Høringssvar: Endringer i regelverket for organisering av klagenemndene som behandler helsesaker mv.
Helsepersonellnemnda har mottatt høringsnotatet og har enkelte merknader til forslagene som berører Helsepersonellnemndas og Apotekklagenemndas virksomhet.
Dette høringssvar er skrevet av nemndas leder etter drøfting på nemndsmøte. Den samlede Helsepersonellnemnd slutter seg til synspunktene.
1. Delegering til sekretariatet
Helsepersonellnemnda slutter seg til forslaget til endring i helsepersonelloven § 69 nytt tredje ledd og forskriftens § 11 nytt femte ledd som bestemmer at lederen av Helsepersonellnemnda (og Apotekklagenemnda) kan bestemme at sekretariatet kan treffe avgjørelser på vegne av nemnda. Det vises til departementets drøfting i høringsnotatets punkt 3.5.1 som nemnda slutter seg til. Nemnda understreker at dette vil gjelde enkle, trivielle eller rutinemessige saker.
2. Adgang til gjenoppnevning av nemndmedlemmer flere ganger også for Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda
Helsepersonellnemnda slutter seg også til forslaget til endring i forskrift om Statens helsepersonellnemnd § 3 andre ledd, slik at nemndas medlemmer og varamedlemmer kan gjenoppnevnes. Nemnda viser til drøftelsen i høringsnotatets punkt 3.3, som tiltres.
I tillegg er det grunn til å peke på at nemndas virksomhet i dag langt oftere enn da den ble opprettet ved helsepersonelloven i 1999, reiser krevende EØS- rettslige spørsmål. Det tar lang tid å beherske dette regelverket tilstrekkelig godt. Dette gjelder særlig for de fire medlemmene av nemnda som ikke er jurister, men også for de juridiske medlemmene som bør ha særlig god innsikt i dette rettsområdet.
Nemnda finner også grunn til å understreke at en endring som foreslått vil medføre at varamedlemmer kan tre inn som medlemmer i nemnda etter en eller flere perioder som vara. Dette vil lette rekrutteringen av nemndmedlemmer som allerede har opparbeidet seg grunnleggende kunnskap på området, noe som over tid vil styrke nemndas kompetanse og forenkle arbeidet med å finne nye egnete og motiverte medlemmer.
3. Reduksjon i antall medlemmer i Helsepersonellnemnda, Apotekklagenemnda fra syv til fem
Helsepersonellnemnda slutter seg imidlertid ikke til forslaget til endring i helsepersonellovens § 69 andre ledd, jf. forskriften § 4, slik at antallet nemndmedlemmer reduseres fra syv til fem ved at et juridisk og et helsefaglig medlem tar bort. Den reelle konsekvensen av forslaget er at psykologen og advokaten fjernes. Det er utenkelig at balansen mellom helsepersonell og jurister forrykkes og lekmedlemmet må beholde sin plass.
Forslaget er begrunnet på sidene 13 til 16 i høringsnotatet. Helsepersonellnemnda viser til dette og vil i det følgende punktvis begrunne sin motstand mot forslaget:
3.1. Særlig om juristmedlemmene og advokatmedlemmets betydning
Helseklage har særlig begrunnet forslaget med at rettsområdet til Helsepersonellnemnda ikke er mer komplekst enn sakene Pasientskadenemnda behandler, og at det er unødig kostnadskrevende med en så stor nemnd som i dag. Nemnda finner en forsøksvis sammenlikning mellom rettsområdenes kompleksitet lite fruktbart. Statens helsepersonellnemnd behandler saker over et vidt spekter av juridiske og helsefaglige problemstillinger, med et stort innslag av EØS-rett. Nemnda erfarer stadig at tre juridiske medlemmer er av vesentlig betydning for å opprettholde og utvikle nemndas samlede kompetanse. Nemndleder (og dermed også nestleder) « bør ha dommererfaring , jf. Forskrift om Statens helsepersonellnemnd § 1 andre ledd, og dette har blitt praktisert fra nemndas opprettelse. Fast praksis har vært at den tredje juristen er praktiserende advokat. Dette oppleves som en langt på vei ideell sammensetning; fjernes en av juristmedlemmene vil nemndas kompetanse reduseres og noe av dynamikken i meningsutvekslingen forsvinne.
Det understrekes at mange av tilsynssakene gjelder klage over fratakelse av eller suspensjon av autorisasjon/lisens. Det står svært mye på spill for klagerne, som i praksis er ilagt yrkesforbud. Det er ikke uvanlig med dissens i nemnda i disse sakene. En nemnd på syv medlemmer er garantist for at alle viktige oppfatninger kommer fram, styrker rettssikkerheten og formodentlig klagernes og helsevesenets tillit til at sakene undergis en grundig behandling. Det er riktig – som påpekt av Helseklage – at nemndas sekretariat legger frem innstillinger som regelmessig holder et godt nivå. Innstillingene danner imidlertid grunnlag for nemndas behandling, og skal ikke være en erstatning for denne‚ i så fall kan nemndbehandlingen bli (oppfattet som) sandpåstrøing.
Nemnda understreker viktigheten av at en advokat – som institusjonelt uavhengig – forblir medlem av nemnda. I løpet av de drøyt fem årene undertegnede har vært nemndleder har jeg ofte erfart at advokatmedlemmet har et noe annet perspektiv på faktum og jus enn de to øvrige juristmedlemmene, advokaten evner gjerne å se saken mer fra klagers og klagers advokats ståsted. Det er svært viktig at dette perspektivet beholder sin plass, ikke minst for tilliten til nemndas saksbehandling og avgjørelser.
Jeg viser i denne anledning også til forvaltningslovutvalgets vurderinger i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. I punkt 30.5.1 peker utvalget på at antall medlemmer i klagenemnder må ses i sammenheng med hva slags saker nemnda skal behandle, og hva som er begrunnelsen for å legge avgjørelsene til en nemnd. Effektivitets- og kostnadssynspunkter taler for å begrense antall medlemmer, men antallet må ses i lys av behovet for ulik fagkunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser (min uth.) Det er nettopp i et slikt perspektiv betydningen av å beholde advokatmedlemmet må vurderes.
3.2 Særlig om helsepersonellmedlemmene og psykologmedlemmets betydning
Når det gjelder helsepersonellet i nemnda vil en reduksjon fra tre til to medføre at psykologmedlemmet fases ut. Det kan ikke være tvil om at lege- og sykepleier-kompetanse må være representert; det er klart flest saker fra klagere med slik bakgrunn og de nevnte nemndsmedlemmene har til sammen bred helsefaglig kompetanse.
Det er imidlertid mange vektige argumenter for at også psykologen må beholde sin plass i nemnda.
Psykologmedlemmets betydning i nemnda kan på ingen måte måles i forhold til de relativt få administrative reaksjoner som årlig rettes mot denne yrkesgruppen.
For det første mottar nemnda stadig flere klagesaker fra kandidater med psykologutdanning som består av bachelor fra norsk lærested og master som et tillegg fra et eller flere andre land. Den mest omfattende utdannelsessaken nemnda noen gang har hatt til behandling, den såkalte ELTE- saken, gjelder blant annet nettopp dette. Det var innhentet flere faglige råd i den saken, men nemndas psykolog var likevel uunnværlig under nemndas behandling. Faglig råd eller sakkyndige oppnevnt av nemnda, er nødvendig og nyttig i enkelte saker, men kan ikke erstatte psykologen som medlem av nemda og dermed aktiv deltaker i nemndsbehandlingen.
Selv om ELTE-saken nok er unik i sitt omfang, er antallet klager som gjelder avslag for søkere med utenlandsk psykologutdannelse betydelig, og har vært økende i takt med svært høye opptakskrav til norske læresteder. Det er ikke uvanlig å «shoppe» deler av mastergraden i flere land, slik at sakene blir kompliserte å vurdere. Uten psykologmedlem vil det bli nødvendig å oppnevne sakkyndige i langt flere saker enn til nå.
For det andre er psykologmedlemmet særdeles viktig også i tilsynssakene, noe som ikke synes vurdert i høringsnotatet. Årlig behandler nemnda en rekke saker der temaet er uforsvarlig virksomhet ved at helsepersonell har inngått private/intime relasjoner med pasienter. Både ved vurderingen av relasjonens skadepotensiale, og når det gjelder om klageren har mottatt relevant og tilstrekkelig behandling (som regel hos psykolog) til igjen å kunne få autorisasjon, har psykologmedlemmet en viktig rolle som de andre helsemedlemmene ikke kan erstatte. Det samme gjelder når nemnda vurderer klager fra helsepersonell som grunnet rusproblemer har mistet autorisasjonen. Klagerne må godtgjøre at de har avlagt negative prøver og gjennomgått behandling (ofte hos psykolog) for å ha tilegnet seg metoder som minimerer faren for tilbakefall. Rus-sakene er klart største kategori tilsynssaker.
I de tilsynssakene jeg nå har nevnt vil det svært sjelden være aktuelt å oppnevne sakkyndige for nemnda.
Det nevnes også at psykologens kompetanse er nødvendig i saker som gjelder helsepersonell som har mistet autorisasjon/lisens grunnet psykisk sykdom eller annen svekkelse. Slike saker har nemnda til behandling hvert år, om ikke svært mange.
Et forslag som realiteten innebærer å fjerne psykologen fra Helsepersonellnemnda er også lite i tråd med tidsånden, der betydningen av psykologkompetanse på ulike samfunnsområder fremheves med økt styrke.
3.3 Kostnader og saksbehandlingstid, særlig vedr. bruk av sakkyndige
Det pekes videre på at oppnevning av sakkyndige er tidkrevende, og at det tidvis har vært vanskelig å finne gode sakkyndige med relevant bakgrunn, og som er habile og interessert i oppgaven. Ved behov for flere sakkyndige, grunnet slanking av nemnda, må denne utfordringen forventes å vokse.
Nemnda erfarer dessuten at oppnevning av sakkyndige nærmest uten unntak resulterer i til dels betydelig lengre saksbehandlingstid . Klageren, ofte med advokat, skal få uttale seg om valg av sakkyndige og kan komme med ønsker til mandatet. Når utredningen er ferdig må den oversendes klageren som kan ha innvendinger og/eller ønske tilleggsuttalelse fra den/de sakkyndige.
Dette vil medføre betydelig arbeid for nemndas sekretariat, noe som vil gå utover saksbehandlingstiden, også for saker der sakkyndig ikke er oppnevnt.
Den økonomiske besparelsen det innebærer å redusere nemnda fra fem til syv medlemmer, kan fort bli spist opp av økte kostnader til sakkyndige.
Det vises også til at gjennomføringen av forslagene antas å ha svært begrensede økonomiske konsekvenser, jf. høringsnotatets punkt 6.
Sammenfatningsvis er det nemndas oppfatning at å redusere antall medlemmer fra syv til fem (advokaten og psykologen fjernes), vil medføre store ulemper for nemndas arbeid. Kompetansen blir redusert og det er risiko for lavere tillit hos helsepersonell og publikum; i tillegg må saksbehandlingstiden forventes å øke. Det siste vil være særdeles beklagelig etter at store restanser som følge av flyttingen til Bergen, nå langt på vei er nedarbeidet.
Eventuelle økonomiske besparelser er vil være beskjedne, og kan uansett ikke forsvare en slik svekkelse av nemda som vil bli konsekvensen hvis Helseklages forslag blir realisert.
Lagdommer/leder av Statens helsepersonellnemd
Helsepersonellnemnda har mottatt høringsnotatet og har enkelte merknader til forslagene som berører Helsepersonellnemndas og Apotekklagenemndas virksomhet.
Dette høringssvar er skrevet av nemndas leder etter drøfting på nemndsmøte. Den samlede Helsepersonellnemnd slutter seg til synspunktene.
1. Delegering til sekretariatet
Helsepersonellnemnda slutter seg til forslaget til endring i helsepersonelloven § 69 nytt tredje ledd og forskriftens § 11 nytt femte ledd som bestemmer at lederen av Helsepersonellnemnda (og Apotekklagenemnda) kan bestemme at sekretariatet kan treffe avgjørelser på vegne av nemnda. Det vises til departementets drøfting i høringsnotatets punkt 3.5.1 som nemnda slutter seg til. Nemnda understreker at dette vil gjelde enkle, trivielle eller rutinemessige saker.
2. Adgang til gjenoppnevning av nemndmedlemmer flere ganger også for Helsepersonellnemnda og Apotekklagenemnda
Helsepersonellnemnda slutter seg også til forslaget til endring i forskrift om Statens helsepersonellnemnd § 3 andre ledd, slik at nemndas medlemmer og varamedlemmer kan gjenoppnevnes. Nemnda viser til drøftelsen i høringsnotatets punkt 3.3, som tiltres.
I tillegg er det grunn til å peke på at nemndas virksomhet i dag langt oftere enn da den ble opprettet ved helsepersonelloven i 1999, reiser krevende EØS- rettslige spørsmål. Det tar lang tid å beherske dette regelverket tilstrekkelig godt. Dette gjelder særlig for de fire medlemmene av nemnda som ikke er jurister, men også for de juridiske medlemmene som bør ha særlig god innsikt i dette rettsområdet.
Nemnda finner også grunn til å understreke at en endring som foreslått vil medføre at varamedlemmer kan tre inn som medlemmer i nemnda etter en eller flere perioder som vara. Dette vil lette rekrutteringen av nemndmedlemmer som allerede har opparbeidet seg grunnleggende kunnskap på området, noe som over tid vil styrke nemndas kompetanse og forenkle arbeidet med å finne nye egnete og motiverte medlemmer.
3. Reduksjon i antall medlemmer i Helsepersonellnemnda, Apotekklagenemnda fra syv til fem
Helsepersonellnemnda slutter seg imidlertid ikke til forslaget til endring i helsepersonellovens § 69 andre ledd, jf. forskriften § 4, slik at antallet nemndmedlemmer reduseres fra syv til fem ved at et juridisk og et helsefaglig medlem tar bort. Den reelle konsekvensen av forslaget er at psykologen og advokaten fjernes. Det er utenkelig at balansen mellom helsepersonell og jurister forrykkes og lekmedlemmet må beholde sin plass.
Forslaget er begrunnet på sidene 13 til 16 i høringsnotatet. Helsepersonellnemnda viser til dette og vil i det følgende punktvis begrunne sin motstand mot forslaget:
3.1. Særlig om juristmedlemmene og advokatmedlemmets betydning
Helseklage har særlig begrunnet forslaget med at rettsområdet til Helsepersonellnemnda ikke er mer komplekst enn sakene Pasientskadenemnda behandler, og at det er unødig kostnadskrevende med en så stor nemnd som i dag. Nemnda finner en forsøksvis sammenlikning mellom rettsområdenes kompleksitet lite fruktbart. Statens helsepersonellnemnd behandler saker over et vidt spekter av juridiske og helsefaglige problemstillinger, med et stort innslag av EØS-rett. Nemnda erfarer stadig at tre juridiske medlemmer er av vesentlig betydning for å opprettholde og utvikle nemndas samlede kompetanse. Nemndleder (og dermed også nestleder) « bør ha dommererfaring , jf. Forskrift om Statens helsepersonellnemnd § 1 andre ledd, og dette har blitt praktisert fra nemndas opprettelse. Fast praksis har vært at den tredje juristen er praktiserende advokat. Dette oppleves som en langt på vei ideell sammensetning; fjernes en av juristmedlemmene vil nemndas kompetanse reduseres og noe av dynamikken i meningsutvekslingen forsvinne.
Det understrekes at mange av tilsynssakene gjelder klage over fratakelse av eller suspensjon av autorisasjon/lisens. Det står svært mye på spill for klagerne, som i praksis er ilagt yrkesforbud. Det er ikke uvanlig med dissens i nemnda i disse sakene. En nemnd på syv medlemmer er garantist for at alle viktige oppfatninger kommer fram, styrker rettssikkerheten og formodentlig klagernes og helsevesenets tillit til at sakene undergis en grundig behandling. Det er riktig – som påpekt av Helseklage – at nemndas sekretariat legger frem innstillinger som regelmessig holder et godt nivå. Innstillingene danner imidlertid grunnlag for nemndas behandling, og skal ikke være en erstatning for denne‚ i så fall kan nemndbehandlingen bli (oppfattet som) sandpåstrøing.
Nemnda understreker viktigheten av at en advokat – som institusjonelt uavhengig – forblir medlem av nemnda. I løpet av de drøyt fem årene undertegnede har vært nemndleder har jeg ofte erfart at advokatmedlemmet har et noe annet perspektiv på faktum og jus enn de to øvrige juristmedlemmene, advokaten evner gjerne å se saken mer fra klagers og klagers advokats ståsted. Det er svært viktig at dette perspektivet beholder sin plass, ikke minst for tilliten til nemndas saksbehandling og avgjørelser.
Jeg viser i denne anledning også til forvaltningslovutvalgets vurderinger i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. I punkt 30.5.1 peker utvalget på at antall medlemmer i klagenemnder må ses i sammenheng med hva slags saker nemnda skal behandle, og hva som er begrunnelsen for å legge avgjørelsene til en nemnd. Effektivitets- og kostnadssynspunkter taler for å begrense antall medlemmer, men antallet må ses i lys av behovet for ulik fagkunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser (min uth.) Det er nettopp i et slikt perspektiv betydningen av å beholde advokatmedlemmet må vurderes.
3.2 Særlig om helsepersonellmedlemmene og psykologmedlemmets betydning
Når det gjelder helsepersonellet i nemnda vil en reduksjon fra tre til to medføre at psykologmedlemmet fases ut. Det kan ikke være tvil om at lege- og sykepleier-kompetanse må være representert; det er klart flest saker fra klagere med slik bakgrunn og de nevnte nemndsmedlemmene har til sammen bred helsefaglig kompetanse.
Det er imidlertid mange vektige argumenter for at også psykologen må beholde sin plass i nemnda.
Psykologmedlemmets betydning i nemnda kan på ingen måte måles i forhold til de relativt få administrative reaksjoner som årlig rettes mot denne yrkesgruppen.
For det første mottar nemnda stadig flere klagesaker fra kandidater med psykologutdanning som består av bachelor fra norsk lærested og master som et tillegg fra et eller flere andre land. Den mest omfattende utdannelsessaken nemnda noen gang har hatt til behandling, den såkalte ELTE- saken, gjelder blant annet nettopp dette. Det var innhentet flere faglige råd i den saken, men nemndas psykolog var likevel uunnværlig under nemndas behandling. Faglig råd eller sakkyndige oppnevnt av nemnda, er nødvendig og nyttig i enkelte saker, men kan ikke erstatte psykologen som medlem av nemda og dermed aktiv deltaker i nemndsbehandlingen.
Selv om ELTE-saken nok er unik i sitt omfang, er antallet klager som gjelder avslag for søkere med utenlandsk psykologutdannelse betydelig, og har vært økende i takt med svært høye opptakskrav til norske læresteder. Det er ikke uvanlig å «shoppe» deler av mastergraden i flere land, slik at sakene blir kompliserte å vurdere. Uten psykologmedlem vil det bli nødvendig å oppnevne sakkyndige i langt flere saker enn til nå.
For det andre er psykologmedlemmet særdeles viktig også i tilsynssakene, noe som ikke synes vurdert i høringsnotatet. Årlig behandler nemnda en rekke saker der temaet er uforsvarlig virksomhet ved at helsepersonell har inngått private/intime relasjoner med pasienter. Både ved vurderingen av relasjonens skadepotensiale, og når det gjelder om klageren har mottatt relevant og tilstrekkelig behandling (som regel hos psykolog) til igjen å kunne få autorisasjon, har psykologmedlemmet en viktig rolle som de andre helsemedlemmene ikke kan erstatte. Det samme gjelder når nemnda vurderer klager fra helsepersonell som grunnet rusproblemer har mistet autorisasjonen. Klagerne må godtgjøre at de har avlagt negative prøver og gjennomgått behandling (ofte hos psykolog) for å ha tilegnet seg metoder som minimerer faren for tilbakefall. Rus-sakene er klart største kategori tilsynssaker.
I de tilsynssakene jeg nå har nevnt vil det svært sjelden være aktuelt å oppnevne sakkyndige for nemnda.
Det nevnes også at psykologens kompetanse er nødvendig i saker som gjelder helsepersonell som har mistet autorisasjon/lisens grunnet psykisk sykdom eller annen svekkelse. Slike saker har nemnda til behandling hvert år, om ikke svært mange.
Et forslag som realiteten innebærer å fjerne psykologen fra Helsepersonellnemnda er også lite i tråd med tidsånden, der betydningen av psykologkompetanse på ulike samfunnsområder fremheves med økt styrke.
3.3 Kostnader og saksbehandlingstid, særlig vedr. bruk av sakkyndige
Det pekes videre på at oppnevning av sakkyndige er tidkrevende, og at det tidvis har vært vanskelig å finne gode sakkyndige med relevant bakgrunn, og som er habile og interessert i oppgaven. Ved behov for flere sakkyndige, grunnet slanking av nemnda, må denne utfordringen forventes å vokse.
Nemnda erfarer dessuten at oppnevning av sakkyndige nærmest uten unntak resulterer i til dels betydelig lengre saksbehandlingstid . Klageren, ofte med advokat, skal få uttale seg om valg av sakkyndige og kan komme med ønsker til mandatet. Når utredningen er ferdig må den oversendes klageren som kan ha innvendinger og/eller ønske tilleggsuttalelse fra den/de sakkyndige.
Dette vil medføre betydelig arbeid for nemndas sekretariat, noe som vil gå utover saksbehandlingstiden, også for saker der sakkyndig ikke er oppnevnt.
Den økonomiske besparelsen det innebærer å redusere nemnda fra fem til syv medlemmer, kan fort bli spist opp av økte kostnader til sakkyndige.
Det vises også til at gjennomføringen av forslagene antas å ha svært begrensede økonomiske konsekvenser, jf. høringsnotatets punkt 6.
Sammenfatningsvis er det nemndas oppfatning at å redusere antall medlemmer fra syv til fem (advokaten og psykologen fjernes), vil medføre store ulemper for nemndas arbeid. Kompetansen blir redusert og det er risiko for lavere tillit hos helsepersonell og publikum; i tillegg må saksbehandlingstiden forventes å øke. Det siste vil være særdeles beklagelig etter at store restanser som følge av flyttingen til Bergen, nå langt på vei er nedarbeidet.
Eventuelle økonomiske besparelser er vil være beskjedne, og kan uansett ikke forsvare en slik svekkelse av nemda som vil bli konsekvensen hvis Helseklages forslag blir realisert.
Lagdommer/leder av Statens helsepersonellnemd