Om vår høringsuttalelse
Statsforvalterne har en helt sentral tilsynsrolle overfor helsepersonell og virksomheter innen helse- og omsorgstjenesten. Statsforvalteren i Trøndelag (heretter SFTL) anser autorisasjon av ulike yrkesgrupper som helsepersonell er et prinsipelt viktig område som berører oss som regional tilsynsmyndighet.
Tilsynets formål er å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenestene, jf helsetilsynslovens § 1.
I sitt høringsnotat ber departementet om merknader til forslaget. I våre merknader drøfter vi kort særlig områdene pasientsikkerhet og kontroll , som er det sentrale kriteriet for autorisasjon, og som sammenfaller med formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven.
SFTL gir følgende merknader til departementets forslag:
Vi støtter Helsedirektoratets faglige råd, som gjengitt i høringsnotatet.
Våre merknader omhandler særlig vurderingene som gjelder yrkesgruppene naprapater og osteopater. Ifølge Helsedirektoratets vurderinger mangler disse yrkesgruppene blant annet tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. SFTL mener at autorisasjon av disse kan medføre svekket pasientsikkerhet, svekket kvalitet på, og svekket tillit til de offentlige helsetjenestene.
Merknad 1: vitenskapelig grunnlag må danne grunnlag for autorisasjon, og ikke omvendt.
SFTLs utgangspunkt er at fagområder som ønsker autorisasjon som helsepersonell først må kunne vise til et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, før de kan inngå i de offentlige strukturene som følger med autorisasjon. Dette kommer vi nærmere tilbake til i øvrige merknader.
Merknad 2: Pasientsikkerhet og kvalitet vil kunne bli skadelidende.
Trygge og pasientsikre helsetjenester som ytes i offentlig regi forutsetter at tjenestene er av en viss kvalitet. Kvalitet i denne sammenhengen innebærer at tjenestene er kunnskapsbaserte og fundert på internasjonalt anerkjent medisinsk- og helsefaglig teori og forskning. Uten et slikt kvalitetsmessig grunnlag vil pasientsikkerheten kunne bli skadelidende. Helsetjenester som gis av offentlig godkjent personell må derfor ha vitenskapelig dokumentert effekt. Helsedirektoratet vurderer at naprapati og osteopati mangler tilstrekkelig dokumentasjon. De anbefaler ikke at disse autoriseres som helsepersonell. SFTL støtter denne vurderingen.
Merknad 3: Tilliten til helsetjenestene vil kunne forringes.
Befolkningens tillit til helsepersonell og tjenestene er på samme måte helt avhengig av at tjenestene er basert på et anerkjent og holdbart kunnskapsgrunnlag.
På helsefeltet utenfor det offentlige helsevesenet opererer en rekke aktører av ikke-tilstrekkelig kvalitet. SFTL vurderer at autorisasjonsordningen for befolkningen i stor grad oppfattes som et kvalitetsstempel og anerkjennelse fra myndighetene. Departementet anerkjenner dette synspunktet ved at de i sitt høringsbrev uttaler (om naprapater og osteopater): « Autorisering (…) vil gi en offentlig kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen, og bidra til at pasienter er trygge på kompetansen til behandleren» . SFTL mener at dette er å snu saken på hodet. Denne typen begrunnelse for autorisasjon vil kunne åpne for en uant flora av offentlig godkjente tjenester som i utgangspunktet mangler tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag. SFTL viser igjen til Helsedirektoratets vurdering av at det ikke finnes oppsummert forskning eller vitenskapelig dokumentasjon om effekten av disse behandlingsformene.
At autorisasjon blir gitt til enkelte yrkesgrupper i strid med de faglige rådene fra Helsedirektoratet, vil kunne undergrave befolkningens tillit til helsetjenestene.
Merknad 4: Nødvendig samhandling og koordinering mellom tjenestene vil bli vanskelig.
Samarbeid mellom helsepersonell er en grunnleggende plikt etter helsepersonelloven § 4 og er sentralt i et pasientsikkerhetsperspektiv. Samarbeid og kommunikasjon mellom helsepersonell forutsetter at tjenestene hviler på noenlunde like krav til vitenskapelig grunnlag. Dette gjelder både den vitenskapelige kvaliteten, men også selve filosofien og det teoretiske grunnlaget for tjenestene. Samarbeidet mellom helsepersonell vil svekkes dersom de ulike helsepersonellgruppene har mottatt sin autorisasjon med helt ulike krav til vitenskapelighet, kunnskap og fundament for den helsehjelpen de yter.
Merknad 5: Effektivt tilsyn og kontroll forutsetter at tjenestene er evidensbaserte.
Dersom vår tilsynsvirksomhet skal være virksom og legitim, og bidra til å styrke pasientsikkerhet og kvalitet i helsetjenesten, er vi som tilsynsmyndighet avhengige av å kunne måle tjenestene som gis opp imot en helse- og omsorgsfaglig norm , ofte kalt «god praksis». God praksis er et uttrykk for hva som til enhver tid er anerkjent metode innen fagfeltet. God praksis vil som regel ha sitt utgangspunkt i Helsedirektoratets faglige retningslinjer og andre normgivende dokumenter. Disse er basert på oppdatert evidensbasert faglig kunnskap. Det samme kravet stilles til andre oppslagsverk og veiledere og retningslinjer som vi benytter.
Det følger umiddelbart av dette at det vil by på særlig store utfordringer for tilsynsmyndighetene å skulle formulere god praksis for tjenester som etter Helsedirektoratets vurdering mangler nettopp dette evidensbaserte faglige grunnlaget. Dette vil kunne medføre en betydelig svakhet i tilsynsordningen, og vil kunne undergrave formålet med tilsynet, nemlig å bidra til pasientsikkerhet og kvalitet.
Merknad 6: Tilsyn vil i liten grad beskytte pasienter mot ukyndig behandling.
Departementet skriver i sin høringsuttalelse om osteopater og tilsynsmyndighetene (s. 17): «Tildeling av autorisasjon til gruppen vil kunne bidra til å beskytte pasienter ved å sikre at helsepersonell med særlig selvstendig yrkesutøvelse innehar bestemte kvalifikasjoner. Gjennom tilbakekall av autorisasjoner ved grove pliktbrudd kan myndighetene bidra til å beskytte pasientene mot ukyndig behandling»
SFTL vil her bemerke at det er svært sjelden at tilbakekall av autorisasjon skjer på bakgrunn av «ukyndig behandling». Fra Helsetilsynets publikasjon Reaksjoner mot helsepersonell og påpekte lovbrudd mot virksomheter i helse- og omsorgstjenesten i 2020 (våre uthevinger):
«I 2020 mistet 117 helsepersonell til sammen 128 autorisasjoner. (…)
Den hyppigste årsaken til at Helsetilsynet tilbakekalte autorisasjonen, er som tidligere år misbruk av rusmidler og atferd uforenlig med yrkesutøvelsen. Slik atferd omfatter blant annet tyveri av legemidler.
Vi tilbakekalte autorisasjonen til 9 helsepersonell der uforsvarlig virksomhet i form av svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper var eneste grunnlag . For 28 tilbakekall var svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper ett av flere andre grunnlag for tilbakekallet. Rusmiddelbruk var det hyppigste tilleggsgrunnlaget».
Det er med andre ord ingen grunn til å tro at tilsynsmyndigheten i vesentlig grad vil kunne bidra til å beskytte pasientene mot ukyndig behandling, som i tillegg mangler anerkjent vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Disse forholdene understøtter Helsedirektoratets vurderinger og taler etter SFTLs vurdering klart imot autorisasjon av naprapater og osteopater.
Merknad 7: Forslaget vil få økonomiske og administrative konsekvenser for SFTL.
I utgangspunktet vil autorisasjon av enhver ny yrkesgruppe medføre økt arbeidsmengde og økt ressursbruk hos statsforvalteren. Vårt volum av tilsynssaker er nært knyttet til det volumet av helsehjelp som ytes, og blir følgelig påvirket av antallet helsepersonell i regionen. Endringer i sammensetningen av autorisert helsepersonell vil også påvirke statsforvalterens behov både for egen kompetanse og for vår bruk av sakkyndig personell.
Vårt volum av tilsynssaker påvirkes også av hvilken type helsehjelp som gis i vår region. Enkelte medisinske fagområder og helse- og omsorgstjenester har høyere risiko for svikt, og krever mer omfattende tilsynsmessig oppfølging og kontroll. Etter vår vurdering vil helsepersonellgrupper med svakt og manglende vitenskapelig grunnlag kreve slik særskilt tilsynsmessig oppfølging, og dermed legge beslag på ressurser som er bedre anvendt i de eksisterende problemområdene, for eksempel psykisk helsevern og helsehjelp til sårbare grupper.
SFTL støtter Helsedirektoratets faglige råd om å ikke gi autorisasjon osteopater og naprapater. Våre sentrale innvendinger er:
• mangel på vitenskapelig grunnlag og dermed normering av god praksis,
• fare for at kvalitet og pasientsikkerhet blir skadelidende,
• negative konsekvenser for samhandling mellom helsepersonellgrupper og
• økt ressursbruk hos Statsforvalterne som kan føre til at andre viktige satsningsområder blir nedprioritert.
Statsforvalterne har en helt sentral tilsynsrolle overfor helsepersonell og virksomheter innen helse- og omsorgstjenesten. Statsforvalteren i Trøndelag (heretter SFTL) anser autorisasjon av ulike yrkesgrupper som helsepersonell er et prinsipelt viktig område som berører oss som regional tilsynsmyndighet.
Tilsynets formål er å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenestene, jf helsetilsynslovens § 1.
I sitt høringsnotat ber departementet om merknader til forslaget. I våre merknader drøfter vi kort særlig områdene pasientsikkerhet og kontroll , som er det sentrale kriteriet for autorisasjon, og som sammenfaller med formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven.
SFTL gir følgende merknader til departementets forslag:
Vi støtter Helsedirektoratets faglige råd, som gjengitt i høringsnotatet.
Våre merknader omhandler særlig vurderingene som gjelder yrkesgruppene naprapater og osteopater. Ifølge Helsedirektoratets vurderinger mangler disse yrkesgruppene blant annet tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. SFTL mener at autorisasjon av disse kan medføre svekket pasientsikkerhet, svekket kvalitet på, og svekket tillit til de offentlige helsetjenestene.
Merknad 1: vitenskapelig grunnlag må danne grunnlag for autorisasjon, og ikke omvendt.
SFTLs utgangspunkt er at fagområder som ønsker autorisasjon som helsepersonell først må kunne vise til et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, før de kan inngå i de offentlige strukturene som følger med autorisasjon. Dette kommer vi nærmere tilbake til i øvrige merknader.
Merknad 2: Pasientsikkerhet og kvalitet vil kunne bli skadelidende.
Trygge og pasientsikre helsetjenester som ytes i offentlig regi forutsetter at tjenestene er av en viss kvalitet. Kvalitet i denne sammenhengen innebærer at tjenestene er kunnskapsbaserte og fundert på internasjonalt anerkjent medisinsk- og helsefaglig teori og forskning. Uten et slikt kvalitetsmessig grunnlag vil pasientsikkerheten kunne bli skadelidende. Helsetjenester som gis av offentlig godkjent personell må derfor ha vitenskapelig dokumentert effekt. Helsedirektoratet vurderer at naprapati og osteopati mangler tilstrekkelig dokumentasjon. De anbefaler ikke at disse autoriseres som helsepersonell. SFTL støtter denne vurderingen.
Merknad 3: Tilliten til helsetjenestene vil kunne forringes.
Befolkningens tillit til helsepersonell og tjenestene er på samme måte helt avhengig av at tjenestene er basert på et anerkjent og holdbart kunnskapsgrunnlag.
På helsefeltet utenfor det offentlige helsevesenet opererer en rekke aktører av ikke-tilstrekkelig kvalitet. SFTL vurderer at autorisasjonsordningen for befolkningen i stor grad oppfattes som et kvalitetsstempel og anerkjennelse fra myndighetene. Departementet anerkjenner dette synspunktet ved at de i sitt høringsbrev uttaler (om naprapater og osteopater): « Autorisering (…) vil gi en offentlig kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen, og bidra til at pasienter er trygge på kompetansen til behandleren» . SFTL mener at dette er å snu saken på hodet. Denne typen begrunnelse for autorisasjon vil kunne åpne for en uant flora av offentlig godkjente tjenester som i utgangspunktet mangler tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag. SFTL viser igjen til Helsedirektoratets vurdering av at det ikke finnes oppsummert forskning eller vitenskapelig dokumentasjon om effekten av disse behandlingsformene.
At autorisasjon blir gitt til enkelte yrkesgrupper i strid med de faglige rådene fra Helsedirektoratet, vil kunne undergrave befolkningens tillit til helsetjenestene.
Merknad 4: Nødvendig samhandling og koordinering mellom tjenestene vil bli vanskelig.
Samarbeid mellom helsepersonell er en grunnleggende plikt etter helsepersonelloven § 4 og er sentralt i et pasientsikkerhetsperspektiv. Samarbeid og kommunikasjon mellom helsepersonell forutsetter at tjenestene hviler på noenlunde like krav til vitenskapelig grunnlag. Dette gjelder både den vitenskapelige kvaliteten, men også selve filosofien og det teoretiske grunnlaget for tjenestene. Samarbeidet mellom helsepersonell vil svekkes dersom de ulike helsepersonellgruppene har mottatt sin autorisasjon med helt ulike krav til vitenskapelighet, kunnskap og fundament for den helsehjelpen de yter.
Merknad 5: Effektivt tilsyn og kontroll forutsetter at tjenestene er evidensbaserte.
Dersom vår tilsynsvirksomhet skal være virksom og legitim, og bidra til å styrke pasientsikkerhet og kvalitet i helsetjenesten, er vi som tilsynsmyndighet avhengige av å kunne måle tjenestene som gis opp imot en helse- og omsorgsfaglig norm , ofte kalt «god praksis». God praksis er et uttrykk for hva som til enhver tid er anerkjent metode innen fagfeltet. God praksis vil som regel ha sitt utgangspunkt i Helsedirektoratets faglige retningslinjer og andre normgivende dokumenter. Disse er basert på oppdatert evidensbasert faglig kunnskap. Det samme kravet stilles til andre oppslagsverk og veiledere og retningslinjer som vi benytter.
Det følger umiddelbart av dette at det vil by på særlig store utfordringer for tilsynsmyndighetene å skulle formulere god praksis for tjenester som etter Helsedirektoratets vurdering mangler nettopp dette evidensbaserte faglige grunnlaget. Dette vil kunne medføre en betydelig svakhet i tilsynsordningen, og vil kunne undergrave formålet med tilsynet, nemlig å bidra til pasientsikkerhet og kvalitet.
Merknad 6: Tilsyn vil i liten grad beskytte pasienter mot ukyndig behandling.
Departementet skriver i sin høringsuttalelse om osteopater og tilsynsmyndighetene (s. 17): «Tildeling av autorisasjon til gruppen vil kunne bidra til å beskytte pasienter ved å sikre at helsepersonell med særlig selvstendig yrkesutøvelse innehar bestemte kvalifikasjoner. Gjennom tilbakekall av autorisasjoner ved grove pliktbrudd kan myndighetene bidra til å beskytte pasientene mot ukyndig behandling»
SFTL vil her bemerke at det er svært sjelden at tilbakekall av autorisasjon skjer på bakgrunn av «ukyndig behandling». Fra Helsetilsynets publikasjon Reaksjoner mot helsepersonell og påpekte lovbrudd mot virksomheter i helse- og omsorgstjenesten i 2020 (våre uthevinger):
«I 2020 mistet 117 helsepersonell til sammen 128 autorisasjoner. (…)
Den hyppigste årsaken til at Helsetilsynet tilbakekalte autorisasjonen, er som tidligere år misbruk av rusmidler og atferd uforenlig med yrkesutøvelsen. Slik atferd omfatter blant annet tyveri av legemidler.
Vi tilbakekalte autorisasjonen til 9 helsepersonell der uforsvarlig virksomhet i form av svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper var eneste grunnlag . For 28 tilbakekall var svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper ett av flere andre grunnlag for tilbakekallet. Rusmiddelbruk var det hyppigste tilleggsgrunnlaget».
Det er med andre ord ingen grunn til å tro at tilsynsmyndigheten i vesentlig grad vil kunne bidra til å beskytte pasientene mot ukyndig behandling, som i tillegg mangler anerkjent vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. Disse forholdene understøtter Helsedirektoratets vurderinger og taler etter SFTLs vurdering klart imot autorisasjon av naprapater og osteopater.
Merknad 7: Forslaget vil få økonomiske og administrative konsekvenser for SFTL.
I utgangspunktet vil autorisasjon av enhver ny yrkesgruppe medføre økt arbeidsmengde og økt ressursbruk hos statsforvalteren. Vårt volum av tilsynssaker er nært knyttet til det volumet av helsehjelp som ytes, og blir følgelig påvirket av antallet helsepersonell i regionen. Endringer i sammensetningen av autorisert helsepersonell vil også påvirke statsforvalterens behov både for egen kompetanse og for vår bruk av sakkyndig personell.
Vårt volum av tilsynssaker påvirkes også av hvilken type helsehjelp som gis i vår region. Enkelte medisinske fagområder og helse- og omsorgstjenester har høyere risiko for svikt, og krever mer omfattende tilsynsmessig oppfølging og kontroll. Etter vår vurdering vil helsepersonellgrupper med svakt og manglende vitenskapelig grunnlag kreve slik særskilt tilsynsmessig oppfølging, og dermed legge beslag på ressurser som er bedre anvendt i de eksisterende problemområdene, for eksempel psykisk helsevern og helsehjelp til sårbare grupper.
SFTL støtter Helsedirektoratets faglige råd om å ikke gi autorisasjon osteopater og naprapater. Våre sentrale innvendinger er:
• mangel på vitenskapelig grunnlag og dermed normering av god praksis,
• fare for at kvalitet og pasientsikkerhet blir skadelidende,
• negative konsekvenser for samhandling mellom helsepersonellgrupper og
• økt ressursbruk hos Statsforvalterne som kan føre til at andre viktige satsningsområder blir nedprioritert.