HØRINGSSVAR NOU 2020:11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring – Domstolkommisjonens andre delutredning
Det vises til departementets høringsbrev med frist for innspill satt til 27. april 2021.
Sør-Trøndelag tingrett gir med dette høringssvar på enkelte utvalgte temaer.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
9.5 Regjeringens myndighet overfor Domstoladministrasjonen
Vi støtter kommisjonens forslag til de nevnte lovendringer i domstolloven for å sikre domstolens uavhengighet.
9.6.4.5 Dommerandelen i Domstoladministrasjonens styre
Vi støtter her kommisjonens mindretall som foreslår at seks av elleve medlemmer i Domstoladministrasjonens styre bør være dommere, slik at styret har en majoritet av dommere. Vi deler også fullt ut mindretallet sin begrunnelse for dette. Vi mener at dette er sentralt for å sikre at domstolenes administrasjonsorgan har tilstrekkelig uavhengighet til den utøvende makt. Vi viser til at dette er ordningen i våre naboland.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
11.6. Forholdet mellom Innstillingsrådet og regjeringen
Vi støtter her kommisjonens forslag til endringer, slik at regjeringen ikke kan gå utenfor innstillingen, men har adgang til å forkaste den én gang. Likeså støtter vi kommisjonens forslag til at regjeringen må begrunne hvorfor den eventuelt fraviker rangeringen fra Innstillingsrådet.
11.7.2 Oppnevnelse av medlemmer til Innstillingsrådet
Her støtter vi kommisjonens sitt forslag hva gjelder oppnevningen av medlemmer til Innstillingsrådet, men dette under forutsetning av at styret i Domstoladministrasjonen består av at flertall av dommere.
11.7.3.6 Domstoladministrasjonens deltakelse i prosessen
Vi støtter ikke kommisjonens forslag om at Domstoladministrasjonen skal ha stemmerett i Innstillingsrådet ved innstilling av domstolledere. Det er viktig å sikre domstolene en tilstrekkelig uavhengighet til Domstoladministrasjonen. Dette må ses i sammenheng med Domstoladministrasjonens rolle. Vi ser likevel annerledes på dette dersom dommere får flertall i Domstoladministrasjonens styre.
Hva gjelder innstilling av ordinære dommere støtter vi kommisjonens forslag til en endring av dagens praksis, slik at Domstoladministrasjonen ikke skal delta i Innstillingsrådets rådsmøter.
11.7.3.9 Flertall av dommere i Innstillingsrådet?
Vi støtter her mindretallets forslag til sammensetning av innstillingsrådet, slik at dommere kommer i flertall. Videre må regjerningen være bundet at Domstoladministrasjonens innstilling. Vi viser i sin helhet til mindretallets begrunnelse.
Kapittel 12 Midlertidige dommere
12.7 Dommerfullmektigordningen
Vi mener at dommerfullmektigordningen bør videreføres. De prinsipielle betenkeligheter knyttet til dommerfullmektigenes uavhengighet til domstolleder eller andre kan sikres ved for eksempel å innføre føringer for fullmektigtiden og føringer for ansettelsesprosessen slik flertallet foreslår. Dommerfullmektigordningen er i dag viktig for rekrutteringen til dommeryrket. Vår erfaring er også at dommerfullmektigene holder et høyt faglig nivå. Vi har også vanskeligheter med å se at det er behov for utredere i tingrettene slik det er i Høyesterett og dels lagmannsrettene. En utreder vil ha noe for seg særlig ved arbeidet med ankesiling, men vi kan ikke se at det samme behovet finnes for de arbeidsoppgaver som tingretten har. Vi støtter kommisjonens flertall i at det bør legges bedre til rette for et opptrappingsløp for dommerfullmektigene, og det kan for eksempel innføres krav om at dommerfullmektigen bør gjennomføre obligatoriske kurs før han/hun kan tildeles saker. Det kan gjerne også innføres krav om at andelen av dommerfullmektiger ikke kan overstige ca. 20 % av tingrettens dømmende årsverk.
Dersom dommerfullmektigordningen fjernes legger vi til grunn at de vil bli erstattet med faste dommerembeter, og altså ikke utredere.
13 Disiplinærordningen for dommere
13.5 Tilsynsutvalgets sammensetning
Vi støtter her flertallets syn på at dommere fortsatt bør være i et mindretall blant medlemmene. Dette er viktig for legitimiteten og tilliten til tilsynsorganets avgjørelser. Det er likevel en viktig forutsetning at myndigheten til å oppnevne medlemmer til tilsynsorganet overføres fra regjeringen til Domstoladministrasjonens styre, og at det er et flertall av dommere i Domstoladministrasjonens styre. Det sistnevnte er avgjørende for å sikre domstolenes uavhengighet til utøvende makt.
Vi støtter ellers at det innføres et uavhengig klageorgan for tilsynsrådets avgjørelser.
14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
14.2 Domstoladministrasjonens myndighet
Domstoladministrasjonen er et sentralt forvaltningsorgan som skal legge til rette for domstolenes virksomhet. Det er viktig å sikre Domstoladministrasjonen uavhengighet og rolle som mellomledd mellom domstolene og Stortinget.
Domstolene er imidlertid uavhengige, også fra Domstoladministrasjonen. Derfor er det viktig å innrette organiseringen slik at den enkelte domstol selv har de nødvendige virkemidler og ressurser til å ivareta sitt resultatansvar, ansvar for sine medarbeidere og økonomiske forpliktelser. Vi gjør oppmerksom på at omfanget av oppgaver som legges til Domstoladministrasjonen i sum gjør at Domstoladministrasjonen i realiteten har mulighet til å påvirke aktiviteten i den enkelte domstol ganske konkret. Særlig den detaljerte økonomistyringen, og det vi oppfatter at kommisjonen legger opp til av muligheter for Domstoladministrasjonen til å gi «pålegg» om bruk av et bredt spekter av faglige løsninger (maler, anbefalinger om en bestemt måte å håndtere saker på), gir Domstoladministrasjonen innflytelse godt inn i kjernen av den dømmende virksomheten. Det er klart uheldig bl. a. i et uavhengighetsperspektiv.
Domstoladministrasjonens innflytelse over domstolene bør begrenset til ivaretagelsen av de oppgavene som begrunner en sentraladministrasjon av denne typen. En ønsket tilnærming må være å stimulere domstolene selv til utvikling, og hvor Domstoladministrasjonens rolle må være mer av tilretteleggende karakter. Vi mener at forholdet mellom domstolene og Domstoladministrasjonen fortjener en noe mer nyansert diskusjon enn kommisjonen har hatt anledning til å gjøre.
14.4 Lokal ledelse i domstolene
Utviklingen gir oss nå større og mer robuste domstoler. Det er viktig at det legges til rette for at domstolene gis tilstrekkelige ressurser til at de kan oppfylle sin rolle på en tillitvekkende måte, og at de får reell mulighet til å utvikle seg i tråd med samfunnets forventninger. Det vil kreve at den enkelte domstol og domstolleder har de virkemidlene som skal til for å håndtere sin organisasjon, og at domstolenes ressurstilgang gjør muligheten reell.
16. Finansiering av domstolene
Reelt uavhengige domstoler forutsetter at finansieringen og systemet for ressurstilgang i domstolene innrettes deretter. Vi støtter derfor forslagene fra kommisjonen.
22. Bedre tvistesaksbehandling
Kommisjonen har foreslått noen endringer i tvisteloven og her er våre merknader til enkelte av forslagene:
Forslag om at retten skal utarbeide en skriftlig sammenfatning, jf nytt fjerde ledd i tvisteloven § 9-4 og nytt fjerde ledd i tvisteloven § 10-2
Vi støtter ikke forslaget. I Sør-Trøndelag tingrett klargjøres partenes påstander og anførsler i planmøtet, og eventuelle uklarheter blir på denne måten ryddet opp i på et tidlig tidspunkt og på en kostnadseffektiv måte for partene. Vi antar at lovforslaget vil bli kostnadsdrivende. En slik skriftlig sammenfatning skal sendes på kontradiksjon, noe som igjen mest sannsynlig vil genere økte advokatsalærer. Vi bemerker også at partene helt frem til avsluttet saksforberedelse kan endre sine påstander og anførsler, slik at rettens innledningsvise sammenfatning fort kan bli «foreldet».
I småkravssaker har vi saksforberedende telefonmøter dersom vi mener det er uklarheter som bør avklares før rettsmøtet til sluttbehandling. Også her frykter vi økte sakskostnader for partene dersom det skal innføres en obligatorisk skriftlig redegjørelse fra retten om det samme. I småkravsprosessen er det ikke planmøter og det fremgår av forarbeidene at dette nettopp er for å holde kostnadene nede. I småkravssaker står partene også friere til å endre sine anførsler og påstandsutforming i rettsmøtet til sluttbehandling. Vi bemerker også at tidsaspektet i småkravssaker, der dom skal være avsagt 3 måneder etter at stevning kom inn, kan gjøre at det blir vanskelig å få tid til å utarbeide en slik skriftlig sammenfatning før rettsmøte skal avholdes.
Føring av skriftlige bevis. Forslag til nytt tredje ledd i tvisteloven § 9-11 og ny § 26-2
Det foreslås å lovfeste at retten skal sette seg inn i sakens dokumenter før hovedforhandlingen. En slik bestemmelse burde være unødvendig, men vi antar at dette er en bestemmelse som må leses i lys av forslaget til § 26-2. Vi støtter forslaget om at dokumentbevis som den klare hovedregel bare skal påberopes under de muntlige forhandlingene og antar at dette kan bidra til at kun de mer sentrale eller omtvistede deler av skriftlige bevis blir lest opp under hovedforhandlingen. Vi støtter derimot ikke forslaget til ordlyd i § 26-2 hvor det uten unntak fremgår at «Dokumentbevis ikke skal leses opp.» I enkelte saker kan nettopp opplesing av helt sentrale deler av skriftlige bevis ha noe for seg.
22.5.6 Mål for saksbehandlingstid
I dette kapittelet uttaler kommisjonen at de reiser spørsmål om hvorvidt dagens mål for saksbehandlingstid er riktig, og mener at disse bør reduseres i og med at samfunnet generelt beveger seg i et høyere tempo enn før. Vi er kritiske til denne uttalelsen. Vi viser til Dommerforeningens to undersøkelser som viser at dommere i Norge jobber ca 25 % mer enn normal arbeidstid. Dersom lovens frister skal reduseres må det finansieres flere dommerstillinger. Vi mener også at kommisjonens merknad ikke tar inn over seg at en rekke sivile saker ikke blir berammet innenfor lovens frist på grunn av eksterne forhold. Det kan for eksempel ta tid å finne en rettsoppnevnt sakkyndig som har tid til å påta seg oppdrag innenfor lovens frister, eller det kan være advokater som er tett berammet flere måneder frem i tid. Det er heller ikke sjelden at saker ikke er ferdig forberedt i det stevning og tilsvar er innkommet slik at saken krever ytterligere saksforberedelse for en forsvarlig opplysning av saken. Vi frykter at kortere saksbehandlingsfrister kan gå ut over kvaliteten på avgjørelsene. Dagens problem er at for mange saker avgjøres senere enn de eksisterende fristene i loven. Årsaken til dette er som nevnt sammensatt. Sett i lys av dette støtter vi ikke kommisjonens forslag til kortere saksbehandlingsfrister.
Vi støtter kommisjonen i at (moderat) spesialisering innen ulike fag- / samfunnsområder er viktig for at domstolene også i fremtiden skal møte samfunnets behov på beste måte.
Sør-Trøndelag tingrett/Fosen tingrett
Det vises til departementets høringsbrev med frist for innspill satt til 27. april 2021.
Sør-Trøndelag tingrett gir med dette høringssvar på enkelte utvalgte temaer.
Kapittel 9 Den sentrale administrasjonen av domstolene
9.5 Regjeringens myndighet overfor Domstoladministrasjonen
Vi støtter kommisjonens forslag til de nevnte lovendringer i domstolloven for å sikre domstolens uavhengighet.
9.6.4.5 Dommerandelen i Domstoladministrasjonens styre
Vi støtter her kommisjonens mindretall som foreslår at seks av elleve medlemmer i Domstoladministrasjonens styre bør være dommere, slik at styret har en majoritet av dommere. Vi deler også fullt ut mindretallet sin begrunnelse for dette. Vi mener at dette er sentralt for å sikre at domstolenes administrasjonsorgan har tilstrekkelig uavhengighet til den utøvende makt. Vi viser til at dette er ordningen i våre naboland.
Kapittel 11 Utnevnelse av dommere
11.6. Forholdet mellom Innstillingsrådet og regjeringen
Vi støtter her kommisjonens forslag til endringer, slik at regjeringen ikke kan gå utenfor innstillingen, men har adgang til å forkaste den én gang. Likeså støtter vi kommisjonens forslag til at regjeringen må begrunne hvorfor den eventuelt fraviker rangeringen fra Innstillingsrådet.
11.7.2 Oppnevnelse av medlemmer til Innstillingsrådet
Her støtter vi kommisjonens sitt forslag hva gjelder oppnevningen av medlemmer til Innstillingsrådet, men dette under forutsetning av at styret i Domstoladministrasjonen består av at flertall av dommere.
11.7.3.6 Domstoladministrasjonens deltakelse i prosessen
Vi støtter ikke kommisjonens forslag om at Domstoladministrasjonen skal ha stemmerett i Innstillingsrådet ved innstilling av domstolledere. Det er viktig å sikre domstolene en tilstrekkelig uavhengighet til Domstoladministrasjonen. Dette må ses i sammenheng med Domstoladministrasjonens rolle. Vi ser likevel annerledes på dette dersom dommere får flertall i Domstoladministrasjonens styre.
Hva gjelder innstilling av ordinære dommere støtter vi kommisjonens forslag til en endring av dagens praksis, slik at Domstoladministrasjonen ikke skal delta i Innstillingsrådets rådsmøter.
11.7.3.9 Flertall av dommere i Innstillingsrådet?
Vi støtter her mindretallets forslag til sammensetning av innstillingsrådet, slik at dommere kommer i flertall. Videre må regjerningen være bundet at Domstoladministrasjonens innstilling. Vi viser i sin helhet til mindretallets begrunnelse.
Kapittel 12 Midlertidige dommere
12.7 Dommerfullmektigordningen
Vi mener at dommerfullmektigordningen bør videreføres. De prinsipielle betenkeligheter knyttet til dommerfullmektigenes uavhengighet til domstolleder eller andre kan sikres ved for eksempel å innføre føringer for fullmektigtiden og føringer for ansettelsesprosessen slik flertallet foreslår. Dommerfullmektigordningen er i dag viktig for rekrutteringen til dommeryrket. Vår erfaring er også at dommerfullmektigene holder et høyt faglig nivå. Vi har også vanskeligheter med å se at det er behov for utredere i tingrettene slik det er i Høyesterett og dels lagmannsrettene. En utreder vil ha noe for seg særlig ved arbeidet med ankesiling, men vi kan ikke se at det samme behovet finnes for de arbeidsoppgaver som tingretten har. Vi støtter kommisjonens flertall i at det bør legges bedre til rette for et opptrappingsløp for dommerfullmektigene, og det kan for eksempel innføres krav om at dommerfullmektigen bør gjennomføre obligatoriske kurs før han/hun kan tildeles saker. Det kan gjerne også innføres krav om at andelen av dommerfullmektiger ikke kan overstige ca. 20 % av tingrettens dømmende årsverk.
Dersom dommerfullmektigordningen fjernes legger vi til grunn at de vil bli erstattet med faste dommerembeter, og altså ikke utredere.
13 Disiplinærordningen for dommere
13.5 Tilsynsutvalgets sammensetning
Vi støtter her flertallets syn på at dommere fortsatt bør være i et mindretall blant medlemmene. Dette er viktig for legitimiteten og tilliten til tilsynsorganets avgjørelser. Det er likevel en viktig forutsetning at myndigheten til å oppnevne medlemmer til tilsynsorganet overføres fra regjeringen til Domstoladministrasjonens styre, og at det er et flertall av dommere i Domstoladministrasjonens styre. Det sistnevnte er avgjørende for å sikre domstolenes uavhengighet til utøvende makt.
Vi støtter ellers at det innføres et uavhengig klageorgan for tilsynsrådets avgjørelser.
14 Sentral og lokal ledelse av domstolene
14.2 Domstoladministrasjonens myndighet
Domstoladministrasjonen er et sentralt forvaltningsorgan som skal legge til rette for domstolenes virksomhet. Det er viktig å sikre Domstoladministrasjonen uavhengighet og rolle som mellomledd mellom domstolene og Stortinget.
Domstolene er imidlertid uavhengige, også fra Domstoladministrasjonen. Derfor er det viktig å innrette organiseringen slik at den enkelte domstol selv har de nødvendige virkemidler og ressurser til å ivareta sitt resultatansvar, ansvar for sine medarbeidere og økonomiske forpliktelser. Vi gjør oppmerksom på at omfanget av oppgaver som legges til Domstoladministrasjonen i sum gjør at Domstoladministrasjonen i realiteten har mulighet til å påvirke aktiviteten i den enkelte domstol ganske konkret. Særlig den detaljerte økonomistyringen, og det vi oppfatter at kommisjonen legger opp til av muligheter for Domstoladministrasjonen til å gi «pålegg» om bruk av et bredt spekter av faglige løsninger (maler, anbefalinger om en bestemt måte å håndtere saker på), gir Domstoladministrasjonen innflytelse godt inn i kjernen av den dømmende virksomheten. Det er klart uheldig bl. a. i et uavhengighetsperspektiv.
Domstoladministrasjonens innflytelse over domstolene bør begrenset til ivaretagelsen av de oppgavene som begrunner en sentraladministrasjon av denne typen. En ønsket tilnærming må være å stimulere domstolene selv til utvikling, og hvor Domstoladministrasjonens rolle må være mer av tilretteleggende karakter. Vi mener at forholdet mellom domstolene og Domstoladministrasjonen fortjener en noe mer nyansert diskusjon enn kommisjonen har hatt anledning til å gjøre.
14.4 Lokal ledelse i domstolene
Utviklingen gir oss nå større og mer robuste domstoler. Det er viktig at det legges til rette for at domstolene gis tilstrekkelige ressurser til at de kan oppfylle sin rolle på en tillitvekkende måte, og at de får reell mulighet til å utvikle seg i tråd med samfunnets forventninger. Det vil kreve at den enkelte domstol og domstolleder har de virkemidlene som skal til for å håndtere sin organisasjon, og at domstolenes ressurstilgang gjør muligheten reell.
16. Finansiering av domstolene
Reelt uavhengige domstoler forutsetter at finansieringen og systemet for ressurstilgang i domstolene innrettes deretter. Vi støtter derfor forslagene fra kommisjonen.
22. Bedre tvistesaksbehandling
Kommisjonen har foreslått noen endringer i tvisteloven og her er våre merknader til enkelte av forslagene:
Forslag om at retten skal utarbeide en skriftlig sammenfatning, jf nytt fjerde ledd i tvisteloven § 9-4 og nytt fjerde ledd i tvisteloven § 10-2
Vi støtter ikke forslaget. I Sør-Trøndelag tingrett klargjøres partenes påstander og anførsler i planmøtet, og eventuelle uklarheter blir på denne måten ryddet opp i på et tidlig tidspunkt og på en kostnadseffektiv måte for partene. Vi antar at lovforslaget vil bli kostnadsdrivende. En slik skriftlig sammenfatning skal sendes på kontradiksjon, noe som igjen mest sannsynlig vil genere økte advokatsalærer. Vi bemerker også at partene helt frem til avsluttet saksforberedelse kan endre sine påstander og anførsler, slik at rettens innledningsvise sammenfatning fort kan bli «foreldet».
I småkravssaker har vi saksforberedende telefonmøter dersom vi mener det er uklarheter som bør avklares før rettsmøtet til sluttbehandling. Også her frykter vi økte sakskostnader for partene dersom det skal innføres en obligatorisk skriftlig redegjørelse fra retten om det samme. I småkravsprosessen er det ikke planmøter og det fremgår av forarbeidene at dette nettopp er for å holde kostnadene nede. I småkravssaker står partene også friere til å endre sine anførsler og påstandsutforming i rettsmøtet til sluttbehandling. Vi bemerker også at tidsaspektet i småkravssaker, der dom skal være avsagt 3 måneder etter at stevning kom inn, kan gjøre at det blir vanskelig å få tid til å utarbeide en slik skriftlig sammenfatning før rettsmøte skal avholdes.
Føring av skriftlige bevis. Forslag til nytt tredje ledd i tvisteloven § 9-11 og ny § 26-2
Det foreslås å lovfeste at retten skal sette seg inn i sakens dokumenter før hovedforhandlingen. En slik bestemmelse burde være unødvendig, men vi antar at dette er en bestemmelse som må leses i lys av forslaget til § 26-2. Vi støtter forslaget om at dokumentbevis som den klare hovedregel bare skal påberopes under de muntlige forhandlingene og antar at dette kan bidra til at kun de mer sentrale eller omtvistede deler av skriftlige bevis blir lest opp under hovedforhandlingen. Vi støtter derimot ikke forslaget til ordlyd i § 26-2 hvor det uten unntak fremgår at «Dokumentbevis ikke skal leses opp.» I enkelte saker kan nettopp opplesing av helt sentrale deler av skriftlige bevis ha noe for seg.
22.5.6 Mål for saksbehandlingstid
I dette kapittelet uttaler kommisjonen at de reiser spørsmål om hvorvidt dagens mål for saksbehandlingstid er riktig, og mener at disse bør reduseres i og med at samfunnet generelt beveger seg i et høyere tempo enn før. Vi er kritiske til denne uttalelsen. Vi viser til Dommerforeningens to undersøkelser som viser at dommere i Norge jobber ca 25 % mer enn normal arbeidstid. Dersom lovens frister skal reduseres må det finansieres flere dommerstillinger. Vi mener også at kommisjonens merknad ikke tar inn over seg at en rekke sivile saker ikke blir berammet innenfor lovens frist på grunn av eksterne forhold. Det kan for eksempel ta tid å finne en rettsoppnevnt sakkyndig som har tid til å påta seg oppdrag innenfor lovens frister, eller det kan være advokater som er tett berammet flere måneder frem i tid. Det er heller ikke sjelden at saker ikke er ferdig forberedt i det stevning og tilsvar er innkommet slik at saken krever ytterligere saksforberedelse for en forsvarlig opplysning av saken. Vi frykter at kortere saksbehandlingsfrister kan gå ut over kvaliteten på avgjørelsene. Dagens problem er at for mange saker avgjøres senere enn de eksisterende fristene i loven. Årsaken til dette er som nevnt sammensatt. Sett i lys av dette støtter vi ikke kommisjonens forslag til kortere saksbehandlingsfrister.
Vi støtter kommisjonen i at (moderat) spesialisering innen ulike fag- / samfunnsområder er viktig for at domstolene også i fremtiden skal møte samfunnets behov på beste måte.
Sør-Trøndelag tingrett/Fosen tingrett