Partnerdrapsutvalget har gjennomgått 19 partnerdrapssaker og funnet at de fleste partnerdrap skjedde etter ett eller flere forvarsler, at det var partnervold før drapet i alle de 19 sakene, og at politiet og andre instanser i hjelpeapparatet ikke tidsnok iverksatte forebyggende tiltak som kunne redusert risikoen for alvorlig partnervold eller partnerdrap.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane inngir herved høringsuttalelse til NOU 2017:17, og knytter våre merknader til tiltak som berører påtalemessige spørsmål og/eller påtalemyndighetens arbeid.
2. Merknader til utvalgets anbefalinger
2.1. Utredningens pkt. 17.1.1. Reell prioritering av arbeid med partnervold og partnerdrap
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane støtter utvalgets understreking av behovet for at saksområdet gis riktig prioritet og at ansvaret for dette ligger på alle nivå i politiet. Både partnervold (mishandling i nære relasjoner) og (partner-) drap er omfattet av riksadvokatens sentrale prioriteringer, se sist RA-2021-1, pkt. V nr. 1, og statsadvokatene har som del av fagledelsen ansvar for å kontrollere at politiets prioriteringer i straffesaker er i samsvar med riksadvokatens føringer og kan gi pålegg om etterforskingsskritt og prioritet i enkeltsaker.
Som en del av fagledelsen foretok statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane i 2020, i samarbeid med Vest politidistrikt, en gjennomgang av politiets portefølje av ikke ferdig etterforskede saker om mishandling i nære relasjoner eldre enn 3 måneder. Formålet var å bidra til raskere saksbehandling, mer målrettet etterforskning og å få kunnskap om kvaliteten i etterforskningen av sakstypen.
Gjennomgangen ledet frem til flere konkrete anbefalinger til politidistriktet, hvor vi i denne sammenheng særlig fremhever at det som fast rutinetrinn i saker der det hentes inn informasjon fra eksterne aktører, må sørges for innhenting så tidlig som mulig, og at det i relasjon til barnevernet må opprettes en kontakt for eventuell supplerende informasjonsinnhenting mot slutten av etterforskningen. Videre at brudd på besøksforbud må følges opp konsekvent, og at manglende oppfølging må begrunnes konkret og fremgå skriftlig i saken. Endelig ble det fremmet anbefaling om gjennomføring av porteføljesamtaler mellom påtaleansvarlig og seksjonsleder, der det etterspørres fremdrift i saker, samt at rapportering om fremdrift i sentralt prioriterte saker etterspørres fra politidistriktets ledelse.
2.2. Utredningens pkt. 17.1.2. Økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane ser det som positivt at det har funnet sted en økning i antall saker hvor det er nedlagt påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll, og har merket oss utvalgets vurdering av at dette kan ha sammenheng med styringssignaler fra overordnet myndighet. Vi ser dette bl.a. i sammenheng med at riksadvokaten i rundskriv RA-2019-2 har gitt detaljerte retningslinjer for bruk av virkemiddelet, som både kan bidra til økt kunnskap om regelverket i påtalemyndigheten og føre til bruk av tiltaket i de rette sakene, bl.a. ved at det tas forbehold om tiltaket i tiltalebeslutningene og nedlegges påstand i retten om kontaktforbud med elektronisk kontroll.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane mener at grunnlaget for en fortsatt positiv utvikling med økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll legges allerede under politiets utarbeidelse av etterforskingsplaner, som er obligatorisk i saker om vold i nære relasjoner (jf. RA-2012-575/RA-2012-575-2). Dette bidrar til et riktig fokus mot kontaktforbud med elektronisk kontroll allerede i sakens initialfase, bl.a. ved tidlig informasjonshenting og ved at både fornærmede og mistenkte tidlig oppfordres til å forklare seg om forhold av betydning for om vilkårene for tiltaket er oppfylt.
2.3. Utredningens pkt. 17.1.3 styrking av politiets risikovurdering og risikohåndtering
Statsadvokatene har både ved inspeksjoner, i kvalitetsundersøkelser og gjennom enkeltsaksbehandling flere ganger kunnet konstatere at riktig sakskoding i sakens initialfase er viktig for å sikre at sakene gis riktig prioritet og god oppfølging. En eventuell feilkoding av saker kan knyttes til flere forhold, men usikkerhet hos etterforsker om den rettslige bedømmelse av forholdet og/eller mangelfull kunnskap og fenomenforståelse om saksområdet fremstår som mulige årsaksfaktorer.
Saker som initialt registreres som en enkeltstående fysisk eller psykisk krenkelse vil etter nærmere undersøkelser og grundigere avhør av fornærmede kunne vise seg å være en del av gjentatte krenkelser over tid av den fornærmede, og dermed falle inn under saker om vold i nære relasjoner etter straffeloven §§ 282/283. Kvalitativt gode avhør ved inngivelse av anmeldelse er dermed av sentral betydning for å kunne gi sakene riktig sakskoding.
En eventuell lovfestet plikt for politiet til å benytte SARA i alle partnervoldssaker etter strl. §§ 282 og 283 understreker behovet for at politiets personell har nødvendig erfaring og kompetanse for å gjennomføre kvalitativt gode avhør, og samtidig er seg bevisst den viktige betydning riktig sakskoding har for sakens videre oppfølging. Politiets felles straffesaksinntak (FSI) har primæransvaret for å gjennomgå, avgjøre og fordele saker som skal etterforskes ved andre enheter. Etterforsking i initialfasen og riktig sakskoding hører dermed til kjerneområdet for FSI sin virksomhet, der det påhviler både etterforsker og jurist en innsatsforpliktelse om å sørge for god kvalitet. Plikten til å sørge for riktig sakskoding motsvares av en forventning om straks å sørge for at sakene omkodes dersom det avdekkes forhold som endrer grunnlaget for den innledende vurderingen av saken.
Forslaget om et "pop-up vindu" i BL med risikovurderingsskjema i saker som kodes som mishandling i nære relasjoner etter strl. §§ 282 og 283 fremstår som en hensiktsmessig påminnelse til etterforsker og påtalejurist. En SARA-risikovurdering skjer i det forebyggende sporet og risikovurderingen inngår ikke i straffesakens dokumenter. Innholdet i "varselet" i BL bør derfor avgrenses til det som er nødvendig for formålet, for eksempel som en påminnelse om å varsle SARA-koordinator i politidistriktet.
2.4. Forslag om spesialiserte enheter med påtalejurister
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane fremhever at kvalifiserte politijurister, som både har grunnleggende regelkunnskap, tilstrekkelig fenomenforståelse og praktisk erfaring fra aktorater for domstolene, er viktige forutsetninger for å kunne foreta gode og betryggende risikovurderinger, og iverksette adekvate forebyggende og beskyttende tiltak. Det er viktig å ha en breddekunnskap og et erfaringsgrunnlag som sikrer at politijuristen er i stand til å vurdere hele spekteret av de virkemidler som kan være aktuelle å iverksette, dvs. besøksforbud, pågripelser, kontaktforbud med og uten elektronisk kontroll, samt varetektsfengslinger.
Det er statsadvokatembetets erfaring at det i avhør av fornærmede tidvis rettes for stort fokus mot fysiske krenkelser mot fornærmede, og at mulige psykiske krenkelser i form av roping, nedsettende kommentarer og trusler mv vies for lite oppmerksomhet. Tilsvarende gjelder mulig seksuelle krenkelser i samlivet med gjerningspersonen. Uavhengig av hvilken beslutning politidistriktet faller ned på om fordeling av påtaleansvaret for sakstypen, understreker statsadvokatene derfor at den trolig viktigste betingelsen for å avdekke og prioritere saker om vold i nære relasjoner er sørge for at det gjennomføres kvalitativt gode avhør av fornærmede.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane ser at opprettelse av dedikerte grupper med påtalejurister kan være et egnet tiltak for å ivareta de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldende i slike saker, men anser det som minst like viktig at håndtering av konkrete saker foretas av polititjenestepersonell på stedet (PPS) og følges opp av etterforskere med nødvendig erfaring, kompetanse og fenomenforståelse til å sørge for at informasjonsinnhentingen favner om både fysiske og psykiske krenkelser mot fornærmede.
2.5. Forslag om permanent partnerdrapskommisjon
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane anser spørsmålet om det bør opprettes en permanent partnerdrapskommisjon først og fremst som et politisk spørsmål. Dersom en slik kommisjon opprettes, bør en være oppmerksom på at forslaget til mandat kan medføre at kommisjonens arbeid normalt ikke påbegynnes før anslagsvis 2 – 4 år etter at partnerdrapet har funnet sted. Dette vil kunne påvirke og kanskje svekke verdien av den informasjon som innhentes gjennom f.eks. intervjuer med offentlige ansatte, og ved eventuelle supplerende avhør av vitner. For å motvirke en svekkelse av vurderingsgrunnlaget bør det vurderes å endre/tilpasse kommisjonens mandat slik den kan iverksette innledende arbeid på et vesentlig tidligere tidspunkt, men med pålegg om at kommisjonen må avvente ferdigstillelse av sitt arbeid til etter at straffesaken har fått sin endelige avgjørelse i påtalemyndigheten eller i rettssystemet.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane antar at det gjennom partnerdrapskommisjonens arbeid kan tenkes å fremkomme informasjon som kan være egnet til å kaste nytt lys over bevis og bevisvurderinger som inngikk i den rettskraftige avgjørelse, og dermed gi grunnlag for spørsmål om noen ble uriktig domfelt eller frifunnet i avgjørelsen. Statsadvokatembetet mener derfor at det bør vurderes om det er behov for regulering av om og eventuelt i hvilken utstrekning innholdet i sluttproduktet fra Partnerdrapskommisjonens arbeid skal kunne benyttes som grunnlag for begjæringer til Gjenopptakelseskommisjonens om gjenopptakelse av straffesaker, jf. straffeprosessloven kap. 27.
Statsadvokat Magne Kvamme Sylta og statsadvokat Benedikte Høgseth
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane inngir herved høringsuttalelse til NOU 2017:17, og knytter våre merknader til tiltak som berører påtalemessige spørsmål og/eller påtalemyndighetens arbeid.
2. Merknader til utvalgets anbefalinger
2.1. Utredningens pkt. 17.1.1. Reell prioritering av arbeid med partnervold og partnerdrap
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane støtter utvalgets understreking av behovet for at saksområdet gis riktig prioritet og at ansvaret for dette ligger på alle nivå i politiet. Både partnervold (mishandling i nære relasjoner) og (partner-) drap er omfattet av riksadvokatens sentrale prioriteringer, se sist RA-2021-1, pkt. V nr. 1, og statsadvokatene har som del av fagledelsen ansvar for å kontrollere at politiets prioriteringer i straffesaker er i samsvar med riksadvokatens føringer og kan gi pålegg om etterforskingsskritt og prioritet i enkeltsaker.
Som en del av fagledelsen foretok statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane i 2020, i samarbeid med Vest politidistrikt, en gjennomgang av politiets portefølje av ikke ferdig etterforskede saker om mishandling i nære relasjoner eldre enn 3 måneder. Formålet var å bidra til raskere saksbehandling, mer målrettet etterforskning og å få kunnskap om kvaliteten i etterforskningen av sakstypen.
Gjennomgangen ledet frem til flere konkrete anbefalinger til politidistriktet, hvor vi i denne sammenheng særlig fremhever at det som fast rutinetrinn i saker der det hentes inn informasjon fra eksterne aktører, må sørges for innhenting så tidlig som mulig, og at det i relasjon til barnevernet må opprettes en kontakt for eventuell supplerende informasjonsinnhenting mot slutten av etterforskningen. Videre at brudd på besøksforbud må følges opp konsekvent, og at manglende oppfølging må begrunnes konkret og fremgå skriftlig i saken. Endelig ble det fremmet anbefaling om gjennomføring av porteføljesamtaler mellom påtaleansvarlig og seksjonsleder, der det etterspørres fremdrift i saker, samt at rapportering om fremdrift i sentralt prioriterte saker etterspørres fra politidistriktets ledelse.
2.2. Utredningens pkt. 17.1.2. Økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane ser det som positivt at det har funnet sted en økning i antall saker hvor det er nedlagt påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll, og har merket oss utvalgets vurdering av at dette kan ha sammenheng med styringssignaler fra overordnet myndighet. Vi ser dette bl.a. i sammenheng med at riksadvokaten i rundskriv RA-2019-2 har gitt detaljerte retningslinjer for bruk av virkemiddelet, som både kan bidra til økt kunnskap om regelverket i påtalemyndigheten og føre til bruk av tiltaket i de rette sakene, bl.a. ved at det tas forbehold om tiltaket i tiltalebeslutningene og nedlegges påstand i retten om kontaktforbud med elektronisk kontroll.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane mener at grunnlaget for en fortsatt positiv utvikling med økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll legges allerede under politiets utarbeidelse av etterforskingsplaner, som er obligatorisk i saker om vold i nære relasjoner (jf. RA-2012-575/RA-2012-575-2). Dette bidrar til et riktig fokus mot kontaktforbud med elektronisk kontroll allerede i sakens initialfase, bl.a. ved tidlig informasjonshenting og ved at både fornærmede og mistenkte tidlig oppfordres til å forklare seg om forhold av betydning for om vilkårene for tiltaket er oppfylt.
2.3. Utredningens pkt. 17.1.3 styrking av politiets risikovurdering og risikohåndtering
Statsadvokatene har både ved inspeksjoner, i kvalitetsundersøkelser og gjennom enkeltsaksbehandling flere ganger kunnet konstatere at riktig sakskoding i sakens initialfase er viktig for å sikre at sakene gis riktig prioritet og god oppfølging. En eventuell feilkoding av saker kan knyttes til flere forhold, men usikkerhet hos etterforsker om den rettslige bedømmelse av forholdet og/eller mangelfull kunnskap og fenomenforståelse om saksområdet fremstår som mulige årsaksfaktorer.
Saker som initialt registreres som en enkeltstående fysisk eller psykisk krenkelse vil etter nærmere undersøkelser og grundigere avhør av fornærmede kunne vise seg å være en del av gjentatte krenkelser over tid av den fornærmede, og dermed falle inn under saker om vold i nære relasjoner etter straffeloven §§ 282/283. Kvalitativt gode avhør ved inngivelse av anmeldelse er dermed av sentral betydning for å kunne gi sakene riktig sakskoding.
En eventuell lovfestet plikt for politiet til å benytte SARA i alle partnervoldssaker etter strl. §§ 282 og 283 understreker behovet for at politiets personell har nødvendig erfaring og kompetanse for å gjennomføre kvalitativt gode avhør, og samtidig er seg bevisst den viktige betydning riktig sakskoding har for sakens videre oppfølging. Politiets felles straffesaksinntak (FSI) har primæransvaret for å gjennomgå, avgjøre og fordele saker som skal etterforskes ved andre enheter. Etterforsking i initialfasen og riktig sakskoding hører dermed til kjerneområdet for FSI sin virksomhet, der det påhviler både etterforsker og jurist en innsatsforpliktelse om å sørge for god kvalitet. Plikten til å sørge for riktig sakskoding motsvares av en forventning om straks å sørge for at sakene omkodes dersom det avdekkes forhold som endrer grunnlaget for den innledende vurderingen av saken.
Forslaget om et "pop-up vindu" i BL med risikovurderingsskjema i saker som kodes som mishandling i nære relasjoner etter strl. §§ 282 og 283 fremstår som en hensiktsmessig påminnelse til etterforsker og påtalejurist. En SARA-risikovurdering skjer i det forebyggende sporet og risikovurderingen inngår ikke i straffesakens dokumenter. Innholdet i "varselet" i BL bør derfor avgrenses til det som er nødvendig for formålet, for eksempel som en påminnelse om å varsle SARA-koordinator i politidistriktet.
2.4. Forslag om spesialiserte enheter med påtalejurister
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane fremhever at kvalifiserte politijurister, som både har grunnleggende regelkunnskap, tilstrekkelig fenomenforståelse og praktisk erfaring fra aktorater for domstolene, er viktige forutsetninger for å kunne foreta gode og betryggende risikovurderinger, og iverksette adekvate forebyggende og beskyttende tiltak. Det er viktig å ha en breddekunnskap og et erfaringsgrunnlag som sikrer at politijuristen er i stand til å vurdere hele spekteret av de virkemidler som kan være aktuelle å iverksette, dvs. besøksforbud, pågripelser, kontaktforbud med og uten elektronisk kontroll, samt varetektsfengslinger.
Det er statsadvokatembetets erfaring at det i avhør av fornærmede tidvis rettes for stort fokus mot fysiske krenkelser mot fornærmede, og at mulige psykiske krenkelser i form av roping, nedsettende kommentarer og trusler mv vies for lite oppmerksomhet. Tilsvarende gjelder mulig seksuelle krenkelser i samlivet med gjerningspersonen. Uavhengig av hvilken beslutning politidistriktet faller ned på om fordeling av påtaleansvaret for sakstypen, understreker statsadvokatene derfor at den trolig viktigste betingelsen for å avdekke og prioritere saker om vold i nære relasjoner er sørge for at det gjennomføres kvalitativt gode avhør av fornærmede.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane ser at opprettelse av dedikerte grupper med påtalejurister kan være et egnet tiltak for å ivareta de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldende i slike saker, men anser det som minst like viktig at håndtering av konkrete saker foretas av polititjenestepersonell på stedet (PPS) og følges opp av etterforskere med nødvendig erfaring, kompetanse og fenomenforståelse til å sørge for at informasjonsinnhentingen favner om både fysiske og psykiske krenkelser mot fornærmede.
2.5. Forslag om permanent partnerdrapskommisjon
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane anser spørsmålet om det bør opprettes en permanent partnerdrapskommisjon først og fremst som et politisk spørsmål. Dersom en slik kommisjon opprettes, bør en være oppmerksom på at forslaget til mandat kan medføre at kommisjonens arbeid normalt ikke påbegynnes før anslagsvis 2 – 4 år etter at partnerdrapet har funnet sted. Dette vil kunne påvirke og kanskje svekke verdien av den informasjon som innhentes gjennom f.eks. intervjuer med offentlige ansatte, og ved eventuelle supplerende avhør av vitner. For å motvirke en svekkelse av vurderingsgrunnlaget bør det vurderes å endre/tilpasse kommisjonens mandat slik den kan iverksette innledende arbeid på et vesentlig tidligere tidspunkt, men med pålegg om at kommisjonen må avvente ferdigstillelse av sitt arbeid til etter at straffesaken har fått sin endelige avgjørelse i påtalemyndigheten eller i rettssystemet.
Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane antar at det gjennom partnerdrapskommisjonens arbeid kan tenkes å fremkomme informasjon som kan være egnet til å kaste nytt lys over bevis og bevisvurderinger som inngikk i den rettskraftige avgjørelse, og dermed gi grunnlag for spørsmål om noen ble uriktig domfelt eller frifunnet i avgjørelsen. Statsadvokatembetet mener derfor at det bør vurderes om det er behov for regulering av om og eventuelt i hvilken utstrekning innholdet i sluttproduktet fra Partnerdrapskommisjonens arbeid skal kunne benyttes som grunnlag for begjæringer til Gjenopptakelseskommisjonens om gjenopptakelse av straffesaker, jf. straffeprosessloven kap. 27.
Statsadvokat Magne Kvamme Sylta og statsadvokat Benedikte Høgseth