Høringsuttalelse fra NUPI om endringer i straffeloven mv. – påvirkningsvirksomhet.
Vi viser til høringen til justis- og beredskapsdepartementet om påvirkningsarbeid publisert 12.5 2021, med frist 15.8 2021.
NUPI er et forskningsinstitutt som arbeider med utenriks-, sikkerhets og forsvarspolitikk. Vi er organisert som et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Dette notatet er utarbedet av undertegnede, etter dialog og innspill fra flere kolleger.
I innspillet legges det særlig vekt på forhold som er viktige sett fra vår virksomhet, og det er i mindre grad diskutert hvordan forslaget står seg i lys av generelle normer og regler knyttet til for eksempel ytringsfrihet.
Vi deler analysen om at fremmede stater og aktører driver etterretnings- og påvirkningsaktivitet både mot privat og offentlig sektor, mot beslutningssituasjoner eller generell meningsdannelse, og at dette kan utgjøre en trussel mot Norge og norske interesser.
I faglitteraturen er omfanget av slike operasjoner godt dokuentert og omtalt, men det er samtidig ulike resultater og perspektiver på hvilken effekt slike utenlandske påvirkningsoperasjoner eventuelt kan ha. Det vil ventelig variere med typer operasjoner, kanaler, robusthet og motstandsevne.
Det er etter vårt syn positivt at noen typer skadelig påvirkningsarbeid kan etterforskes og straffeforfølges. Samtidig er det helt avgjørende at fri debatt, meningsytring og akademisk frihet beskyttes. Om noen ytrer seg på måter som er likt, eller tilfeldigvis sammenfaller med noen etterretningstjenestes interesser, må det ikke skapes mistanke om at det skyldes samarbeid med fremmede makter.
Mange av begrepene som brukes i forslaget er vide og vage, for eksempel «påvirkningsvirksomhet», «meningsdannelse», «samarbeid», «tilknytning» og «fremmed etterretningstjeneste». Slik forslaget står kan det skapes uklarhet og et unødig stort tolkningsrom om hva som faller innenfor og utenfor loven.
Rettstridsvilkår – unntak for ordinær akademisk virksomhet
Vi noterer oss at det i diskusjonen om rettstridsvilkår heter at «det vil føre for langt om forslaget rammer ordinært journalistisk og diplomatisk virksomhet». Etter vårt syn er det gode grunner for at også ordinær akademisk virksomhet blir tolket og unntatt på samme måte.
Forskere må ha frihet til å benytte kilder, gjennomføre intervjuer og møter, også der disse kan tenkes å ha tilknytning til fremmed etterretningstjeneste og der man ikke kan utelukke at disse kan ha et ønske om påvirkning eller meningsdannelse. Noen ganger kan også kunnskap om og kontakt være viktig for å bedre forstå andres intensjoner, posisjoner, kapasiteter og aktiviteter.
Forskere spiller en viktig rolle i den offentlige debatten, og NUPI har for eksempel også en særskilt oppgave om å bidra til formidling og kunnskap om internasjonale forhold. Det er ikke uvanlig at en akademisk institusjon som NUPI kan ha et seminar eller møtevirksomhet, som også kan distribueres digitalt, der vi ikke kan utelukke at noen av innlederne kan komme fra institusjoner som kan ha en eller enn annen form for tilknytning til fremmed etterretningstjeneste og der deltakeren kan ha et ønske om å påvirke beslutninger eller meningsdannelse. Formidlingsaktivitet og seminarer bør ikke omfattes av lovgivningen.
Merk også at i noen stater er det mer glidende overgang mellom forskning og etterretningstjeneste. I samarbeid med slike land har NUPI og andre institusjoner gjerne gode prosedyrer og en særlig årvåkenhet. Det vil være svært negativt om det som regnes som ordinært akademisk aktivitet med slike land blir mistenkeliggjort eller etterforsket.
Vi er kjent med at det nå også arbeides med et forslag rundt endringer i regelverket rundt eksportkontroll der også kunnskap og forskning i større grad vil omfattes. Det er derfor viktig at man har et helhetlig blikk og ikke utformer regler som i sum på en uønsket måte vanskeliggjør eller forhindrer ønsket akademisk arbeid og kunnskapsproduksjon.
Om samarbeid med etterretningstjeneste:
Påvirkningsoperasjoner kan skje i det skjulte, og gjennom ulike ledd. I forslaget legges en bred tolkning til grunn rundt tilknytning eller forbindelse til en fremmed etterretningstjeneste, eller til personer eller organisasjoner som reelt sett tjener en etterretningsfunksjon for en fremmed stat.
Det er åpenbart vanskelig å avdekke eventuelle kontakter, betalinger eller samarbeidsforhold som ofte går i det skjulte, og det er enda vanskeligere å avdekke eventuelle intensjoner.
Det er viktig at det legges særlig vekt på at det ved straffbare forhold foreligger en form for forsett, altså at samarbeidet er intendert, organisert og målrettet . Det bør legges særlig vekt på om det foreligger en form for betaling eller avhengighetsforhold.
Loven retter seg ikke mot ytringene som sådan, men selve samarbeidet, men det synes likevel lite hensiktsmessig å ikke ha et blikk til effekter. For å sikre forholdsmessighet, bør man derfor legge vekt på om det intenderte samarbeidet om påvirkning har skadelige effekter.
Et uavklart spørsmål er om lovforslaget setter grenser for eventuelle oppdrag eller salg av tjenester som skjer i et åpent marked.
Forskningsinstitusjoner opererer i det internasjonale oppdragsmarkedet, og de kan tenkes å utføre prosjekter, sammen med institusjoner eller personer som kan vise seg å ha en eller annen form for tilknytning til fremmed etterretningstjeneste – uten at de nødvendigvis er klar over det. Det er i forslaget uklart om denne type åpent samarbeid i et oppdragsmarked, som kan bidra til påvirkning eller meningsdannelse, også omfattes av loven.
Tilsvarende, NGO-er eller PR- og kommunikasjonsbyråer har ofte som eksplisitt formål å påvirke beslutningsprosesser. Trusselvurderinger har vist at noen slike virksomheter kan brukes for påvirkningsoperasjoner. Et viktig spørsmål er om dette lovforslaget setter grenser for hvilke kunder de kan arbeide med og krav til åpenhet om kundelister og oppdragsgivere.
Usikkerhet, etterforskning og informasjon:
En fellesutfordring er at den enkelte virksomhet eller enkeltpersoner sjelden har full informasjon eller oversikt over de ulike aktørene, deres intensjoner eller tilknytninger. Noen ganger kan også institusjoner og personer bli forsøkt brukt eller utnyttet uten at de selv nødvendigvis er klar over det. Dette kan også gjelde for eventuelle personer fra andre land som uvitende «brukes» av egen eller andres fremmede etterretningstjeneste, så vel som for personer i Norge.
Et viktig og uavklart spørsmål er dermed hvilken undersøkelsesplikt som foreligger for den enkelte eller for institusjoner som inngår i ulike typer samarbeid, dialog eller aktivitet. Forslaget sier lite om denne eventuelle plikten.
Forslaget sier også lite om terskler og grunnlag for at eventuell etterforskning kan settes i gang, og hvilke midler som eventuelt kan benyttes. Det bør foreligge en klar mistanke om aktivt og bevisst forsøk på samarbeid med sikte på påvirkning som vil være skadelig.
Det er også naturlig at man ser nærmere på hvordan politiet/PST i kan og bør bistå med informasjon og opplysninger på et forebyggende og tidlig tidspunkt dersom de besitter relevant informasjon og kan gi kompetente råd.
Ved etablering av slike forebyggende systemer vil det i så fall være særlig viktig å sikre institusjoners autonomi og integritet. Ansattes sikkerhet ved reise er spesielt viktig, siden forskere og journalister forfølges og arresteres i mange land under feilaktig mistanke om at de opererer som eller for etterretningstjenester. Et eventuelt undersøkelses- og varslingssystem må ikke utformes slik at andre land feilaktig forledes til å tro at for eksempel forskere eller andre samarbeider med eller er en del av norsk etterretningsvirksomhet.
Vennligst ta kontakt dersom det er ønskelig med ytterligere informasjon eller behov for utdyping av noen av disse punktene
Vi viser til høringen til justis- og beredskapsdepartementet om påvirkningsarbeid publisert 12.5 2021, med frist 15.8 2021.
NUPI er et forskningsinstitutt som arbeider med utenriks-, sikkerhets og forsvarspolitikk. Vi er organisert som et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Dette notatet er utarbedet av undertegnede, etter dialog og innspill fra flere kolleger.
I innspillet legges det særlig vekt på forhold som er viktige sett fra vår virksomhet, og det er i mindre grad diskutert hvordan forslaget står seg i lys av generelle normer og regler knyttet til for eksempel ytringsfrihet.
Vi deler analysen om at fremmede stater og aktører driver etterretnings- og påvirkningsaktivitet både mot privat og offentlig sektor, mot beslutningssituasjoner eller generell meningsdannelse, og at dette kan utgjøre en trussel mot Norge og norske interesser.
I faglitteraturen er omfanget av slike operasjoner godt dokuentert og omtalt, men det er samtidig ulike resultater og perspektiver på hvilken effekt slike utenlandske påvirkningsoperasjoner eventuelt kan ha. Det vil ventelig variere med typer operasjoner, kanaler, robusthet og motstandsevne.
Det er etter vårt syn positivt at noen typer skadelig påvirkningsarbeid kan etterforskes og straffeforfølges. Samtidig er det helt avgjørende at fri debatt, meningsytring og akademisk frihet beskyttes. Om noen ytrer seg på måter som er likt, eller tilfeldigvis sammenfaller med noen etterretningstjenestes interesser, må det ikke skapes mistanke om at det skyldes samarbeid med fremmede makter.
Mange av begrepene som brukes i forslaget er vide og vage, for eksempel «påvirkningsvirksomhet», «meningsdannelse», «samarbeid», «tilknytning» og «fremmed etterretningstjeneste». Slik forslaget står kan det skapes uklarhet og et unødig stort tolkningsrom om hva som faller innenfor og utenfor loven.
Rettstridsvilkår – unntak for ordinær akademisk virksomhet
Vi noterer oss at det i diskusjonen om rettstridsvilkår heter at «det vil føre for langt om forslaget rammer ordinært journalistisk og diplomatisk virksomhet». Etter vårt syn er det gode grunner for at også ordinær akademisk virksomhet blir tolket og unntatt på samme måte.
Forskere må ha frihet til å benytte kilder, gjennomføre intervjuer og møter, også der disse kan tenkes å ha tilknytning til fremmed etterretningstjeneste og der man ikke kan utelukke at disse kan ha et ønske om påvirkning eller meningsdannelse. Noen ganger kan også kunnskap om og kontakt være viktig for å bedre forstå andres intensjoner, posisjoner, kapasiteter og aktiviteter.
Forskere spiller en viktig rolle i den offentlige debatten, og NUPI har for eksempel også en særskilt oppgave om å bidra til formidling og kunnskap om internasjonale forhold. Det er ikke uvanlig at en akademisk institusjon som NUPI kan ha et seminar eller møtevirksomhet, som også kan distribueres digitalt, der vi ikke kan utelukke at noen av innlederne kan komme fra institusjoner som kan ha en eller enn annen form for tilknytning til fremmed etterretningstjeneste og der deltakeren kan ha et ønske om å påvirke beslutninger eller meningsdannelse. Formidlingsaktivitet og seminarer bør ikke omfattes av lovgivningen.
Merk også at i noen stater er det mer glidende overgang mellom forskning og etterretningstjeneste. I samarbeid med slike land har NUPI og andre institusjoner gjerne gode prosedyrer og en særlig årvåkenhet. Det vil være svært negativt om det som regnes som ordinært akademisk aktivitet med slike land blir mistenkeliggjort eller etterforsket.
Vi er kjent med at det nå også arbeides med et forslag rundt endringer i regelverket rundt eksportkontroll der også kunnskap og forskning i større grad vil omfattes. Det er derfor viktig at man har et helhetlig blikk og ikke utformer regler som i sum på en uønsket måte vanskeliggjør eller forhindrer ønsket akademisk arbeid og kunnskapsproduksjon.
Om samarbeid med etterretningstjeneste:
Påvirkningsoperasjoner kan skje i det skjulte, og gjennom ulike ledd. I forslaget legges en bred tolkning til grunn rundt tilknytning eller forbindelse til en fremmed etterretningstjeneste, eller til personer eller organisasjoner som reelt sett tjener en etterretningsfunksjon for en fremmed stat.
Det er åpenbart vanskelig å avdekke eventuelle kontakter, betalinger eller samarbeidsforhold som ofte går i det skjulte, og det er enda vanskeligere å avdekke eventuelle intensjoner.
Det er viktig at det legges særlig vekt på at det ved straffbare forhold foreligger en form for forsett, altså at samarbeidet er intendert, organisert og målrettet . Det bør legges særlig vekt på om det foreligger en form for betaling eller avhengighetsforhold.
Loven retter seg ikke mot ytringene som sådan, men selve samarbeidet, men det synes likevel lite hensiktsmessig å ikke ha et blikk til effekter. For å sikre forholdsmessighet, bør man derfor legge vekt på om det intenderte samarbeidet om påvirkning har skadelige effekter.
Et uavklart spørsmål er om lovforslaget setter grenser for eventuelle oppdrag eller salg av tjenester som skjer i et åpent marked.
Forskningsinstitusjoner opererer i det internasjonale oppdragsmarkedet, og de kan tenkes å utføre prosjekter, sammen med institusjoner eller personer som kan vise seg å ha en eller annen form for tilknytning til fremmed etterretningstjeneste – uten at de nødvendigvis er klar over det. Det er i forslaget uklart om denne type åpent samarbeid i et oppdragsmarked, som kan bidra til påvirkning eller meningsdannelse, også omfattes av loven.
Tilsvarende, NGO-er eller PR- og kommunikasjonsbyråer har ofte som eksplisitt formål å påvirke beslutningsprosesser. Trusselvurderinger har vist at noen slike virksomheter kan brukes for påvirkningsoperasjoner. Et viktig spørsmål er om dette lovforslaget setter grenser for hvilke kunder de kan arbeide med og krav til åpenhet om kundelister og oppdragsgivere.
Usikkerhet, etterforskning og informasjon:
En fellesutfordring er at den enkelte virksomhet eller enkeltpersoner sjelden har full informasjon eller oversikt over de ulike aktørene, deres intensjoner eller tilknytninger. Noen ganger kan også institusjoner og personer bli forsøkt brukt eller utnyttet uten at de selv nødvendigvis er klar over det. Dette kan også gjelde for eventuelle personer fra andre land som uvitende «brukes» av egen eller andres fremmede etterretningstjeneste, så vel som for personer i Norge.
Et viktig og uavklart spørsmål er dermed hvilken undersøkelsesplikt som foreligger for den enkelte eller for institusjoner som inngår i ulike typer samarbeid, dialog eller aktivitet. Forslaget sier lite om denne eventuelle plikten.
Forslaget sier også lite om terskler og grunnlag for at eventuell etterforskning kan settes i gang, og hvilke midler som eventuelt kan benyttes. Det bør foreligge en klar mistanke om aktivt og bevisst forsøk på samarbeid med sikte på påvirkning som vil være skadelig.
Det er også naturlig at man ser nærmere på hvordan politiet/PST i kan og bør bistå med informasjon og opplysninger på et forebyggende og tidlig tidspunkt dersom de besitter relevant informasjon og kan gi kompetente råd.
Ved etablering av slike forebyggende systemer vil det i så fall være særlig viktig å sikre institusjoners autonomi og integritet. Ansattes sikkerhet ved reise er spesielt viktig, siden forskere og journalister forfølges og arresteres i mange land under feilaktig mistanke om at de opererer som eller for etterretningstjenester. Et eventuelt undersøkelses- og varslingssystem må ikke utformes slik at andre land feilaktig forledes til å tro at for eksempel forskere eller andre samarbeider med eller er en del av norsk etterretningsvirksomhet.
Vennligst ta kontakt dersom det er ønskelig med ytterligere informasjon eller behov for utdyping av noen av disse punktene