmessige andel av tiltaket ut fra hvilken belastning utbyggingen påfører tiltaket. Dette forutsetter at kommunen gjør vurderingen av hvor mye den enkelte utbygging belaster infrastrukturtiltaket. Dette vil reise vanskelig vurdering, og dette ble belyst over i punkt 3.1.4. Det legges opp til at kommunen generelt må finansiere den andelen belastningen på infrastrukturen som ikke direkte kan tilbakeføres til utbyggingen. Om kommunen vil kunne ta sin del av finansieringen er ikke gitt, og kan ikke vurderes ut fra utbyggers perspektiv. Det vil være grunnlag for diskusjon og omfattende beregninger. Stavanger kommune vil anbefale at bestemmelsen omformuleres slik at den gir utvidet rom for hva som er forholdsmessig. Det må utarbeides veiledning eller retningslinjer som avklarer dette nærmere. Kommunal- og distriktsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
