Høringsuttalelse NOU 2020: 17: Varslede drap? Partnerdrapsutvalgets utredning
Fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
NKVTS støtter i all hovedsak Partnerdrapsutvalgets hovedkonklusjoner og vil særlig fremheve konklusjonen om at arbeidet for å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner, er av stor viktighet for å kunne forhindre drap på partner. Vi vil også fremheve utvalgets påpekning av betydelig institusjonell svikt i de partnerdrapssakene som utvalget har analysert. Resultatene fra analysen er i betydelig grad i overensstemmelse med resultater fra norsk (og internasjonal) forskning om vold i nære relasjoner. Mye kan trolig forbedres gjennom bedre etterlevelse av eksisterende lovverk, og vi slutter oss i all hovedsak til de konkrete forslagene til forbedringer, herunder tydeliggjøring og presisering av plikter i politiet og i hjelpeapparatet. Samtidig vil vi understreke at det er behov for tilføring av økte ressurser til arbeidet med å redusere vold i parforhold, både på kommunenivå og i politiet.
Videre støtter vi forslaget om å undersøke hvorvidt lovverk og praksis i forbindelse med samvær etter samlivsbrudd i tilstrekkelig grad beskytter foreldre og barn som har vært utsatt for vold. Dette er i tråd med Norges forpliktelser i den Europeiske konvensjonen mot vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), artikkel 31, om å beskytte mor og barn mot vold ved fastsettelse av samvær, og artikkel 26 om vern og støtte til barn som lever i familier der det utøves vold, og FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen).
NKVTS støtter forslaget om en styrking av forskning på dette feltet, for eksempel i regi av Norges forskningsråd. Det er viktig at denne forskningen er målrettet, helhetlig og koordinert. NKVTS foreslår at departementene går sammen om en tverrsektoriell og langsiktig forskningsinnsats, fortrinnsvis gjennom Forskningsrådet, noe som vil styrke kunnskapsgrunnlaget på dette feltet, og gi forskningen bedre rammevilkår.
Endelig slutter vi oss til Partnerdrapsutvalgets forslag om å opprette en permanent partnerdrapskommisjon som gjennomgår samtlige partnerdrap fremover, etter mønster av hvordan dette gjøres i Storbritannia.
Andelen mennesker per hundre tusen som drepes i Norge hvert år, har lenge vært blant verdens laveste. Av de relativt sett få drapene som begås i Norge hvert år, utgjør imidlertid drap på partner en betydelig andel. Andelen varierer fra år til år, men i tidsrommet 2010 til og med 2019 utgjorde partnerdrap samlet sett mer enn en tredjedel av alle drap. Drap er alvorlige lovbrudd og rammer mange i den dreptes familie og omgangskrets – og i familien og omgangskretsen til den som begår drapet. Gjennom norsk og internasjonal forskning er det blitt synliggjort at partnerdrap svært ofte skjer i parforhold der det allerede utøves vold og / eller i brutte parforhold der det ble utøvd vold. Som utvalget påpeker (s. 132), rammer partnerdrap først og fremst kvinner, noe som også er tilfellet med den alvorligste volden. I arbeidet for å forhindre og forebygge slike drap, er det følgelig viktig at kjønnsdimensjonen blir synlig. NKVTS mener at arbeidet med å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner må ha som uttalt mål å endre holdninger til, og vurderinger av, kjønnsrelasjoner, mannlighet, makt og vold. Vi synes derfor at kjønnsperspektivet kunne ha vært tydeligere i utredningen og spesielt i utvalgets anbefalinger.
Dersom vi som samfunn skal lykkes med å redusere forekomsten av partnerdrap, må vi også lykkes med å redusere forekomsten av vold i parforhold. Dette er et viktig poeng for Partnerdrapsutvalget, som NKVTS støtter.
Formålet med utredningen er å peke på forhold som kan bidra til å forhindre partnerdrap i Norge. Utvalget foreslår totalt 70 tiltak, som både er generelle (30) og tiltak som særskilt angår den enkelte instans som enten har som oppgave å arbeide med mennesker som lever i relasjoner der det utøves vold, eller som kan komme til å møte på slike problemstillinger i sitt daglige arbeid (39). I tillegg foreslås altså en nasjonal kommisjon. For barnehage, skole og advokater gjelder ifølge utvalget de generelle tiltakene.
Alt i alt stiller vi oss positive til de fleste tiltakene som foreslås. En del av forslagene er imidlertid lite konkrete. I det følgende vil vi litt mer inngående kommentere enkelte av tiltakene som utvalget foreslår.
Mer spesifikt om enkelte generelle tiltak
Blant de generelle tiltakene vil vi først kommentere noen som vi mener er av betydning for at mennesker som utsettes for vold i parforhold skal kunne snakke om det. Vold i nære relasjoner er ellers handlinger som sjelden er direkte synlige for andre enn eventuelle barn som lever i husholdet der volden foregår. Både politiet og hjelpeapparatet vil i slike saker i overveiende grad være avhengig av samtaler og samarbeid med den eller de som utsettes for volden. En viktig forutsetning for at vi som samfunn skal kunne forhindre gjentatt vold, er derfor at det blir lagt til rette for at mennesker kan føle seg trygge nok til å fortelle om volden til noen, og sikre på at de vil bli behandlet på en respektfull og profesjonell måte av ansatte i politiet og i hjelpeapparatet. Forskning viser at viktige forutsetninger for å kunne si fra om vold, er tillit, følelse av trygghet, at man møtes med åpenhet og at det brukes tid. Hva tillit og trygghet angår, er det viktig å være oppmerksom på at enkelte kan ha hatt negative erfaringer både med politiet og med ansatte i hjelpeapparatet tidligere. Når det gjelder mennesker som kommer til Norge som flyktninger / asylsøkere kan mange være svært skeptiske overfor myndigheter i opprinnelseslandene, noe som kan «smitte» over på norske offentlige instanser og tjenester.
Forskning og erfaring viser imidlertid også at for den som vurderer eller ønsker å fortelle om vold, er det svært viktig å få muligheten til å gjøre det uten at den som har utøvd volden er tilstede. Det samme ser vi fra utvalgets gjennomgang av 19 drapssaker i utredningen. Vi vil her fremheve to tiltak som er viktige, relatert til ovenstående.
NKVTS støtter Partnerdrapsutvalgets forslag om at alle må tilbys såkalte alenesamtaler, både med politiet og med ansatte i hjelpeapparatet, og at det bør vurderes å gjøre slike samtaler obligatoriske i deler av hjelpeapparatet og i politiet.
NKVTS støtter også at det blir påbudt å sørge for kvalifiserte – og etter vårt syn helst også nøytrale tolker (dvs. tolker som ikke har tilknytning til miljøer som den utsatte er en del av) – i saker der man mistenker, eller er kjent med, at det utøves vold. Verken barn eller andre nærstående bør fungere som tolk i slike situasjoner, og vi følger utvalget i at dette bør bli forbudt , med unntak av i nødsituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det.
Beskyttelse av voldsutsatt forelder ved barns samvær med den som utøver vold
Barnekonvensjonen gir barn rett til beskyttelse mot alle former for vold (art. 19), og ifølge Istanbulkonvensjonen er Norge forpliktet til å treffe de tiltakene som er nødvendige for at både barn og foreldre ikke utsettes for fare eller skade ved fastsetting av bosted og samvær i foreldretvister (art. 31). Videre er Norge forpliktet til å gi vern og støtte til barn som har vært vitne til vold i familien (art. 26). De senere årene har barneloven blitt endret flere ganger med den hensikt å styrke barnets rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Dagens barnelov anses å være i overensstemmelse med barnekonvensjonen når det gjelder barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Barneloven omfatter ikke tilsvarende beskyttelse av en voldsutsatt forelder.
NKVTS støtter Partnerdrapsutvalgets forslag om å sikre beskyttelse for en voldsutsatt forelder i de tilfellene der det fastsettes samvær. Partnerdrapsutvalget foreslår videre at det bør utredes om barnelovens regler i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til å beskytte den voldsutsatte forelderen. NKVTS mener at dersom domstolene fastsetter samvær i saker der de finner at det ikke er risiko for at barnet blir utsatt for vold eller skade, må det følge en forpliktelse til å sikre at den voldsutsatte forelderen også gis trygghet. Trygge rammer for en voldsutsatt forelder bør i større grad inngå i vurderinger av barnets beste etter barneloven.
Kunnskap og kompetanse
NKVTS støtter at de som utdanner seg til arbeid i helse- sosial- og omsorgssektoren får kunnskap om vold i parforhold og andre nære relasjoner i studieløpet, og at dette også bør kunne omfatte andre relevante utdanninger. Det skal imidlertid sies at en forskrift om rammeplan for helse- og sosialutdanninger, som ser ut til å omfatte en hel del av de kunnskapskravene utvalget etterlyser, trådte i kraft i 2017. Forskriften vil først og fremst være aktuell for studenter som ble tatt opp i studieåret 2020-2021. Det vil følgelig ta tid før vi ser resultatene «i felt» av å inkludere kunnskap om vold i rammeplanene. Når det gjelder politiet har en der lenge hatt vold i nære relasjoner som tema i bachelorutdanningen på Politihøgskolen.
På bakgrunn av at mangel på kunnskap om (i dette tilfellet) partnervold, og kompetanse med hensyn til hvordan man arbeider med saker som omhandler slik vold er blitt fremhevet som et stort problem i flere årtier, kan det imidlertid være av betydning å stille spørsmål om hva slags kunnskap som er relevant – og hvor mye kunnskap som skal til – for å gjøre et godt arbeid for den som utsettes for vold. Sosialantropologen Marianne Rugkåsa, som i mange år har undervist studenter i sosialt arbeid, påpeker blant annet når det gjelder sosialt arbeid – med kulturkompetansediskurser som eksempel – at ekspertkunnskap ofte har begrenset verdi i moderne sosialt arbeids teori og praksis. Hun hevder at sosialt arbeid i de siste tiårene har beveget seg bort fra at vi kan være eksperter på andre menneskers liv, og fra ideen om at vi kan løse sosiale problemer ved vår faglige ekspertise. Bevegelsen har snarere «gått fra kunnskap om til kunnskap fra klientene hvor empowerment og brukermedvirkning står sentralt. Klientene har i økende grad blitt møtt som eksperter på og i eget liv, og utgangspunktet er at vi skal lytte til og lære av klientene» (Rugkåsa, 2018, s. 183). Ifølge Rugkåsa vil det, i eksemplet kulturkompetanse / kultursensitivitet, være umulig å tilegne seg inngående kunnskap om alle brukeres kulturelle tradisjoner, og det vil uansett ikke kunne erstatte det å lytte til den enkelte. Følgelig vil gode ferdigheter når det gjelder å skape rom for trygge samtaler, være noe av det viktigste den som skal arbeide med mennesker tar med seg fra utdanningen.
Et annet tema som har vært tatt opp i årtier, er mangel på samarbeid mellom de ulike instansene. Til tross for at det gjerne ser ut til å være vanskelig å få til, viser forskningen at samarbeid regnes som viktig og bra. Ikke minst anser mange av dem som har søkt hjelp i forbindelse med å være utsatt for vold fra partner (eller andre) at det ville hjelpe mot kanossagang mellom ulike instanser, samt kunne redusere antallet ganger man er nødt til å fortelle noen om sin situasjon.
Partnerdrapsutvalgets gjennomgang av 19 utvalgte drapssaker gir dessuten et inntrykk av at ansvaret for å ta tak i flere av problemene som parene ser ut til å ha før drapet, pulveriseres. Når en etat gir seg, tar en annen ikke nødvendigvis over og en greier tilsynelatende i liten grad å samarbeide på tvers av sektorer og fagområder. Utvalgets forslag er at en lovfester en plikt til å etablere en kommunal eller interkommunal tverretatlig samarbeidsmodell for vurdering og håndtering av saker om vold i nære relasjoner.
NKVTS ser det positive i et slikt forslag, men vi vil også påpeke noen utfordringer. En slik modell må fylles med mennesker, noe som krever ressurser. Mens samarbeid kan gi gode resultater, vil tiden man bruker på samarbeid i en sak om vold, nødvendigvis føre til mindre tid til andre oppgaver. Både hjelpeapparatet (inkl. helse- og omsorgstjenesten) og politiet har en rekke lovfestede oppgaver som de i mange tilfeller har betydelige problemer med å ivareta på en god måte. Et eksempel er politiet, der kompliserte saker legges til side til fordel for nye, som der og da synes viktigere eller kanskje enklere å forholde seg til, med de konsekvenser det kan få for den som er utsatt for volden.
At utvalget velger å lovfeste tiltak i stedet for bare å anbefale dem, kan riktignok ha en viktig symboleffekt. Det viktige spørsmålet er imidlertid hvilken praktisk virkning lovfesting av nye tiltak får, ikke minst gitt ressurssituasjonen i mange etater / instanser. Partnerdrapsutvalget har selv vist til kapasitetsmangel i deler av hjelpeapparatet, mangler som blir beskrevet blant grunnene til at flere av dem som til slutt begikk drap, ikke fikk nødvendig (psykisk) helsehjelp. Et eksempel er en mann som ba om hjelp for sin psykiske helse bare kort tid før han begikk drapet (NOU 2020: 17, s. 151).
Ifølge en rapport fra NKVTS fra 2019 kan handlingsplaner være et egnet verktøy for voldsarbeidet i kommunene og gi myndighetene kunnskap om hvordan lover og konvensjoner etterleves på kommunalt nivå.
NKVTS støtter at kommunene pålegges en lovfestet plikt til å ha handlingsplaner om vold i nære relasjoner.
Anbefalinger rettet mot politi og andre instanser i hjelpeapparatet
I likhet med norske myndigheter hevder Partnerdrapsutvalget at politiet har en sentral plass i arbeidet med å redusere forekomsten av vold i parforhold og andre nære relasjoner. Politiet er derimot ikke en del av hjelpeapparatet. Etaten er et kontrollapparat som forvalter statens voldsmonopol, og bør følgelig ses som det. Det forhindrer ikke at politiet til tider også yter hjelp og gjør godt arbeid i mange saker og i behandlingen av dem som henvender seg til etaten. Til forskjell fra andre instanser i samfunnet, er en av politiets hovedoppgaver å beskytte borgere mot lovbrudd og fare, og etaten rår i den anledning over midler som ingen annen instans kan benytte seg av.
En annen lovpålagt oppgave for politiet er å forhindre lovbrudd, da aller helst i forkant av at en lovstridig handling begås. Som nevnt innledningsvis, er det umulig å se for seg at politiet skal kunne forhindre «det første slaget» i et parforhold, men det må være politiets oppgave å søke å forhindre gjentatt vold. Politiet omtaler to aktuelle spor i arbeidet med partnervoldssaker; straffesakssporet og forebyggingssporet. I prinsippet anses begge sporene å være forebyggende, i alle fall i den grad man i en straffesak kan sette en som utøver vold ut av spill gjennom en fengsels(dom). Straffesakssporet kan for øvrig synes å ha størst interesse for politietaten som sådan, mens det forebyggende arbeidet i betydelig grad har vært overlatt til det vi kan kalle «ildsjeler» innenfor etaten. Rent forebyggende arbeid er utvilsomt vanskeligere å måle, både hva angår innsats og resultater, og målbare resultater vinner generelt terreng, både i politiet og i andre offentlige instanser, som eksempelvis NAV.
Ganske ferske evalueringer av bruken av virkemidler politiet rår over for å beskytte utsatte fra gjentatt vold, har blant annet vist at besøksforbud, et tiltak som det skal være svært lav terskel for å benytte, først og fremst benyttes i saker der volden allerede er anmeldt. Hyppigere bruk av ordningen ville i beste fall kunne forhindre at det ble noe å anmelde.
Såkalt kontaktforbud med elektronisk kontroll, der den som har slikt kontaktforbud må bære en alarm (omvendt voldsalarm), er også lite benyttet i forebyggende øyemed. Terskelen for å iverksette en slik ordning er for øvrig langt høyere enn for besøksforbud, men omvendt voldsalarm kan idømmes som en følge av brudd på besøksforbud.
Innføringen av risikovurderinger ved hjelp av Spousal Assault Risk Assessment (SARA) er blant annet ment å bøte på mangler i arbeidet med forebygging av gjentatt vold. Politidirektoratet har pålagt politiet å utføre risikovurderinger ved hjelp av dette «verktøyet» i alle saker som er anmeldt etter paragrafene 282 og 283 i voldskapitlet i straffeloven. Som utvalget påpeker, viser tall fra 2018 at ingen politidistrikter fulgte pålegget. Andelen saker som var blitt analysert med SARA varierte fra 17 prosent i distriktet med færrest vurderinger, til omkring 90 prosent i distriktet som utførte flest. I noen tilfeller kan det også hende at voldsutøvelsen blir regnet som et enkelttilfelle som ikke dekkes av over nevnte paragrafer, til tross for relasjonen mellom partene. Praksisen er altså ikke ensartet fra distrikt til distrikt, og det er også ulikt hvor på listen over oppgaver politiet forventes å ivareta, ledelsen i det enkelte distrikt setter vold i parforhold / nære relasjoner.
NKVTS støtter utvalget i at omvendt voldsalarm bør tas i bruk i relevante saker i langt større grad enn i dag. Vi støtter i hovedsak også tiltakene som knytter seg til risikovurdering og risikohåndtering. Det er viktig at det er tilstrekkelig antall ansatte til å utføre risikovurderingene og følge opp de utsatte på bakgrunn av disse, at man undersøker om den som utøver volden har tilgang til skytevåpen, og at man sørger for god dokumentasjon i sakene, slik at man kan undersøke om en mistenkt eller siktet for vold har begått vold tidligere.
NKVTS mener det er svært viktig å iverksette forebyggende tiltak dersom man anser at risikoen for gjentatt vold er høy og slike tiltak bør også innebære samtale med den mistenkte eller siktede. Det er også viktig å vise at man følger opp den utsatte, og her kan en dessuten trekke veksler på erfaringer fra et England, der den som blir utsatt for volden enkelte steder får spørsmål om det er i orden at andre i nære omgivelser får vite om volden (coocoon watch).
I henhold til politiet selv er imidlertid forebygging ved hjelp av SARA et tidkrevende prosjekt. Det kan være en grunn til at politiet ser ut til relativt ofte å legge egne vurderinger til grunn, når de avgjør hvilke saker det skal vurderes risiko i. Følgelig vil det også her kreve nye økonomiske ressurser.
Vi vil dessuten påpeke at det ikke nødvendigvis er slik at drap alltid forekommer i saker som er blitt vurdert å ha høy risiko, og det er ifølge utvalget svært vanskelig å predikere drap. I utvalgets analyser av de 19 drapssakene heter det at det var «store variasjoner mellom sakene med hensyn til hva volden besto i, og hvor alvorlig den var» (NOU 2020: 17, s. 128). Utvalget skriver at det i noen saker kan sies å ha vært et alvorlig voldsregime med fysisk og psykisk vold i flere år, mens det i andre saker først og fremst ble utøvd psykisk vold og andre former for kontroll (ibid., s. 131). I henhold til utvalget så imidlertid ikke politiets oppfølging av sakene ut til å gjenspeile den tilsynelatende alvorligheten i saken. Bare 6 av de 19 sakene var anmeldt til politiet, og tre av disse ble henlagt før drapet, en av kapasitetshensyn. I tillegg hadde politiet registrert partnervold i en sak til, men den ble gjort opp på stedet.
Den vanligste formen for avgjørelse av saker anmeldt som vold i parforhold, er henleggelse. På landsbasis henlegges et sted mellom 60 og 70 prosent av alle anmeldelser. I de fleste tilfellene får partene bare et brev om at saken er henlagt. I to av de tre henlagte sakene i utvalgets materiale, var sakene blitt henlagt flere år før drapet ble begått. Det var tilsynelatende ikke kontakt med politiet eller nye anmeldelser, i ettertid. Forskning viser at terskelen for enkelte kan oppleves høy når det gjelder å kontakte politiet igjen etter en henleggelse. Vi ser det derfor som mulig at det kan finnes et forebyggende potensial i måten politiet går frem på, når saker henlegges. Det kan handle om å formidle muntlig at en henleggelse ikke er ensbetydende med at politiet ikke tror på den som har anmeldt. Kanskje kunne det også handle om å formidle at politiet gjerne hører fra den som har anmeldt om det skulle skje noe mer, og en mulighet kunne være at man spør om det er i orden å kontakte vedkommende igjen, for å høre hvordan det går.
Helse – og omsorgstjenesten
Det siste tiltaket blant de 39 som foreslås spesielt for de ulike instansene som vi skal kommentere, er forslaget om å lovfeste en plikt for helsepersonell til å «utrede vold i nære relasjoner der det foreligger mistanke om slik vold» og «en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold».
NKVTS støtter disse forslagene under forutsetning av at det blir tilført tilstrekkelig ressurser. Å gjøre spørsmål om vold til rutine kan være viktig i saker der ansatte undrer seg over skader som ikke stemmer med det som blir fortalt, eller der en pasient gjentatte ganger kommer med diffuse plager. Utvalgets gjennomgang av de 19 partnerdrapssakene kan gi inntrykk av at ansatte i eksempelvis helsetjenesten, barnevernet og familievernet vegret seg for å ta opp spørsmål om vold. Dersom man kan fortelle pasienten at dette er rutine, kan det føles enklere. Det er selvsagt ikke gitt at en vil få svar på slike spørsmål ved første forsøk. Som utvalget også er inne på i utredningen, bør en imidlertid ikke la tematikken ligge i fremtiden selv om pasienten eller «brukeren» svarer benektende i første forsøk. Det er likevel viktig å gå fram på en måte som ikke ødelegger eventuell opparbeidet tillit. Mange av dem som utsettes for vold er redde for å miste kontrollen, og kan velge ikke å bruke tjenesten i fremtiden hvis de føler seg presset. Med mindre det er behov for å utløse avvergeplikten, vil det derfor være av betydning å gjøre det klart at man ikke kommer til «å gå bak pasientens eller «brukerens» rygg». De samme etiske avveiningene bør også gjøres gjeldende også for risikovurderinger – det er ikke gitt at pasienten uten videre vil være med på en slik vurdering.
Utvalget påpeker at det er kommunene som, i henhold til krisesenterloven, har ansvar for et helhetlig krisesentertilbud. Ifølge forskere ved Nordlandsforskning oppgir imidlertid flere krisesentre at de ikke har tilstrekkelige ressurser til å implementere loven i arbeidet, forstått som at de ikke kan utføre alle sine lovpålagte oppgaver. Krisesenterstatistikken viser også at antallet ansatte på sentrene er gått ned på landsbasis de senere årene, og siden 2018 er tre sentre blitt lagt ned. Problemene ser på mange måter ut til å være størst i nord, der det også er store avstander. At samisk krise- og incestsenter ble lagt ned i 2019, er et tankekors, gitt at forskning har vist høyere forekomst av vold i parforhold og nære relasjoner i samiske samfunn, enn i befolkningen for øvrig.
NKVTS støtter utvalgets syn på at det er kommunenes ansvar å sørge for et helhetlig krisesentertilbud, noe som også fremheves i loven, paragraf 2, og det er mulig at dette kan gjøres enda tydeligere i loven.
Gitt at rusproblemer var beskrevet som en del av levekårsutfordringene i flere av drapssakene som Partnerdrapsutvalget gikk gjennom, savner NKVTS for øvrig at utvalget anbefaler tiltak som kan sørge for at flere kvinner (og menn) med rusproblematikk som utsettes for vold, får plass på krisesentrene. Dette var en problemstilling som ble tatt opp også i NOU 2003: 31, men her har man så langt kommet svært kort.
Opprettelse av en uavhengig partnerdrapskommisjon (tiltak 70)
I tillegg til de 69 tiltakene utvalget foreslår, kommer anbefalingen om at det opprettes en permanent kommisjon som skal undersøke drap på tidligere eller nåværende partner. Som eksempler på uavhengige kommisjoner nevner utvalget blant annet statens havarikommisjon. Utvalget foreslår at de sakene som skal undersøkes må være rettskraftig avgjort, eller henlagt som følge av at gjerningspersonen er død. I siste tilfelle må det straffbare forholdet være bevist i tråd med strafferettslige krav.
Kvinnevoldsutvalget foreslo noe liknende i sin utredning fra 2003 (NOU 2003: 31: 208). Kvinnevoldsutvalgets antakelse var at en permanent nasjonal komite med ansvar for å granske partnerdrapssaker der vold i parforholdet var kjent før drapet, ville virke skjerpende på de ulike instansenes oppfølging av saker om menns vold mot kvinner. Dessuten mente utvalget at innsamling av kunnskap om hva som hadde fungert eller ikke fungert, alt i alt ville føre til en bedre behandling av slike saker. Partnerdrapsutvalget understreker på sin side at deres forslag om en partnerdrapskommisjon ikke skal føre til at involverte instanser skal pålegges skyld eller ansvar, men at et formål er å finne ut av om – og i så fall på hvilken måte og i hvilken grad – det forekom svikt i det offentlige tjenesteapparatets behandling av sakene om vold i parforhold før drapet.
Partnerdrapskommisjonen bør også kunne utarbeide særskilte rapporter rettet mot enkeltinstanser, og kunne peke på forbedringspunkter i blant annet etterlevelse av regelverk, rutiner og praksis, kultur og holdninger og samhandling.
Vi vil peke på at Storbritannia har en slik ordning der alle partnerdrap gjennomgås av en uavhengig kommisjon med ekstern kvalitetssikring. Dette er viktig, både for å kunne lære av eventuelle feil i ulike tjenester i forkant av drapet, men også av hensyn til offerets ettermæle og verdighet. Motsatt i en eventuell rettssak, der den som har begått drapet ofte er sentral, vil det her være den dreptes eget liv og stemme som fremkommer.
Strukturelle forhold og økonomiske konsekvenser av forslagene til tiltak
Avslutningsvis vil vi påpeke viktigheten av å se på hvordan samfunnet kan avhjelpe konsekvenser av ulike strukturelle forhold som ser ut til å ha holdt menneskene i sakene som Partnerdrapsutvalget analyserte, fast i vanskelige situasjoner. Svak tilknytning til arbeidslivet og dårlige økonomiske kår, kan eksempelvis i seg selv bidra til helseplager, og utvalget har pekt på kapasitetsproblemer i flere etater og tjenester.
Som de fleste som utvalg som skriver en norsk offentlig utredning, har også Partnerdrapsutvalget blitt bedt om å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av egne forslag. Oppgaven med å gjennomgå konkrete partnerdrapssaker har imidlertid tatt svært mye tid, og utvalget skriver at dette, sammen med funksjonstiden, ikke har gjort det mulig å utrede alle anbefalingene. Utvalget mener imidlertid at svært mange av forslagene ikke vil kreve ny virksomhet. Når det gjelder forslag som vil kreve ny virksomhet nevnes den nasjonale partnerdrapskommisjonen, utvikling av eventuelle nye læremidler som kan benyttes i undervisning, lærekrefter, et tematisk program om vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd og etterutdanningskurs. Denne virksomheten vil kunne kreve økonomiske ressurser som utvalget mener må utredes videre.
Det etterlatte inntrykket når det gjelder en stor del av de tiltakene som innføres i allerede eksisterende virksomheter, er at utvalget mener at disse heller ikke vil være kostnadskrevende. Om de fleste av disse tiltakene, inkludert lovfesting av nye oppgaver, skriver utvalget blant annet
Formålet med disse anbefalingene er at hjelpeapparatet tar i bruk allerede eksisterende forbyggende virkemidler og tiltak mot partnervold og partnerdrap. Disse anbefalingene innebærer ikke ny virksomhet – de handler om å følge opp regelverk og rutiner som allerede gjelder. Tjenestene skal allerede være i stand til å etterleve disse. Etterlevelse vil fordre en tydeligere prioritering internt.
NKVTS understreker på nytt betydningen av å tilføre nye ressurser til arbeidet for å redusere forekomsten av vold i parforhold og andre nære relasjoner.
Fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress
NKVTS støtter i all hovedsak Partnerdrapsutvalgets hovedkonklusjoner og vil særlig fremheve konklusjonen om at arbeidet for å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner, er av stor viktighet for å kunne forhindre drap på partner. Vi vil også fremheve utvalgets påpekning av betydelig institusjonell svikt i de partnerdrapssakene som utvalget har analysert. Resultatene fra analysen er i betydelig grad i overensstemmelse med resultater fra norsk (og internasjonal) forskning om vold i nære relasjoner. Mye kan trolig forbedres gjennom bedre etterlevelse av eksisterende lovverk, og vi slutter oss i all hovedsak til de konkrete forslagene til forbedringer, herunder tydeliggjøring og presisering av plikter i politiet og i hjelpeapparatet. Samtidig vil vi understreke at det er behov for tilføring av økte ressurser til arbeidet med å redusere vold i parforhold, både på kommunenivå og i politiet.
Videre støtter vi forslaget om å undersøke hvorvidt lovverk og praksis i forbindelse med samvær etter samlivsbrudd i tilstrekkelig grad beskytter foreldre og barn som har vært utsatt for vold. Dette er i tråd med Norges forpliktelser i den Europeiske konvensjonen mot vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), artikkel 31, om å beskytte mor og barn mot vold ved fastsettelse av samvær, og artikkel 26 om vern og støtte til barn som lever i familier der det utøves vold, og FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen).
NKVTS støtter forslaget om en styrking av forskning på dette feltet, for eksempel i regi av Norges forskningsråd. Det er viktig at denne forskningen er målrettet, helhetlig og koordinert. NKVTS foreslår at departementene går sammen om en tverrsektoriell og langsiktig forskningsinnsats, fortrinnsvis gjennom Forskningsrådet, noe som vil styrke kunnskapsgrunnlaget på dette feltet, og gi forskningen bedre rammevilkår.
Endelig slutter vi oss til Partnerdrapsutvalgets forslag om å opprette en permanent partnerdrapskommisjon som gjennomgår samtlige partnerdrap fremover, etter mønster av hvordan dette gjøres i Storbritannia.
Andelen mennesker per hundre tusen som drepes i Norge hvert år, har lenge vært blant verdens laveste. Av de relativt sett få drapene som begås i Norge hvert år, utgjør imidlertid drap på partner en betydelig andel. Andelen varierer fra år til år, men i tidsrommet 2010 til og med 2019 utgjorde partnerdrap samlet sett mer enn en tredjedel av alle drap. Drap er alvorlige lovbrudd og rammer mange i den dreptes familie og omgangskrets – og i familien og omgangskretsen til den som begår drapet. Gjennom norsk og internasjonal forskning er det blitt synliggjort at partnerdrap svært ofte skjer i parforhold der det allerede utøves vold og / eller i brutte parforhold der det ble utøvd vold. Som utvalget påpeker (s. 132), rammer partnerdrap først og fremst kvinner, noe som også er tilfellet med den alvorligste volden. I arbeidet for å forhindre og forebygge slike drap, er det følgelig viktig at kjønnsdimensjonen blir synlig. NKVTS mener at arbeidet med å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner må ha som uttalt mål å endre holdninger til, og vurderinger av, kjønnsrelasjoner, mannlighet, makt og vold. Vi synes derfor at kjønnsperspektivet kunne ha vært tydeligere i utredningen og spesielt i utvalgets anbefalinger.
Dersom vi som samfunn skal lykkes med å redusere forekomsten av partnerdrap, må vi også lykkes med å redusere forekomsten av vold i parforhold. Dette er et viktig poeng for Partnerdrapsutvalget, som NKVTS støtter.
Formålet med utredningen er å peke på forhold som kan bidra til å forhindre partnerdrap i Norge. Utvalget foreslår totalt 70 tiltak, som både er generelle (30) og tiltak som særskilt angår den enkelte instans som enten har som oppgave å arbeide med mennesker som lever i relasjoner der det utøves vold, eller som kan komme til å møte på slike problemstillinger i sitt daglige arbeid (39). I tillegg foreslås altså en nasjonal kommisjon. For barnehage, skole og advokater gjelder ifølge utvalget de generelle tiltakene.
Alt i alt stiller vi oss positive til de fleste tiltakene som foreslås. En del av forslagene er imidlertid lite konkrete. I det følgende vil vi litt mer inngående kommentere enkelte av tiltakene som utvalget foreslår.
Mer spesifikt om enkelte generelle tiltak
Blant de generelle tiltakene vil vi først kommentere noen som vi mener er av betydning for at mennesker som utsettes for vold i parforhold skal kunne snakke om det. Vold i nære relasjoner er ellers handlinger som sjelden er direkte synlige for andre enn eventuelle barn som lever i husholdet der volden foregår. Både politiet og hjelpeapparatet vil i slike saker i overveiende grad være avhengig av samtaler og samarbeid med den eller de som utsettes for volden. En viktig forutsetning for at vi som samfunn skal kunne forhindre gjentatt vold, er derfor at det blir lagt til rette for at mennesker kan føle seg trygge nok til å fortelle om volden til noen, og sikre på at de vil bli behandlet på en respektfull og profesjonell måte av ansatte i politiet og i hjelpeapparatet. Forskning viser at viktige forutsetninger for å kunne si fra om vold, er tillit, følelse av trygghet, at man møtes med åpenhet og at det brukes tid. Hva tillit og trygghet angår, er det viktig å være oppmerksom på at enkelte kan ha hatt negative erfaringer både med politiet og med ansatte i hjelpeapparatet tidligere. Når det gjelder mennesker som kommer til Norge som flyktninger / asylsøkere kan mange være svært skeptiske overfor myndigheter i opprinnelseslandene, noe som kan «smitte» over på norske offentlige instanser og tjenester.
Forskning og erfaring viser imidlertid også at for den som vurderer eller ønsker å fortelle om vold, er det svært viktig å få muligheten til å gjøre det uten at den som har utøvd volden er tilstede. Det samme ser vi fra utvalgets gjennomgang av 19 drapssaker i utredningen. Vi vil her fremheve to tiltak som er viktige, relatert til ovenstående.
NKVTS støtter Partnerdrapsutvalgets forslag om at alle må tilbys såkalte alenesamtaler, både med politiet og med ansatte i hjelpeapparatet, og at det bør vurderes å gjøre slike samtaler obligatoriske i deler av hjelpeapparatet og i politiet.
NKVTS støtter også at det blir påbudt å sørge for kvalifiserte – og etter vårt syn helst også nøytrale tolker (dvs. tolker som ikke har tilknytning til miljøer som den utsatte er en del av) – i saker der man mistenker, eller er kjent med, at det utøves vold. Verken barn eller andre nærstående bør fungere som tolk i slike situasjoner, og vi følger utvalget i at dette bør bli forbudt , med unntak av i nødsituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det.
Beskyttelse av voldsutsatt forelder ved barns samvær med den som utøver vold
Barnekonvensjonen gir barn rett til beskyttelse mot alle former for vold (art. 19), og ifølge Istanbulkonvensjonen er Norge forpliktet til å treffe de tiltakene som er nødvendige for at både barn og foreldre ikke utsettes for fare eller skade ved fastsetting av bosted og samvær i foreldretvister (art. 31). Videre er Norge forpliktet til å gi vern og støtte til barn som har vært vitne til vold i familien (art. 26). De senere årene har barneloven blitt endret flere ganger med den hensikt å styrke barnets rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Dagens barnelov anses å være i overensstemmelse med barnekonvensjonen når det gjelder barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Barneloven omfatter ikke tilsvarende beskyttelse av en voldsutsatt forelder.
NKVTS støtter Partnerdrapsutvalgets forslag om å sikre beskyttelse for en voldsutsatt forelder i de tilfellene der det fastsettes samvær. Partnerdrapsutvalget foreslår videre at det bør utredes om barnelovens regler i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til å beskytte den voldsutsatte forelderen. NKVTS mener at dersom domstolene fastsetter samvær i saker der de finner at det ikke er risiko for at barnet blir utsatt for vold eller skade, må det følge en forpliktelse til å sikre at den voldsutsatte forelderen også gis trygghet. Trygge rammer for en voldsutsatt forelder bør i større grad inngå i vurderinger av barnets beste etter barneloven.
Kunnskap og kompetanse
NKVTS støtter at de som utdanner seg til arbeid i helse- sosial- og omsorgssektoren får kunnskap om vold i parforhold og andre nære relasjoner i studieløpet, og at dette også bør kunne omfatte andre relevante utdanninger. Det skal imidlertid sies at en forskrift om rammeplan for helse- og sosialutdanninger, som ser ut til å omfatte en hel del av de kunnskapskravene utvalget etterlyser, trådte i kraft i 2017. Forskriften vil først og fremst være aktuell for studenter som ble tatt opp i studieåret 2020-2021. Det vil følgelig ta tid før vi ser resultatene «i felt» av å inkludere kunnskap om vold i rammeplanene. Når det gjelder politiet har en der lenge hatt vold i nære relasjoner som tema i bachelorutdanningen på Politihøgskolen.
På bakgrunn av at mangel på kunnskap om (i dette tilfellet) partnervold, og kompetanse med hensyn til hvordan man arbeider med saker som omhandler slik vold er blitt fremhevet som et stort problem i flere årtier, kan det imidlertid være av betydning å stille spørsmål om hva slags kunnskap som er relevant – og hvor mye kunnskap som skal til – for å gjøre et godt arbeid for den som utsettes for vold. Sosialantropologen Marianne Rugkåsa, som i mange år har undervist studenter i sosialt arbeid, påpeker blant annet når det gjelder sosialt arbeid – med kulturkompetansediskurser som eksempel – at ekspertkunnskap ofte har begrenset verdi i moderne sosialt arbeids teori og praksis. Hun hevder at sosialt arbeid i de siste tiårene har beveget seg bort fra at vi kan være eksperter på andre menneskers liv, og fra ideen om at vi kan løse sosiale problemer ved vår faglige ekspertise. Bevegelsen har snarere «gått fra kunnskap om til kunnskap fra klientene hvor empowerment og brukermedvirkning står sentralt. Klientene har i økende grad blitt møtt som eksperter på og i eget liv, og utgangspunktet er at vi skal lytte til og lære av klientene» (Rugkåsa, 2018, s. 183). Ifølge Rugkåsa vil det, i eksemplet kulturkompetanse / kultursensitivitet, være umulig å tilegne seg inngående kunnskap om alle brukeres kulturelle tradisjoner, og det vil uansett ikke kunne erstatte det å lytte til den enkelte. Følgelig vil gode ferdigheter når det gjelder å skape rom for trygge samtaler, være noe av det viktigste den som skal arbeide med mennesker tar med seg fra utdanningen.
Et annet tema som har vært tatt opp i årtier, er mangel på samarbeid mellom de ulike instansene. Til tross for at det gjerne ser ut til å være vanskelig å få til, viser forskningen at samarbeid regnes som viktig og bra. Ikke minst anser mange av dem som har søkt hjelp i forbindelse med å være utsatt for vold fra partner (eller andre) at det ville hjelpe mot kanossagang mellom ulike instanser, samt kunne redusere antallet ganger man er nødt til å fortelle noen om sin situasjon.
Partnerdrapsutvalgets gjennomgang av 19 utvalgte drapssaker gir dessuten et inntrykk av at ansvaret for å ta tak i flere av problemene som parene ser ut til å ha før drapet, pulveriseres. Når en etat gir seg, tar en annen ikke nødvendigvis over og en greier tilsynelatende i liten grad å samarbeide på tvers av sektorer og fagområder. Utvalgets forslag er at en lovfester en plikt til å etablere en kommunal eller interkommunal tverretatlig samarbeidsmodell for vurdering og håndtering av saker om vold i nære relasjoner.
NKVTS ser det positive i et slikt forslag, men vi vil også påpeke noen utfordringer. En slik modell må fylles med mennesker, noe som krever ressurser. Mens samarbeid kan gi gode resultater, vil tiden man bruker på samarbeid i en sak om vold, nødvendigvis føre til mindre tid til andre oppgaver. Både hjelpeapparatet (inkl. helse- og omsorgstjenesten) og politiet har en rekke lovfestede oppgaver som de i mange tilfeller har betydelige problemer med å ivareta på en god måte. Et eksempel er politiet, der kompliserte saker legges til side til fordel for nye, som der og da synes viktigere eller kanskje enklere å forholde seg til, med de konsekvenser det kan få for den som er utsatt for volden.
At utvalget velger å lovfeste tiltak i stedet for bare å anbefale dem, kan riktignok ha en viktig symboleffekt. Det viktige spørsmålet er imidlertid hvilken praktisk virkning lovfesting av nye tiltak får, ikke minst gitt ressurssituasjonen i mange etater / instanser. Partnerdrapsutvalget har selv vist til kapasitetsmangel i deler av hjelpeapparatet, mangler som blir beskrevet blant grunnene til at flere av dem som til slutt begikk drap, ikke fikk nødvendig (psykisk) helsehjelp. Et eksempel er en mann som ba om hjelp for sin psykiske helse bare kort tid før han begikk drapet (NOU 2020: 17, s. 151).
Ifølge en rapport fra NKVTS fra 2019 kan handlingsplaner være et egnet verktøy for voldsarbeidet i kommunene og gi myndighetene kunnskap om hvordan lover og konvensjoner etterleves på kommunalt nivå.
NKVTS støtter at kommunene pålegges en lovfestet plikt til å ha handlingsplaner om vold i nære relasjoner.
Anbefalinger rettet mot politi og andre instanser i hjelpeapparatet
I likhet med norske myndigheter hevder Partnerdrapsutvalget at politiet har en sentral plass i arbeidet med å redusere forekomsten av vold i parforhold og andre nære relasjoner. Politiet er derimot ikke en del av hjelpeapparatet. Etaten er et kontrollapparat som forvalter statens voldsmonopol, og bør følgelig ses som det. Det forhindrer ikke at politiet til tider også yter hjelp og gjør godt arbeid i mange saker og i behandlingen av dem som henvender seg til etaten. Til forskjell fra andre instanser i samfunnet, er en av politiets hovedoppgaver å beskytte borgere mot lovbrudd og fare, og etaten rår i den anledning over midler som ingen annen instans kan benytte seg av.
En annen lovpålagt oppgave for politiet er å forhindre lovbrudd, da aller helst i forkant av at en lovstridig handling begås. Som nevnt innledningsvis, er det umulig å se for seg at politiet skal kunne forhindre «det første slaget» i et parforhold, men det må være politiets oppgave å søke å forhindre gjentatt vold. Politiet omtaler to aktuelle spor i arbeidet med partnervoldssaker; straffesakssporet og forebyggingssporet. I prinsippet anses begge sporene å være forebyggende, i alle fall i den grad man i en straffesak kan sette en som utøver vold ut av spill gjennom en fengsels(dom). Straffesakssporet kan for øvrig synes å ha størst interesse for politietaten som sådan, mens det forebyggende arbeidet i betydelig grad har vært overlatt til det vi kan kalle «ildsjeler» innenfor etaten. Rent forebyggende arbeid er utvilsomt vanskeligere å måle, både hva angår innsats og resultater, og målbare resultater vinner generelt terreng, både i politiet og i andre offentlige instanser, som eksempelvis NAV.
Ganske ferske evalueringer av bruken av virkemidler politiet rår over for å beskytte utsatte fra gjentatt vold, har blant annet vist at besøksforbud, et tiltak som det skal være svært lav terskel for å benytte, først og fremst benyttes i saker der volden allerede er anmeldt. Hyppigere bruk av ordningen ville i beste fall kunne forhindre at det ble noe å anmelde.
Såkalt kontaktforbud med elektronisk kontroll, der den som har slikt kontaktforbud må bære en alarm (omvendt voldsalarm), er også lite benyttet i forebyggende øyemed. Terskelen for å iverksette en slik ordning er for øvrig langt høyere enn for besøksforbud, men omvendt voldsalarm kan idømmes som en følge av brudd på besøksforbud.
Innføringen av risikovurderinger ved hjelp av Spousal Assault Risk Assessment (SARA) er blant annet ment å bøte på mangler i arbeidet med forebygging av gjentatt vold. Politidirektoratet har pålagt politiet å utføre risikovurderinger ved hjelp av dette «verktøyet» i alle saker som er anmeldt etter paragrafene 282 og 283 i voldskapitlet i straffeloven. Som utvalget påpeker, viser tall fra 2018 at ingen politidistrikter fulgte pålegget. Andelen saker som var blitt analysert med SARA varierte fra 17 prosent i distriktet med færrest vurderinger, til omkring 90 prosent i distriktet som utførte flest. I noen tilfeller kan det også hende at voldsutøvelsen blir regnet som et enkelttilfelle som ikke dekkes av over nevnte paragrafer, til tross for relasjonen mellom partene. Praksisen er altså ikke ensartet fra distrikt til distrikt, og det er også ulikt hvor på listen over oppgaver politiet forventes å ivareta, ledelsen i det enkelte distrikt setter vold i parforhold / nære relasjoner.
NKVTS støtter utvalget i at omvendt voldsalarm bør tas i bruk i relevante saker i langt større grad enn i dag. Vi støtter i hovedsak også tiltakene som knytter seg til risikovurdering og risikohåndtering. Det er viktig at det er tilstrekkelig antall ansatte til å utføre risikovurderingene og følge opp de utsatte på bakgrunn av disse, at man undersøker om den som utøver volden har tilgang til skytevåpen, og at man sørger for god dokumentasjon i sakene, slik at man kan undersøke om en mistenkt eller siktet for vold har begått vold tidligere.
NKVTS mener det er svært viktig å iverksette forebyggende tiltak dersom man anser at risikoen for gjentatt vold er høy og slike tiltak bør også innebære samtale med den mistenkte eller siktede. Det er også viktig å vise at man følger opp den utsatte, og her kan en dessuten trekke veksler på erfaringer fra et England, der den som blir utsatt for volden enkelte steder får spørsmål om det er i orden at andre i nære omgivelser får vite om volden (coocoon watch).
I henhold til politiet selv er imidlertid forebygging ved hjelp av SARA et tidkrevende prosjekt. Det kan være en grunn til at politiet ser ut til relativt ofte å legge egne vurderinger til grunn, når de avgjør hvilke saker det skal vurderes risiko i. Følgelig vil det også her kreve nye økonomiske ressurser.
Vi vil dessuten påpeke at det ikke nødvendigvis er slik at drap alltid forekommer i saker som er blitt vurdert å ha høy risiko, og det er ifølge utvalget svært vanskelig å predikere drap. I utvalgets analyser av de 19 drapssakene heter det at det var «store variasjoner mellom sakene med hensyn til hva volden besto i, og hvor alvorlig den var» (NOU 2020: 17, s. 128). Utvalget skriver at det i noen saker kan sies å ha vært et alvorlig voldsregime med fysisk og psykisk vold i flere år, mens det i andre saker først og fremst ble utøvd psykisk vold og andre former for kontroll (ibid., s. 131). I henhold til utvalget så imidlertid ikke politiets oppfølging av sakene ut til å gjenspeile den tilsynelatende alvorligheten i saken. Bare 6 av de 19 sakene var anmeldt til politiet, og tre av disse ble henlagt før drapet, en av kapasitetshensyn. I tillegg hadde politiet registrert partnervold i en sak til, men den ble gjort opp på stedet.
Den vanligste formen for avgjørelse av saker anmeldt som vold i parforhold, er henleggelse. På landsbasis henlegges et sted mellom 60 og 70 prosent av alle anmeldelser. I de fleste tilfellene får partene bare et brev om at saken er henlagt. I to av de tre henlagte sakene i utvalgets materiale, var sakene blitt henlagt flere år før drapet ble begått. Det var tilsynelatende ikke kontakt med politiet eller nye anmeldelser, i ettertid. Forskning viser at terskelen for enkelte kan oppleves høy når det gjelder å kontakte politiet igjen etter en henleggelse. Vi ser det derfor som mulig at det kan finnes et forebyggende potensial i måten politiet går frem på, når saker henlegges. Det kan handle om å formidle muntlig at en henleggelse ikke er ensbetydende med at politiet ikke tror på den som har anmeldt. Kanskje kunne det også handle om å formidle at politiet gjerne hører fra den som har anmeldt om det skulle skje noe mer, og en mulighet kunne være at man spør om det er i orden å kontakte vedkommende igjen, for å høre hvordan det går.
Helse – og omsorgstjenesten
Det siste tiltaket blant de 39 som foreslås spesielt for de ulike instansene som vi skal kommentere, er forslaget om å lovfeste en plikt for helsepersonell til å «utrede vold i nære relasjoner der det foreligger mistanke om slik vold» og «en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold».
NKVTS støtter disse forslagene under forutsetning av at det blir tilført tilstrekkelig ressurser. Å gjøre spørsmål om vold til rutine kan være viktig i saker der ansatte undrer seg over skader som ikke stemmer med det som blir fortalt, eller der en pasient gjentatte ganger kommer med diffuse plager. Utvalgets gjennomgang av de 19 partnerdrapssakene kan gi inntrykk av at ansatte i eksempelvis helsetjenesten, barnevernet og familievernet vegret seg for å ta opp spørsmål om vold. Dersom man kan fortelle pasienten at dette er rutine, kan det føles enklere. Det er selvsagt ikke gitt at en vil få svar på slike spørsmål ved første forsøk. Som utvalget også er inne på i utredningen, bør en imidlertid ikke la tematikken ligge i fremtiden selv om pasienten eller «brukeren» svarer benektende i første forsøk. Det er likevel viktig å gå fram på en måte som ikke ødelegger eventuell opparbeidet tillit. Mange av dem som utsettes for vold er redde for å miste kontrollen, og kan velge ikke å bruke tjenesten i fremtiden hvis de føler seg presset. Med mindre det er behov for å utløse avvergeplikten, vil det derfor være av betydning å gjøre det klart at man ikke kommer til «å gå bak pasientens eller «brukerens» rygg». De samme etiske avveiningene bør også gjøres gjeldende også for risikovurderinger – det er ikke gitt at pasienten uten videre vil være med på en slik vurdering.
Utvalget påpeker at det er kommunene som, i henhold til krisesenterloven, har ansvar for et helhetlig krisesentertilbud. Ifølge forskere ved Nordlandsforskning oppgir imidlertid flere krisesentre at de ikke har tilstrekkelige ressurser til å implementere loven i arbeidet, forstått som at de ikke kan utføre alle sine lovpålagte oppgaver. Krisesenterstatistikken viser også at antallet ansatte på sentrene er gått ned på landsbasis de senere årene, og siden 2018 er tre sentre blitt lagt ned. Problemene ser på mange måter ut til å være størst i nord, der det også er store avstander. At samisk krise- og incestsenter ble lagt ned i 2019, er et tankekors, gitt at forskning har vist høyere forekomst av vold i parforhold og nære relasjoner i samiske samfunn, enn i befolkningen for øvrig.
NKVTS støtter utvalgets syn på at det er kommunenes ansvar å sørge for et helhetlig krisesentertilbud, noe som også fremheves i loven, paragraf 2, og det er mulig at dette kan gjøres enda tydeligere i loven.
Gitt at rusproblemer var beskrevet som en del av levekårsutfordringene i flere av drapssakene som Partnerdrapsutvalget gikk gjennom, savner NKVTS for øvrig at utvalget anbefaler tiltak som kan sørge for at flere kvinner (og menn) med rusproblematikk som utsettes for vold, får plass på krisesentrene. Dette var en problemstilling som ble tatt opp også i NOU 2003: 31, men her har man så langt kommet svært kort.
Opprettelse av en uavhengig partnerdrapskommisjon (tiltak 70)
I tillegg til de 69 tiltakene utvalget foreslår, kommer anbefalingen om at det opprettes en permanent kommisjon som skal undersøke drap på tidligere eller nåværende partner. Som eksempler på uavhengige kommisjoner nevner utvalget blant annet statens havarikommisjon. Utvalget foreslår at de sakene som skal undersøkes må være rettskraftig avgjort, eller henlagt som følge av at gjerningspersonen er død. I siste tilfelle må det straffbare forholdet være bevist i tråd med strafferettslige krav.
Kvinnevoldsutvalget foreslo noe liknende i sin utredning fra 2003 (NOU 2003: 31: 208). Kvinnevoldsutvalgets antakelse var at en permanent nasjonal komite med ansvar for å granske partnerdrapssaker der vold i parforholdet var kjent før drapet, ville virke skjerpende på de ulike instansenes oppfølging av saker om menns vold mot kvinner. Dessuten mente utvalget at innsamling av kunnskap om hva som hadde fungert eller ikke fungert, alt i alt ville føre til en bedre behandling av slike saker. Partnerdrapsutvalget understreker på sin side at deres forslag om en partnerdrapskommisjon ikke skal føre til at involverte instanser skal pålegges skyld eller ansvar, men at et formål er å finne ut av om – og i så fall på hvilken måte og i hvilken grad – det forekom svikt i det offentlige tjenesteapparatets behandling av sakene om vold i parforhold før drapet.
Partnerdrapskommisjonen bør også kunne utarbeide særskilte rapporter rettet mot enkeltinstanser, og kunne peke på forbedringspunkter i blant annet etterlevelse av regelverk, rutiner og praksis, kultur og holdninger og samhandling.
Vi vil peke på at Storbritannia har en slik ordning der alle partnerdrap gjennomgås av en uavhengig kommisjon med ekstern kvalitetssikring. Dette er viktig, både for å kunne lære av eventuelle feil i ulike tjenester i forkant av drapet, men også av hensyn til offerets ettermæle og verdighet. Motsatt i en eventuell rettssak, der den som har begått drapet ofte er sentral, vil det her være den dreptes eget liv og stemme som fremkommer.
Strukturelle forhold og økonomiske konsekvenser av forslagene til tiltak
Avslutningsvis vil vi påpeke viktigheten av å se på hvordan samfunnet kan avhjelpe konsekvenser av ulike strukturelle forhold som ser ut til å ha holdt menneskene i sakene som Partnerdrapsutvalget analyserte, fast i vanskelige situasjoner. Svak tilknytning til arbeidslivet og dårlige økonomiske kår, kan eksempelvis i seg selv bidra til helseplager, og utvalget har pekt på kapasitetsproblemer i flere etater og tjenester.
Som de fleste som utvalg som skriver en norsk offentlig utredning, har også Partnerdrapsutvalget blitt bedt om å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av egne forslag. Oppgaven med å gjennomgå konkrete partnerdrapssaker har imidlertid tatt svært mye tid, og utvalget skriver at dette, sammen med funksjonstiden, ikke har gjort det mulig å utrede alle anbefalingene. Utvalget mener imidlertid at svært mange av forslagene ikke vil kreve ny virksomhet. Når det gjelder forslag som vil kreve ny virksomhet nevnes den nasjonale partnerdrapskommisjonen, utvikling av eventuelle nye læremidler som kan benyttes i undervisning, lærekrefter, et tematisk program om vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd og etterutdanningskurs. Denne virksomheten vil kunne kreve økonomiske ressurser som utvalget mener må utredes videre.
Det etterlatte inntrykket når det gjelder en stor del av de tiltakene som innføres i allerede eksisterende virksomheter, er at utvalget mener at disse heller ikke vil være kostnadskrevende. Om de fleste av disse tiltakene, inkludert lovfesting av nye oppgaver, skriver utvalget blant annet
Formålet med disse anbefalingene er at hjelpeapparatet tar i bruk allerede eksisterende forbyggende virkemidler og tiltak mot partnervold og partnerdrap. Disse anbefalingene innebærer ikke ny virksomhet – de handler om å følge opp regelverk og rutiner som allerede gjelder. Tjenestene skal allerede være i stand til å etterleve disse. Etterlevelse vil fordre en tydeligere prioritering internt.
NKVTS understreker på nytt betydningen av å tilføre nye ressurser til arbeidet for å redusere forekomsten av vold i parforhold og andre nære relasjoner.