Utdanningsforbundet viser til høringsbrev av 3. februar 2021 og takker for muligheten til å komme med våre vurderinger av levekårsutvalgets utredning. Vi har hatt en egen høringsprosess i organisasjonen som har involvert alle våre fylkeslag. Vurderingene og innspillene fra denne interne prosessen er innarbeidet i vår høringsuttalelse. Vi vil først presentere Utdanningsforbundets perspektiver på arbeidet med levekårsutfordringer, før vi kommenterer utvalgets syn på utdanningens rolle og funksjon. Til slutt gir vi Utdanningsforbundets synspunkter på tiltak som fremmes.
1. Overordnede perspektiver på arbeidet med levekårsutfordringer
For Utdanningsforbundet har hovedfokuset i vår gjennomgang av levekårutvalgets NOU vært rettet mot det utdanningspolitiske området. Samtidig favner utdanningspolitikken bredt, og andre sentrale politikkområder griper derfor ofte inn i utdanningspolitikken. Dermed skapes gjerne et spenningsforhold mellom politikken for utdanningssektoren og andre sektorpolitiske forhold. Bruk og utvikling av for eksempel fordelings-, familie-, sysselsettings- og sosialpolitiske virkemidler får på denne måten betydning for og må ses i sammenheng med utdanningspolitikken.
Siden økende sosiale og økonomiske forskjeller er et resultat av beslutninger innenfor flere politikkområder, ønsker Utdanningsforbundet å understreke viktigheten av helhetlig politikkutforming for å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling, både nasjonalt og lokalt. I sammenheng med levekårsutfordringer i byene, er det naturlig å peke til FNs bærekraftmål 11 « Gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige ». For å kunne lykkes med en bærekraftig utvikling av det norske samfunnet som helhet, og de levekårsutsatte byområdene i særdeleshet, er det avgjørende å samordne innsatsen, og ikke minst understøtte og fremme velferdsprofesjonenes arbeid. Utvalget mener at « lærere, skoleledere, politi, helse- og sosialarbeidere og andre bør utvikle nye måter å arbeide på og innta nye roller ». For Utdanningsforbundet er det avgjørende å understreke at ansvaret for en mer bærekraftig samfunnsutvikling, kanskje spesielt innenfor de levekårsutsatte byområdene, ikke individualiseres slik at den enkelte arbeidstaker opplever å stå alene i arbeidet med å løse utfordringene.
Levekårsutvalget beskriver i sin utredning at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen blant annet kjennetegnes av et velregulert arbeidsliv og samarbeidet mellom myndighetene og sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Utdanningsforbundet hadde forventet at denne beskrivelsen ble hentet opp igjen i utvalgets drøftinger av utdanningens rolle for å møte levekårsutfordringer. Meldingen kunne viet større plass til å diskutere og løfte fram medbestemmelse både i utdanningssektoren og i andre sektorer. Det er godt belagt i lærerrollerapporten og i annen forskning, at medbestemmelse og god dialog er viktige forutsetninger for utvikling på alle nivå. Utvalget kunne ha drøftet vilkårene for medbestemmelse og involvering og vurdert tiltak for å styrke dette viktige elementet i utdanningssystemet.
Om forholdet mellom ressurstilgang og utvikling av et godt tjenestetilbud
Utdanningsforbundet har en tydelig politikk på a t utdanning skal være gratis og tilgjengelig for alle. Det har både blitt flere barn i Norge som lever i fattigdom, og det er økende inntektsforskjeller. Gratis barnehage og SFO er viktige tiltak for å korrigere denne utviklingen. Vi viser i denne forbindelse til utvalgets drøftinger og vurderinger rundt universelle og målrettede virkemidler. Universelle velferdstjenester har lang tradisjon i Norge, samtidig som det over tid innenfor flere tjenesteområder, er blitt innført mer selektive/behovsprøvde ordninger på bekostning av universelle ordninger. Isolert sett kan nye behovsprøvde ordninger på enkeltområder fremstå som fornuftige og vanskelige å argumentere mot. Samtidig vil endringer i hver enkelt ordning summeres i retning av at behovsprøving blir den dominerende måten å tilby velferdstjenester på, og dermed gradvis innebære et brudd med en langvarig tradisjon for universelle velferdstjenester.
Vi deler utvalgets vurdering når det gjelder betydningen inntektssystemet har på kommunenes og fylkeskommunenes ressurssituasjon og mulighet til å løse sine særskilte utfordringer og levere gode tjenester til innbyggerne. Samtidig vil Utdanningsforbundet understreke at spørsmålet om i hvilken grad kommunene og fylkeskommunene har tilstrekkelig med økonomiske ressurser til å tilby innbyggerne velferdstjenester, er avhengig av både hvor mye som skal fordeles, hvordan midlene fordeles og hvordan de statlige midlene viderefordeles lokalt. Utdanningsforbundet vil minne om at eventuelle endringer i inntektssystemet er et nullsumspill. Kommuner som vil få økte overføringer som en følge av endringer i inntektssystemet, vil samtidig bety reduksjon for andre kommuner. Utdanningsforbundet støtter utvalgets understrekning av hvor viktig det er at kommunene viderefordeler midler til de utsatte områdene gjennom sine egne ressursfordelingssystemer.
Utdanningsforbundet viser til at utvalget understreker den sterke sammenhengen mellom kommunenes ressurssituasjon og mulighet til å levere gode tjenester til innbyggerne. Overordnet sett mener Utdanningsforbundet at offentlige velferdsordninger som barnehage og skole trenger solide, forutsigbare rammebetingelser gjennom nasjonal styring av finansieringen, tydelige krav i lov- og regelverk og klar oppgave- og ansvarsfordeling. Lovgivning må støtte opp under hovedavtalene og tariffavtalesystemet, blant annet for å sikre medbestemmelse og aktiv deltakelse i utviklingsarbeid på arbeidsplassene .
Om levekårsutfordringer og integrering
Som utvalget påpeker fører økte økonomiske forskjeller til økt segregering, og dette danner utgangspunktet for fremveksten av boområder preget av særlige levekårsutfordringer. Sosioøkonomisk segregering er en voksende tendens i hele verden, også i Norge. Selv om utfordringene fremstår som mindre her enn i de fleste andre land, lever nå 115 000 barn i lavinntektsfamilier, mange i regelrett fattigdom. 60 prosent av disse barna har innvandrerbakgrunn. Mens andelen barn i Norge har økt med 2,7 prosent fra 2006 til 2019, har andelen barn som lever i lavinntektsfamilier økt med 70 prosent. Andelen innvandrerbarn utgjør kun 18 prosent av barna i Norge, men de utgjør 50 prosent av barna som lever i vedvarende lavinntektsfamilier.
Samtidig som tiltak fra myndighetenes side skal bidra til inkludering og et positivt mangfold, viser det seg at majoritetsbefolkningen tenderer til å unngå boområder der de sosioøkonomiske utfordringene er tydeligst. Begrunnelsen for dette kan være ønsket om å unngå å sende egne barn i barnehager og skoler med stort mangfold, som kan oppfattes som negativt for barnas læring. Fraflyttingen fra levekårsutsatte områder kan også være en følge av ønsker om å sikre egen boligøkonomi. Boligprisene i Oslo og andre pressområder er høye og økende, men de øker mindre i områder med levekårsutfordringer, der også de fleste kommunale leilighetene er plassert.
Når det gjelder bosetting av flyktninger, er det et mål at disse bosettes i alle landsdeler. Muligheten for å få arbeid eller ta utdanning i regionen skal tillegges størst vekt, og kommunens kapasitet og kompetanse til å sikre godt integreringsarbeid skal også tas hensyn til. Dette skal bidra til å sikre mangfold i lokalsamfunnene. Når det gjelder sysselsetting, ser vi at denne ligger 15 prosentpoeng lavere for kvinner med innvandrerbakgrunn enn for andre kvinner. Både landbakgrunn og utdanningsnivå har stor betydning. Utdanningsforbundet syns derfor det er beklagelig at ikke utvalget omtaler voksenopplæringen og introduksjonsprogrammets betydning for å motvirke sosioøkonomiske forskjeller. Den nylig vedtatte integreringsloven er ment å sikre at nyankomne blir kvalifisert for jobb og videre studier. Om man lykkes med intensjonen i integreringsloven, vil det kunne være et betydningsfullt tiltak for å demme opp for den negative tendensen med sosioøkonomisk segregering og barn som vokser opp i lavinntektsfamilier (fattigdom).
Opphoping av levekårsutfordringer sammenfaller i stor grad med områder der store deler av befolkningen har innvandrerbakgrunn. Levekårsproblemer og ulike integreringsutfordringer virker derfor gjerne sammen, og kan i en del sammenhenger forsterke hverandre. Samtidig vil Utdanningsforbundet understreke at levekårsutfordringer også finnes utenfor innvandrermiljøene. Det er derfor grunn til å anta at ulikhet i levekår også er av stor betydning andre steder i landet, selv om disse ikke «treffer» med hensyn til kriteriene utvalget benytter og dermed heller ikke kan betegnes som segregerte områder med opphopning av levekårsutfordringer. For Utdanningsforbundet er det derfor viktig å sette søkelys på universelle tiltak, som treffer alle. Norges styrke gjennom mange tiår er den relativt lave ulikheten i samfunnet, som i hovedsak er et resultat av likeverdige offentlige velferdstjenester for alle uavhengig av bosted, økonomiske og andre forutsetninger.
2. Kommentarer til utvalgets syn på utdanningens rolle og funksjon
Utdanningsforbundet mener at konsekvensene av økt segregering, som for eksempel opplevd og reelt sosialt og økonomisk utenforskap får betydning for hvordan utdanningssystemet kan utføre sine lovpålagte oppgaver og mål. Utvalget vier barnehage og skole en sentral plass i utredningen, og tillegger med det utdanningssektoren en viktig rolle i arbeidet med å løse utfordringene som følger av opphopning av levekårsutfordringer.
Barnehage og skole sin rolle i å « kompensere for sosial ulikhet »
Utvalgets forslag til tiltak rettet mot barnehage, skole og videregående opplæring, har som premiss prinsippet om tidlig innsats for å styrke barn og unges mulighet og evne til å bli kvitt den sosiale arven. Utvalget peker også på at utdanning er blant de beste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Kvaliteten i norsk skole holder et høyt nivå og det gjelder også skoler i utsatte områder. Utvalget sier videre at flere studier tyder på at skolen i liten grad greier å kompensere for sosiale forskjeller og legge til rette for sosial mobilitet. Ideen om utdanningssystemet som verktøy for sosial utjevning reiser noen grunnleggende spørsmål om hvilket ansvar og oppgaver det er rimelig å tillegge barnehagen og skolen. Det er svært beklagelig at utvalget ikke går inn i disse spørsmålene, når det faktum at utdanning blir en stadig viktigere forutsetning for å lykkes i samfunnet, gjør det mer nødvendig enn noen gang å diskutere utdanningssystemets rolle og muligheter med hensyn til likeverd og sosial utjevning.
Utvalget slår fast at barn og unge i utsatte byområder skal ha de samme mulighetene til å leve gode liv, utvikle seg og oppnå sosial mobilitet som barn og unge som bor andre steder. Samtidig diskuteres det ikke i hvilken grad utdanningssystemet kan rette opp ulikhetene i samfunnet når annen politikkutforming trekker i motsatt retning. På den ene side forventes det at lærere i barnehage og skole skal bidra til å bygge kompetansen det moderne kunnskapssamfunnet har behov for. På den annen side skal lærerne motvirke eller dempe mange av de negative sidene som følger av konkurranseøkonomien, som økende ulikhet, segregering og utenforskap. Når vi vet at barna møter barnehagen og skolen med svært ulike forutsetninger, fremstår det for Utdanningsforbundet som et paradoks at alle barn og unge skal gis et individuelt tilpasset tilbud som sikrer at de får utnyttet sitt fulle potensial, samtidig som det forventes at dette skal utjevne forskjellene i samfunnet.
Barnehagen og skolen forventes altså å utgjøre en motkultur til samfunnsproblemer som i liten grad er skapt av utdanningssystemet, samtidig som barnehagen og skolen langt på vei tillegges skylden for at disse problemene ikke allerede er løst. Uten en grundig drøfting av slike forhold, blir forventningene myndigheter og samfunnet for øvrig har til utdanningssystemet urealistiske. Utdanningsforbundet mener at dette skaper en fare for at lærerne møtes med urimelige krav til hva barnehagen og skolen faktisk skal kunne gjøre noe med. Det handler ikke om at lærerprofesjonen ikke skal stilles til ansvar, men at ansvaret primært må knyttes til barnehagens og skolens pedagogiske praksis og betydningen denne har i barn og unges liv her og nå.
Utvalgets syn på kvalitet i barnehage og skole
Utdanningsforbundet viser til utvalgets beskrivelse av kvalitet i barnehage og skole. I kapitlene som omtaler skole, er det utstrakt bruk av begreper som resultater, læringsresultater, læringsutbytte og kvalitet. Utvalget går ikke nærmere inn på hva det legger i disse begrene, utover at internasjonale undersøkelser brukes som en sentral kilde for å si noe om status for kvalitet i grunnopplæringen. Utvalget gir også flere steder inntrykk av at kvalitet og læringsutbytte i skolen er tilnærmet lik skår på nasjonale prøver eller internasjonale undersøker som for eksempel PISA og TIMSS. På barnehageområdet viser utvalget i all hovedsak til studier fokusert mot barnehagens betydning for barns læringsutbytte innenfor noen få avgrensede ferdighetsområder, der senere skoleprestasjoner gjennomgående settes som mål for barnehagens kvalitet. På denne måten gir utvalget uttrykk for en snever og instrumentell forståelse av utdanning, som sektoren i liten grad vil kjenne seg igjen i. Utvalgets kvalitetsbegrep står i motsetning til en tilnærming til kvalitet som omfatter både omsorg, lek, læring og danning, som grunnleggende deler av barnehagens og skolens samfunnsmandat. Utdanningsforbundet mener at «utvikling av gode barnehager og skoler» er en mer presis betegnelse enn «kvalitetsutvikling», for å kunne tydeliggjøre hva man ønsker å utvikle i stort.
Om barnehagens og skolens betydning for lokalsamfunn og storsamfunn
Utvalget presenterer « gode lokalsamfunn for alle » som et hovedmål. Samtidig mangler perspektiver på barnehagens og skolens rolle og betydning for barn og unges hverdagsliv, og opplevelse av tilhørighet i sitt lokalsamfunn. Barnehagen og skolen er lokalt forankrede utdanningsinstitusjoner og møteplasser, som kan bidra til meningsfulle fellesskap preget av inkludering, respekt, toleranse og tillit. Heller enn å sette søkelys på hvordan barnehager og skoler kan videreutvikles som slike inkluderende møteplasser, fokuserer utvalget ensidig på utdanningens rolle som verktøy for å kompensere for sosial ulikhet. Utdanningsforbundet mener dette er beklagelig, fordi det kommuniserer en problemorientert idé om at barn og unge i levekårsutsatte byområder må kvalifiseres vekk fra sine oppvekstvillkår, fremfor å diskutere hvordan barnehage og skole best mulig kan ivareta sitt brede samfunnsmandat, også i boområder preget av segregering og sosioøkonomiske utfordringer.
Utvalget påpeker at tillit er en viktig forutsetning for den norske velferds- og samfunnsmodellen, men barnehagens og skolens rolle som tillitsbyggende samfunnsinstitusjoner tillegges ikke vekt. Dette er en svakhet ved utvalgets utredning. Forskningslitteraturen viser en sterk positiv sammenheng mellom utdanning og tillit, og tillegger dermed utdanning en sentral rolle for å bidra til tillit i samfunnet. Selv om det kan være vanskelig å påvise sikre kausalsammenhenger, finnes noen faktorer som trolig kan forklare sammenhengen mellom utdanning og tillit: Barnehagen og skolen er de første samfunnsinstitusjonene barna stifter bekjentskap med, og her møter de andre med ulik bakgrunn. Her utvikles både kunnskap og kompetanse, samtidig som toleranse, respekt og anerkjennelse av hverandres unikhet oppøves. Tillit er uttrykkelig nevnt i barnehagens og skolens lov- og planverk, og gjennom sitt pedagogiske virke bidrar lærere i barnehage og skole til å påvirke barn og unges tillit til seg selv, hverandre og den verden de er en del av. Læreren er med andre ord avgjørende for å bygge tillit i samfunnet, til tross for alle former for ulikhet som preger barn og unges oppvekst.
3. Kommentarer til noen av utvalgets forslag til tiltak
Denne delen inneholder Utdanningsforbundets kommentarer og innspill til flere av utvalgets forslag til tiltak i enkeltkapitler i utredningen.
Avvikle kontantstøtten
En rekke rapporter, utredninger og undersøkelser de siste årene dokumenterer at kontantstøtten bidrar til lavere deltakelse i barnehagen, svakere språkutvikling og at den motvirker høyere yrkesdeltakelse blant kvinner med innvandrerbakgrunn. Kontantstøtten marginaliserer barn fra innvandrerfamilier med svak sosioøkonomisk bakgrunn, og forsterker gjeldende skjevhet i rekrutteringen til barnehagen. Ulempene med kontantstøtten er videre at den bidrar til at kvinner venter med å gå ut i arbeid og at barn, som særlig hadde kunnet profitere på å være i barnehage, blir holdt utenfor.
Utdanningsforbundet mener at en naturlig konsekvens for å nå målsetningene om økt barnehagedeltakelse ville være å avvikle kontantstøtten helt, og i stedet styrke barnetrygden vesentlig ettersom realverdien har blitt svekket over tid.
Informasjon til foreldre som skal søke barnehage
For å gi foreldre et godt grunnlag for å velge barnehager når de skal søke om plass, foreslår utvalget at foreldre må informeres bedre om hvilke tilbud ulike barnehager har. Utdanningsforbundet synes det er positivt at foreldre i levekårsutsatte områder gis god informasjon, slik at de kan foreta et informert valg av barnehage. Utdanningsforbundet vil allikevel understreke at det ikke er et foreldreansvar å sørge for at barna får et godt barnehagetilbud. Et godt barnehagetilbud til alle kan ikke sikres ved at foreldre velger bort barnehager de mener ikke har tilstrekkelig kvalitet.
Utdanningsforbundet er også bekymret for at enkelte kommuner i noen tilfeller selv informerer om og strukturer tilbudet på en slik måte, at det kan bidra til økt segregering, f.eks. ved at kommunene selv oppfordrer foreldre til barn med spesielle behov til å velge enkelte kommunale barnehager.
Økte muligheter for kommunen til å styre sammensetningen av barn
Utvalget foreslår at kommunene må kunne styre sammensetningen av barn i barnehagene for å motvirke tendenser til segregering. I praksis betyr dette å endre forskriften om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage, slik at kommunene gis adgang til å se bort fra foreldrenes førsteønske i tilfeller der det vil bidra til å gi en særlig skjev fordeling av barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn og/eller barn med ulik sosioøkonomisk bakgrunn.
Utdanningsforbundet forstår intensjonen bak forslaget, men mener det har en rekke etiske og praktiske problemstillinger som utvalget i alt for liten grad har diskutert. Utvalget peker selv på at det er en risiko for at forslaget kan medføre at færre foreldre velger å sende barna i barnehagen hvis barna ikke får plass i den barnehagen foreldrene ønsker. Det kan også oppleves negativt for det enkelte barn at det ikke får en barnehageplass sammen med barna de omgås til daglig i sitt nærmiljø.
Vi er spesielt skeptiske til hvordan et slikt forslag skal fungere i praksis. Hvilke kriterier skal en kommune legge til grunn for å velge ut barn som ikke tilbys plass etter sitt førsteønske, i forsøket på å redusere segregering. Utdanningsforbundet kan vanskelig se at dette kan gjøres uten at barna direkte eller indirekte velges ut på bakgrunn av etnisitet og sosioøkonomisk status. Utdanningsforbundet kan ikke støtte at barn tildeles barnehageplass etter slike kriterier.
Utdanningsforbundet mener at utvalget i stedet burde ha analysert og diskutert hvorfor segregeringen mellom barnehager oppstår. Blant annet burde effekten av at private barnehager kan ha andre opptakskriterier enn kommunale barnehager blitt vurdert. Enkelte private barnehager opererer i tillegg med høye kostpenger og tilbud som foreldre må betale for, utover den regulerte foreldrebetalingen. I bydelene Stovner og Alna i Oslo opererer mange av de private barnehagene med kostpenger som er to til tre ganger så høye som i kommunale barnehager. Slike forskjeller påvirker trolig foreldres valg mellom barnehager, på måter som øker segregeringen. Utdanningsforbundet mener at slike forskjeller ikke er akseptable, og kostpenger og andre foreldrebetalte tilbud i barnehagen må i langt større grad enn i dag reguleres. Utdanningsforbundet mener derfor at det bør innhentes informasjon om både kostpenger og foreldrebetalte ekstratilbud på linje med foreldrebetaling, gjennom årsmeldingsskjemaet i BASIL.
Gratis barnehage for alle fire- og femåringer, og moderasjonsordninger
Utdanningsforbundet støtter utvalgets vurdering om at tiltak som gratis barnehage og lignende bør være universelt tilgjengelige for alle barn, og at det kan ha uheldige effekter og begrense dette til levekårsutsatte områder eller barn fra familier med lav sosioøkonomisk status. Selv om Utdanningsforbundet mener at barnehage er starten på barns utdanning, og derfor bør være gratis for alle aldersgrupper, støtter vi utvalgets forslag om gratis barnehager for alle fire- og femåringer. Utdanningsforbundet mener dette kan være et første steg på veien til å gjøre barnehagen gratis for alle aldersgrupper. Vi vil samtidig påpeke at det er svært få fire- og femåringer som ikke allerede går i barnehage, også i levekårsutsatte områder. Blant ett- og toåringene er derimot bildet et annet. På bakgrunn av dette burde utvalget ha diskutert hvordan et gratis barnehagetilbud for yngre aldersgrupper eventuelt kunne fått større betydning for integrering i form av økt barnehagedeltakelse.
Samordning av moderasjonsordninger i barnehage og SFO
Utvalget foreslår at moderasjonsordninger i barnehage og SFO skal samordnes. Utdanningsforbundet mener i utgangspunktet at barnehage og SFO skal være gratis for alle. I dagens situasjon med betydelig foreldrebetaling i barnehage og SFO mener vi likevel at en samordning av moderasjonsordningene kan bidra til økt deltakelse og bedre økonomi hos fattige familier. Utdanningsforbundet mener at samordningen må gjennomføres på en slik måte at det blir en styrking av moderasjonsordningene, slik at enkeltfamilier ikke risikerer å komme dårligere ut enn med dagens ordning.
I dag må foreldrene søke på moderasjonsordningene, og det viser seg at søknadsprosessen kan oppleves komplisert og dermed være en barriere for familier som har rett på støtte. Utdanningsforbundet vil her minne om at Kunnskapsdepartementet i 2020 reviderte forskrifter for beregning av redusert foreldrebetaling i henholdsvis barnehage og SFO. Hensikten var blant annet å gjøre det enklere for kommunene å innhente opplysninger, og redusere behovet for manuelle søknader. Utdanningsforbundet mener at en samordning av de ulike moderasjonsordningene i barnehage og SFO må gjøres på en måte som bygger ned barrierene for å søke på ordningene.
Utdanningsforbundet støtter utvalget, og mener det er avgjørende at tiltaket ikke finansieres ved å øke foreldrebetalingen for andre barn i barnehage og SFO.
Styrket barnehagelærernorm og grunnbemanning i barnehager i levekårsutsatte områder
Utdanningsforbundet mener at dagens barnehagelærernorm og bemanningsnorm ikke er tilstrekkelig og bør bli skjerpet i alle barnehager, også utenfor levekårsutsatte områder. For å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring er det viktig med lovbestemmelser som sikrer god kompetanse, og tid til å møte hvert enkelt barn. En skjerpet barnehagelærernorm og bemanningsnorm er avgjørende for hvilket tilbud barna får, for barnas trivsel og for hvordan hvert enkelt barn stimuleres i sin allsidige utvikling. Det har vært et politisk mål å øke barnehagelærertettheten til 50 prosent i flere år, men politisk vilje til å sette dette målet ut i livet har manglet. En nasjonal lovfesting av en skjerpet barnehagelærernorm og en strengere bemanningsnorm, vil også bidra til å utjevne kvalitetsforskjeller mellom kommunale og private barnehager samt kommunene imellom.
Utdanningsforbundet er enig med flertallet i utvalget, som mener at barnehager i områder med levekårsutfordringer trenger høyere tetthet av barnehagelærere og høyere grunnbemanning enn barnehager i andre områder, for at barna i disse barnehagene skal få et likeverdig tilbud. I tillegg til en generell styrking av barnehagelærernormen for alle barnehager, bør det vurderes om barnehager i levekårsutsatte områder skal ha en pedagog «på topp». Dette gir fleksibilitet med hensyn til hvilken pedagogisk kompetanse den enkelte barnehage har behov for. Disse barnehagene bør også få økt bemanning, som et første steg mot en skjerpet bemanningsnorm for alle barnehager.
Utdanningsforbundet savner en tydeligere diskusjon om hvordan utvalget tenker at en slik ordning skal utformes i praksis. Hvordan skal barnehager som faller inn under ordningen defineres, og hvordan skal kravet til økt barnehagelærertetthet og bemanning utformes? Skal det innføres en generell strengere bemanningsnorm og barnehagelærernorm for de aktuelle barnehagene, eller bør det være en mer skjønnsmessig ordning der behovet vurderes for hver enkelt barnehage?
Utdanningsforbundet legger til grunn at en eventuell innføring av styrket barnehagelærernorm og bemanning i levekårsutsatte områder fullfinansieres. Videre forutsetter vi at de private barnehagene får en finansiering og overgangsordninger som sikrer at også de kan bli omfattet av ordningen på lik linje med kommunale barnehager.
Fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen
Utvalget foreslår å « fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen » . Utdanningsforbundet viser til at de økonomiske ressursene kommunene og fylkeskommunene mottar gjennom inntektssystemet, fritt kan disponeres uten andre vilkår enn det som følger av krav til oppgaveløsing i lov og forskrift. Det er med andre ord et viktig samspill mellom finansiering av kommunesektoren og de ulike sektorlovgivningene. Utdanningsforbundet synes derfor det er positivt at utvalget foreslår å videreføre minstenormen for lærertetthet, som er en viktig bestemmelse i lovverket for å sikre økonomiske ressurser til skolene. Vi støtter imidlertid ikke forslaget om å fastsette sosioøkonomiske kriterier for minstenormen for lærertetthet.
Utdanningsforbundet vil understreke at minstenormen for lærertetthet er innrettet slik at den skal sikre en likeverdig tilgang til lærerressurser for alle elevene på alle grunnskolene i landet. Det er ingenting i kravet til lærertetthet som hindrer skoler og kommuner i å selv sette et høyere krav til lærertetthet enn det som loven sier. Dagens minstenorm for lærertetthet begrenser altså ikke lokal skolemyndighet i å prioritere flere lærere til skoler med sosioøkonomiske utfordringer. Som så mange andre regler i opplæringsloven, er kravet til lærertetthet et minstekrav skolene ikke kan gå under. Vi vil i denne sammenhengen framheve utvalgets egne vurderinger når det gjelder kommunenes ressursfordelingsmodeller som et svært viktig virkemiddel for å prioritere skoler med behov for høyere lærertetthet enn det lovkravet tilsier.
Forsøk med obligatorisk, gratis heldagsskole
Utvalget mener at det på sikt bør innføres obligatorisk heldagsskole, og foreslår et forsøk på å teste dette ut. Hvor omfattende dette forsøket skal være, både geografisk, hvilke trinn det skal omfatte og hva innholdet skal være er ikke utvalget tydelig på. Utdanningsforbundet vil understreke at en omlegging til obligatorisk heldagsskole vil være omfattende både med hensyn til innhold og organisering. Utgiftene til å erstatte den foreldrebetalte skolefritidsordningen med gratis obligatorisk utvidet skoledag vil koste flere milliarder kroner i året. Vi viser også til at en obligatorisk heldagsskole får betydning for lærernes og andre ansattes arbeidsvilkår. Eventuelle endringer i arbeidsvilkårene for undervisningspersonalet vil være gjenstand for forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Allerede i dag er det en betydelig utfordring at for mange elever får undervisning av ansatte som ikke har lærerutdanning. Det er en betydelig risiko for at denne utfordringen vil øke sterkt dersom det skal innføres en obligatorisk heldagsskole.
Utdanningsforbundet vil også understreke at lengre skoledager for mange kan oppleves som enda mer belastende enn det skolen allerede oppleves som i dag. Med forslaget om heldagsskole ser man også helt bort fra at det fremdeles er slik at barn lærer mye utenfor skolen, både i fri aktivitet med jevnaldrende og i hjemmemiljøet. Blant flere forhold, handler læring også om en balansegang mellom system og frihet. Dersom barns oppvekst i for stor grad institusjonaliseres, kan de gå glipp av læring som bare kan tilegnes i friere rammer enn det skolen kan tilby.
Utrede konsekvenser av nærskoleprinsippet
Utvalget gir uttrykk for at skolesegregering kan påvirke læring og skoleresultater negativt ved enkelte skoler, at dette er uheldig og bør motvirkes. Fordeler og ulemper nærskoleprinsippet har i storbyer i Norge bør derfor utredes, foreslår utvalget.
Utdanningsforbundet mener det er viktig å bevare nærskoleprinsippet. Alle barn i grunnskolen skal få gå på en skole med andre barn fra nærmiljøet sitt og føle tilhørighet til skolen i nærmiljøet. Det er viktig å gi barn anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Oppmerksomhet rundt lokale finansieringssystemer, ekstra lærerressurser, flere yrkesgrupper og ulike former for styrkingstiltak er en bedre måte å møte skolesegregering på, enn å vurdere nærskoleprinsippet.
Innføre et tilbud om et ekstra skoleår etter grunnskolen
Utdanningsforbundet viser til utvalgets forslag om at elever som ønsker et ekstra år etter ungdomsskolen, kan tilbys dette. Tilbudet skal være frivillig og særlig tilpasset elever med svake karakterer. Utvalget begrunner forslaget med at det vil gi elevene mer tid til å utvikle seg faglig, bli mer modne for videre opplæring og dermed gjøre dem bedre rustet til å bestå og fullføre videregående skole. Forslaget har paralleller til forslaget som ble fremmet i NOU 2019:3 Nye sjanser – bedre læring , om å innføre et « utforskende skoleår med mulighet for å forbedre karakterer ».
Vi gjør oppmerksom på at etter dagens lov- og regelverk kan kommunene etter søknad velge å la en elev gå et ekstra år i grunnskolen, men ingen elever har rett til et slikt år. Elever som får innvilget et ekstra år i grunnskolen, skal følge den vanlige fag- og timefordelingen. Opplæringslovens forarbeider understreker at et slikt ekstra år i grunnskolen ikke går ut over den retten eleven har til videregående opplæring. Både kommuner og fylkeskommuner kan dessuten tilby mer grunnskoleopplæring til ungdom etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Slik opplæring kan tilbys ungdom som har rett til videregående opplæring på bakgrunn av fullført grunnskole eller tilsvarende opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.
Utdanningsforbundet mener at utvalgets forslag om et tilbud om et ekstra skoleår etter grunnskolen, innebærer en betydelig risiko for at det ikke settes inn tilstrekkelig med lærerressurser, eller blir jobbet med bedre og mer tilpasset innhold for de aktuelle elevene. Det er også for uklart hva et slikt 11. skoleår er tenkt å være. I kombinasjon med økte karakterkrav for å komme inn på videregående skole, kan et 11. skoleår fort bli stigmatiserende for elevene som bruker dette året. Det ligger gode intensjoner i forslaget, men vi mener at det er en rekke usikre faktorer som må utredes og diskuteres nærmere. Vi viser blant annet til Lied-utvalget som foreslår at det skal tilbys obligatoriske innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk for elever som trenger dette. Språkopplæring i norsk skal være integrert i dette.
Inntaksmodeller til videregående opplæring
Levekårsutvalget foreslår å videreføre fylkeskommunenes mulighet til å velge inntaksmodell til videregående opplæring. Utvalget foreslår videre at ulike inntaksmodeller til videregående skole skal utredes.
Utdanningsforbundet viser til at regjeringen i flere omganger har fremmet forslag til endringer i regelverket om inntak, herunder ulike inntaksordninger. Blant annet har regjeringen programfestet såkalt fritt skolevalg for hele landet. Utdanningsforbundet vil framheve at begrepet «fritt skolevalg» brukes om en inntaksordning der elevene konkurrerer med hverandre på grunnlag av karakterer, og der skolene konkurrerer seg imellom for å få tak i elevene. I realiteten er det bare elevene med de beste karakterene som kan velge fritt, mens elevene med de dårligste karakterene må ta til takke med det de får.
Utdanningsforbundet vil understreke betydningen inntaksordninger har med hensyn til å skape forutsigbarhet i ressursfordelingen og planleggingen av tilbud ute på de videregående skolene. Vi mener at rene karakterbaserte inntaksordninger vil true den desentraliserte skolestrukturen og vil føre til et enda større karakter- og prestasjonspress for elevene i grunnskolen. Dette vil forsterke de utfordringene vi allerede ser hos mange elever når det gjelder deres psykiske helse. Både norsk og internasjonal forskning viser entydig at inntak i skolesystemet basert på konkurranse fører til økt økonomisk og sosial segregering mellom skoler og lengre reisevei for elevene. Faren for frafall øker, og skolens funksjon som fellesarena for elever med forskjellig bakgrunn, svekkes.
Utdanningsforbundet er enig i utvalgets forslag om at fylkeskommunenes mulighet til å velge inntaksmodeller til videregående opplæring, bør videreføres. Vi vil samtidig understreke behovet for at inntaksordninger i størst mulig grad må gi alle elever, ikke bare de med best karakterer, likeverdige muligheter til å velge utdanningsprogram og skole utfra evner og interesser. Det er viktig at inntaksordninger bidrar til å fremme integrering og sosial utjevning. Rene karakterbaserte systemer for inntak gjør ikke det.
Utdanningsforbundet er positive til utvalgets anbefaling om at inntaksmodeller for videregående opplæring utredes nærmere. Dette arbeidet bør bygge videre på de vurderingene og drøftingene som allerede er gjort eller er under arbeid på dette området. Vi minner om at Kunnskapsdepartementet i 2020 ga Utdanningsdirektoratet i oppgave å utrede inntaksmodell for videregående opplæring og at Oslo kommune har hatt et utvalg som har utredet alternative modeller til dagens inntaksordning for videregående skoler i Oslo. Inntaksutvalget leverte sin innstilling til byråden for oppvekst og kunnskap 4. mars 2020.
I utredninger av inntaksmodeller for videregående opplæring, mener Utdanningsforbundet at det er noen særskilte prinsipper som bør legges til grunn. Vi har nevnt over at slike modeller må gi likeverdige muligheter til å velge utdanningsprogram og skole utfra evner og interesser, fremme integrering og sosial utjevning og motvirke unødig sterkt karakterpress i ungdomsskolen. Videre mener vi at regionenes inntaksordninger og finansieringsordninger for videregående skole må bidra til at flest mulig kan fullføre og bestå og i størst mulig grad gi skolene forutsigbare økonomiske rammer. Dette vil bidra til at lærerne får bedre muligheter til å tilrettelegge undervisningen etter klassenes/elevgruppenes behov og til å følge opp den enkelte elev. Inntaksordninger bør ikke bidra til å svekke offentlig videregående skole på bekostning av private tilbud og må være innrettet slik at det er mulig å ivareta elever og grupper av elever som har spesielle interesser og behov. Det kan for eksempel dreie seg om språklige minoriteter eller elever med spesielle utfordringer i læringsarbeidet.
Et viktig virkemiddel i arbeidet med å forebygge/motvirke segregering, er å sørge for at personer med levekårsutfordringer i økende grad deltar i arbeidslivet. Utvalget foreslår derfor at stat og kommune jobber for å utvikle arbeidsmarkedspolitikken på en slik måte at den i større grad treffer personer med levekårsutfordringer i utsatte områder.
For å øke deltakelse i arbeidslivet blant folk i utsatte områder, handler tiltakene i stor grad om å senke tersklene for å komme i jobb. Blant annet peker utvalget på at de arbeidsmarkedstiltakene som finnes i dag i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler for deltakerne. Arbeidsmarkedstiltakene er slik sett i liten grad utformet på en måte som hensyntar «gapet» mellom den kompetansen deltakere med innvandrerbakgrunn har, og den som kreves for å ta del i det norske arbeidsmarkedet, der det generelt stilles høye krav til kompetanse.
Utdanningsforbundet deler utvalgets oppfatning om at deltakelse i arbeidslivet er svært viktig for å bidra til bedre levekår i form av økt kompetanse, trivsel, tilhørighet og helse. Vi er enig med utvalget i at høy arbeidsdeltakelse, gjennom dette, vil skape bedre lokalsamfunn.
Utdanningsforbundet støtter utvalgets forslag om å utvikle arbeidsmarkedstiltakene på en slik måte at den i best mulig grad treffer personer med levekårsutfordringer i utsatte områder.
Lønnstilskudd og positiv særbehandling
Blant virkemidlene som retter seg mot arbeidsgiversiden, mener utvalget at reduserte lønnsutgifter vil kunne gjøre det mer attraktivt for arbeidsgivere å ansette personer med svak tilknytning til arbeidslivet og/eller nedsatt arbeidsevne og lav produktivitet. Utvalget mener imidlertid at et redusert lønnsnivå er mindre egnet enn bruk av lønnstilskudd for å oppnå økt yrkesdeltakelse. Dette fordi lave lønninger vil gjøre det mindre lønnsomt å jobbe og øke risikoen for at flere med levekårsutfordringer blir stående utenfor arbeidslivet.
Ordnede lønns- og arbeidsvilkår for alle er viktig for Utdanningsforbundet. Vi er derfor enig med utvalget i at bruk av lønnstilskudd er det som mest effektivt bygger opp under arbeidslinja og bidrar til deltakelse i arbeidslivet for personer som ellers ville blitt stående utenfor og leve av offentlige støtteordninger.
Utvalget legger til grunn Sysselsettingsutvalgets vurderinger om at kvalifikasjonsprinsippet ved offentlige ansettelser kan være til hinder for slike ansettelser. Utvalget fremhever derfor at det er anledning til å fravike det lovfestede kvalifikasjonsprinsippet, av hensyn til positiv særbehandling. Dette for å sikre at personer med liten tilknytting til arbeidslivet kan få prøve seg i stillinger de er kvalifisert for.
Utdanningsforbundet deler utvalgets oppfatning om at praktiseringen av kvalifikasjonsprinsippet ved offentlige ansettelser kan være til hinder for at enkelte personer får en rimelig sjanse til å prøve seg i arbeidslivet. Vi er derfor enig med utvalget om at positiv særbehandling av personer som av ulike grunner har problemer med å opparbeide seg arbeidserfaring, kan være et egnet virkemiddel. Utdanningsforbundet mener det er behov for flere praksisplasser for å nå personer med levekårsutfordringer der det gis tett oppfølging i kombinasjon med lønnstilskudd.
Utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet
Utdanningsforbundet viser til at utvalget særlig peker på at inntektssystemet bør endres for å møte levekårsutfordringene i og rundt byene.
I likhet med utvalget mener Utdanningsforbundet at fordelingen av de frie inntektene gjennom inntektssystemet er helt avgjørende for at kommunene skal være i stand til å gi innbyggere i hele landet gode tjenester, uavhengig av hvor man bor. Utdanningsforbundet mener at likeverdige tjenester i alle typer kommuner fortsatt må være det klart viktigste hensynet i utformingen av inntektssystemet.
Utvalget mener det er grunn til å anta at en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene fra opphoping av levekårsutfordringer og anbefaler at Inntektssystemutvalget vurderer om kommunene er godt nok kompensert til å kunne tilby likeverdige tjenester i utsatte områder. Utdanningsforbundet har ikke tatt stilling til om en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene fra opphoping av levekårsutfordringer, men støtter utvalgets forslag om at Inntektssystemutvalget bør vurdere dette. Inntektssystemutvalget bør også se dette i sammenheng med de andre elementene inntektssystemet som f.eks. Storbytilskuddet.
Fylkeskommunene har fått et større ansvar for kompetansepolitikken med sikte på å bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden , foreslå regjeringen flere endringer som vil øke fylkeskommunens rolle i opplæring av voksne ytterligere. Men i dagens inntektssystem blir ikke fylkeskommunens inntekter fordelt på grunnlag av voksnes behov for videregående opplæring. Utdanningsforbundet viser til Liedutvalgets forslag i NOU 2019:15 « Med rett til å mestre » der det foreslås at det bør etableres et kriterium i kostnadsnøkkelen som fanger opp voksnes behov for videregående opplæring. Vi vil imidlertid understreke at justeringer i kostnadsnøklene i inntektssystemet ikke vil kunne kompensere for behovet for økte økonomiske rammer innenfor videregående opplæring dersom målsetningene som er satt for voksenopplæring skal kunne oppfylles.
1. Overordnede perspektiver på arbeidet med levekårsutfordringer
For Utdanningsforbundet har hovedfokuset i vår gjennomgang av levekårutvalgets NOU vært rettet mot det utdanningspolitiske området. Samtidig favner utdanningspolitikken bredt, og andre sentrale politikkområder griper derfor ofte inn i utdanningspolitikken. Dermed skapes gjerne et spenningsforhold mellom politikken for utdanningssektoren og andre sektorpolitiske forhold. Bruk og utvikling av for eksempel fordelings-, familie-, sysselsettings- og sosialpolitiske virkemidler får på denne måten betydning for og må ses i sammenheng med utdanningspolitikken.
Siden økende sosiale og økonomiske forskjeller er et resultat av beslutninger innenfor flere politikkområder, ønsker Utdanningsforbundet å understreke viktigheten av helhetlig politikkutforming for å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling, både nasjonalt og lokalt. I sammenheng med levekårsutfordringer i byene, er det naturlig å peke til FNs bærekraftmål 11 « Gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige ». For å kunne lykkes med en bærekraftig utvikling av det norske samfunnet som helhet, og de levekårsutsatte byområdene i særdeleshet, er det avgjørende å samordne innsatsen, og ikke minst understøtte og fremme velferdsprofesjonenes arbeid. Utvalget mener at « lærere, skoleledere, politi, helse- og sosialarbeidere og andre bør utvikle nye måter å arbeide på og innta nye roller ». For Utdanningsforbundet er det avgjørende å understreke at ansvaret for en mer bærekraftig samfunnsutvikling, kanskje spesielt innenfor de levekårsutsatte byområdene, ikke individualiseres slik at den enkelte arbeidstaker opplever å stå alene i arbeidet med å løse utfordringene.
Levekårsutvalget beskriver i sin utredning at den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen blant annet kjennetegnes av et velregulert arbeidsliv og samarbeidet mellom myndighetene og sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Utdanningsforbundet hadde forventet at denne beskrivelsen ble hentet opp igjen i utvalgets drøftinger av utdanningens rolle for å møte levekårsutfordringer. Meldingen kunne viet større plass til å diskutere og løfte fram medbestemmelse både i utdanningssektoren og i andre sektorer. Det er godt belagt i lærerrollerapporten og i annen forskning, at medbestemmelse og god dialog er viktige forutsetninger for utvikling på alle nivå. Utvalget kunne ha drøftet vilkårene for medbestemmelse og involvering og vurdert tiltak for å styrke dette viktige elementet i utdanningssystemet.
Om forholdet mellom ressurstilgang og utvikling av et godt tjenestetilbud
Utdanningsforbundet har en tydelig politikk på a t utdanning skal være gratis og tilgjengelig for alle. Det har både blitt flere barn i Norge som lever i fattigdom, og det er økende inntektsforskjeller. Gratis barnehage og SFO er viktige tiltak for å korrigere denne utviklingen. Vi viser i denne forbindelse til utvalgets drøftinger og vurderinger rundt universelle og målrettede virkemidler. Universelle velferdstjenester har lang tradisjon i Norge, samtidig som det over tid innenfor flere tjenesteområder, er blitt innført mer selektive/behovsprøvde ordninger på bekostning av universelle ordninger. Isolert sett kan nye behovsprøvde ordninger på enkeltområder fremstå som fornuftige og vanskelige å argumentere mot. Samtidig vil endringer i hver enkelt ordning summeres i retning av at behovsprøving blir den dominerende måten å tilby velferdstjenester på, og dermed gradvis innebære et brudd med en langvarig tradisjon for universelle velferdstjenester.
Vi deler utvalgets vurdering når det gjelder betydningen inntektssystemet har på kommunenes og fylkeskommunenes ressurssituasjon og mulighet til å løse sine særskilte utfordringer og levere gode tjenester til innbyggerne. Samtidig vil Utdanningsforbundet understreke at spørsmålet om i hvilken grad kommunene og fylkeskommunene har tilstrekkelig med økonomiske ressurser til å tilby innbyggerne velferdstjenester, er avhengig av både hvor mye som skal fordeles, hvordan midlene fordeles og hvordan de statlige midlene viderefordeles lokalt. Utdanningsforbundet vil minne om at eventuelle endringer i inntektssystemet er et nullsumspill. Kommuner som vil få økte overføringer som en følge av endringer i inntektssystemet, vil samtidig bety reduksjon for andre kommuner. Utdanningsforbundet støtter utvalgets understrekning av hvor viktig det er at kommunene viderefordeler midler til de utsatte områdene gjennom sine egne ressursfordelingssystemer.
Utdanningsforbundet viser til at utvalget understreker den sterke sammenhengen mellom kommunenes ressurssituasjon og mulighet til å levere gode tjenester til innbyggerne. Overordnet sett mener Utdanningsforbundet at offentlige velferdsordninger som barnehage og skole trenger solide, forutsigbare rammebetingelser gjennom nasjonal styring av finansieringen, tydelige krav i lov- og regelverk og klar oppgave- og ansvarsfordeling. Lovgivning må støtte opp under hovedavtalene og tariffavtalesystemet, blant annet for å sikre medbestemmelse og aktiv deltakelse i utviklingsarbeid på arbeidsplassene .
Om levekårsutfordringer og integrering
Som utvalget påpeker fører økte økonomiske forskjeller til økt segregering, og dette danner utgangspunktet for fremveksten av boområder preget av særlige levekårsutfordringer. Sosioøkonomisk segregering er en voksende tendens i hele verden, også i Norge. Selv om utfordringene fremstår som mindre her enn i de fleste andre land, lever nå 115 000 barn i lavinntektsfamilier, mange i regelrett fattigdom. 60 prosent av disse barna har innvandrerbakgrunn. Mens andelen barn i Norge har økt med 2,7 prosent fra 2006 til 2019, har andelen barn som lever i lavinntektsfamilier økt med 70 prosent. Andelen innvandrerbarn utgjør kun 18 prosent av barna i Norge, men de utgjør 50 prosent av barna som lever i vedvarende lavinntektsfamilier.
Samtidig som tiltak fra myndighetenes side skal bidra til inkludering og et positivt mangfold, viser det seg at majoritetsbefolkningen tenderer til å unngå boområder der de sosioøkonomiske utfordringene er tydeligst. Begrunnelsen for dette kan være ønsket om å unngå å sende egne barn i barnehager og skoler med stort mangfold, som kan oppfattes som negativt for barnas læring. Fraflyttingen fra levekårsutsatte områder kan også være en følge av ønsker om å sikre egen boligøkonomi. Boligprisene i Oslo og andre pressområder er høye og økende, men de øker mindre i områder med levekårsutfordringer, der også de fleste kommunale leilighetene er plassert.
Når det gjelder bosetting av flyktninger, er det et mål at disse bosettes i alle landsdeler. Muligheten for å få arbeid eller ta utdanning i regionen skal tillegges størst vekt, og kommunens kapasitet og kompetanse til å sikre godt integreringsarbeid skal også tas hensyn til. Dette skal bidra til å sikre mangfold i lokalsamfunnene. Når det gjelder sysselsetting, ser vi at denne ligger 15 prosentpoeng lavere for kvinner med innvandrerbakgrunn enn for andre kvinner. Både landbakgrunn og utdanningsnivå har stor betydning. Utdanningsforbundet syns derfor det er beklagelig at ikke utvalget omtaler voksenopplæringen og introduksjonsprogrammets betydning for å motvirke sosioøkonomiske forskjeller. Den nylig vedtatte integreringsloven er ment å sikre at nyankomne blir kvalifisert for jobb og videre studier. Om man lykkes med intensjonen i integreringsloven, vil det kunne være et betydningsfullt tiltak for å demme opp for den negative tendensen med sosioøkonomisk segregering og barn som vokser opp i lavinntektsfamilier (fattigdom).
Opphoping av levekårsutfordringer sammenfaller i stor grad med områder der store deler av befolkningen har innvandrerbakgrunn. Levekårsproblemer og ulike integreringsutfordringer virker derfor gjerne sammen, og kan i en del sammenhenger forsterke hverandre. Samtidig vil Utdanningsforbundet understreke at levekårsutfordringer også finnes utenfor innvandrermiljøene. Det er derfor grunn til å anta at ulikhet i levekår også er av stor betydning andre steder i landet, selv om disse ikke «treffer» med hensyn til kriteriene utvalget benytter og dermed heller ikke kan betegnes som segregerte områder med opphopning av levekårsutfordringer. For Utdanningsforbundet er det derfor viktig å sette søkelys på universelle tiltak, som treffer alle. Norges styrke gjennom mange tiår er den relativt lave ulikheten i samfunnet, som i hovedsak er et resultat av likeverdige offentlige velferdstjenester for alle uavhengig av bosted, økonomiske og andre forutsetninger.
2. Kommentarer til utvalgets syn på utdanningens rolle og funksjon
Utdanningsforbundet mener at konsekvensene av økt segregering, som for eksempel opplevd og reelt sosialt og økonomisk utenforskap får betydning for hvordan utdanningssystemet kan utføre sine lovpålagte oppgaver og mål. Utvalget vier barnehage og skole en sentral plass i utredningen, og tillegger med det utdanningssektoren en viktig rolle i arbeidet med å løse utfordringene som følger av opphopning av levekårsutfordringer.
Barnehage og skole sin rolle i å « kompensere for sosial ulikhet »
Utvalgets forslag til tiltak rettet mot barnehage, skole og videregående opplæring, har som premiss prinsippet om tidlig innsats for å styrke barn og unges mulighet og evne til å bli kvitt den sosiale arven. Utvalget peker også på at utdanning er blant de beste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Kvaliteten i norsk skole holder et høyt nivå og det gjelder også skoler i utsatte områder. Utvalget sier videre at flere studier tyder på at skolen i liten grad greier å kompensere for sosiale forskjeller og legge til rette for sosial mobilitet. Ideen om utdanningssystemet som verktøy for sosial utjevning reiser noen grunnleggende spørsmål om hvilket ansvar og oppgaver det er rimelig å tillegge barnehagen og skolen. Det er svært beklagelig at utvalget ikke går inn i disse spørsmålene, når det faktum at utdanning blir en stadig viktigere forutsetning for å lykkes i samfunnet, gjør det mer nødvendig enn noen gang å diskutere utdanningssystemets rolle og muligheter med hensyn til likeverd og sosial utjevning.
Utvalget slår fast at barn og unge i utsatte byområder skal ha de samme mulighetene til å leve gode liv, utvikle seg og oppnå sosial mobilitet som barn og unge som bor andre steder. Samtidig diskuteres det ikke i hvilken grad utdanningssystemet kan rette opp ulikhetene i samfunnet når annen politikkutforming trekker i motsatt retning. På den ene side forventes det at lærere i barnehage og skole skal bidra til å bygge kompetansen det moderne kunnskapssamfunnet har behov for. På den annen side skal lærerne motvirke eller dempe mange av de negative sidene som følger av konkurranseøkonomien, som økende ulikhet, segregering og utenforskap. Når vi vet at barna møter barnehagen og skolen med svært ulike forutsetninger, fremstår det for Utdanningsforbundet som et paradoks at alle barn og unge skal gis et individuelt tilpasset tilbud som sikrer at de får utnyttet sitt fulle potensial, samtidig som det forventes at dette skal utjevne forskjellene i samfunnet.
Barnehagen og skolen forventes altså å utgjøre en motkultur til samfunnsproblemer som i liten grad er skapt av utdanningssystemet, samtidig som barnehagen og skolen langt på vei tillegges skylden for at disse problemene ikke allerede er løst. Uten en grundig drøfting av slike forhold, blir forventningene myndigheter og samfunnet for øvrig har til utdanningssystemet urealistiske. Utdanningsforbundet mener at dette skaper en fare for at lærerne møtes med urimelige krav til hva barnehagen og skolen faktisk skal kunne gjøre noe med. Det handler ikke om at lærerprofesjonen ikke skal stilles til ansvar, men at ansvaret primært må knyttes til barnehagens og skolens pedagogiske praksis og betydningen denne har i barn og unges liv her og nå.
Utvalgets syn på kvalitet i barnehage og skole
Utdanningsforbundet viser til utvalgets beskrivelse av kvalitet i barnehage og skole. I kapitlene som omtaler skole, er det utstrakt bruk av begreper som resultater, læringsresultater, læringsutbytte og kvalitet. Utvalget går ikke nærmere inn på hva det legger i disse begrene, utover at internasjonale undersøkelser brukes som en sentral kilde for å si noe om status for kvalitet i grunnopplæringen. Utvalget gir også flere steder inntrykk av at kvalitet og læringsutbytte i skolen er tilnærmet lik skår på nasjonale prøver eller internasjonale undersøker som for eksempel PISA og TIMSS. På barnehageområdet viser utvalget i all hovedsak til studier fokusert mot barnehagens betydning for barns læringsutbytte innenfor noen få avgrensede ferdighetsområder, der senere skoleprestasjoner gjennomgående settes som mål for barnehagens kvalitet. På denne måten gir utvalget uttrykk for en snever og instrumentell forståelse av utdanning, som sektoren i liten grad vil kjenne seg igjen i. Utvalgets kvalitetsbegrep står i motsetning til en tilnærming til kvalitet som omfatter både omsorg, lek, læring og danning, som grunnleggende deler av barnehagens og skolens samfunnsmandat. Utdanningsforbundet mener at «utvikling av gode barnehager og skoler» er en mer presis betegnelse enn «kvalitetsutvikling», for å kunne tydeliggjøre hva man ønsker å utvikle i stort.
Om barnehagens og skolens betydning for lokalsamfunn og storsamfunn
Utvalget presenterer « gode lokalsamfunn for alle » som et hovedmål. Samtidig mangler perspektiver på barnehagens og skolens rolle og betydning for barn og unges hverdagsliv, og opplevelse av tilhørighet i sitt lokalsamfunn. Barnehagen og skolen er lokalt forankrede utdanningsinstitusjoner og møteplasser, som kan bidra til meningsfulle fellesskap preget av inkludering, respekt, toleranse og tillit. Heller enn å sette søkelys på hvordan barnehager og skoler kan videreutvikles som slike inkluderende møteplasser, fokuserer utvalget ensidig på utdanningens rolle som verktøy for å kompensere for sosial ulikhet. Utdanningsforbundet mener dette er beklagelig, fordi det kommuniserer en problemorientert idé om at barn og unge i levekårsutsatte byområder må kvalifiseres vekk fra sine oppvekstvillkår, fremfor å diskutere hvordan barnehage og skole best mulig kan ivareta sitt brede samfunnsmandat, også i boområder preget av segregering og sosioøkonomiske utfordringer.
Utvalget påpeker at tillit er en viktig forutsetning for den norske velferds- og samfunnsmodellen, men barnehagens og skolens rolle som tillitsbyggende samfunnsinstitusjoner tillegges ikke vekt. Dette er en svakhet ved utvalgets utredning. Forskningslitteraturen viser en sterk positiv sammenheng mellom utdanning og tillit, og tillegger dermed utdanning en sentral rolle for å bidra til tillit i samfunnet. Selv om det kan være vanskelig å påvise sikre kausalsammenhenger, finnes noen faktorer som trolig kan forklare sammenhengen mellom utdanning og tillit: Barnehagen og skolen er de første samfunnsinstitusjonene barna stifter bekjentskap med, og her møter de andre med ulik bakgrunn. Her utvikles både kunnskap og kompetanse, samtidig som toleranse, respekt og anerkjennelse av hverandres unikhet oppøves. Tillit er uttrykkelig nevnt i barnehagens og skolens lov- og planverk, og gjennom sitt pedagogiske virke bidrar lærere i barnehage og skole til å påvirke barn og unges tillit til seg selv, hverandre og den verden de er en del av. Læreren er med andre ord avgjørende for å bygge tillit i samfunnet, til tross for alle former for ulikhet som preger barn og unges oppvekst.
3. Kommentarer til noen av utvalgets forslag til tiltak
Denne delen inneholder Utdanningsforbundets kommentarer og innspill til flere av utvalgets forslag til tiltak i enkeltkapitler i utredningen.
Avvikle kontantstøtten
En rekke rapporter, utredninger og undersøkelser de siste årene dokumenterer at kontantstøtten bidrar til lavere deltakelse i barnehagen, svakere språkutvikling og at den motvirker høyere yrkesdeltakelse blant kvinner med innvandrerbakgrunn. Kontantstøtten marginaliserer barn fra innvandrerfamilier med svak sosioøkonomisk bakgrunn, og forsterker gjeldende skjevhet i rekrutteringen til barnehagen. Ulempene med kontantstøtten er videre at den bidrar til at kvinner venter med å gå ut i arbeid og at barn, som særlig hadde kunnet profitere på å være i barnehage, blir holdt utenfor.
Utdanningsforbundet mener at en naturlig konsekvens for å nå målsetningene om økt barnehagedeltakelse ville være å avvikle kontantstøtten helt, og i stedet styrke barnetrygden vesentlig ettersom realverdien har blitt svekket over tid.
Informasjon til foreldre som skal søke barnehage
For å gi foreldre et godt grunnlag for å velge barnehager når de skal søke om plass, foreslår utvalget at foreldre må informeres bedre om hvilke tilbud ulike barnehager har. Utdanningsforbundet synes det er positivt at foreldre i levekårsutsatte områder gis god informasjon, slik at de kan foreta et informert valg av barnehage. Utdanningsforbundet vil allikevel understreke at det ikke er et foreldreansvar å sørge for at barna får et godt barnehagetilbud. Et godt barnehagetilbud til alle kan ikke sikres ved at foreldre velger bort barnehager de mener ikke har tilstrekkelig kvalitet.
Utdanningsforbundet er også bekymret for at enkelte kommuner i noen tilfeller selv informerer om og strukturer tilbudet på en slik måte, at det kan bidra til økt segregering, f.eks. ved at kommunene selv oppfordrer foreldre til barn med spesielle behov til å velge enkelte kommunale barnehager.
Økte muligheter for kommunen til å styre sammensetningen av barn
Utvalget foreslår at kommunene må kunne styre sammensetningen av barn i barnehagene for å motvirke tendenser til segregering. I praksis betyr dette å endre forskriften om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage, slik at kommunene gis adgang til å se bort fra foreldrenes førsteønske i tilfeller der det vil bidra til å gi en særlig skjev fordeling av barn med og uten minoritetsspråklig bakgrunn og/eller barn med ulik sosioøkonomisk bakgrunn.
Utdanningsforbundet forstår intensjonen bak forslaget, men mener det har en rekke etiske og praktiske problemstillinger som utvalget i alt for liten grad har diskutert. Utvalget peker selv på at det er en risiko for at forslaget kan medføre at færre foreldre velger å sende barna i barnehagen hvis barna ikke får plass i den barnehagen foreldrene ønsker. Det kan også oppleves negativt for det enkelte barn at det ikke får en barnehageplass sammen med barna de omgås til daglig i sitt nærmiljø.
Vi er spesielt skeptiske til hvordan et slikt forslag skal fungere i praksis. Hvilke kriterier skal en kommune legge til grunn for å velge ut barn som ikke tilbys plass etter sitt førsteønske, i forsøket på å redusere segregering. Utdanningsforbundet kan vanskelig se at dette kan gjøres uten at barna direkte eller indirekte velges ut på bakgrunn av etnisitet og sosioøkonomisk status. Utdanningsforbundet kan ikke støtte at barn tildeles barnehageplass etter slike kriterier.
Utdanningsforbundet mener at utvalget i stedet burde ha analysert og diskutert hvorfor segregeringen mellom barnehager oppstår. Blant annet burde effekten av at private barnehager kan ha andre opptakskriterier enn kommunale barnehager blitt vurdert. Enkelte private barnehager opererer i tillegg med høye kostpenger og tilbud som foreldre må betale for, utover den regulerte foreldrebetalingen. I bydelene Stovner og Alna i Oslo opererer mange av de private barnehagene med kostpenger som er to til tre ganger så høye som i kommunale barnehager. Slike forskjeller påvirker trolig foreldres valg mellom barnehager, på måter som øker segregeringen. Utdanningsforbundet mener at slike forskjeller ikke er akseptable, og kostpenger og andre foreldrebetalte tilbud i barnehagen må i langt større grad enn i dag reguleres. Utdanningsforbundet mener derfor at det bør innhentes informasjon om både kostpenger og foreldrebetalte ekstratilbud på linje med foreldrebetaling, gjennom årsmeldingsskjemaet i BASIL.
Gratis barnehage for alle fire- og femåringer, og moderasjonsordninger
Utdanningsforbundet støtter utvalgets vurdering om at tiltak som gratis barnehage og lignende bør være universelt tilgjengelige for alle barn, og at det kan ha uheldige effekter og begrense dette til levekårsutsatte områder eller barn fra familier med lav sosioøkonomisk status. Selv om Utdanningsforbundet mener at barnehage er starten på barns utdanning, og derfor bør være gratis for alle aldersgrupper, støtter vi utvalgets forslag om gratis barnehager for alle fire- og femåringer. Utdanningsforbundet mener dette kan være et første steg på veien til å gjøre barnehagen gratis for alle aldersgrupper. Vi vil samtidig påpeke at det er svært få fire- og femåringer som ikke allerede går i barnehage, også i levekårsutsatte områder. Blant ett- og toåringene er derimot bildet et annet. På bakgrunn av dette burde utvalget ha diskutert hvordan et gratis barnehagetilbud for yngre aldersgrupper eventuelt kunne fått større betydning for integrering i form av økt barnehagedeltakelse.
Samordning av moderasjonsordninger i barnehage og SFO
Utvalget foreslår at moderasjonsordninger i barnehage og SFO skal samordnes. Utdanningsforbundet mener i utgangspunktet at barnehage og SFO skal være gratis for alle. I dagens situasjon med betydelig foreldrebetaling i barnehage og SFO mener vi likevel at en samordning av moderasjonsordningene kan bidra til økt deltakelse og bedre økonomi hos fattige familier. Utdanningsforbundet mener at samordningen må gjennomføres på en slik måte at det blir en styrking av moderasjonsordningene, slik at enkeltfamilier ikke risikerer å komme dårligere ut enn med dagens ordning.
I dag må foreldrene søke på moderasjonsordningene, og det viser seg at søknadsprosessen kan oppleves komplisert og dermed være en barriere for familier som har rett på støtte. Utdanningsforbundet vil her minne om at Kunnskapsdepartementet i 2020 reviderte forskrifter for beregning av redusert foreldrebetaling i henholdsvis barnehage og SFO. Hensikten var blant annet å gjøre det enklere for kommunene å innhente opplysninger, og redusere behovet for manuelle søknader. Utdanningsforbundet mener at en samordning av de ulike moderasjonsordningene i barnehage og SFO må gjøres på en måte som bygger ned barrierene for å søke på ordningene.
Utdanningsforbundet støtter utvalget, og mener det er avgjørende at tiltaket ikke finansieres ved å øke foreldrebetalingen for andre barn i barnehage og SFO.
Styrket barnehagelærernorm og grunnbemanning i barnehager i levekårsutsatte områder
Utdanningsforbundet mener at dagens barnehagelærernorm og bemanningsnorm ikke er tilstrekkelig og bør bli skjerpet i alle barnehager, også utenfor levekårsutsatte områder. For å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring er det viktig med lovbestemmelser som sikrer god kompetanse, og tid til å møte hvert enkelt barn. En skjerpet barnehagelærernorm og bemanningsnorm er avgjørende for hvilket tilbud barna får, for barnas trivsel og for hvordan hvert enkelt barn stimuleres i sin allsidige utvikling. Det har vært et politisk mål å øke barnehagelærertettheten til 50 prosent i flere år, men politisk vilje til å sette dette målet ut i livet har manglet. En nasjonal lovfesting av en skjerpet barnehagelærernorm og en strengere bemanningsnorm, vil også bidra til å utjevne kvalitetsforskjeller mellom kommunale og private barnehager samt kommunene imellom.
Utdanningsforbundet er enig med flertallet i utvalget, som mener at barnehager i områder med levekårsutfordringer trenger høyere tetthet av barnehagelærere og høyere grunnbemanning enn barnehager i andre områder, for at barna i disse barnehagene skal få et likeverdig tilbud. I tillegg til en generell styrking av barnehagelærernormen for alle barnehager, bør det vurderes om barnehager i levekårsutsatte områder skal ha en pedagog «på topp». Dette gir fleksibilitet med hensyn til hvilken pedagogisk kompetanse den enkelte barnehage har behov for. Disse barnehagene bør også få økt bemanning, som et første steg mot en skjerpet bemanningsnorm for alle barnehager.
Utdanningsforbundet savner en tydeligere diskusjon om hvordan utvalget tenker at en slik ordning skal utformes i praksis. Hvordan skal barnehager som faller inn under ordningen defineres, og hvordan skal kravet til økt barnehagelærertetthet og bemanning utformes? Skal det innføres en generell strengere bemanningsnorm og barnehagelærernorm for de aktuelle barnehagene, eller bør det være en mer skjønnsmessig ordning der behovet vurderes for hver enkelt barnehage?
Utdanningsforbundet legger til grunn at en eventuell innføring av styrket barnehagelærernorm og bemanning i levekårsutsatte områder fullfinansieres. Videre forutsetter vi at de private barnehagene får en finansiering og overgangsordninger som sikrer at også de kan bli omfattet av ordningen på lik linje med kommunale barnehager.
Fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen
Utvalget foreslår å « fastsette sosioøkonomiske kriterier for lærernormen » . Utdanningsforbundet viser til at de økonomiske ressursene kommunene og fylkeskommunene mottar gjennom inntektssystemet, fritt kan disponeres uten andre vilkår enn det som følger av krav til oppgaveløsing i lov og forskrift. Det er med andre ord et viktig samspill mellom finansiering av kommunesektoren og de ulike sektorlovgivningene. Utdanningsforbundet synes derfor det er positivt at utvalget foreslår å videreføre minstenormen for lærertetthet, som er en viktig bestemmelse i lovverket for å sikre økonomiske ressurser til skolene. Vi støtter imidlertid ikke forslaget om å fastsette sosioøkonomiske kriterier for minstenormen for lærertetthet.
Utdanningsforbundet vil understreke at minstenormen for lærertetthet er innrettet slik at den skal sikre en likeverdig tilgang til lærerressurser for alle elevene på alle grunnskolene i landet. Det er ingenting i kravet til lærertetthet som hindrer skoler og kommuner i å selv sette et høyere krav til lærertetthet enn det som loven sier. Dagens minstenorm for lærertetthet begrenser altså ikke lokal skolemyndighet i å prioritere flere lærere til skoler med sosioøkonomiske utfordringer. Som så mange andre regler i opplæringsloven, er kravet til lærertetthet et minstekrav skolene ikke kan gå under. Vi vil i denne sammenhengen framheve utvalgets egne vurderinger når det gjelder kommunenes ressursfordelingsmodeller som et svært viktig virkemiddel for å prioritere skoler med behov for høyere lærertetthet enn det lovkravet tilsier.
Forsøk med obligatorisk, gratis heldagsskole
Utvalget mener at det på sikt bør innføres obligatorisk heldagsskole, og foreslår et forsøk på å teste dette ut. Hvor omfattende dette forsøket skal være, både geografisk, hvilke trinn det skal omfatte og hva innholdet skal være er ikke utvalget tydelig på. Utdanningsforbundet vil understreke at en omlegging til obligatorisk heldagsskole vil være omfattende både med hensyn til innhold og organisering. Utgiftene til å erstatte den foreldrebetalte skolefritidsordningen med gratis obligatorisk utvidet skoledag vil koste flere milliarder kroner i året. Vi viser også til at en obligatorisk heldagsskole får betydning for lærernes og andre ansattes arbeidsvilkår. Eventuelle endringer i arbeidsvilkårene for undervisningspersonalet vil være gjenstand for forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Allerede i dag er det en betydelig utfordring at for mange elever får undervisning av ansatte som ikke har lærerutdanning. Det er en betydelig risiko for at denne utfordringen vil øke sterkt dersom det skal innføres en obligatorisk heldagsskole.
Utdanningsforbundet vil også understreke at lengre skoledager for mange kan oppleves som enda mer belastende enn det skolen allerede oppleves som i dag. Med forslaget om heldagsskole ser man også helt bort fra at det fremdeles er slik at barn lærer mye utenfor skolen, både i fri aktivitet med jevnaldrende og i hjemmemiljøet. Blant flere forhold, handler læring også om en balansegang mellom system og frihet. Dersom barns oppvekst i for stor grad institusjonaliseres, kan de gå glipp av læring som bare kan tilegnes i friere rammer enn det skolen kan tilby.
Utrede konsekvenser av nærskoleprinsippet
Utvalget gir uttrykk for at skolesegregering kan påvirke læring og skoleresultater negativt ved enkelte skoler, at dette er uheldig og bør motvirkes. Fordeler og ulemper nærskoleprinsippet har i storbyer i Norge bør derfor utredes, foreslår utvalget.
Utdanningsforbundet mener det er viktig å bevare nærskoleprinsippet. Alle barn i grunnskolen skal få gå på en skole med andre barn fra nærmiljøet sitt og føle tilhørighet til skolen i nærmiljøet. Det er viktig å gi barn anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Oppmerksomhet rundt lokale finansieringssystemer, ekstra lærerressurser, flere yrkesgrupper og ulike former for styrkingstiltak er en bedre måte å møte skolesegregering på, enn å vurdere nærskoleprinsippet.
Innføre et tilbud om et ekstra skoleår etter grunnskolen
Utdanningsforbundet viser til utvalgets forslag om at elever som ønsker et ekstra år etter ungdomsskolen, kan tilbys dette. Tilbudet skal være frivillig og særlig tilpasset elever med svake karakterer. Utvalget begrunner forslaget med at det vil gi elevene mer tid til å utvikle seg faglig, bli mer modne for videre opplæring og dermed gjøre dem bedre rustet til å bestå og fullføre videregående skole. Forslaget har paralleller til forslaget som ble fremmet i NOU 2019:3 Nye sjanser – bedre læring , om å innføre et « utforskende skoleår med mulighet for å forbedre karakterer ».
Vi gjør oppmerksom på at etter dagens lov- og regelverk kan kommunene etter søknad velge å la en elev gå et ekstra år i grunnskolen, men ingen elever har rett til et slikt år. Elever som får innvilget et ekstra år i grunnskolen, skal følge den vanlige fag- og timefordelingen. Opplæringslovens forarbeider understreker at et slikt ekstra år i grunnskolen ikke går ut over den retten eleven har til videregående opplæring. Både kommuner og fylkeskommuner kan dessuten tilby mer grunnskoleopplæring til ungdom etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Slik opplæring kan tilbys ungdom som har rett til videregående opplæring på bakgrunn av fullført grunnskole eller tilsvarende opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.
Utdanningsforbundet mener at utvalgets forslag om et tilbud om et ekstra skoleår etter grunnskolen, innebærer en betydelig risiko for at det ikke settes inn tilstrekkelig med lærerressurser, eller blir jobbet med bedre og mer tilpasset innhold for de aktuelle elevene. Det er også for uklart hva et slikt 11. skoleår er tenkt å være. I kombinasjon med økte karakterkrav for å komme inn på videregående skole, kan et 11. skoleår fort bli stigmatiserende for elevene som bruker dette året. Det ligger gode intensjoner i forslaget, men vi mener at det er en rekke usikre faktorer som må utredes og diskuteres nærmere. Vi viser blant annet til Lied-utvalget som foreslår at det skal tilbys obligatoriske innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk for elever som trenger dette. Språkopplæring i norsk skal være integrert i dette.
Inntaksmodeller til videregående opplæring
Levekårsutvalget foreslår å videreføre fylkeskommunenes mulighet til å velge inntaksmodell til videregående opplæring. Utvalget foreslår videre at ulike inntaksmodeller til videregående skole skal utredes.
Utdanningsforbundet viser til at regjeringen i flere omganger har fremmet forslag til endringer i regelverket om inntak, herunder ulike inntaksordninger. Blant annet har regjeringen programfestet såkalt fritt skolevalg for hele landet. Utdanningsforbundet vil framheve at begrepet «fritt skolevalg» brukes om en inntaksordning der elevene konkurrerer med hverandre på grunnlag av karakterer, og der skolene konkurrerer seg imellom for å få tak i elevene. I realiteten er det bare elevene med de beste karakterene som kan velge fritt, mens elevene med de dårligste karakterene må ta til takke med det de får.
Utdanningsforbundet vil understreke betydningen inntaksordninger har med hensyn til å skape forutsigbarhet i ressursfordelingen og planleggingen av tilbud ute på de videregående skolene. Vi mener at rene karakterbaserte inntaksordninger vil true den desentraliserte skolestrukturen og vil føre til et enda større karakter- og prestasjonspress for elevene i grunnskolen. Dette vil forsterke de utfordringene vi allerede ser hos mange elever når det gjelder deres psykiske helse. Både norsk og internasjonal forskning viser entydig at inntak i skolesystemet basert på konkurranse fører til økt økonomisk og sosial segregering mellom skoler og lengre reisevei for elevene. Faren for frafall øker, og skolens funksjon som fellesarena for elever med forskjellig bakgrunn, svekkes.
Utdanningsforbundet er enig i utvalgets forslag om at fylkeskommunenes mulighet til å velge inntaksmodeller til videregående opplæring, bør videreføres. Vi vil samtidig understreke behovet for at inntaksordninger i størst mulig grad må gi alle elever, ikke bare de med best karakterer, likeverdige muligheter til å velge utdanningsprogram og skole utfra evner og interesser. Det er viktig at inntaksordninger bidrar til å fremme integrering og sosial utjevning. Rene karakterbaserte systemer for inntak gjør ikke det.
Utdanningsforbundet er positive til utvalgets anbefaling om at inntaksmodeller for videregående opplæring utredes nærmere. Dette arbeidet bør bygge videre på de vurderingene og drøftingene som allerede er gjort eller er under arbeid på dette området. Vi minner om at Kunnskapsdepartementet i 2020 ga Utdanningsdirektoratet i oppgave å utrede inntaksmodell for videregående opplæring og at Oslo kommune har hatt et utvalg som har utredet alternative modeller til dagens inntaksordning for videregående skoler i Oslo. Inntaksutvalget leverte sin innstilling til byråden for oppvekst og kunnskap 4. mars 2020.
I utredninger av inntaksmodeller for videregående opplæring, mener Utdanningsforbundet at det er noen særskilte prinsipper som bør legges til grunn. Vi har nevnt over at slike modeller må gi likeverdige muligheter til å velge utdanningsprogram og skole utfra evner og interesser, fremme integrering og sosial utjevning og motvirke unødig sterkt karakterpress i ungdomsskolen. Videre mener vi at regionenes inntaksordninger og finansieringsordninger for videregående skole må bidra til at flest mulig kan fullføre og bestå og i størst mulig grad gi skolene forutsigbare økonomiske rammer. Dette vil bidra til at lærerne får bedre muligheter til å tilrettelegge undervisningen etter klassenes/elevgruppenes behov og til å følge opp den enkelte elev. Inntaksordninger bør ikke bidra til å svekke offentlig videregående skole på bekostning av private tilbud og må være innrettet slik at det er mulig å ivareta elever og grupper av elever som har spesielle interesser og behov. Det kan for eksempel dreie seg om språklige minoriteter eller elever med spesielle utfordringer i læringsarbeidet.
Et viktig virkemiddel i arbeidet med å forebygge/motvirke segregering, er å sørge for at personer med levekårsutfordringer i økende grad deltar i arbeidslivet. Utvalget foreslår derfor at stat og kommune jobber for å utvikle arbeidsmarkedspolitikken på en slik måte at den i større grad treffer personer med levekårsutfordringer i utsatte områder.
For å øke deltakelse i arbeidslivet blant folk i utsatte områder, handler tiltakene i stor grad om å senke tersklene for å komme i jobb. Blant annet peker utvalget på at de arbeidsmarkedstiltakene som finnes i dag i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler for deltakerne. Arbeidsmarkedstiltakene er slik sett i liten grad utformet på en måte som hensyntar «gapet» mellom den kompetansen deltakere med innvandrerbakgrunn har, og den som kreves for å ta del i det norske arbeidsmarkedet, der det generelt stilles høye krav til kompetanse.
Utdanningsforbundet deler utvalgets oppfatning om at deltakelse i arbeidslivet er svært viktig for å bidra til bedre levekår i form av økt kompetanse, trivsel, tilhørighet og helse. Vi er enig med utvalget i at høy arbeidsdeltakelse, gjennom dette, vil skape bedre lokalsamfunn.
Utdanningsforbundet støtter utvalgets forslag om å utvikle arbeidsmarkedstiltakene på en slik måte at den i best mulig grad treffer personer med levekårsutfordringer i utsatte områder.
Lønnstilskudd og positiv særbehandling
Blant virkemidlene som retter seg mot arbeidsgiversiden, mener utvalget at reduserte lønnsutgifter vil kunne gjøre det mer attraktivt for arbeidsgivere å ansette personer med svak tilknytning til arbeidslivet og/eller nedsatt arbeidsevne og lav produktivitet. Utvalget mener imidlertid at et redusert lønnsnivå er mindre egnet enn bruk av lønnstilskudd for å oppnå økt yrkesdeltakelse. Dette fordi lave lønninger vil gjøre det mindre lønnsomt å jobbe og øke risikoen for at flere med levekårsutfordringer blir stående utenfor arbeidslivet.
Ordnede lønns- og arbeidsvilkår for alle er viktig for Utdanningsforbundet. Vi er derfor enig med utvalget i at bruk av lønnstilskudd er det som mest effektivt bygger opp under arbeidslinja og bidrar til deltakelse i arbeidslivet for personer som ellers ville blitt stående utenfor og leve av offentlige støtteordninger.
Utvalget legger til grunn Sysselsettingsutvalgets vurderinger om at kvalifikasjonsprinsippet ved offentlige ansettelser kan være til hinder for slike ansettelser. Utvalget fremhever derfor at det er anledning til å fravike det lovfestede kvalifikasjonsprinsippet, av hensyn til positiv særbehandling. Dette for å sikre at personer med liten tilknytting til arbeidslivet kan få prøve seg i stillinger de er kvalifisert for.
Utdanningsforbundet deler utvalgets oppfatning om at praktiseringen av kvalifikasjonsprinsippet ved offentlige ansettelser kan være til hinder for at enkelte personer får en rimelig sjanse til å prøve seg i arbeidslivet. Vi er derfor enig med utvalget om at positiv særbehandling av personer som av ulike grunner har problemer med å opparbeide seg arbeidserfaring, kan være et egnet virkemiddel. Utdanningsforbundet mener det er behov for flere praksisplasser for å nå personer med levekårsutfordringer der det gis tett oppfølging i kombinasjon med lønnstilskudd.
Utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet
Utdanningsforbundet viser til at utvalget særlig peker på at inntektssystemet bør endres for å møte levekårsutfordringene i og rundt byene.
I likhet med utvalget mener Utdanningsforbundet at fordelingen av de frie inntektene gjennom inntektssystemet er helt avgjørende for at kommunene skal være i stand til å gi innbyggere i hele landet gode tjenester, uavhengig av hvor man bor. Utdanningsforbundet mener at likeverdige tjenester i alle typer kommuner fortsatt må være det klart viktigste hensynet i utformingen av inntektssystemet.
Utvalget mener det er grunn til å anta at en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene fra opphoping av levekårsutfordringer og anbefaler at Inntektssystemutvalget vurderer om kommunene er godt nok kompensert til å kunne tilby likeverdige tjenester i utsatte områder. Utdanningsforbundet har ikke tatt stilling til om en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene fra opphoping av levekårsutfordringer, men støtter utvalgets forslag om at Inntektssystemutvalget bør vurdere dette. Inntektssystemutvalget bør også se dette i sammenheng med de andre elementene inntektssystemet som f.eks. Storbytilskuddet.
Fylkeskommunene har fått et større ansvar for kompetansepolitikken med sikte på å bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden , foreslå regjeringen flere endringer som vil øke fylkeskommunens rolle i opplæring av voksne ytterligere. Men i dagens inntektssystem blir ikke fylkeskommunens inntekter fordelt på grunnlag av voksnes behov for videregående opplæring. Utdanningsforbundet viser til Liedutvalgets forslag i NOU 2019:15 « Med rett til å mestre » der det foreslås at det bør etableres et kriterium i kostnadsnøkkelen som fanger opp voksnes behov for videregående opplæring. Vi vil imidlertid understreke at justeringer i kostnadsnøklene i inntektssystemet ikke vil kunne kompensere for behovet for økte økonomiske rammer innenfor videregående opplæring dersom målsetningene som er satt for voksenopplæring skal kunne oppfylles.