HØRINGSSVAR FRA NORD-TROMS OG SENJA TINGRETT
Høring NOU 2020:11 Den tredje statsmakt. Domstolene i endring.
Vi viser til høringsbrev av 27. oktober 2020.
Nord-Troms og Senja tingrett gir med dette et høringssvar på utvalgte temaer i Domstolkommisjonens delrapport. Siden Senja tingrett har avgitt egen høringsuttalelse før domstolene ble sammenslått, inngis denne høringsuttalelsen på vegne av rettsstedet i Tromsø.
Grunnlovsvern og domstolenes uavhengighet
Vi slutter oss til forslaget om å fastsette et helhetlig grunnlovsvern for domstolene. Dette er viktig for å sikre at domstolenes og dommernes uavhengighet er forsvarlig regulert i lovverket. Tingretten slutter seg videre til forslaget om å sikre Domstoladministrasjonens uavhengighet fra Regjeringen, ved bl.a. å fjerne Regjeringens instruksjonsmyndighet over Domstoladministrasjonen.
Vi støtter også anbefalingen om å styrke Domstoladministrasjonens rolle i budsjettarbeidet for domstolene. Det bør bl.a. fastsettes mer formelle rammer for budsjettprosessen, slik kommisjonen har foreslått. Tingretten er også enig med kommisjonen i at det bør lovfestes en plikt for regjeringen til å legge ved domstolenes budsjettforslag til budsjettproposisjonen dersom regjeringens forslag avviker fra Domstoladministrasjonens forslag.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
Tingretten slutter seg til kommisjonens forslag om å bevare ordningen med en sentral og uavhengig domstoladministrasjon. Vi har merket oss at kommisjonen foreslår å gi Domstoladministrasjonen enda større uavhengighet, legitimitet og myndighet til nasjonal administrering av domstolene. Det er viktig at Domstoladministrasjonens uavhengighet av den lovgivende og utøvende makt på denne måten blir drøftet og synliggjort.
Det er samtidig viktig å understreke at det først og fremst er den dømmende uavhengigheten som skal sikres gjennom Domstoladministrasjonen. Tingretten vil derfor understreke at Domstoladministrasjonen bør hente sin legitimitet og forankring i domstolene og hos dommerne. Forvaltningen av domstolene bør innrettes slik at dette hensynet blir ivaretatt.
Tingretten støtter derfor mindretallets forslag om at dommernes representanter skal være i flertall i styret, og at disse skal velges av dommerne. Dette er viktig for å understreke at det er dommerne og den dømmende virksomheten som utgjør fundamentet i domstolene som uavhengig statsmakt. Tingretten slutter seg til mindretallets begrunnelse på dette punktet, se pkt. 9.6.4.8. Vi viser særlig til at mindretallets forslag er basert på internasjonale anbefalinger og på styringsmodeller i de øvrige nordiske landene.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
Vi støtter kommisjonens forslag til endringer når det gjelder Regjeringens rolle ved utnevning av dommere. Forslaget innebærer at Regjeringen gis mindre innflytelse på hvem som utnevnes som dommere.
Tingretten støtter videre kommisjonens forslag når det gjelder oppnevning av medlemmer til Innstillingsrådet. Vi støtter også kommisjonens forslag om at Innstillingsrådet fortsatt bør være et bredt sammensatt kollegialt organ. Det er imidlertid en viktig forutsetning for tingrettens synspunkt at det er et flertall av dommere i Domstoladministrasjonens styre.
Når det gjelder spørsmålet om dommerne skal være i flertall i Innstillingsrådet, støtter tingretten kommisjonens flertall. Kvaliteten på dommerne er en avgjørende faktor for et velfungerende domstolsystem. Utnevnelsesprosessen må derfor sikre en god vurdering av søkernes faglige og personlige egenskaper. At dette gjøres av et bredt sammensatt organ der dommerne ikke nødvendigvis er i flertall, kan etter vår vurdering bidra til å styrke legitimiteten til Innstillingsrådets avgjørelser.
Tingretten er enig med kommisjonen i at arbeidsgiverrollen bør tydeliggjøres ved dommerutnevnelser, ved at domstolleder for den domstol det skal utnevnes en dommer til, deltar med tale- og stemmerett i rådsmøtet. Dette er etter vår vurdering er svært viktig punkt for å ivareta domstolleders personalansvar og domstolenes tillit til rekrutteringsprosessen.
Kapittel 12 Dommerfullmektigordningen
Tingretten mener at dommerfullmektigordningen bør videreføres. De prinsipielle innvendingene mot ordningen - som berører dommerfullmektigenes uavhengighet - kan sikres ved at det innføres rammer for ordningen, slik kommisjonens flertall har foreslått.
Dommerfullmektigordningen er viktig for domstolene av flere grunner, herunder for rekrutteringen til dommeryrket og for det faglige og sosiale miljøet i domstolene. Vi viser ellers til synspunktene til kommisjonens flertall. Tingretten er enig i at det kan innføres et krav om at andelen dommerfullmektiger ikke skal overstige mer enn 20 % av den dømmende bemanningen i domstolen. For øvrig vil det være en styrke for uavhengigheten til dommerfullmektigene at ansettelsesforholdet varer i tre år med fullt stillingsvern, uten at domstolleder kan innvilge det tredje ansettelsesåret.
Dersom dommerfullmektigordningen fjernes, er det vår oppfatning at det ikke er utredere det er behov for i tingrettene. I så fall bør dommerfullmektigene erstattes med dommere.
Kapittel 13 Disiplinærordning for dommere
Vi slutter oss til kommisjonens forslag om at myndigheten til å oppnevne medlemmer i Tilsynsutvalget bør overføres fra Regjeringen til styret i Domstoladministrasjonen. Det er en viktig forutsetning for tingrettens syn på kommisjonens forslag at det er et flertall av dommere i styret i Domstoladministrasjonen.
Tingretten støtter flertallets syn om at dommere fortsatt bør være i mindretall blant medlemmene i utvalget. Dette er viktig for legitimiteten og tilliten til disiplinærordningen.
Vi støtter videre forslaget om at det innføres et uavhengig klageorgan for Tilsynsutvalgets avgjørelser og at domstolene bør ha full kompetanse ved prøving av Tilsynsutvalgets vedtak.
Kapittel 14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
Tingretten slutters seg til forslaget om å lovregulere Domstoladministrasjonens oppgaver og myndighet. Det er i så fall viktig at det blir klargjort at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet og at dette settes begrensninger for Domstoladministrasjonens myndighet.
Kommisjonen er opptatt av at domstolene skal gis et lokalt handlingsrom. I rapporten er det bl.a. bemerket at det bør gjelde et prinsipp om at Domstoladministrasjonen ikke skal ha større myndighet enn det som er nødvendig. Kommisjonen har vist til at dette er viktig både for domstolenes uavhengighet og utviklingsevne. Det er videre påpekt at domstolene i større grad bør få reell innflytelse på avgjørelser og tiltak i regi av Domstoladministrasjonen. Tingretten slutter seg til disse vurderingene.
Resultatet fra en undersøkelse som er referert i pkt. 14 i kommisjonens rapport, viser at det er behov for å forbedre kommunikasjonen mellom Domstoladministrasjonen og domstolene. Kommisjonen foreslår ulike tiltak som bør utvikles nærmere av Domstoladministrasjonen i samarbeid med domstolledere, domstolenes medarbeidere og deres organisasjoner.
Tingretten støtter disse tiltakene, herunder:
Vi støtter videre kommisjonens merknader i pkt. 14.2.5. Budsjettmyndighet. Kommisjonen anbefaler her at det gjennomføres en mer omfattende revisjon av ressursfordelingsmodellene for domstolene. Budsjettfordelingen mellom domstolene er svært viktig for domstoldriften. Det er av avgjørende betydning for tilliten til Domstoladministrasjonen at fordelingen er basert på omforente kriterier som ivaretar domstolenes reelle behov for ressurser.
Det er påpekt av kommisjonen at Domstoladministrasjonen har en betydelig styringskraft på det økonomiske feltet, og at det derfor er viktig å sikre at domstollederne har budsjettmessig frihet til å kunne være en reell leder av domstolen. Kommisjonen uttaler blant annet at «Den enkelte domstol må selv kunne forvalte og prioritere midlene innenfor sin budsjettramme.» Dette er en viktig presisering og vi slutter oss til kommisjonens synspunkter når det gjelder den budsjettmessige styringen av domstolene.
Kapittel 15 Saksfordeling i domstolene
Tingretten slutter seg til Domstolkommisjonen forslag om å regulere saksfordelingen i domstolene av hensyn til den interne uavhengigheten.
Tingretten slutter seg til flertallets forslag til lovregulering, der det fremgår at saker skal fordeles etter saklige og objektive kriterier for å hindre at det tas utenforliggende hensyn. Omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal etter kommisjonens forslag kreve begrunnelse. Tingretten slutter seg til dette forslaget.
Kapittel 22 Bedre tvistesaksbehandling
Tingretten slutter seg til anbefalingen om at det innføres virkemidler for mer konsentrert behandling av tvistesakene, herunder at saksforberedelsen i større grad må anerkjennes som et eget ledd i saksbehandlingen. Vi er videre enige i at lovgivningen i større grad bør gi uttrykk for dette, jf forslaget til endringer i tvisteloven § 9-4 som pålegger retten å sørge for at tvistespørsmål blir klarlagt.
Vi stiller oss imidlertid ikke bak forslaget om at retten skal pålegges å utarbeide en kort skriftlig sammenfatning av sakens tvistespørsmål. Tingretten mener at en slik ordning ikke er egnet til å effektivisere saksforberedelsen i forhold til dagens system med planmøter og andre former for kontakt med aktørene og partene. Dommeren bør kunne pålegge partene selv å klargjøre de faktiske og rettslige spørsmålene saken reiser, dersom spørsmålene ikke blir tilstrekkelig klarlagt i planmøtet.
Forslaget om å lovfeste at retten skal sette seg inn i sakens dokumenter før hovedforhandlingen, fremstår som unødvendig.
Vi støtter forslaget om at dokumentbevis som regel bare skal påberopes under rettsmøtet/muntlig forhandling. Dette kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen. Tingretten støtter ikke ordlyden i § 26-2 der det er foreslått en regel om at dokumentbevis ikke skal leses opp. Etter vår oppfatning bør det være rom for unntak på dette punktet slik at opplesing kan skje der dette er fornuftig.
Kapittel 23 Spesialisering
Tingretten støtter anbefalingen om å innføre moderat dommerspesialisering på flere saksområder innenfor rammen av fullfaglige domstoler. Nord-Troms tingrett har i mange år hatt en ordning med moderat spesialisering for barnesaker og rettsmekling. Vi har høstet gode erfaringer med dette. Hvis det skal fastsettes er spesialiseringsgrad, bør det innhentes nærmere informasjon fra domstoler som har erfaring med moderat spesialisering.
Vi viser til høringsbrev av 27. oktober 2020.
Nord-Troms og Senja tingrett gir med dette et høringssvar på utvalgte temaer i Domstolkommisjonens delrapport. Siden Senja tingrett har avgitt egen høringsuttalelse før domstolene ble sammenslått, inngis denne høringsuttalelsen på vegne av rettsstedet i Tromsø.
Grunnlovsvern og domstolenes uavhengighet
Vi slutter oss til forslaget om å fastsette et helhetlig grunnlovsvern for domstolene. Dette er viktig for å sikre at domstolenes og dommernes uavhengighet er forsvarlig regulert i lovverket. Tingretten slutter seg videre til forslaget om å sikre Domstoladministrasjonens uavhengighet fra Regjeringen, ved bl.a. å fjerne Regjeringens instruksjonsmyndighet over Domstoladministrasjonen.
Vi støtter også anbefalingen om å styrke Domstoladministrasjonens rolle i budsjettarbeidet for domstolene. Det bør bl.a. fastsettes mer formelle rammer for budsjettprosessen, slik kommisjonen har foreslått. Tingretten er også enig med kommisjonen i at det bør lovfestes en plikt for regjeringen til å legge ved domstolenes budsjettforslag til budsjettproposisjonen dersom regjeringens forslag avviker fra Domstoladministrasjonens forslag.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
Tingretten slutter seg til kommisjonens forslag om å bevare ordningen med en sentral og uavhengig domstoladministrasjon. Vi har merket oss at kommisjonen foreslår å gi Domstoladministrasjonen enda større uavhengighet, legitimitet og myndighet til nasjonal administrering av domstolene. Det er viktig at Domstoladministrasjonens uavhengighet av den lovgivende og utøvende makt på denne måten blir drøftet og synliggjort.
Det er samtidig viktig å understreke at det først og fremst er den dømmende uavhengigheten som skal sikres gjennom Domstoladministrasjonen. Tingretten vil derfor understreke at Domstoladministrasjonen bør hente sin legitimitet og forankring i domstolene og hos dommerne. Forvaltningen av domstolene bør innrettes slik at dette hensynet blir ivaretatt.
Tingretten støtter derfor mindretallets forslag om at dommernes representanter skal være i flertall i styret, og at disse skal velges av dommerne. Dette er viktig for å understreke at det er dommerne og den dømmende virksomheten som utgjør fundamentet i domstolene som uavhengig statsmakt. Tingretten slutter seg til mindretallets begrunnelse på dette punktet, se pkt. 9.6.4.8. Vi viser særlig til at mindretallets forslag er basert på internasjonale anbefalinger og på styringsmodeller i de øvrige nordiske landene.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
Vi støtter kommisjonens forslag til endringer når det gjelder Regjeringens rolle ved utnevning av dommere. Forslaget innebærer at Regjeringen gis mindre innflytelse på hvem som utnevnes som dommere.
Tingretten støtter videre kommisjonens forslag når det gjelder oppnevning av medlemmer til Innstillingsrådet. Vi støtter også kommisjonens forslag om at Innstillingsrådet fortsatt bør være et bredt sammensatt kollegialt organ. Det er imidlertid en viktig forutsetning for tingrettens synspunkt at det er et flertall av dommere i Domstoladministrasjonens styre.
Når det gjelder spørsmålet om dommerne skal være i flertall i Innstillingsrådet, støtter tingretten kommisjonens flertall. Kvaliteten på dommerne er en avgjørende faktor for et velfungerende domstolsystem. Utnevnelsesprosessen må derfor sikre en god vurdering av søkernes faglige og personlige egenskaper. At dette gjøres av et bredt sammensatt organ der dommerne ikke nødvendigvis er i flertall, kan etter vår vurdering bidra til å styrke legitimiteten til Innstillingsrådets avgjørelser.
Tingretten er enig med kommisjonen i at arbeidsgiverrollen bør tydeliggjøres ved dommerutnevnelser, ved at domstolleder for den domstol det skal utnevnes en dommer til, deltar med tale- og stemmerett i rådsmøtet. Dette er etter vår vurdering er svært viktig punkt for å ivareta domstolleders personalansvar og domstolenes tillit til rekrutteringsprosessen.
Kapittel 12 Dommerfullmektigordningen
Tingretten mener at dommerfullmektigordningen bør videreføres. De prinsipielle innvendingene mot ordningen - som berører dommerfullmektigenes uavhengighet - kan sikres ved at det innføres rammer for ordningen, slik kommisjonens flertall har foreslått.
Dommerfullmektigordningen er viktig for domstolene av flere grunner, herunder for rekrutteringen til dommeryrket og for det faglige og sosiale miljøet i domstolene. Vi viser ellers til synspunktene til kommisjonens flertall. Tingretten er enig i at det kan innføres et krav om at andelen dommerfullmektiger ikke skal overstige mer enn 20 % av den dømmende bemanningen i domstolen. For øvrig vil det være en styrke for uavhengigheten til dommerfullmektigene at ansettelsesforholdet varer i tre år med fullt stillingsvern, uten at domstolleder kan innvilge det tredje ansettelsesåret.
Dersom dommerfullmektigordningen fjernes, er det vår oppfatning at det ikke er utredere det er behov for i tingrettene. I så fall bør dommerfullmektigene erstattes med dommere.
Kapittel 13 Disiplinærordning for dommere
Vi slutter oss til kommisjonens forslag om at myndigheten til å oppnevne medlemmer i Tilsynsutvalget bør overføres fra Regjeringen til styret i Domstoladministrasjonen. Det er en viktig forutsetning for tingrettens syn på kommisjonens forslag at det er et flertall av dommere i styret i Domstoladministrasjonen.
Tingretten støtter flertallets syn om at dommere fortsatt bør være i mindretall blant medlemmene i utvalget. Dette er viktig for legitimiteten og tilliten til disiplinærordningen.
Vi støtter videre forslaget om at det innføres et uavhengig klageorgan for Tilsynsutvalgets avgjørelser og at domstolene bør ha full kompetanse ved prøving av Tilsynsutvalgets vedtak.
Kapittel 14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
Tingretten slutters seg til forslaget om å lovregulere Domstoladministrasjonens oppgaver og myndighet. Det er i så fall viktig at det blir klargjort at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet og at dette settes begrensninger for Domstoladministrasjonens myndighet.
Kommisjonen er opptatt av at domstolene skal gis et lokalt handlingsrom. I rapporten er det bl.a. bemerket at det bør gjelde et prinsipp om at Domstoladministrasjonen ikke skal ha større myndighet enn det som er nødvendig. Kommisjonen har vist til at dette er viktig både for domstolenes uavhengighet og utviklingsevne. Det er videre påpekt at domstolene i større grad bør få reell innflytelse på avgjørelser og tiltak i regi av Domstoladministrasjonen. Tingretten slutter seg til disse vurderingene.
Resultatet fra en undersøkelse som er referert i pkt. 14 i kommisjonens rapport, viser at det er behov for å forbedre kommunikasjonen mellom Domstoladministrasjonen og domstolene. Kommisjonen foreslår ulike tiltak som bør utvikles nærmere av Domstoladministrasjonen i samarbeid med domstolledere, domstolenes medarbeidere og deres organisasjoner.
Tingretten støtter disse tiltakene, herunder:
Vi støtter videre kommisjonens merknader i pkt. 14.2.5. Budsjettmyndighet. Kommisjonen anbefaler her at det gjennomføres en mer omfattende revisjon av ressursfordelingsmodellene for domstolene. Budsjettfordelingen mellom domstolene er svært viktig for domstoldriften. Det er av avgjørende betydning for tilliten til Domstoladministrasjonen at fordelingen er basert på omforente kriterier som ivaretar domstolenes reelle behov for ressurser.
Det er påpekt av kommisjonen at Domstoladministrasjonen har en betydelig styringskraft på det økonomiske feltet, og at det derfor er viktig å sikre at domstollederne har budsjettmessig frihet til å kunne være en reell leder av domstolen. Kommisjonen uttaler blant annet at «Den enkelte domstol må selv kunne forvalte og prioritere midlene innenfor sin budsjettramme.» Dette er en viktig presisering og vi slutter oss til kommisjonens synspunkter når det gjelder den budsjettmessige styringen av domstolene.
Kapittel 15 Saksfordeling i domstolene
Tingretten slutter seg til Domstolkommisjonen forslag om å regulere saksfordelingen i domstolene av hensyn til den interne uavhengigheten.
Tingretten slutter seg til flertallets forslag til lovregulering, der det fremgår at saker skal fordeles etter saklige og objektive kriterier for å hindre at det tas utenforliggende hensyn. Omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal etter kommisjonens forslag kreve begrunnelse. Tingretten slutter seg til dette forslaget.
Kapittel 22 Bedre tvistesaksbehandling
Tingretten slutter seg til anbefalingen om at det innføres virkemidler for mer konsentrert behandling av tvistesakene, herunder at saksforberedelsen i større grad må anerkjennes som et eget ledd i saksbehandlingen. Vi er videre enige i at lovgivningen i større grad bør gi uttrykk for dette, jf forslaget til endringer i tvisteloven § 9-4 som pålegger retten å sørge for at tvistespørsmål blir klarlagt.
Vi stiller oss imidlertid ikke bak forslaget om at retten skal pålegges å utarbeide en kort skriftlig sammenfatning av sakens tvistespørsmål. Tingretten mener at en slik ordning ikke er egnet til å effektivisere saksforberedelsen i forhold til dagens system med planmøter og andre former for kontakt med aktørene og partene. Dommeren bør kunne pålegge partene selv å klargjøre de faktiske og rettslige spørsmålene saken reiser, dersom spørsmålene ikke blir tilstrekkelig klarlagt i planmøtet.
Forslaget om å lovfeste at retten skal sette seg inn i sakens dokumenter før hovedforhandlingen, fremstår som unødvendig.
Vi støtter forslaget om at dokumentbevis som regel bare skal påberopes under rettsmøtet/muntlig forhandling. Dette kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen. Tingretten støtter ikke ordlyden i § 26-2 der det er foreslått en regel om at dokumentbevis ikke skal leses opp. Etter vår oppfatning bør det være rom for unntak på dette punktet slik at opplesing kan skje der dette er fornuftig.
Kapittel 23 Spesialisering
Tingretten støtter anbefalingen om å innføre moderat dommerspesialisering på flere saksområder innenfor rammen av fullfaglige domstoler. Nord-Troms tingrett har i mange år hatt en ordning med moderat spesialisering for barnesaker og rettsmekling. Vi har høstet gode erfaringer med dette. Hvis det skal fastsettes er spesialiseringsgrad, bør det innhentes nærmere informasjon fra domstoler som har erfaring med moderat spesialisering.