Høringsuttalelse til NOU 2017:9 Arbeid og Inntektssikring og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring fra OsloMet ved Kompetansesenter for arbeidsinkludering (KAI)
OsloMet takker for anledningen til å avgi høringsuttalelse til NOU 2017: 9 Arbeid og Inntektssikring og NOU 2021:2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Høringsuttalelsen er utarbeidet av forskere knyttet til Kompetansesenter for arbeidsinkludering ved OsloMet (KAI) (ført i pennen av professor Ann-Helén Bay, professor Axel West Pedersen og forsker Arild Steen). KAI er en nettverksorganisasjon ved OsloMet, hvis mandat er å styrke kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling på områder som er viktige for arbeidsinkludering. KAI skaper samarbeid mellom ulike forsknings – og utdanningsmiljøer ved OsloMet og er en infrastruktur for kommunikasjon med omverden. Høringsuttalelsen adresserer utvalgets konklusjoner og forslag på områder hvor OsloMet har relevant forskning og kunnskap. Uttalelsen forholder seg primært til innholdet i NOU 2021:2.
Høringsuttalelsens hovedinnretning i lys av mandat og utvalgets forslag og konklusjoner
Utvalget (utvalgene) har hatt et bredt og krevende mandat: foreslå tiltak som kan få flere i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne og at færre får lange eller permanente stønadsløp, foreslå tiltak som kan bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte og vurdere om stønader støtter opp under økt yrkesdeltakelse. Rapportene gir begge et viktig bidrag til kunnskapsgrunnlaget for politikkutformingen og «partsutvalget» har samlet seg om flere interessante reformforslag.
Vår høringsuttalelse relaterer seg til det vi oppfatter som partsutvalgets viktigste reformforslag vedrørende inntektssikringsordningene, og forslag som angår politikken for inkludering av grupper som har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. I tillegg etterlyser vi en større vekt på: prinsippet om sosial forsikring som ligger til grunn for det norske trygdesystemet, flerfaglig samordning mellom ulike instanser og nødvendigheten av å videreutvikle en tverrfaglig arbeidsinkluderingskompetanse.
Utvalget peker på at det i de siste 20 årene har vært en bekymringsfull økning i mottaket av uføretrygd og helserelaterte trygdeytelser generelt blant unge under 30 år. Mens vel 3 prosent av aldersgruppen 18-29 år mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger ved årtusenskiftet, hadde andelen økt til vel 5 prosent i 2019. Rapporten dokumenterer videre at nivået på mottaket av de helserelaterte ytelsene er vesentlig høyere i denne aldergruppen i Norge sammenlignet med andre nordiske og nord-europeiske land. På den andre siden er mottaket av ikke-helserelaterte ytelser som arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp lavere i Norge enn i de andre sammenlignbare landene. Det er altså, som utvalget også understreker, ikke slik at nivået på sysselsettingen blant unge mennesker i Norge og nivået på det samlede mottaket av inntektserstattende trygdeytelser i denne gruppen skiller seg negativt ut sammenlignet med landene rundt oss. Det er først og fremst balansen mellom mottaket av helserelaterte og ikke-helserelaterte ytelser i ungdomsgruppen (og blant voksne generelt) som setter Norge i en særstilling.
Vi tror at utvalget har rett når det argumenterer for at utformingen av inntektssikringssystemene i Norge er en viktig forklaring på disse observasjonene, og når det argumenterer for at den bidrar til en uheldig medikalisering av de problemene som mange ungdommer har med å finne fotfeste i arbeidsmarkedet. Utvalget refererer i den forbindelsen til flere nyere forskningsartikler, og det var også konklusjonen i en tidligere artikkel fra 2011 forfattet av Aksel Hatland og Einar Øverbye med tittelen «Syk eller arbeidsledig». De framhever her at både for den det gjelder og for hjelpeapparatet og andre som bistår vedkommende er det gode grunner for å prøve å sluse personen inn i en helserelatert ytelse framfor arbeidsledighetstrygd: «Rettighetene til h-trygder er mer sjenerøse enn til a-trygder fordi personkretsen er videre, opptjeningstiden er kortere, stønadsnivået er høyere, varigheten er lengre og pliktene er svakere» (s.75). Overført til diskusjonen om ytelser til unge: Der mottak av arbeidsløshetstrygd krever forutgående deltakelse i arbeidsmarkedet og der ytelsene er strengt proporsjonale med den tidligere lønnsinntekten, kreves det ingen tidligere arbeidsmarkedsdeltakse for å få rett til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, og begge ordningene opererer – i motsetning til arbeidsledighetstrygden - med relativt høye minsteytelser. Dette bidrar til å gjøre de helserelaterte ytelsene mer tilgjengelige og attraktive enn arbeidsløshetstrygden, spesielt for ungdommer som ennå ikke har vært aktive på arbeidsmarkedet. Samtidig kan en slik løsning stimulere til en langvarig trygdekarriere og (i verste fall urettmessig) styrke den enkeltes selvforståelse som syk.
Utvalget påpeker også – med rette – at kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden, som kunne og burde være et relevant alternativ for mange ungdommer som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet, brukes i relativt liten grad sammenlignet med arbeidsavklaringspenger. En del av forklaringen synes å være at det ikke er klart definert hvem som har krav på deltakelse i kvalifiseringsprogrammet og at antallet plasser i ordningen avhenger av kommunale bevilgninger. Etter at finansieringen av ordningen ble lagt om fra øremerkete tilskudd til kommunale rammetilskudd, har antallet plasser blitt gradvis redusert. Disse svakhetene ved kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden føyer seg inn i bildet av den grunnleggende ubalansen i det eksisterende norske inntektssikringssystemet til ulempe for ytelser og tiltak som ikke tar utgangspunkt i en medisinsk diagnose.
Vi stiller oss imidlertid kritisk til at det primære konkrete tiltaket, som utvalgets flertall foreslår for å rette opp i denne ubalansen, er innføringen av ett års venteperiode («innsatsperiode») for å kunne motta arbeidsavklaringspenger for ungdom under 30 år. Unge under 30 år som får konstatert en arbeidsuførhet som kvalifiserer for arbeidsavklaringspenger skal etter forslaget vente i ett år før ytelsen kommer til utbetaling, og i mellomtiden finne andre måter å forsørge seg på. Tilgangen på den mest aktuelle helserelaterte ytelsen for ungdom foreslås altså strammet inn, fremfor å gjøre konkrete grep for å styrke de ikke-helserelaterte ytelsene og tiltakene for ungdommer som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet uten at det entydig har sin årsak i helsesvikt. Utvalget sier riktignok at mange av de ungdommene som ikke lenger vil ha rett til arbeidsavklaringspenger bør få tilbud om plass i kvalifiseringsprogrammet, men utvalget har likevel ikke lagt frem konkrete forslag til endringer i kvalifiseringsprogrammet som garanterer at alle dem det gjelder faktisk vil få dette tilbudet. Forslaget vil naturligvis slå mest uheldig ut for de ungdommene som åpenbart er for syke til å jobbe, men også den egentlige målgruppen for tiltaket – ungdom som sliter med sammensatte problemer som ikke trenger å bli definert som primært medisinske – vil risikere å komme dårligere ut hvis de ikke faktisk tilbys alternative kvalifiseringstiltak og inntektssikring.
Vi mener at det hadde vært vel så logisk om utvalgets situasjonsbeskrivelse og analyse hadde ledet frem til konkrete forslag som styrker de ikke-helserelaterte alternativene for inntektssikring og arbeidsinkludering fremfor å stramme inn på tilgangen på arbeidsavklaringspenger for ungdom med dokumenterte helseproblemer. Vi slutter oss her til mindretallsuttalelsen fra Lars Calmfors som eksplisitt foreslår å gå over til en refusjonsbasert finansiering av kvalifiseringsprogrammet eller å overføre ordningen til staten (s. 280) slik at man bedre kan sikre at alle ungdommer som trenger en slik ekstra hjelp for å komme i jobb, faktisk får det. Vi mener også at utvalget burde diskutert å gjøre en form for arbeidsledighetstrygd tilgjengelig for ungdom som ikke fyller opptjeningskriteriene for mottak av dagpenger og som ikke har et lønnsgrunnlag som utløser et akseptabelt nivå på dagpengene etter dagens regler. Her har man i andre nordiske land ordninger som burde være til inspirasjon. For eksempel opererer man i Sverige med en minsteytelse i arbeidsledighetsforsikringen, og i Finland finnes det en helt universell arbeidsledighetstrygd som ikke krever forutgående opptjening.
Det er etter vår vurdering grunn til å forvente at man gjennom å styrke tiltakene og inntektssikringsordningene som stilles til rådighet uten krav om en medisinsk diagnose for unge under 30 år, kan oppnå betydelig reduksjon i den uforholdsmessig sterke tilstrømmingen til de helserelaterte ordningene blant ungdom i Norge.
Utvalget gir en god og treffende situasjonsbeskrivelse når det gjelder bruken av uføretrygd i Norge. Norge er utvilsomt blant landene i OECD-området med det høyeste mottaket av uføretrygd blant befolkningen i yrkesaktiv alder. Både individuelle velferdshensyn og statsfinansielle og samfunnsøkonomisk hensyn taler for å gjennomføre tiltak som kan øke arbeidsmarkedsdeltakelsen blant personer med funksjonshemminger og midlertidige og permanente helseproblemer.
Utvalget dokumenterer at det samlede mottaket av helserelaterte trygdeytelser i den norske befolkningen de siste årene har vært stabilt eller har vist en fallende tendens. Imidlertid har uføreandelen økt, mens andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) har gått ned. Mye av forklaringen på denne utviklingen er innstrammingen fra 2018 i regelen for maksimal varighet på mottak av AAP fra fire til tre år (Lima og Grønlien 2020).
Utvalget viser videre til at de aller fleste mottakere av uførepensjon fortsatt er hundre prosent uføre. Reformen fra 2015, som blant annet hadde til hensikt å gjøre det lettere å kombinere arbeid og mottak av uføretrygd gjennom en mer sømløs avkortning av uføretrygd mot arbeidsinntekt, ser ikke ut til å ha bidratt til å øke tilbøyeligheten til å kombinere mottaket av trygd med deltakelse i arbeidsmarkedet. Utvalget viser også til spørreundersøkelser der mange uføre gir uttrykk for at de gjerne ville jobbet noe, hvis de fikk muligheten til det.
Utvalget identifiserer et sentralt problem knyttet til dagens ordning som bidrar til å forklare hvorfor så få uføre faktisk klarer å finne seg en jobb: Uførheten påvirker gjerne både kapasiteten til å jobbe (hvor mange timer i uken man eventuelt klarer å jobbe) og arbeidsproduktiviteten i de timene man er på jobb. Dagens regler for gradering og avkortning av uføretrygd egner seg godt i de situasjoner der kapasiteten til å jobbe er redusert, men hvor arbeidsproduktiviteten i den tiden vedkommende jobber er på linje med en ikke-ufør arbeidstaker. I et slikt tilfelle vil det i prinsippet kunne lønne seg for arbeidsgiver å tilsette en ufør i redusert stilling og betale vanlig timelønn. I de tilfeller der den uføre har nedsatt arbeidsproduktivitet, vil det derimot ikke lønne seg for arbeidsgiver å tilsette den uføre og betale full timelønn for de timene vedkommende jobber. Den uføre blir følgelig lite attraktiv på arbeidsmarkedet og en hundre prosent uføretrygd vil ofte være alternativet. Det er derfor god grunn til å slutte seg til utvalgets generelle ønske om å legge til rette for det som kalles en mer «arbeidsorientert» uføretrygd – og da i form av en ordning som legger bedre til rette for arbeidsmarkedsdeltakelse på en måte som tar hensyn til at både arbeidsproduktiviteten og arbeidskapasiteten kan være redusert.
Utvalgets flertall viser til den danske «fleksjob»-ordningen som utgangspunkt for sitt forslag om utformingen av en arbeidsorientert uføretrygd. Denne ble i sin nåværende form innført i 2014 og regnes i Danmark som en betydelig suksess (Deloitte 2018). Hovedprinsippet i den danske ordningen er at arbeidsmarkedsmyndighetene etablerer kontakt med offentlige og private arbeidsgivere med sikte på å inngå avtale om jobb for den uføre med redusert arbeidstid og til en redusert timelønn basert på en vurdering av både arbeidskapasiteten og arbeidsproduktiviteten til den enkelte bruker. Lønnen som vedkommende mottar fra arbeidsgiveren, blir så supplert med en trygdeytelse etter nærmere regler.
Forslaget fra utvalgets flertall går ut på at det innføres en forsøksordning som erstatter en vanlig uføretrygd med et jobbtilbud som kombineres med en supplerende uføretrygd. Målgruppen for forsøksordningen skal være personer som er 30 år eller yngre og som etter dagens regler vil ha krav på uføretrygd. Det nye med ordningen sammenlignet med reformen av 2015, er at NAV får ansvar for å ta kontakt med relevante arbeidsgivere og til å bidra til utformingen av et jobbtilbud der arbeidskapasiteten til den uføre utnyttes fullt ut, men der arbeidsgiver bare betaler en timelønn basert på vurdering av den uføres arbeidsproduktivitet. En konsekvens av den foreslåtte innretningen er imidlertid at den uføre vil motta en samlet timelønn – såkalt «trygdejustert lønn» - for de timene vedkommende jobber som er lavere enn den tariffestede timelønnen for den aktuelle jobben. Som påpekt i mindretallsuttalelsen til Hans-Christian Gabrielsen (s. 262) vil ordningen åpne for ømtålige og potensielt stigmatiserende diskusjoner om den enkeltes produktivitet der fastsettelsen av en lav produktivitetsforventning vil ha negative konsekvenser den uføres økonomi.
Vi støtter hovedelementer i den foreslåtte forsøksordning. Vi mener imidlertid at forslaget med fordel kan modifiseres slik at man garanterer at lønnen fra arbeidsgiver suppleres opp slik at den uføre alltid får tarifflønn for det faktiske antallet timer vedkommendearbeider. En slik modifikasjon vil tilfredsstille et prinsipp om at samfunnsnyttig lønnsarbeid skal honoreres med en tariffmessig timelønn. En slik modifikasjon vil dessuten gjøre ordningen enda mer økonomisk attraktiv og gi den uføre et enda sterkere insentiv til å øke antallet timer i jobb. Videre unngår man at den uføre involveres direkte i den potensielt stigmatiserende diskusjonen om graden av nedsatt produktivitet, da utfallet av denne diskusjonen bare vil ha økonomiske konsekvenser for kostnadsfordelingen mellom NAV og arbeidsgiver. Vår foreslåtte modifikasjon vil åpenbart øke subsidien og dermed gjøre ordningen dyrere for staten per arbeidet time, men den vil samtidig øke legitimiteten og attraktiviteten sett fra de potensielle brukernes side. Hvis modifikasjonen fører til at ordningen blir mer brukt og at det gjennomsnittlige antallet avtalte timer i arbeid øker, så kan det likevel gi netto innsparinger på trygdebudsjettet.
Når ordningen blir mer entydig attraktiv for brukeren, vil den i prinsippet kunne gjøres frivillig. Av hensyn til kunnskapsinnhentingen vil det fortsatt være mye som taler for å la dette ta form av en forsøksordning. En slik forsøksordning trenger imidlertid ikke begrenses til personer under 30 år. Et alternativ er å innføre en geografisk variert utprøving der en slik ordning tilbys obligatorisk/frivillig til alle nye (og eventuelt eksisterende) uføre i utvalgte kommuner. Vi støtter mindretallsuttalelsen til Lars Calmfors (s. 262) på dette punktet som påpeker at den potensielle målgruppen for en slik arbeidsrelatert trygd på ingen måte er avgrenset til unge under 30 år og at det er uheldig at erfaringene man eventuelt kan hente inn ved en forsøksordning er avgrenset til denne gruppen.
Vi vil samtidig påpeke at utvalgets diskusjon i liten grad tematiserer forsikringsprinsippene som ligger til grunn for de offentlige inntektssikringsordningene. Trygdesystemet ble i sin tid utviklet for å forsikre arbeidstakere mot inntektsbortfall ved sykdom og uførhet, og representerte et humanistisk framskritt fra en stigmatiserende og paternalistisk fattigforsorg. Dagens mottakere av helserelaterte trygder er en svært heterogen gruppe. For noen, og særlig for grupper som har store problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, vil det utvilsomt være en velferdsgevinst at trygden kan benyttes til å komme i arbeid. For andre kan en intensivert oppfølging fra NAV fungere som en byrde og i verste fall forsinke tilfriskning eller nødvendig tilpasning til et liv som varig trygdemottaker. Også sosialforsikrings-aspektet må være med i utforming og forvaltning av inntektssikringsordningene.
Det har i senere år foregått et paradigmeskifte i politikk og praksis for arbeidsinkludering. Mens den gamle attføringstanken gikk ut på at personer skulle klargjøres for arbeidsmarkedet, er strategien i dag i større grad å bruke det ordinære arbeidslivet som inkluderingsarena. Utviklingen omtales i den engelskspråklige litteraturen som å gå fra «train-place» til «place-train» med referanser til Supported Employment, Customized Employment og Individual Placement and Support (Drake et al 2012). NOU 2012:6 «Arbeidsrettede tiltak» markerer på mange måter et vendepunkt innenfor norsk arbeidsinkludering. Dette skiftet i synet på arbeidsinkludering har blant annet gitt seg utslag i at det i dag avsettes betydelige ressurser til egne jobbspesialister i NAV og til å styrke NAV-veilederes evne til å støtte arbeidsgivere i inkluderingsarbeidet. Utvalget omtaler i kapittel 7 denne omleggingen, men går i liten grad inn på implikasjonene i sine forslag for arbeidsinkluderingsarbeidet. Utvalget foreslår «at det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak» (NOU 2021: 2, s.312). Her forstås «flere» som brukerne – ikke som arbeidsgiverne. Ettersom arbeidsplassen skal være arenaen for inkluderingen, må arbeidsgiverne i langt større utstrekning forstås som brukere av NAVs tjenester. Arbeidsgivere må bli aktive samarbeidspartnere som også trenger faglig oppfølging for å lykkes med arbeidsinkluderingen.
Mange av de som sliter med å få innpass på arbeidsmarkedet har begrensende helseproblemer som krever at arbeidsgiver forstår og tar hensyn til hver enkelt. Denne utfordringen løses ikke med økonomiske insentiver overfor arbeidsgivere alene, men forutsetter samarbeid med et kompetent støtteapparat som er med ute på arbeidsplassene. Arbeidsgiver må motiveres, støttes og overbevises om at han eller hun ikke står alene med utfordringene, men har støtte fra kompetente NAV-veiledere som både forstår brukeren og arbeidsgiveren. Omfattende empirisk forskning, ikke minst fra våre nordiske naboland, har vist at tett oppfølging av arbeidsgiver og bruker øker sannsynligheten for vellykket arbeidsinkludering (Bredgaard 2017, Frøyland og Spjelkavik (red.) (2014). Det er viktig at utvalgets forslag om å øke de økonomiske insentivene for arbeidsgivere til å etterspørre arbeidstakere med redusert produktivitet, suppleres med forsterket innsats av NAVs veilederrolle overfor arbeidsgivere. Sysselsettingsutvalget foreslår en kraftig styrking av NAVs oppfølging av brukerne. Vi tror at det er like viktig å øke ressursinnsatsen rettet mot arbeidsgivere; rekruttere arbeidsplasser og bistå arbeidsgivere i inkluderingen. Vi etterlyser en større oppmerksomhet på samarbeidet mellom det offentlige støttesystemet og arbeidsgivere om inkluderingsutfordringene.
Samordnings – og kompetansebehov
Utvalgets foreslåtte endringer av inntektssikringsordningene stiller store krav til omfanget av og kvaliteten på bistand fra NAV: Forslaget om en arbeidsorientert uføretrygd forutsetter bistand fra NAV for å etablere et arbeidsforhold tilpasset arbeidstakerens produktivitet. NAV forutsettes videre å delta i vurderinger av arbeidstakers produktivitet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som grunnlag for fastsettelse av en produktivitetsjustert lønn. Omleggingen av sykelønnsordningen forutsetter styrket samspill mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen og det understrekes at forslaget om økt bruk av lønnstilskudd forutsetter tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere slik at lønnstilskudd i sterkere grad enn i dag kan knyttes opp mot bedriftens rekrutteringsbehov. Utvalget anerkjenner at omleggingene vil føre til flere og større oppgaver for NAV, og at det vil være behov for å tilføre NAV økte ressurser. Utvalget diskuterer imidlertid i liten grad sine foreslåtte tiltak i lys av behovet for samordning med andre tjenester og hvilke konsekvenser omleggingene har for disse tjenestenes oppgaver, roller og ressursbehov, eller hva slags kompetanse som er nødvendig for å realisere ambisjonene om oppfølging og aktivering som ligger i forslagene.
En vellykket implementering av utvalgets forslag forutsetter at det etableres arenaer for samarbeid og samordning mellom NAV og andre tjenester og sektorer. Dette gjelder særlig fastlegene og andre deler av helsetjenesten, som har et ansvar for å forebygge og behandle helseplager som har betydning for den enkeltes yteevne på arbeidsmarkedet. Men også en rekke andre tjenester særlig rettet mot barn og unge, slik som skolen og skolehelsetjenesten, barnevernet og rusomsorgen, har en viktig funksjon for å fremme unges arbeidsinkludering. Samordning mellom etater i forbindelse med arbeidsinkludering er viktig av to hovedgrunner:1) Etatene forvalter hver sine virkemidler. Disse virkemidlene bør sees i sammenheng og anvendes på en måte som forsterker og ikke undergraver hverandre i arbeidet med å fremme den enkeltes yrkesdeltakelse. 2) Etatene har ansatte med ulik kompetanse. De problemer som arbeidsinkluderingen søker å løse vil både på individ- og samfunnsnivå være komplekse og må løses flerfaglig.
Utvalget viser i sitt forslag om en arbeidsorientert uføretrygd til den danske fleksjobb-ordningen (omtalt over). Reformen innebar bla at personer under 40 år som hovedregel ikke skal tilkjennes uføretrygd. Her har kommunene (som ansvarlig forvaltningsnivå) såkalte rehabiliteringsteams som skal behandle alle saker før beslutning treffes om forløp, fleksjob og uføretrygd. Teamet skal være et dialog- og koordineringsforum sammensatt av representanter fra relevante kommunale forvaltningsområder og det regionale helsesystemet, herunder a) Arbejdsinkluderingsområdet/jobcenter, b) Helseområdet (kommunalt – almen sundhed), c) Helseområdet (regionalt med ansvar for klinisk sundhed med praktiserende læge, sygehus og psykiatri), d) Socialområdet, e) Undervisningsområdet (for under 30-årige og ad hoc for personer over 30 år) (se Rehabiliteringsteam (star.dk) .
For å sikre samordning og flerfaglig kompetanse i beslutningene, foreslår vi at man i oppfølgingen av utvalgets forslag lar seg inspirere av den danske måten å organisere beslutninger om avveiningen mellom trygd og arbeid.
Tverrfaglig kompetanse
Utvikling av flerfaglig kompetanse er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for å fremme arbeidsinkludering. Det er viktig at alle som fra ulikt ståsted er involvert i arbeidsinkludering deler visse grunnleggende kunnskaper om feltet. Kunnskapsdepartementet vedtok i 2017 med virkning fra studieåret 2019/20 ny forskrift med rammeplan for 19 grunnutdanninger i helse- og sosialfag. Forskriften lister opp 12 punkter for kandidaters læringsutbytte som skal være felles for studiene, herunder læringsutbytte 6: «forstår sammenhengene mellom helse, utdanning, arbeid og levekår, og kan anvende dette i sin tjenesteutøvelse, både overfor enkeltpersoner og grupper i samfunnet, for å bidra til god folkehelse og arbeidsinkludering.» Forskriften gir et godt utgangspunkt for å styrke den samlede kunnskapen om arbeidsinkludering. For å lykkes må det avsettes ressurser til å forske fram relevant kunnskap på høyt faglig nivå, og utdanningsinstitusjonene må påse at denne kunnskapen tilflyter og påvirker helse – og sosialfagutdanningene .
Vi vil også understreke at mange som i sitt yrke arbeider med arbeidsinkludering har en annen utdanningsbakgrunn enn helse- og sosialfag. Det er viktig at det utarbeides etter- og videreutdanningstilbud overfor denne gruppen, og at det avsettes ressurser som gjør det mulig for ansatte å øke sin kompetanse på dette området.
Bredgaard, T. (2017). Employers and Active Labour Market Policies: Typologies and Evidence. Social Policy and Society, p 1-13
Deloitte (2018). Evaluering af reform af førtidspension og fleksjob: hovedrapport. København.
Drake, R. E., Bond, G. R., & Becker, D. R. (2012). Individual placement and support: an evidence-based approach to supported employment. Oxford University Press Frøyland, K., &
Frøyland, K. og Spjelkavik, Ø. (red.). (2014). Inkluderingskompetanse : ordinært arbeid som mål og middel. Gyldendal akademisk.
Hatland, A.og Øverbye, E. (2011). Syk eller arbeidsledig? I Hatland, A. (red.). Veivalg i velferdspolitikken. Fagbokforlaget
Lima, I. og Grønlien, E. (2020) Flere mottar uføretrygd og sosialhjelp etter innstramming i AAP-regelverket Arbeid og velferd nr.2-2020
NOU 2012:6. Arbeidsrettede tiltak
Rehabiliteringsteam (star.DK)
OsloMet takker for anledningen til å avgi høringsuttalelse til NOU 2017: 9 Arbeid og Inntektssikring og NOU 2021:2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Høringsuttalelsen er utarbeidet av forskere knyttet til Kompetansesenter for arbeidsinkludering ved OsloMet (KAI) (ført i pennen av professor Ann-Helén Bay, professor Axel West Pedersen og forsker Arild Steen). KAI er en nettverksorganisasjon ved OsloMet, hvis mandat er å styrke kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling på områder som er viktige for arbeidsinkludering. KAI skaper samarbeid mellom ulike forsknings – og utdanningsmiljøer ved OsloMet og er en infrastruktur for kommunikasjon med omverden. Høringsuttalelsen adresserer utvalgets konklusjoner og forslag på områder hvor OsloMet har relevant forskning og kunnskap. Uttalelsen forholder seg primært til innholdet i NOU 2021:2.
Høringsuttalelsens hovedinnretning i lys av mandat og utvalgets forslag og konklusjoner
Utvalget (utvalgene) har hatt et bredt og krevende mandat: foreslå tiltak som kan få flere i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne og at færre får lange eller permanente stønadsløp, foreslå tiltak som kan bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte og vurdere om stønader støtter opp under økt yrkesdeltakelse. Rapportene gir begge et viktig bidrag til kunnskapsgrunnlaget for politikkutformingen og «partsutvalget» har samlet seg om flere interessante reformforslag.
Vår høringsuttalelse relaterer seg til det vi oppfatter som partsutvalgets viktigste reformforslag vedrørende inntektssikringsordningene, og forslag som angår politikken for inkludering av grupper som har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. I tillegg etterlyser vi en større vekt på: prinsippet om sosial forsikring som ligger til grunn for det norske trygdesystemet, flerfaglig samordning mellom ulike instanser og nødvendigheten av å videreutvikle en tverrfaglig arbeidsinkluderingskompetanse.
Utvalget peker på at det i de siste 20 årene har vært en bekymringsfull økning i mottaket av uføretrygd og helserelaterte trygdeytelser generelt blant unge under 30 år. Mens vel 3 prosent av aldersgruppen 18-29 år mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger ved årtusenskiftet, hadde andelen økt til vel 5 prosent i 2019. Rapporten dokumenterer videre at nivået på mottaket av de helserelaterte ytelsene er vesentlig høyere i denne aldergruppen i Norge sammenlignet med andre nordiske og nord-europeiske land. På den andre siden er mottaket av ikke-helserelaterte ytelser som arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp lavere i Norge enn i de andre sammenlignbare landene. Det er altså, som utvalget også understreker, ikke slik at nivået på sysselsettingen blant unge mennesker i Norge og nivået på det samlede mottaket av inntektserstattende trygdeytelser i denne gruppen skiller seg negativt ut sammenlignet med landene rundt oss. Det er først og fremst balansen mellom mottaket av helserelaterte og ikke-helserelaterte ytelser i ungdomsgruppen (og blant voksne generelt) som setter Norge i en særstilling.
Vi tror at utvalget har rett når det argumenterer for at utformingen av inntektssikringssystemene i Norge er en viktig forklaring på disse observasjonene, og når det argumenterer for at den bidrar til en uheldig medikalisering av de problemene som mange ungdommer har med å finne fotfeste i arbeidsmarkedet. Utvalget refererer i den forbindelsen til flere nyere forskningsartikler, og det var også konklusjonen i en tidligere artikkel fra 2011 forfattet av Aksel Hatland og Einar Øverbye med tittelen «Syk eller arbeidsledig». De framhever her at både for den det gjelder og for hjelpeapparatet og andre som bistår vedkommende er det gode grunner for å prøve å sluse personen inn i en helserelatert ytelse framfor arbeidsledighetstrygd: «Rettighetene til h-trygder er mer sjenerøse enn til a-trygder fordi personkretsen er videre, opptjeningstiden er kortere, stønadsnivået er høyere, varigheten er lengre og pliktene er svakere» (s.75). Overført til diskusjonen om ytelser til unge: Der mottak av arbeidsløshetstrygd krever forutgående deltakelse i arbeidsmarkedet og der ytelsene er strengt proporsjonale med den tidligere lønnsinntekten, kreves det ingen tidligere arbeidsmarkedsdeltakse for å få rett til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, og begge ordningene opererer – i motsetning til arbeidsledighetstrygden - med relativt høye minsteytelser. Dette bidrar til å gjøre de helserelaterte ytelsene mer tilgjengelige og attraktive enn arbeidsløshetstrygden, spesielt for ungdommer som ennå ikke har vært aktive på arbeidsmarkedet. Samtidig kan en slik løsning stimulere til en langvarig trygdekarriere og (i verste fall urettmessig) styrke den enkeltes selvforståelse som syk.
Utvalget påpeker også – med rette – at kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden, som kunne og burde være et relevant alternativ for mange ungdommer som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet, brukes i relativt liten grad sammenlignet med arbeidsavklaringspenger. En del av forklaringen synes å være at det ikke er klart definert hvem som har krav på deltakelse i kvalifiseringsprogrammet og at antallet plasser i ordningen avhenger av kommunale bevilgninger. Etter at finansieringen av ordningen ble lagt om fra øremerkete tilskudd til kommunale rammetilskudd, har antallet plasser blitt gradvis redusert. Disse svakhetene ved kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden føyer seg inn i bildet av den grunnleggende ubalansen i det eksisterende norske inntektssikringssystemet til ulempe for ytelser og tiltak som ikke tar utgangspunkt i en medisinsk diagnose.
Vi stiller oss imidlertid kritisk til at det primære konkrete tiltaket, som utvalgets flertall foreslår for å rette opp i denne ubalansen, er innføringen av ett års venteperiode («innsatsperiode») for å kunne motta arbeidsavklaringspenger for ungdom under 30 år. Unge under 30 år som får konstatert en arbeidsuførhet som kvalifiserer for arbeidsavklaringspenger skal etter forslaget vente i ett år før ytelsen kommer til utbetaling, og i mellomtiden finne andre måter å forsørge seg på. Tilgangen på den mest aktuelle helserelaterte ytelsen for ungdom foreslås altså strammet inn, fremfor å gjøre konkrete grep for å styrke de ikke-helserelaterte ytelsene og tiltakene for ungdommer som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet uten at det entydig har sin årsak i helsesvikt. Utvalget sier riktignok at mange av de ungdommene som ikke lenger vil ha rett til arbeidsavklaringspenger bør få tilbud om plass i kvalifiseringsprogrammet, men utvalget har likevel ikke lagt frem konkrete forslag til endringer i kvalifiseringsprogrammet som garanterer at alle dem det gjelder faktisk vil få dette tilbudet. Forslaget vil naturligvis slå mest uheldig ut for de ungdommene som åpenbart er for syke til å jobbe, men også den egentlige målgruppen for tiltaket – ungdom som sliter med sammensatte problemer som ikke trenger å bli definert som primært medisinske – vil risikere å komme dårligere ut hvis de ikke faktisk tilbys alternative kvalifiseringstiltak og inntektssikring.
Vi mener at det hadde vært vel så logisk om utvalgets situasjonsbeskrivelse og analyse hadde ledet frem til konkrete forslag som styrker de ikke-helserelaterte alternativene for inntektssikring og arbeidsinkludering fremfor å stramme inn på tilgangen på arbeidsavklaringspenger for ungdom med dokumenterte helseproblemer. Vi slutter oss her til mindretallsuttalelsen fra Lars Calmfors som eksplisitt foreslår å gå over til en refusjonsbasert finansiering av kvalifiseringsprogrammet eller å overføre ordningen til staten (s. 280) slik at man bedre kan sikre at alle ungdommer som trenger en slik ekstra hjelp for å komme i jobb, faktisk får det. Vi mener også at utvalget burde diskutert å gjøre en form for arbeidsledighetstrygd tilgjengelig for ungdom som ikke fyller opptjeningskriteriene for mottak av dagpenger og som ikke har et lønnsgrunnlag som utløser et akseptabelt nivå på dagpengene etter dagens regler. Her har man i andre nordiske land ordninger som burde være til inspirasjon. For eksempel opererer man i Sverige med en minsteytelse i arbeidsledighetsforsikringen, og i Finland finnes det en helt universell arbeidsledighetstrygd som ikke krever forutgående opptjening.
Det er etter vår vurdering grunn til å forvente at man gjennom å styrke tiltakene og inntektssikringsordningene som stilles til rådighet uten krav om en medisinsk diagnose for unge under 30 år, kan oppnå betydelig reduksjon i den uforholdsmessig sterke tilstrømmingen til de helserelaterte ordningene blant ungdom i Norge.
Utvalget gir en god og treffende situasjonsbeskrivelse når det gjelder bruken av uføretrygd i Norge. Norge er utvilsomt blant landene i OECD-området med det høyeste mottaket av uføretrygd blant befolkningen i yrkesaktiv alder. Både individuelle velferdshensyn og statsfinansielle og samfunnsøkonomisk hensyn taler for å gjennomføre tiltak som kan øke arbeidsmarkedsdeltakelsen blant personer med funksjonshemminger og midlertidige og permanente helseproblemer.
Utvalget dokumenterer at det samlede mottaket av helserelaterte trygdeytelser i den norske befolkningen de siste årene har vært stabilt eller har vist en fallende tendens. Imidlertid har uføreandelen økt, mens andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) har gått ned. Mye av forklaringen på denne utviklingen er innstrammingen fra 2018 i regelen for maksimal varighet på mottak av AAP fra fire til tre år (Lima og Grønlien 2020).
Utvalget viser videre til at de aller fleste mottakere av uførepensjon fortsatt er hundre prosent uføre. Reformen fra 2015, som blant annet hadde til hensikt å gjøre det lettere å kombinere arbeid og mottak av uføretrygd gjennom en mer sømløs avkortning av uføretrygd mot arbeidsinntekt, ser ikke ut til å ha bidratt til å øke tilbøyeligheten til å kombinere mottaket av trygd med deltakelse i arbeidsmarkedet. Utvalget viser også til spørreundersøkelser der mange uføre gir uttrykk for at de gjerne ville jobbet noe, hvis de fikk muligheten til det.
Utvalget identifiserer et sentralt problem knyttet til dagens ordning som bidrar til å forklare hvorfor så få uføre faktisk klarer å finne seg en jobb: Uførheten påvirker gjerne både kapasiteten til å jobbe (hvor mange timer i uken man eventuelt klarer å jobbe) og arbeidsproduktiviteten i de timene man er på jobb. Dagens regler for gradering og avkortning av uføretrygd egner seg godt i de situasjoner der kapasiteten til å jobbe er redusert, men hvor arbeidsproduktiviteten i den tiden vedkommende jobber er på linje med en ikke-ufør arbeidstaker. I et slikt tilfelle vil det i prinsippet kunne lønne seg for arbeidsgiver å tilsette en ufør i redusert stilling og betale vanlig timelønn. I de tilfeller der den uføre har nedsatt arbeidsproduktivitet, vil det derimot ikke lønne seg for arbeidsgiver å tilsette den uføre og betale full timelønn for de timene vedkommende jobber. Den uføre blir følgelig lite attraktiv på arbeidsmarkedet og en hundre prosent uføretrygd vil ofte være alternativet. Det er derfor god grunn til å slutte seg til utvalgets generelle ønske om å legge til rette for det som kalles en mer «arbeidsorientert» uføretrygd – og da i form av en ordning som legger bedre til rette for arbeidsmarkedsdeltakelse på en måte som tar hensyn til at både arbeidsproduktiviteten og arbeidskapasiteten kan være redusert.
Utvalgets flertall viser til den danske «fleksjob»-ordningen som utgangspunkt for sitt forslag om utformingen av en arbeidsorientert uføretrygd. Denne ble i sin nåværende form innført i 2014 og regnes i Danmark som en betydelig suksess (Deloitte 2018). Hovedprinsippet i den danske ordningen er at arbeidsmarkedsmyndighetene etablerer kontakt med offentlige og private arbeidsgivere med sikte på å inngå avtale om jobb for den uføre med redusert arbeidstid og til en redusert timelønn basert på en vurdering av både arbeidskapasiteten og arbeidsproduktiviteten til den enkelte bruker. Lønnen som vedkommende mottar fra arbeidsgiveren, blir så supplert med en trygdeytelse etter nærmere regler.
Forslaget fra utvalgets flertall går ut på at det innføres en forsøksordning som erstatter en vanlig uføretrygd med et jobbtilbud som kombineres med en supplerende uføretrygd. Målgruppen for forsøksordningen skal være personer som er 30 år eller yngre og som etter dagens regler vil ha krav på uføretrygd. Det nye med ordningen sammenlignet med reformen av 2015, er at NAV får ansvar for å ta kontakt med relevante arbeidsgivere og til å bidra til utformingen av et jobbtilbud der arbeidskapasiteten til den uføre utnyttes fullt ut, men der arbeidsgiver bare betaler en timelønn basert på vurdering av den uføres arbeidsproduktivitet. En konsekvens av den foreslåtte innretningen er imidlertid at den uføre vil motta en samlet timelønn – såkalt «trygdejustert lønn» - for de timene vedkommende jobber som er lavere enn den tariffestede timelønnen for den aktuelle jobben. Som påpekt i mindretallsuttalelsen til Hans-Christian Gabrielsen (s. 262) vil ordningen åpne for ømtålige og potensielt stigmatiserende diskusjoner om den enkeltes produktivitet der fastsettelsen av en lav produktivitetsforventning vil ha negative konsekvenser den uføres økonomi.
Vi støtter hovedelementer i den foreslåtte forsøksordning. Vi mener imidlertid at forslaget med fordel kan modifiseres slik at man garanterer at lønnen fra arbeidsgiver suppleres opp slik at den uføre alltid får tarifflønn for det faktiske antallet timer vedkommendearbeider. En slik modifikasjon vil tilfredsstille et prinsipp om at samfunnsnyttig lønnsarbeid skal honoreres med en tariffmessig timelønn. En slik modifikasjon vil dessuten gjøre ordningen enda mer økonomisk attraktiv og gi den uføre et enda sterkere insentiv til å øke antallet timer i jobb. Videre unngår man at den uføre involveres direkte i den potensielt stigmatiserende diskusjonen om graden av nedsatt produktivitet, da utfallet av denne diskusjonen bare vil ha økonomiske konsekvenser for kostnadsfordelingen mellom NAV og arbeidsgiver. Vår foreslåtte modifikasjon vil åpenbart øke subsidien og dermed gjøre ordningen dyrere for staten per arbeidet time, men den vil samtidig øke legitimiteten og attraktiviteten sett fra de potensielle brukernes side. Hvis modifikasjonen fører til at ordningen blir mer brukt og at det gjennomsnittlige antallet avtalte timer i arbeid øker, så kan det likevel gi netto innsparinger på trygdebudsjettet.
Når ordningen blir mer entydig attraktiv for brukeren, vil den i prinsippet kunne gjøres frivillig. Av hensyn til kunnskapsinnhentingen vil det fortsatt være mye som taler for å la dette ta form av en forsøksordning. En slik forsøksordning trenger imidlertid ikke begrenses til personer under 30 år. Et alternativ er å innføre en geografisk variert utprøving der en slik ordning tilbys obligatorisk/frivillig til alle nye (og eventuelt eksisterende) uføre i utvalgte kommuner. Vi støtter mindretallsuttalelsen til Lars Calmfors (s. 262) på dette punktet som påpeker at den potensielle målgruppen for en slik arbeidsrelatert trygd på ingen måte er avgrenset til unge under 30 år og at det er uheldig at erfaringene man eventuelt kan hente inn ved en forsøksordning er avgrenset til denne gruppen.
Vi vil samtidig påpeke at utvalgets diskusjon i liten grad tematiserer forsikringsprinsippene som ligger til grunn for de offentlige inntektssikringsordningene. Trygdesystemet ble i sin tid utviklet for å forsikre arbeidstakere mot inntektsbortfall ved sykdom og uførhet, og representerte et humanistisk framskritt fra en stigmatiserende og paternalistisk fattigforsorg. Dagens mottakere av helserelaterte trygder er en svært heterogen gruppe. For noen, og særlig for grupper som har store problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, vil det utvilsomt være en velferdsgevinst at trygden kan benyttes til å komme i arbeid. For andre kan en intensivert oppfølging fra NAV fungere som en byrde og i verste fall forsinke tilfriskning eller nødvendig tilpasning til et liv som varig trygdemottaker. Også sosialforsikrings-aspektet må være med i utforming og forvaltning av inntektssikringsordningene.
Det har i senere år foregått et paradigmeskifte i politikk og praksis for arbeidsinkludering. Mens den gamle attføringstanken gikk ut på at personer skulle klargjøres for arbeidsmarkedet, er strategien i dag i større grad å bruke det ordinære arbeidslivet som inkluderingsarena. Utviklingen omtales i den engelskspråklige litteraturen som å gå fra «train-place» til «place-train» med referanser til Supported Employment, Customized Employment og Individual Placement and Support (Drake et al 2012). NOU 2012:6 «Arbeidsrettede tiltak» markerer på mange måter et vendepunkt innenfor norsk arbeidsinkludering. Dette skiftet i synet på arbeidsinkludering har blant annet gitt seg utslag i at det i dag avsettes betydelige ressurser til egne jobbspesialister i NAV og til å styrke NAV-veilederes evne til å støtte arbeidsgivere i inkluderingsarbeidet. Utvalget omtaler i kapittel 7 denne omleggingen, men går i liten grad inn på implikasjonene i sine forslag for arbeidsinkluderingsarbeidet. Utvalget foreslår «at det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak» (NOU 2021: 2, s.312). Her forstås «flere» som brukerne – ikke som arbeidsgiverne. Ettersom arbeidsplassen skal være arenaen for inkluderingen, må arbeidsgiverne i langt større utstrekning forstås som brukere av NAVs tjenester. Arbeidsgivere må bli aktive samarbeidspartnere som også trenger faglig oppfølging for å lykkes med arbeidsinkluderingen.
Mange av de som sliter med å få innpass på arbeidsmarkedet har begrensende helseproblemer som krever at arbeidsgiver forstår og tar hensyn til hver enkelt. Denne utfordringen løses ikke med økonomiske insentiver overfor arbeidsgivere alene, men forutsetter samarbeid med et kompetent støtteapparat som er med ute på arbeidsplassene. Arbeidsgiver må motiveres, støttes og overbevises om at han eller hun ikke står alene med utfordringene, men har støtte fra kompetente NAV-veiledere som både forstår brukeren og arbeidsgiveren. Omfattende empirisk forskning, ikke minst fra våre nordiske naboland, har vist at tett oppfølging av arbeidsgiver og bruker øker sannsynligheten for vellykket arbeidsinkludering (Bredgaard 2017, Frøyland og Spjelkavik (red.) (2014). Det er viktig at utvalgets forslag om å øke de økonomiske insentivene for arbeidsgivere til å etterspørre arbeidstakere med redusert produktivitet, suppleres med forsterket innsats av NAVs veilederrolle overfor arbeidsgivere. Sysselsettingsutvalget foreslår en kraftig styrking av NAVs oppfølging av brukerne. Vi tror at det er like viktig å øke ressursinnsatsen rettet mot arbeidsgivere; rekruttere arbeidsplasser og bistå arbeidsgivere i inkluderingen. Vi etterlyser en større oppmerksomhet på samarbeidet mellom det offentlige støttesystemet og arbeidsgivere om inkluderingsutfordringene.
Samordnings – og kompetansebehov
Utvalgets foreslåtte endringer av inntektssikringsordningene stiller store krav til omfanget av og kvaliteten på bistand fra NAV: Forslaget om en arbeidsorientert uføretrygd forutsetter bistand fra NAV for å etablere et arbeidsforhold tilpasset arbeidstakerens produktivitet. NAV forutsettes videre å delta i vurderinger av arbeidstakers produktivitet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som grunnlag for fastsettelse av en produktivitetsjustert lønn. Omleggingen av sykelønnsordningen forutsetter styrket samspill mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen og det understrekes at forslaget om økt bruk av lønnstilskudd forutsetter tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere slik at lønnstilskudd i sterkere grad enn i dag kan knyttes opp mot bedriftens rekrutteringsbehov. Utvalget anerkjenner at omleggingene vil føre til flere og større oppgaver for NAV, og at det vil være behov for å tilføre NAV økte ressurser. Utvalget diskuterer imidlertid i liten grad sine foreslåtte tiltak i lys av behovet for samordning med andre tjenester og hvilke konsekvenser omleggingene har for disse tjenestenes oppgaver, roller og ressursbehov, eller hva slags kompetanse som er nødvendig for å realisere ambisjonene om oppfølging og aktivering som ligger i forslagene.
En vellykket implementering av utvalgets forslag forutsetter at det etableres arenaer for samarbeid og samordning mellom NAV og andre tjenester og sektorer. Dette gjelder særlig fastlegene og andre deler av helsetjenesten, som har et ansvar for å forebygge og behandle helseplager som har betydning for den enkeltes yteevne på arbeidsmarkedet. Men også en rekke andre tjenester særlig rettet mot barn og unge, slik som skolen og skolehelsetjenesten, barnevernet og rusomsorgen, har en viktig funksjon for å fremme unges arbeidsinkludering. Samordning mellom etater i forbindelse med arbeidsinkludering er viktig av to hovedgrunner:1) Etatene forvalter hver sine virkemidler. Disse virkemidlene bør sees i sammenheng og anvendes på en måte som forsterker og ikke undergraver hverandre i arbeidet med å fremme den enkeltes yrkesdeltakelse. 2) Etatene har ansatte med ulik kompetanse. De problemer som arbeidsinkluderingen søker å løse vil både på individ- og samfunnsnivå være komplekse og må løses flerfaglig.
Utvalget viser i sitt forslag om en arbeidsorientert uføretrygd til den danske fleksjobb-ordningen (omtalt over). Reformen innebar bla at personer under 40 år som hovedregel ikke skal tilkjennes uføretrygd. Her har kommunene (som ansvarlig forvaltningsnivå) såkalte rehabiliteringsteams som skal behandle alle saker før beslutning treffes om forløp, fleksjob og uføretrygd. Teamet skal være et dialog- og koordineringsforum sammensatt av representanter fra relevante kommunale forvaltningsområder og det regionale helsesystemet, herunder a) Arbejdsinkluderingsområdet/jobcenter, b) Helseområdet (kommunalt – almen sundhed), c) Helseområdet (regionalt med ansvar for klinisk sundhed med praktiserende læge, sygehus og psykiatri), d) Socialområdet, e) Undervisningsområdet (for under 30-årige og ad hoc for personer over 30 år) (se Rehabiliteringsteam (star.dk) .
For å sikre samordning og flerfaglig kompetanse i beslutningene, foreslår vi at man i oppfølgingen av utvalgets forslag lar seg inspirere av den danske måten å organisere beslutninger om avveiningen mellom trygd og arbeid.
Tverrfaglig kompetanse
Utvikling av flerfaglig kompetanse er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for å fremme arbeidsinkludering. Det er viktig at alle som fra ulikt ståsted er involvert i arbeidsinkludering deler visse grunnleggende kunnskaper om feltet. Kunnskapsdepartementet vedtok i 2017 med virkning fra studieåret 2019/20 ny forskrift med rammeplan for 19 grunnutdanninger i helse- og sosialfag. Forskriften lister opp 12 punkter for kandidaters læringsutbytte som skal være felles for studiene, herunder læringsutbytte 6: «forstår sammenhengene mellom helse, utdanning, arbeid og levekår, og kan anvende dette i sin tjenesteutøvelse, både overfor enkeltpersoner og grupper i samfunnet, for å bidra til god folkehelse og arbeidsinkludering.» Forskriften gir et godt utgangspunkt for å styrke den samlede kunnskapen om arbeidsinkludering. For å lykkes må det avsettes ressurser til å forske fram relevant kunnskap på høyt faglig nivå, og utdanningsinstitusjonene må påse at denne kunnskapen tilflyter og påvirker helse – og sosialfagutdanningene .
Vi vil også understreke at mange som i sitt yrke arbeider med arbeidsinkludering har en annen utdanningsbakgrunn enn helse- og sosialfag. Det er viktig at det utarbeides etter- og videreutdanningstilbud overfor denne gruppen, og at det avsettes ressurser som gjør det mulig for ansatte å øke sin kompetanse på dette området.
Bredgaard, T. (2017). Employers and Active Labour Market Policies: Typologies and Evidence. Social Policy and Society, p 1-13
Deloitte (2018). Evaluering af reform af førtidspension og fleksjob: hovedrapport. København.
Drake, R. E., Bond, G. R., & Becker, D. R. (2012). Individual placement and support: an evidence-based approach to supported employment. Oxford University Press Frøyland, K., &
Frøyland, K. og Spjelkavik, Ø. (red.). (2014). Inkluderingskompetanse : ordinært arbeid som mål og middel. Gyldendal akademisk.
Hatland, A.og Øverbye, E. (2011). Syk eller arbeidsledig? I Hatland, A. (red.). Veivalg i velferdspolitikken. Fagbokforlaget
Lima, I. og Grønlien, E. (2020) Flere mottar uføretrygd og sosialhjelp etter innstramming i AAP-regelverket Arbeid og velferd nr.2-2020
NOU 2012:6. Arbeidsrettede tiltak
Rehabiliteringsteam (star.DK)