Høring - forslag til forskrift om reinmerker
Bakgrunn
Landbruks- og matdepartementet har sendt på høring et utkast til forskrift om reinmerker. Statsforvalteren er én av høringsinstansene, i tillegg til Landbruksdirektoratet og alle reinbeitedistriktene i Norge. Vi har informert siidaandelslederne i Nordland om høringen. Forskriften vil berøre arbeidet til den enkelte reineier, merkesøker, merkenemnda, klagenemnda for merkesaker, Landbruksdirektoratet og statsforvalterne.
Hjemmel for utarbeiding av forskrift er reindriftslovens §§ 39 og 40. Forskriftens hovedformål er å sikre en ensartet saksbehandling av merkesaker i tråd med samisk tradisjon og sedvanerett. Forskriften skal sikre en ensartet oppnevning av medlemmer til de regionale merkenemndene og klagenemnda for merkesaker. Saksbehandlingsreglene skal sikre likebehandling og forutsigbarhet i behandlingen av merkesaker. I tillegg ønsker departementet å etablere et hjemmelsgrunnlag for tilgjengeliggjøring av reinmerker i et offentlig register.
Hjemmel for utarbeiding av forskrift er reindriftslovens §§ 39 og 40. Forskriftens hovedformål er å sikre en ensartet saksbehandling av merkesaker i tråd med samisk tradisjon og sedvanerett. Forskriften skal sikre en ensartet oppnevning av medlemmer til de regionale merkenemndene og klagenemnda for merkesaker. Saksbehandlingsreglene skal sikre likebehandling og forutsigbarhet i behandlingen av merkesaker. I tillegg ønsker departementet å etablere et hjemmelsgrunnlag for tilgjengeliggjøring av reinmerker i et offentlig register.
Hovedinnhold
Forskriften omfatter saksbehandlingsregler for merkenemnda og klagenemnda for merkesaker. Reglene omfatter også valg av merkenemnd, oppnevning av klagenemnd for merkesaker, saksbehandling og høringsrutiner for merkenemnda, registrering og sletting av merker, tilgjengelig elektronisk merkeregister, mv. I tillegg berører forskriften enkelte forhold knyttet til merkenemndas faglige skjønn ved godkjenning av reinmerker. Det bør ses i sammenheng med utfyllende retningslinjer for utforming av reinmerker utarbeidet etter reindriftslovens § 38 siste ledd. Arbeidet med retningslinjene er i sluttfasen i Nordland.
Vi har sett nærmere på forskriftens bestemmelser som omhandler Statsforvalterens rolle og oppgaver. Forhold som gjelder merkenemnda faglige skjønn, jf. utfyllende retningslinjer for utforming av reinmerker, blir vurdert av merkenemnda for Nordland.
Sekretariat for merkenemnda
Forskriften slår fast at Statsforvalteren er sekretariat for merkenemnda. Det er samme ordning som i dag. Statsforvalteren skal oppnevne sekretær for merkenemnda. Dette er hentet fra reindriftslovens § 37 første ledd, tredje setning: «Fylkesmannen utpeker sekretær for nemnda ».
Merkenemndas medlemmer og varamedlemmer skal velges av lederne i distriktsstyrene i et eget valgmøte. Dette er i tråd med reindriftslovens § 37 første ledd. Merkenemnda skal velges for fire år av gangen. Første gang skal to av medlemmene velges for to år. Det betyr at valg skal skje annet hvert år der det veksler mellom hvilke medlemmer som er på valg. Valgmøte annet hvert år er nytt i forhold til praksis i Nordland. Her har vi praktisert valgmøte hvert fjerde år. Alle medlemmene og varamedlemmene til merkenemnda har vært på valg samtidig.
Det stilles nye krav til forberedelsen av distriktsledernes valgmøte. Statsforvalteren skal innhente begrunnede forslag fra styret i reinbeitedistriktene før valgmøtet. Det er også nytt at det kommer bestemmelser om medlemmenes faglige kvalifikasjoner. Det er presisert at sammensetningen av nemnda skal ivareta kjønnsbalanse og geografisk representasjon.
Saksbehandlingsregler
Saksbehandlingen av reinmerke er også beskrevet nærmere. I hovedsak er det en formalisering av gjeldende praksis i Nordland. Forskriften slår fast at det er to måneders uttalefrist i forbindelse med høring og godkjenning av reinmerker. Det er en lengre høringsfrist sammenlignet med forvaltningslovens bestemmelser, men samsvarer med praksis for høring av reinmerker. Reindriftsforvaltningen har praktisert to måneders uttalefrist etter at reindriftsloven av 1978 trådte i kraft.
Forskriften klargjør også saksbehandlingen i forbindelse med sletting av reinmerker. Dette er nytt og gir regler i forbindelse med dødsfall, sletting av merker som har gått ut av bruk og eventuelt ny godkjenning av slettede merker. I forbindelse med dødsfall er det en frist på seks måneder for å slette et merke etter at boet er oppgjort.
Forskriften gir hjemmel for tilgjengeliggjøring av reinmerker i et elektronisk register. Dette er nytt. Statsforvalteren har ansvar for å legge godkjente merker inn i merkeregisteret og utstede registreringsdokument. Det samsvarer med dagens praksis.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet mener at forskriften i hovedsak ikke medfører store administrative eller økonomiske konsekvenser, da den i stor grad stadfester gjeldende praksis.
Kostnadene til utvikling av merkeregisteret dekkes med 1,5 millioner kroner over reindriftsavtalen. Øvrige kostnader dekkes innenfor Landbruks- og matdepartementets og Landbruksdirektoratets budsjettrammer.
Vi har sett nærmere på forskriftens bestemmelser som omhandler Statsforvalterens rolle og oppgaver. Forhold som gjelder merkenemnda faglige skjønn, jf. utfyllende retningslinjer for utforming av reinmerker, blir vurdert av merkenemnda for Nordland.
Sekretariat for merkenemnda
Forskriften slår fast at Statsforvalteren er sekretariat for merkenemnda. Det er samme ordning som i dag. Statsforvalteren skal oppnevne sekretær for merkenemnda. Dette er hentet fra reindriftslovens § 37 første ledd, tredje setning: «Fylkesmannen utpeker sekretær for nemnda ».
Merkenemndas medlemmer og varamedlemmer skal velges av lederne i distriktsstyrene i et eget valgmøte. Dette er i tråd med reindriftslovens § 37 første ledd. Merkenemnda skal velges for fire år av gangen. Første gang skal to av medlemmene velges for to år. Det betyr at valg skal skje annet hvert år der det veksler mellom hvilke medlemmer som er på valg. Valgmøte annet hvert år er nytt i forhold til praksis i Nordland. Her har vi praktisert valgmøte hvert fjerde år. Alle medlemmene og varamedlemmene til merkenemnda har vært på valg samtidig.
Det stilles nye krav til forberedelsen av distriktsledernes valgmøte. Statsforvalteren skal innhente begrunnede forslag fra styret i reinbeitedistriktene før valgmøtet. Det er også nytt at det kommer bestemmelser om medlemmenes faglige kvalifikasjoner. Det er presisert at sammensetningen av nemnda skal ivareta kjønnsbalanse og geografisk representasjon.
Saksbehandlingsregler
Saksbehandlingen av reinmerke er også beskrevet nærmere. I hovedsak er det en formalisering av gjeldende praksis i Nordland. Forskriften slår fast at det er to måneders uttalefrist i forbindelse med høring og godkjenning av reinmerker. Det er en lengre høringsfrist sammenlignet med forvaltningslovens bestemmelser, men samsvarer med praksis for høring av reinmerker. Reindriftsforvaltningen har praktisert to måneders uttalefrist etter at reindriftsloven av 1978 trådte i kraft.
Forskriften klargjør også saksbehandlingen i forbindelse med sletting av reinmerker. Dette er nytt og gir regler i forbindelse med dødsfall, sletting av merker som har gått ut av bruk og eventuelt ny godkjenning av slettede merker. I forbindelse med dødsfall er det en frist på seks måneder for å slette et merke etter at boet er oppgjort.
Forskriften gir hjemmel for tilgjengeliggjøring av reinmerker i et elektronisk register. Dette er nytt. Statsforvalteren har ansvar for å legge godkjente merker inn i merkeregisteret og utstede registreringsdokument. Det samsvarer med dagens praksis.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet mener at forskriften i hovedsak ikke medfører store administrative eller økonomiske konsekvenser, da den i stor grad stadfester gjeldende praksis.
Kostnadene til utvikling av merkeregisteret dekkes med 1,5 millioner kroner over reindriftsavtalen. Øvrige kostnader dekkes innenfor Landbruks- og matdepartementets og Landbruksdirektoratets budsjettrammer.
Vurdering og konklusjon
Statsforvalteren synes det er positivt at Landbruks- og matdepartementet utarbeider forskrift om reinmerker. Forslaget til forskrift klargjør regler for valg av nemnder og saksbehandlingsregler for saker til merkenemnda. Det er positivt at saksbehandlingsreglene blir lik for hele landet. For reindriften skaper det forutsigbarhet og likebehandling av søknader om reinmerke.
For Statsforvalteren fører forskriften ikke til store endringer eller nye arbeidsoppgaver. Det skal holdes valgmøte til merkenemnda annet hvert år, ikke hvert fjerde år som har vært praksis i Nordland. Statsforvalteren i Nordland har faste årlige møter med lederne i reinbeitedistriktene.
Valgmøte kan enkelt samordnes med disse møtene. Vi mener videre det er positivt at medlemmer og varamedlemmer er på valg vekselsvis annet hvert år. Det sikrer en viss kontinuitet i nemnda.
Rollen som sekretariat for merkenemnda er i tråd med gjeldende praksis. Vi legger til grunn at Statsforvalteren står fritt i å organisere arbeidet i sekretariatet.
Det er også positivt at forskriften fastsetter regler i forbindelse med sletting av reinmerker. Dette er en del av reindriftsloven. Hittil har det ikke vært egne regler som beskriver grunnlag og saksbehandling for å kunne slette et reinmerke.
Reglene i forbindelse med dødsfall setter en frist på seks måneder for å slette et merke etter at boet er oppgjort. I Nordland har det har vært noen dødsulykker i reindriften. I slike tilfeller har vi erfart at etterkommerne trenger lenger tid enn seks måneder til å avgjøre hva som skal skje med reinmerket til den avdøde. Statsforvalteren ber departementet vurdere om denne fristen kan forlenges til ett år.
De øvrige bestemmelsene knyttet til sletting av merker krever opprydding i gamle merker som hittil har vært stilt i bero. Dette arbeidet krever tid og ressurser hos Statsforvalteren. Tidligere merkeeiere eller deres arvinger skal gis anledning til å uttale seg, og eventuelt overføre merket til en annen person.
Elektronisk merkeregister
Forskriften skal etablere hjemmel for å gjøre reinmerkene tilgjengelig i et elektronisk register. Løsningen ligner på det elektroniske merkeregisteret som tidligere fantes i Norge. Dette ble stengt ned av personvernhensyn.
Statsforvalteren mener det er positivt at forskriften gir hjemmel for å gjøre merkeregisteret tilgjengelig i elektronisk form. Det framgår ikke klart om det skal være et register som er åpent for alle. Vi legger til grunn at den elektroniske løsningen ikke er offentlig tilgjengelig for allmennheten på grunn av personvern, men at det blir en løsning som har en begrenset og kontrollerbar brukertilgang. Da er det viktig at registeret er tilgjengelig for de som trenger informasjon om eksisterende reinmerker. Samtidig må løsningen oppfylle krav til sikring, behandling av sensitive personopplysninger og krav til innebygd personvern.
Merkeregisteret må nødvendigvis inneholde noen personopplysninger. Opplysningene bør begrenses til å omfatte bare nødvendige opplysninger for identifisering av reinmerker og deres geografiske tilhørighet. Brukerne av merkeregisteret vil først og fremst være reineiere og personer som skal søke om reinmerke. I forslaget til forskrift er det en rekke opplysninger som er forutsatt å være med i merkeregisteret. Statsforvalteren oppfordrer departementet til å vurdere grundig hvilke opplysninger som er nødvendig å ha med i registeret.
Hittil har Statsforvalteren hatt tilgang til alle opplysninger og historikken til et reinmerke via saksbehandlersystemet som Landbruksdirektoratet har utarbeidet. Som sekretariat for merkenemnda har vi ingen særbehov når det gjelder opplysningene i merkeregisteret så lenge vi har et saksbehandlersystem som oppbevarer alle opplysningene om merkenes historiske bruk.
Registeret bør derfor tilpasses informasjonsbehovet i reindriften. Da er det viktig at registeret har god funksjonalitet. Merkenemnda for Nordland har tidligere etterspurt et merkeregister som er tilpasset bruk av smarttelefon slik at reineierne har tilgang til registeret når de er ute og arbeider med rein. Det kan sammenlignes med merkeregisteret i Sverige der en innsynsløsning kan lastes ned via en egen applikasjon.
Vi er kjent med at Landbruksdirektoratet har startet opp et prosjekt for digitalisering av reindriftsforvaltningen. Utvikling av merkeregisteret inngår i dette prosjektet. Vi går ut fra at forskriftens bestemmelser om elektronisk merkeregister vil legges til grunn i digitaliseringsprosjektet. Brukertilgangen vil være en problemstilling som må løses i dette prosjektet.
Statsforvalteren vil få en del merarbeid når merkeregisteret skal gjøres tilgjengelig i elektronisk form. Vi har registrert at merkeregisteret vi har tilgang til gjennom dagens saksbehandlersystem inneholder en del feil. Det har gitt oss ekstra arbeid, for eksempel i forbindelse med telling av rein. Når merkeregisteret skal gjøres elektronisk tilgjengelig, må det være riktig.
Vi mener derfor at en kvalitetssikring av registeret bør starte så raskt som mulig, selv om den tilgjengelige elektroniske løsningen ligger noe fram i tid. Dette krever en gjennomgang av alle merkene, noe som krever nøyaktighet og tid. For Statsforvalteren innebærer dette et merarbeid som uansett må gjennomføres for at merkeregisteret skal bli riktig. Vi antar at arbeidet vil gjøres i samarbeid mellom Landbruksdirektoratet og statsforvalterne.
For Statsforvalteren fører forskriften ikke til store endringer eller nye arbeidsoppgaver. Det skal holdes valgmøte til merkenemnda annet hvert år, ikke hvert fjerde år som har vært praksis i Nordland. Statsforvalteren i Nordland har faste årlige møter med lederne i reinbeitedistriktene.
Valgmøte kan enkelt samordnes med disse møtene. Vi mener videre det er positivt at medlemmer og varamedlemmer er på valg vekselsvis annet hvert år. Det sikrer en viss kontinuitet i nemnda.
Rollen som sekretariat for merkenemnda er i tråd med gjeldende praksis. Vi legger til grunn at Statsforvalteren står fritt i å organisere arbeidet i sekretariatet.
Det er også positivt at forskriften fastsetter regler i forbindelse med sletting av reinmerker. Dette er en del av reindriftsloven. Hittil har det ikke vært egne regler som beskriver grunnlag og saksbehandling for å kunne slette et reinmerke.
Reglene i forbindelse med dødsfall setter en frist på seks måneder for å slette et merke etter at boet er oppgjort. I Nordland har det har vært noen dødsulykker i reindriften. I slike tilfeller har vi erfart at etterkommerne trenger lenger tid enn seks måneder til å avgjøre hva som skal skje med reinmerket til den avdøde. Statsforvalteren ber departementet vurdere om denne fristen kan forlenges til ett år.
De øvrige bestemmelsene knyttet til sletting av merker krever opprydding i gamle merker som hittil har vært stilt i bero. Dette arbeidet krever tid og ressurser hos Statsforvalteren. Tidligere merkeeiere eller deres arvinger skal gis anledning til å uttale seg, og eventuelt overføre merket til en annen person.
Elektronisk merkeregister
Forskriften skal etablere hjemmel for å gjøre reinmerkene tilgjengelig i et elektronisk register. Løsningen ligner på det elektroniske merkeregisteret som tidligere fantes i Norge. Dette ble stengt ned av personvernhensyn.
Statsforvalteren mener det er positivt at forskriften gir hjemmel for å gjøre merkeregisteret tilgjengelig i elektronisk form. Det framgår ikke klart om det skal være et register som er åpent for alle. Vi legger til grunn at den elektroniske løsningen ikke er offentlig tilgjengelig for allmennheten på grunn av personvern, men at det blir en løsning som har en begrenset og kontrollerbar brukertilgang. Da er det viktig at registeret er tilgjengelig for de som trenger informasjon om eksisterende reinmerker. Samtidig må løsningen oppfylle krav til sikring, behandling av sensitive personopplysninger og krav til innebygd personvern.
Merkeregisteret må nødvendigvis inneholde noen personopplysninger. Opplysningene bør begrenses til å omfatte bare nødvendige opplysninger for identifisering av reinmerker og deres geografiske tilhørighet. Brukerne av merkeregisteret vil først og fremst være reineiere og personer som skal søke om reinmerke. I forslaget til forskrift er det en rekke opplysninger som er forutsatt å være med i merkeregisteret. Statsforvalteren oppfordrer departementet til å vurdere grundig hvilke opplysninger som er nødvendig å ha med i registeret.
Hittil har Statsforvalteren hatt tilgang til alle opplysninger og historikken til et reinmerke via saksbehandlersystemet som Landbruksdirektoratet har utarbeidet. Som sekretariat for merkenemnda har vi ingen særbehov når det gjelder opplysningene i merkeregisteret så lenge vi har et saksbehandlersystem som oppbevarer alle opplysningene om merkenes historiske bruk.
Registeret bør derfor tilpasses informasjonsbehovet i reindriften. Da er det viktig at registeret har god funksjonalitet. Merkenemnda for Nordland har tidligere etterspurt et merkeregister som er tilpasset bruk av smarttelefon slik at reineierne har tilgang til registeret når de er ute og arbeider med rein. Det kan sammenlignes med merkeregisteret i Sverige der en innsynsløsning kan lastes ned via en egen applikasjon.
Vi er kjent med at Landbruksdirektoratet har startet opp et prosjekt for digitalisering av reindriftsforvaltningen. Utvikling av merkeregisteret inngår i dette prosjektet. Vi går ut fra at forskriftens bestemmelser om elektronisk merkeregister vil legges til grunn i digitaliseringsprosjektet. Brukertilgangen vil være en problemstilling som må løses i dette prosjektet.
Statsforvalteren vil få en del merarbeid når merkeregisteret skal gjøres tilgjengelig i elektronisk form. Vi har registrert at merkeregisteret vi har tilgang til gjennom dagens saksbehandlersystem inneholder en del feil. Det har gitt oss ekstra arbeid, for eksempel i forbindelse med telling av rein. Når merkeregisteret skal gjøres elektronisk tilgjengelig, må det være riktig.
Vi mener derfor at en kvalitetssikring av registeret bør starte så raskt som mulig, selv om den tilgjengelige elektroniske løsningen ligger noe fram i tid. Dette krever en gjennomgang av alle merkene, noe som krever nøyaktighet og tid. For Statsforvalteren innebærer dette et merarbeid som uansett må gjennomføres for at merkeregisteret skal bli riktig. Vi antar at arbeidet vil gjøres i samarbeid mellom Landbruksdirektoratet og statsforvalterne.