Det vises til Justis- og beredskapsdepartementet høringsbrev av 29. juni 2021 om Straffelovrådets tilleggsutredning om pønal inndragning. Høringsfristen er 15. oktober 2021.
Norsk Økrimforening organiserer nærmere 1 000 medlemmer som i sine yrker arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a. skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter innen bank og forsikring. Våre medlemmer arbeider hver eneste dag med å etterforske mistanker om økonomisk kriminalitet, og i denne sammenheng viser vi til at Økokrim i sin trusselvurdering for 2020 særlig har omtalt at risikoen knyttet til organisert kriminalitet innen sjømatnæringen øker .
I høringen om NOU 2020:10 uttalte NØF seg svært kritisk til Straffelovrådets fremstilling av gjeldende rett. Justisdepartementet har i Prop. 241 L (2020–2021), kap 4 kommet til at den rettsoppfatning som NØF, og bl a Økokrim, Nasjonalt statsadvokatembete og Oslo statsadvokatembete ga uttrykk for er korrekt og har på denne bakgrunn lagt vekk en del av rådets forslag. Departementet har nå sendt rådets nye utredning på høring. Denne høringen dreier seg om hvor og hvordan regelen i nåværende straffelov § 69 bør reguleres.
NØF har følgende innspill til forslaget:
1. betydningen av SKILLET MELLOM INNDRAGNING SOM IKKE ER STRAFF OG «PØNAL» INNDRAGNING
Mens det såkalte nullstillingsprinsippet tilsier at formålet med inndragning av utbytte er å gjenopprette situasjonen slik den var før den straffbare handlingen fant sted, er det karakteristiske med pønal inndragning at den har karakter av straff og preg av gjengjeldelse, klander eller misbilligelse. Inndragning med et pønalt preg kan bli ansett som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og vil da utløse de særlige rettssikkerhets-garantiene som gjelder for straffesaker; krav om skyld og et kvalifisert beviskrav.
Straffelovrådet anfører med bred penn at fraværet av et prinsipielt og klart skille mellom inndragning som har gjenopprettende eller forebyggende formål og pønale formål, utgjør en utfordring ved dagens regler. I den utstrekning pønal inndragning skal kunne ilegges, mener Straffelovrådet at reaksjonen også formelt må defineres som straff i loven. Dette skal gjøres ved å innføre den nye straffarten «konfiskasjon», bl a gjennom lovfesting i straffeloven § 29.
I tilleggsutredningen foreslår rådet et nytt kapittel 9 a i straffeloven som skal regulere konfiskasjon, med en ny § 55 a som den sentrale bestemmelsen. Her foreslås en hjemmel for å konfiskere ting som har tilknytning til den straffbare handlingen, og som pr i dag er regulert i straffeloven § 69 og som dermed vil utgå. I forslaget skal «ting» som har vært «gjenstand for» eller «brukt eller bestemt til bruk» ved den straffbare handlingen, kunne konfiskeres fra den som har begått handlingen når nærmere vilkår er oppfylt.
NØF vil innledningsvis minne om at målet med rådets arbeid ihht mandatet var å se på lovendringer som kan gjøre inndragningsreglene til et mer effektivt kriminalpolitisk virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet . Etter vår oppfatning er det ikke noe prinsipielt i veien for å ha pønalt begrunnede regler om inndragning i inndragningskapittelet i straffeloven uten å innføre konfiskasjon som ny straffart. Det kan synes som om rådet legger for stor vekt på at inndragning ikke skal kunne ha et pønalt element og for lite vekt på å finne regler som kan fungere effektivt i praksis. Videre vil innføring av konfiskasjon som en ny straffart innebære en betydelig endring av straffelovens systematikk, og som også bryter med lovgivningen i de andre nordiske landene.
Vi kan ikke se at Straffelovrådet gir en tilstrekkelig overbevisende begrunnelse for sitt standpunkt om at dette manglende skillet utgjør en utfordring ved dagens regler. Det vesentlige må etter NØFs syn være at det av reglene som innebærer pønal inndragning fremgår at det er krav om skyld, og at det nødvendige beviskravet må være oppfylt.
Vi kan på denne bakgrunn ikke se hvilke fordeler de foreslåtte endringene i tilleggsutredningen vil medføre. Videre vil vi påpeke at dersom forslaget skulle bli vedtatt ville dette medføre en rettsulikhet i Norden på dette feltet. Dette kan resultere i tyngre prosesser når Norge trenger bistand fra de andre nordiske landene i enkeltsaker. Videre kan dette være problematisk opp mot Helsingforsavtalens artikkel 5.
NØF påpekte i forrige høring at det i praksis kun helt unntaksvis idømmes inndragning uten skyldkonstatering. Vi kan ikke se at Straffelovrådet viser til tall på området som indikerer noe annet.
Rådet imøtegår dette under i sin tilleggsutredning (pkt 4.3.1) og uttaler at det forhold at inndragning som oftest ilegges etter skyldkonstatering, ikke sier noe om inndragningens karakter eller formål, og heller ikke noe om hvorvidt de øvrige rettssikkerhetsgarantiene som skal gjelde ved ileggelse av straff, er ivaretatt.
Til dette skal det bemerkes at lovendringer i utgangspunktet skal gjøre regler bedre. Tilgjengelig statistikk fra Politidirektoratet viser at det mellom 2009 og 2018 ble inndratt gjenstander mellom 5.000 og 6.900 ganger pr år. I henhold til opplysninger fra POD representerer disse tallene gjenstandsinndragning etter § 69. Til sammenligning ble utbytte inndratt mellom 1.100 og 2.000 ganger pr år i samme periode.
Disse tallene kan tyde på at gjenstandsinndragning med hjemmel i den eksisterende straffeloven § 69 er den inndragningsbestemmelsen som brukes mest i praksis og som antagelig fungerer best i tråd med lovens formål. Vi er ikke kjent med at det ved bruk av regelen har vært rettssikkerhetsutfordringer av noen grad. Det synes dermed som om reglene på feltet fungere godt i dag.
Dersom man skal bygge om et regelverk som i det store og hele fungerer i dag, bør dette være godt begrunnet.
Vi kan ikke se at Straffelovrådets argumentasjon når frem på dette punktet. Det kan synes som om rådets problemstilling er mer teoretisk enn praktisk nyttig og nødvendig . En restrukturering der «konfiskasjon» tas ut av inndragningskapittelet og flyttes til et nytt kapittel fremstår som et resultat av et ønske om juridisk «renhet». Dette kan gå på bekostning av behovet for oversiktlige inndragningsregler som igjen kan resultere i mindre effektiv inndragning. Dette fremstår etter vårt skjønn ikke som heldig, og heller ikke nyttig for politiets operative arbeidet, noe som til syvende og sist bør være det viktigste.
Alt i alt kan vi ikke se at den foreslåtte endringen er egnet til å gjøre inndragningsregelverket mer effektivt, jfr Straffelovrådets mandat.
2. ANDRE FORSLAG TIL REGELENDRINGER
Senket beviskrav for at utbytte er oppnådd, jfr strl § 67
I NOU 1996:21 punkt 13.4 omtales beviskravet for at utbyttet er oppnådd: «Likheten med
vindikasjon tilsier at beviskravet allerede etter gjeldende rett er noe svakere enn hva som
kreves for å finne tiltalte skyldig i den straffbare handlingen.». Etter dagens rett foreligger
antakelig et beviskrav på linje med sterk sannsynlighetsovervekt.
NØF vil foreslå en endring av dagens strl. § 67 slik at beviskravet for at et utbytte er oppnådd senkes til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Beviskravet vil da bli det samme som beviskravet for utbyttets omfang. Dette er en mindre endring i en allerede etablert regel, som vil kunne gjøre det noe enklere å inndra verdier. Dette ble også foreslått av Oslo Statsadvokatembete i forrige høringsrunde.
Sammenslåing av reglene om heleri, hvitvasking og selvvasking
NØF vil stille seg bak forslaget fra Oslo statsadvokatembete (OST) om en sammenslåing av reglene om heleri, hvitvasking og selvvasking. Den oppdeling som skjedde ved vedtagelsen av den nye straffeloven har gjort reglene vanskeligere å praktisere, uten at det reglene har medført noen økt nytteverdi.
Adgang til bruk av kommunikasjonsavlytting ved overtredelse av grovt heleri/hvit- og selvvasking
Vi støtter også forslaget fra OST om at kommunikasjonskontroll må kunne benyttes ved skjellig grunn til mistanke om heleri, hvitvasking/ selvvask. Hvitvaskingshandlingene danner et nødvendig premiss for all annen profittmotivert kriminalitet, dette alene bør være grunn god nok til kommunikasjonskontroll på feltet.
Inndragning mot eier/rettighetshaver som ikke er gjerningsperson
NØF støtter OSTs forslag om innføring av regler som muliggjør inndragning av f eks kjøretøy eid av andre enn gjerningspersonen.
Det er ikke uvanlig at kjøretøy er proformaregistrert, eller er lånt/leaset. I slike tilfeller bør påtalemyndigheten ha en mulighet til å påstå objektet inndratt overfor eieren, i sak mot lovbryteren. En slik regel eksisterer i dag overfor eier som er "ukjent eller uten kjent oppholdssted i Norge", jf. strl § 74 annet ledd.
Denne regelen bør utvides til å omfatte alle eiere eller rettighetshavere, også om vedkommende er kjent og bor på kjent adresse i Norge. Eierens rettigheter reguleres av EMDs første tilleggsprotokoll art. 1. Slik vi ser det krever EMD at eieren har rett til å bli gjort kjent med saken og skal ha mulighet til å kunne frigjøre seg fra kravet dersom han sannsynliggjør at han ikke er å bebreide. Det vises her til omtalen i Kjølbro, 5. utgave, side 818.
Ved en slik endring bør en endre strl § 74 fra "… såfremt det finnes rimelig av hensyn til eieren." til at inndragning skjer med mindre eieren/rettighetshaveren med sannsynlighetsovervekt viser at han var i god tro.
Sivilrettslig inndragning
Straffelovrådet uttaler i NOU 2020:10 (pkt 13.3.6) at de utvidelser rådet foreslo i gjeldende regelverk ville være tilstrekkelig til å ivareta behovet for økt inndragning og at disse foreslåtte endringene langt på vei vil fylle de samme formålene som sivilrettslig inndragning. Nå som departementet har forkastet rådets forslag om en ny § 67 a vil det dermed fremdeles være behov for et regelsett om sivilrettslig inndragning, og foreningen gjentar vår anbefaling om innføring av dette lovverket som supplement til de eksisterende strafferettslige inndragningsreglene.
Dersom myndighetene ikke ønsker de økonomiske og administrative kostnadene forbundet med å opprette en egen enhet til å følge opp en lov om sivilrettslig inndragning, kunne man eventuelt tenke seg en modell der f. eks skatteetaten, NAV, tolletaten og andre kunne benytte regelsettet på eget initiativ og i sine respektive organisasjoner. Det påpekes her kort at politiet ikke bør kunne håndheve reglene om sivilrettslig inndragning. Dette vil være i strid med rådet fra Verdensbanken om å holde sivilrettslig inndragning atskilt fra strafferettslig inndragning, og vil ha betydning for systemets legitimitet.
Etter vår oppfatning vil imidlertid det ikke være en ideell løsning å legge oppfølgingen av sivilrettslig inndragning til eksisterende kontrollorganer:
Ved en slik organisering mister man de klare fordelene som ligger i en enhet bestående av ansatte fra ulike kontrolletater. Nettopp et slikt helthetlig, tverretatlig syn på enkeltsakene fremheves som suksesskriterium for Criminal Assets Bureau i Irland [1] .
Også hensynet til effektiv informasjonsdeling tilsier at oppfølgingene av loven samles i én enhet: Personellet i Inndragningsenheten må kunne samle opplysninger fra ulike sektorer og dele denne informasjonen mellom seg innad i enheten. De må også ha tilgang til informasjon fra politiet.
Også rent organisatoriske gevinster kan fremheves ved å opprette en egen enhet: Et organ som kun har dette som arbeidsfelt gir et dedikert miljø som jobber målrettet med oppgaven. Dette kan gi en bedre og raskere effekt enn å prøve å innpasse nye oppgaver i store, eksisterende organisasjoner.
(dokumentet har elektronisk signatur)
Norsk Økrimforening organiserer nærmere 1 000 medlemmer som i sine yrker arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a. skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter innen bank og forsikring. Våre medlemmer arbeider hver eneste dag med å etterforske mistanker om økonomisk kriminalitet, og i denne sammenheng viser vi til at Økokrim i sin trusselvurdering for 2020 særlig har omtalt at risikoen knyttet til organisert kriminalitet innen sjømatnæringen øker .
I høringen om NOU 2020:10 uttalte NØF seg svært kritisk til Straffelovrådets fremstilling av gjeldende rett. Justisdepartementet har i Prop. 241 L (2020–2021), kap 4 kommet til at den rettsoppfatning som NØF, og bl a Økokrim, Nasjonalt statsadvokatembete og Oslo statsadvokatembete ga uttrykk for er korrekt og har på denne bakgrunn lagt vekk en del av rådets forslag. Departementet har nå sendt rådets nye utredning på høring. Denne høringen dreier seg om hvor og hvordan regelen i nåværende straffelov § 69 bør reguleres.
NØF har følgende innspill til forslaget:
1. betydningen av SKILLET MELLOM INNDRAGNING SOM IKKE ER STRAFF OG «PØNAL» INNDRAGNING
Mens det såkalte nullstillingsprinsippet tilsier at formålet med inndragning av utbytte er å gjenopprette situasjonen slik den var før den straffbare handlingen fant sted, er det karakteristiske med pønal inndragning at den har karakter av straff og preg av gjengjeldelse, klander eller misbilligelse. Inndragning med et pønalt preg kan bli ansett som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og vil da utløse de særlige rettssikkerhets-garantiene som gjelder for straffesaker; krav om skyld og et kvalifisert beviskrav.
Straffelovrådet anfører med bred penn at fraværet av et prinsipielt og klart skille mellom inndragning som har gjenopprettende eller forebyggende formål og pønale formål, utgjør en utfordring ved dagens regler. I den utstrekning pønal inndragning skal kunne ilegges, mener Straffelovrådet at reaksjonen også formelt må defineres som straff i loven. Dette skal gjøres ved å innføre den nye straffarten «konfiskasjon», bl a gjennom lovfesting i straffeloven § 29.
I tilleggsutredningen foreslår rådet et nytt kapittel 9 a i straffeloven som skal regulere konfiskasjon, med en ny § 55 a som den sentrale bestemmelsen. Her foreslås en hjemmel for å konfiskere ting som har tilknytning til den straffbare handlingen, og som pr i dag er regulert i straffeloven § 69 og som dermed vil utgå. I forslaget skal «ting» som har vært «gjenstand for» eller «brukt eller bestemt til bruk» ved den straffbare handlingen, kunne konfiskeres fra den som har begått handlingen når nærmere vilkår er oppfylt.
NØF vil innledningsvis minne om at målet med rådets arbeid ihht mandatet var å se på lovendringer som kan gjøre inndragningsreglene til et mer effektivt kriminalpolitisk virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet . Etter vår oppfatning er det ikke noe prinsipielt i veien for å ha pønalt begrunnede regler om inndragning i inndragningskapittelet i straffeloven uten å innføre konfiskasjon som ny straffart. Det kan synes som om rådet legger for stor vekt på at inndragning ikke skal kunne ha et pønalt element og for lite vekt på å finne regler som kan fungere effektivt i praksis. Videre vil innføring av konfiskasjon som en ny straffart innebære en betydelig endring av straffelovens systematikk, og som også bryter med lovgivningen i de andre nordiske landene.
Vi kan ikke se at Straffelovrådet gir en tilstrekkelig overbevisende begrunnelse for sitt standpunkt om at dette manglende skillet utgjør en utfordring ved dagens regler. Det vesentlige må etter NØFs syn være at det av reglene som innebærer pønal inndragning fremgår at det er krav om skyld, og at det nødvendige beviskravet må være oppfylt.
Vi kan på denne bakgrunn ikke se hvilke fordeler de foreslåtte endringene i tilleggsutredningen vil medføre. Videre vil vi påpeke at dersom forslaget skulle bli vedtatt ville dette medføre en rettsulikhet i Norden på dette feltet. Dette kan resultere i tyngre prosesser når Norge trenger bistand fra de andre nordiske landene i enkeltsaker. Videre kan dette være problematisk opp mot Helsingforsavtalens artikkel 5.
NØF påpekte i forrige høring at det i praksis kun helt unntaksvis idømmes inndragning uten skyldkonstatering. Vi kan ikke se at Straffelovrådet viser til tall på området som indikerer noe annet.
Rådet imøtegår dette under i sin tilleggsutredning (pkt 4.3.1) og uttaler at det forhold at inndragning som oftest ilegges etter skyldkonstatering, ikke sier noe om inndragningens karakter eller formål, og heller ikke noe om hvorvidt de øvrige rettssikkerhetsgarantiene som skal gjelde ved ileggelse av straff, er ivaretatt.
Til dette skal det bemerkes at lovendringer i utgangspunktet skal gjøre regler bedre. Tilgjengelig statistikk fra Politidirektoratet viser at det mellom 2009 og 2018 ble inndratt gjenstander mellom 5.000 og 6.900 ganger pr år. I henhold til opplysninger fra POD representerer disse tallene gjenstandsinndragning etter § 69. Til sammenligning ble utbytte inndratt mellom 1.100 og 2.000 ganger pr år i samme periode.
Disse tallene kan tyde på at gjenstandsinndragning med hjemmel i den eksisterende straffeloven § 69 er den inndragningsbestemmelsen som brukes mest i praksis og som antagelig fungerer best i tråd med lovens formål. Vi er ikke kjent med at det ved bruk av regelen har vært rettssikkerhetsutfordringer av noen grad. Det synes dermed som om reglene på feltet fungere godt i dag.
Dersom man skal bygge om et regelverk som i det store og hele fungerer i dag, bør dette være godt begrunnet.
Vi kan ikke se at Straffelovrådets argumentasjon når frem på dette punktet. Det kan synes som om rådets problemstilling er mer teoretisk enn praktisk nyttig og nødvendig . En restrukturering der «konfiskasjon» tas ut av inndragningskapittelet og flyttes til et nytt kapittel fremstår som et resultat av et ønske om juridisk «renhet». Dette kan gå på bekostning av behovet for oversiktlige inndragningsregler som igjen kan resultere i mindre effektiv inndragning. Dette fremstår etter vårt skjønn ikke som heldig, og heller ikke nyttig for politiets operative arbeidet, noe som til syvende og sist bør være det viktigste.
Alt i alt kan vi ikke se at den foreslåtte endringen er egnet til å gjøre inndragningsregelverket mer effektivt, jfr Straffelovrådets mandat.
2. ANDRE FORSLAG TIL REGELENDRINGER
Senket beviskrav for at utbytte er oppnådd, jfr strl § 67
I NOU 1996:21 punkt 13.4 omtales beviskravet for at utbyttet er oppnådd: «Likheten med
vindikasjon tilsier at beviskravet allerede etter gjeldende rett er noe svakere enn hva som
kreves for å finne tiltalte skyldig i den straffbare handlingen.». Etter dagens rett foreligger
antakelig et beviskrav på linje med sterk sannsynlighetsovervekt.
NØF vil foreslå en endring av dagens strl. § 67 slik at beviskravet for at et utbytte er oppnådd senkes til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Beviskravet vil da bli det samme som beviskravet for utbyttets omfang. Dette er en mindre endring i en allerede etablert regel, som vil kunne gjøre det noe enklere å inndra verdier. Dette ble også foreslått av Oslo Statsadvokatembete i forrige høringsrunde.
Sammenslåing av reglene om heleri, hvitvasking og selvvasking
NØF vil stille seg bak forslaget fra Oslo statsadvokatembete (OST) om en sammenslåing av reglene om heleri, hvitvasking og selvvasking. Den oppdeling som skjedde ved vedtagelsen av den nye straffeloven har gjort reglene vanskeligere å praktisere, uten at det reglene har medført noen økt nytteverdi.
Adgang til bruk av kommunikasjonsavlytting ved overtredelse av grovt heleri/hvit- og selvvasking
Vi støtter også forslaget fra OST om at kommunikasjonskontroll må kunne benyttes ved skjellig grunn til mistanke om heleri, hvitvasking/ selvvask. Hvitvaskingshandlingene danner et nødvendig premiss for all annen profittmotivert kriminalitet, dette alene bør være grunn god nok til kommunikasjonskontroll på feltet.
Inndragning mot eier/rettighetshaver som ikke er gjerningsperson
NØF støtter OSTs forslag om innføring av regler som muliggjør inndragning av f eks kjøretøy eid av andre enn gjerningspersonen.
Det er ikke uvanlig at kjøretøy er proformaregistrert, eller er lånt/leaset. I slike tilfeller bør påtalemyndigheten ha en mulighet til å påstå objektet inndratt overfor eieren, i sak mot lovbryteren. En slik regel eksisterer i dag overfor eier som er "ukjent eller uten kjent oppholdssted i Norge", jf. strl § 74 annet ledd.
Denne regelen bør utvides til å omfatte alle eiere eller rettighetshavere, også om vedkommende er kjent og bor på kjent adresse i Norge. Eierens rettigheter reguleres av EMDs første tilleggsprotokoll art. 1. Slik vi ser det krever EMD at eieren har rett til å bli gjort kjent med saken og skal ha mulighet til å kunne frigjøre seg fra kravet dersom han sannsynliggjør at han ikke er å bebreide. Det vises her til omtalen i Kjølbro, 5. utgave, side 818.
Ved en slik endring bør en endre strl § 74 fra "… såfremt det finnes rimelig av hensyn til eieren." til at inndragning skjer med mindre eieren/rettighetshaveren med sannsynlighetsovervekt viser at han var i god tro.
Sivilrettslig inndragning
Straffelovrådet uttaler i NOU 2020:10 (pkt 13.3.6) at de utvidelser rådet foreslo i gjeldende regelverk ville være tilstrekkelig til å ivareta behovet for økt inndragning og at disse foreslåtte endringene langt på vei vil fylle de samme formålene som sivilrettslig inndragning. Nå som departementet har forkastet rådets forslag om en ny § 67 a vil det dermed fremdeles være behov for et regelsett om sivilrettslig inndragning, og foreningen gjentar vår anbefaling om innføring av dette lovverket som supplement til de eksisterende strafferettslige inndragningsreglene.
Dersom myndighetene ikke ønsker de økonomiske og administrative kostnadene forbundet med å opprette en egen enhet til å følge opp en lov om sivilrettslig inndragning, kunne man eventuelt tenke seg en modell der f. eks skatteetaten, NAV, tolletaten og andre kunne benytte regelsettet på eget initiativ og i sine respektive organisasjoner. Det påpekes her kort at politiet ikke bør kunne håndheve reglene om sivilrettslig inndragning. Dette vil være i strid med rådet fra Verdensbanken om å holde sivilrettslig inndragning atskilt fra strafferettslig inndragning, og vil ha betydning for systemets legitimitet.
Etter vår oppfatning vil imidlertid det ikke være en ideell løsning å legge oppfølgingen av sivilrettslig inndragning til eksisterende kontrollorganer:
Ved en slik organisering mister man de klare fordelene som ligger i en enhet bestående av ansatte fra ulike kontrolletater. Nettopp et slikt helthetlig, tverretatlig syn på enkeltsakene fremheves som suksesskriterium for Criminal Assets Bureau i Irland [1] .
Også hensynet til effektiv informasjonsdeling tilsier at oppfølgingene av loven samles i én enhet: Personellet i Inndragningsenheten må kunne samle opplysninger fra ulike sektorer og dele denne informasjonen mellom seg innad i enheten. De må også ha tilgang til informasjon fra politiet.
Også rent organisatoriske gevinster kan fremheves ved å opprette en egen enhet: Et organ som kun har dette som arbeidsfelt gir et dedikert miljø som jobber målrettet med oppgaven. Dette kan gi en bedre og raskere effekt enn å prøve å innpasse nye oppgaver i store, eksisterende organisasjoner.
(dokumentet har elektronisk signatur)