Generaladvokaten vil med dette komme med merknader til høringsnotatets forslag om forskriftsendringer, i hovedsak merknader til forslaget i grenseforskriften § 3-4.
For det første gjelder forslaget til § 3-4 i grenseforskriften militær flyplass eller havn. Utenlandsk militært personell som omfattes av utlendingsforskriften § 1-7, kan også ankomme med militære fartøy til havner som ikke er militære havner. Under øvelse Trident Juncture i 2018 ankom store mengder utenlandske styrker til Fredrikstad havn. I slike situasjoner kan det hende at området blir erklært som midlertidig militært område, men under enhver omstendighet kan det være en fordel å ha tatt stilling til om poenget er at ankomststedet skal være en militær flyplass eller havn, eller om poenget er at personellet ankommer norsk territorium etter forutgående klarering. Generaladvokaten antar at poenget er det siste, og at det vil være hensiktsmessig å presisere dette. For øvrig antar generaladvokaten at forslaget om å ta inn "havn", "skip" og "anløpet" i ordlyden, er en presisering av gjeldende rett, jf. forskrift om adgang til og opphold på norsk territorium under fredsforhold for fremmede militære og sivile statsfartøyer (forskrift om fremmede statsfartøyer) (FOR-1997-05-02-396). En slik utvidelse av ordlyden synes å være hensiktsmessig når bestemmelsen flyttes til grenseforskriften.
For det andre vil det ved større militærøvelser i Norge ofte være deltakere fra PfP-land, dvs. land som er med i NATOs samarbeidsprogram Parnerskap for fred (PfP). For alle praktiske formål blir personell fra disse landene sidestilt med personell fra NATO-land når det gjelder spørsmål om jurisdiksjon, utøvelse av (militær) politimyndighet mv. Spørsmålet er om det er hensyn som taler mot at PfP-land sidestilles med NATO-land når det gjelder reglene for grensepassering og grensekontroll. Dersom disse landene ikke omfattes av unntaket i § 3-4 på linje med NATO-land, bør det begrunnes.
For det tredje kan man etter generaladvokatens syn søke å oppnå en mer ensartet benevnelse av fartøy/skip. I forslaget brukes det nå ulike uttrykk om disse (fartøy, sjøfartøy og skip). I forskrift om fremmede statsfartøy brukes "fartøy" og "luftfartøy" om henholdsvis skip og fly, noe som bør vurderes i grenseforskriften §§ 3-4 og 4-10. Begrepsbruken i det foreslåtte regelverket for øvrig kan også med fordel harmoniseres slik at det samme uttrykket brukes ("fartøy" eller "sjøfartøy" i stedet for "skip", jf. høringsnotatets punkt. 2.2.4).
For det fjerde stiller generaladvokaten seg i prinsippet positiv til en gebyrordning, men ser at en del overtredelser ved den norsk-russiske grensa kan være litt mer alvorlige enn det som bør sanksjoneres administrativt fordi det dreier seg om ytre Schengen-grense og dermed er viktig for hele Schengen-området å håndheve brudd tilstrekkelig strengt. Dette er likevel ikke til hinder for en gebyrordning. Hvilke overtredelser som er egnet for en administrativ sanksjon (gebyr) og hvilke som kvalifiserer til straff, bør være gjenstand for en nærmere regulering/avgrensning foretatt i samråd med relevante aktører.
Til slutt bemerker generaladvokaten for ordens skyld at det er mange krysshenvisninger i regelverket, noe som gjør det vanskelig tilgjengelig. At det vises til både forskrifter og instrukser i høringsnotatet selv om det i realiteten dreier seg om forskrifter, gjør det ytterligere komplisert. Gjeldende instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland fra 2005, omtalt i punkt 3.2.5 om bistand fra Forsvaret, er fastsatt i forskrifts form (FOR-2005-08-05-852), gitt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet. Med forskriftshjemmelen i grenseloven § 6 andre ledd antar generaladvokaten at denne forskriften/instruksen nå også har hjemmel i lov. Det kan derfor vurderes å vise til denne forskriften i grenseforskriften. Nummeret på forskriften det vises til i § 3-4 annet punktum, nr. 396, bør også tas inn.
For det første gjelder forslaget til § 3-4 i grenseforskriften militær flyplass eller havn. Utenlandsk militært personell som omfattes av utlendingsforskriften § 1-7, kan også ankomme med militære fartøy til havner som ikke er militære havner. Under øvelse Trident Juncture i 2018 ankom store mengder utenlandske styrker til Fredrikstad havn. I slike situasjoner kan det hende at området blir erklært som midlertidig militært område, men under enhver omstendighet kan det være en fordel å ha tatt stilling til om poenget er at ankomststedet skal være en militær flyplass eller havn, eller om poenget er at personellet ankommer norsk territorium etter forutgående klarering. Generaladvokaten antar at poenget er det siste, og at det vil være hensiktsmessig å presisere dette. For øvrig antar generaladvokaten at forslaget om å ta inn "havn", "skip" og "anløpet" i ordlyden, er en presisering av gjeldende rett, jf. forskrift om adgang til og opphold på norsk territorium under fredsforhold for fremmede militære og sivile statsfartøyer (forskrift om fremmede statsfartøyer) (FOR-1997-05-02-396). En slik utvidelse av ordlyden synes å være hensiktsmessig når bestemmelsen flyttes til grenseforskriften.
For det andre vil det ved større militærøvelser i Norge ofte være deltakere fra PfP-land, dvs. land som er med i NATOs samarbeidsprogram Parnerskap for fred (PfP). For alle praktiske formål blir personell fra disse landene sidestilt med personell fra NATO-land når det gjelder spørsmål om jurisdiksjon, utøvelse av (militær) politimyndighet mv. Spørsmålet er om det er hensyn som taler mot at PfP-land sidestilles med NATO-land når det gjelder reglene for grensepassering og grensekontroll. Dersom disse landene ikke omfattes av unntaket i § 3-4 på linje med NATO-land, bør det begrunnes.
For det tredje kan man etter generaladvokatens syn søke å oppnå en mer ensartet benevnelse av fartøy/skip. I forslaget brukes det nå ulike uttrykk om disse (fartøy, sjøfartøy og skip). I forskrift om fremmede statsfartøy brukes "fartøy" og "luftfartøy" om henholdsvis skip og fly, noe som bør vurderes i grenseforskriften §§ 3-4 og 4-10. Begrepsbruken i det foreslåtte regelverket for øvrig kan også med fordel harmoniseres slik at det samme uttrykket brukes ("fartøy" eller "sjøfartøy" i stedet for "skip", jf. høringsnotatets punkt. 2.2.4).
For det fjerde stiller generaladvokaten seg i prinsippet positiv til en gebyrordning, men ser at en del overtredelser ved den norsk-russiske grensa kan være litt mer alvorlige enn det som bør sanksjoneres administrativt fordi det dreier seg om ytre Schengen-grense og dermed er viktig for hele Schengen-området å håndheve brudd tilstrekkelig strengt. Dette er likevel ikke til hinder for en gebyrordning. Hvilke overtredelser som er egnet for en administrativ sanksjon (gebyr) og hvilke som kvalifiserer til straff, bør være gjenstand for en nærmere regulering/avgrensning foretatt i samråd med relevante aktører.
Til slutt bemerker generaladvokaten for ordens skyld at det er mange krysshenvisninger i regelverket, noe som gjør det vanskelig tilgjengelig. At det vises til både forskrifter og instrukser i høringsnotatet selv om det i realiteten dreier seg om forskrifter, gjør det ytterligere komplisert. Gjeldende instruks om samarbeid om grenseoppsynet på landegrensen mellom Norge og Russland fra 2005, omtalt i punkt 3.2.5 om bistand fra Forsvaret, er fastsatt i forskrifts form (FOR-2005-08-05-852), gitt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet. Med forskriftshjemmelen i grenseloven § 6 andre ledd antar generaladvokaten at denne forskriften/instruksen nå også har hjemmel i lov. Det kan derfor vurderes å vise til denne forskriften i grenseforskriften. Nummeret på forskriften det vises til i § 3-4 annet punktum, nr. 396, bør også tas inn.