Høyringsfråsegn NOU 2020:11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring
I høyringsbrev av 27. oktober 2020 ber Justis og beredskapsdepartementet om innspel til Domstolkommisjonen si andre delutgreiing. Eg vil med dette sende inn høyringsfråsegn på vegne av Søre Sunnmøre tingrett.
Innleiiande merknader
Domstolkommisjonen opplyser at hovudmålsetjinga med kommisjonen sitt arbeid har vore å legge til rette for at domstolane framleis skal fylle si sentrale rolle i rettstaten. Det er særleg to forhold som vert framheva:
«For det første er det viktig å sikre domstolenes uavhengighet også under mer omskiftelige samfunnsforhold. For det andre bør det rettslige rammeverket og arbeidsprosessene forbedres, slik at domstolene kan være den sentrale konfliktløseren i samfunnet.»
Søre Sunnmøre tingrett deler kommisjonen si oppfatning av at både domstolane si uavhengigheit og domstolane som sentral konfliktløysar er viktig for at domstolane skal fylle rolla si i rettstaten. Det synes likevel som om Domstolkommisjonen sine forslag til verkemiddel for å oppnå dette, gjennomgåande inneber ei overføring av makt til Domstoladministrasjonen. Søre Sunnmøre tingrett meiner at meir makt til Domstoladministrasjonen ikkje er eit eigna verkemiddel verken for å sikre domstolane si uavhengigheit eller for å sikre at domstolane skal vere den sentrale konfliktløysaren i samfunnet.
Domstolane si uavhengigheit
Domstolane er i domstollova § 1 definert til å vere: Høgsterett, lagmannsrettane og tingrettane. Det er desse som utgjer dei allmenne domstolane og den dømmande makt. I tillegg kjem somme særdomstolar. Når ein skal sikre domstolane si uavhengigheit frå Storting, regjering og forvaltninga elles, er det såleis desse ein skal sikre.
Domstoladministrasjonen er ikkje ein domstol og ikkje ein del av den dømmande makt. Domstoladministrasjonen er eit særskilt uavhengig forvaltningsorgan som skal syte for at den sentrale administrasjonen av domstolane skjer på ein forsvarleg og føremålstenleg måte, jfr dstl § 33. Det går fram av domstollova § 33 b at både forvaltningslova og offentleglova gjeld for Domstoladministrasjonen si verksemd. Det synes såleis forfeila å skulle grunnlovfeste eit prinsipp om at styresmaktene skal sikre ein uavhengig administrasjon av domstolane. Domstoladministrasjonen er ikkje ei uavhengig statsmakt.
Skal ein sikre domstolane si uavhengigheit er det andre verkemiddel som framstår som meir føremålstenlege:
A. Sikre at rekruttering av embetsdommarar og domstolsleiarar skjer uavhengig av dei andre statsmaktene og forvaltninga elles og i tråd med kvalifikasjonsprinsippet
Direktoratet for Økonomiforvaltning (DFØ) har på oppdrag av Domstolkommisjone gjort ein analyse (Et godt råd? Evaluering av Innstillingsrådet for dommere) av korleis Innstillingsrådet fungerer. Det går fram av rapporten at Domstoladministrasjonen har stor uformell makt over kven som vert innstilt og til tider avgjerande makt. Sett i lys av den nylege rekrutteringsprosessen av nye domstolleiarar, der det i media er framheva at det kan synes som om domstolleiarstillingane er tildelt på førehand (https://klassekampen.no/utgave/2021-02-04/vil-ha-sine-eigne ), framstår det som svært viktig å sjå på Innstillingsrådet og relasjonen til Domstoladministrasjonen med nye auge. Dette vert også aktualisert av at det var svært få søkarar til dei nye domstolleiarstillingane ved gjennomføringa av den nylege strukturendringa i domstolane. Til somme av stillingane var det berre ein søkar. Sjølv om det ikkje skulle vere hald i dei mistankane som er ytra i media, vil slike rykte i seg sjølv kunne svekke tilliten til domstolane. Ein må derfor ha rekrutteringsmekanismar som sikrar at det ikkje er grobotn for slike rykte. Skal ein sikre domstolane si uavhengigheit synes det viktig at Innstillingsrådet får eit eige sekretariat som ikkje er tilknytta Domstoladministrasjonen og at Domstoladministrasjonen sin innflytelse, også den uformelle innflytelsen, på utnemningar vert vesentleg redusert.
Det synes føremålstenleg at Innstillingsrådet er sett saman av eit fleirtal av dommarar, der arbeidstakarorganisasjonane og domstolane sjølve er naturlege val når det kjem til å nominere medlemmar. Saman med eit eige sekretariat, vil dette vere med på å sikre at Innstillingsrådet er uavhengig i sine avgjerder utan uformell innflytelse frå forvaltninga. Det er også fornuftig at andre yrkesgrupper enn dommarar er representert, især sakshandsamarar ved domstolane.
B . Domstoladministrasjonen og domstoladministrasjonen sitt styre
For å sikre domstolane si uavhengigheit bør medlemmane i styret til Domstoladministrasjonen velgast etter ein modell inspirert av Finland. Der er sju av åtte medlemmar tilsette i domstolane og seks av desse er dommarar. Dommarrepresentantane vert nominert av domstolane og arbeidstakarorganisasjonane. Det synes føremålstenleg at også sakshandsamarar får ein plass i styret til Domstoladministrasjonen. Det er også fornuftig at sittande stortingsrepresentantar eller medlemmar av regjeringa, ikkje kan sitte i styret til Domstoladministrasjonen. Dette for å unngå at Regjering og Storting indirekte kan ha innverknad på den Dømmande makt gjennom administrative avgjerder. Om ein ikkje ønsker å innføre så drastiske endringar på linje med det dei har i Finland, meiner Søre Sunnmøre tingrett at i alle fall fleirtalet av medlemmane i styret til Domstoladministrasjonen bør vere dommarar som er nominert av arbeidstakarorganisasjonane, at sakshandsamarane også skal ha ein representant i styret og at Stortinget fortsatt kan nominere to medlemmar som ikkje er juristar.
Den økonomiske og administrative kontrollen regjeringa og Stortinget har med domstolane i dag, synes å vere velfungerande. For å ivareta og sikre domstolane si uavhengigheit av forvaltninga, bør Stortinget i større grad enn i dag øyremerke midlar som skal gå til drifta av domstolane. I dag har Domstoladministrasjonen stort skjønn i å avgjere korleis tildelte midlar skal fordelast mellom Domstoladministrasjonen og domstolane, noko som skapar rom for ei lite transparent budsjettmessig og administrativ styring av domstolane og opnar opp for ei forfordeling av Domstoladministrasjonen på kostnad av domstolane sitt driftsbudsjett. Domstoladministrasjonen har til dømes gjort styrevedtak (16. desember 2016) på at domstolar dei ønska å legge ned, ikkje skulle få tildelt midlar til å ta del i digitaliseringa av domstolane eller oppgradering av lokaler eller forlenging av leigekontrakter. Dette for å unngå omstillingsutgifter. Dette har ført til at små domstolar har falt bakpå i den tekniske utviklinga for å legge til rette for nedlegging. Søre Sunnmøre tingrett har per i dag ikkje ein einaste rettssal som er tilrettelagt for gjennomføring av digital hovudforhandling eller digitale aktorat. Vi er spent på om dette vil bli brukt som argument for å iretteføre saker på dei andre rettstadane istadenfor i Volda, no når Volda skal bli ein rettsstad i Møre og Romsdal tingrett og ikkje lenger skal vere ein sjølvstendig domstol.
Regjeringa har eit konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for domstolane si verksemd og då kan ein ikkje overføre den reelle makta til Domstoladministrasjonen. Søre Sunnmøre tingrett støttar såleis ikkje forslaga som handlar om å øverføre meir myndigheit og kompetanse frå regjeringa og Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen.
C. Fastsetting av domstolsstruktur
Kompetansen til å justere grensene for rettskretsar og til å legge ned rettstadar bør ligge hjå Stortinget. Dette vil i seg sjølv vere eit verkemiddel for å sikre domstolane si uavhengigheit fordi endringar då vil krevje brei semje på Stortinget og ikkje vere avhengig av den til ei kvar tid sittande regjering, som kan vere ei mindretalsregjering.
Digitalisering av domstolane
Pandemien har gitt domstolane ei bratt læringskurve og gjort at digitaliseringa av domstolane har fått drahjelp også gjennom mellombelse endringar av prosesslovgivninga. Det er viktig at alle rettstadane får ta del i digitaliseringa og at fokus framover vert å gi eit teknisk løft til dei rettstadane som manglar naudsynt utstyr og tenlege lokale. Dette er ein viktig føresetnad for at alle borgarane skal få like domstolstenester over heile landet og for at rettstadane faktisk skal vere likestilte i tråd med dei politiske føringane då Domstolsreformen vart vedtatt.
Sakshandsaming av tvistesaker
For å oppnå ei god og lik handsaming av tvistar, er nasjonale malar, retningslinjer og rettleiarar, gode verkemiddel. Domstolkommisjonen foreslår at dommarane skal ha ei lovfesta plikt til å utarbeide ei skriftleg sakssamanfatning før hovudforhandlinga. Dette synes å vere eit lite tenleg verkemiddel og ein lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar. I domstolane i dag er det eit sterkt fokus på kort saksavviklingstid. Ei plikt til å utarbeide skriftlege samanfatningar, vil føre til meirarbeid som ein ikkje har nokon garanti for at vil kome saksavviklinga til gode. Saka kan bli forlikt eller trekt og arbeidet vil ha vore forgjeves.
Skal domstolane vere den foretrukne tvisteløysar, er kvalitet eit viktig stikkord. Det synes såleis viktig å syte for at domstolane i framtida vert målt også på kvalitet og ikkje berre kvantitet. Eit for sterkt og einsidig fokus på saksavviklingstid, vil raskt gå utover kvaliteten. Å syte for at det er ressursar nok til at dommaren kan gjere ei god saksførebuing forut for hovudforhandlinga og slik at dommaren har tilstrekkeleg med tid til å skrive avgjerder, synes meir føremålstenleg. Eit kvalitetsmål kan vere om dommar vert oppheva på grunn av manglande domsgrunnar, feil lovforståing eller inhabilitet hjå dommar. Eit anna kvalitetsmål kan vere om dommarane ved domstolen tek del på kvalitetshevande tiltak som interne og eksterne kurs mv.
Eit anna verkemiddel er å syte for at det er tilstrekkjeleg med sakshandsmarar ved domstolen, som kan legge til rette for dommaren slik at dommaren kan fokusere på dei reine dømmande oppgåvene. Sakshandsamarane er ein svært viktig ressurs i domstolane.
Sorenskrivar Elisabeth Wiik
Søre Sunnmøre tingrett
I høyringsbrev av 27. oktober 2020 ber Justis og beredskapsdepartementet om innspel til Domstolkommisjonen si andre delutgreiing. Eg vil med dette sende inn høyringsfråsegn på vegne av Søre Sunnmøre tingrett.
Innleiiande merknader
Domstolkommisjonen opplyser at hovudmålsetjinga med kommisjonen sitt arbeid har vore å legge til rette for at domstolane framleis skal fylle si sentrale rolle i rettstaten. Det er særleg to forhold som vert framheva:
«For det første er det viktig å sikre domstolenes uavhengighet også under mer omskiftelige samfunnsforhold. For det andre bør det rettslige rammeverket og arbeidsprosessene forbedres, slik at domstolene kan være den sentrale konfliktløseren i samfunnet.»
Søre Sunnmøre tingrett deler kommisjonen si oppfatning av at både domstolane si uavhengigheit og domstolane som sentral konfliktløysar er viktig for at domstolane skal fylle rolla si i rettstaten. Det synes likevel som om Domstolkommisjonen sine forslag til verkemiddel for å oppnå dette, gjennomgåande inneber ei overføring av makt til Domstoladministrasjonen. Søre Sunnmøre tingrett meiner at meir makt til Domstoladministrasjonen ikkje er eit eigna verkemiddel verken for å sikre domstolane si uavhengigheit eller for å sikre at domstolane skal vere den sentrale konfliktløysaren i samfunnet.
Domstolane si uavhengigheit
Domstolane er i domstollova § 1 definert til å vere: Høgsterett, lagmannsrettane og tingrettane. Det er desse som utgjer dei allmenne domstolane og den dømmande makt. I tillegg kjem somme særdomstolar. Når ein skal sikre domstolane si uavhengigheit frå Storting, regjering og forvaltninga elles, er det såleis desse ein skal sikre.
Domstoladministrasjonen er ikkje ein domstol og ikkje ein del av den dømmande makt. Domstoladministrasjonen er eit særskilt uavhengig forvaltningsorgan som skal syte for at den sentrale administrasjonen av domstolane skjer på ein forsvarleg og føremålstenleg måte, jfr dstl § 33. Det går fram av domstollova § 33 b at både forvaltningslova og offentleglova gjeld for Domstoladministrasjonen si verksemd. Det synes såleis forfeila å skulle grunnlovfeste eit prinsipp om at styresmaktene skal sikre ein uavhengig administrasjon av domstolane. Domstoladministrasjonen er ikkje ei uavhengig statsmakt.
Skal ein sikre domstolane si uavhengigheit er det andre verkemiddel som framstår som meir føremålstenlege:
A. Sikre at rekruttering av embetsdommarar og domstolsleiarar skjer uavhengig av dei andre statsmaktene og forvaltninga elles og i tråd med kvalifikasjonsprinsippet
Direktoratet for Økonomiforvaltning (DFØ) har på oppdrag av Domstolkommisjone gjort ein analyse (Et godt råd? Evaluering av Innstillingsrådet for dommere) av korleis Innstillingsrådet fungerer. Det går fram av rapporten at Domstoladministrasjonen har stor uformell makt over kven som vert innstilt og til tider avgjerande makt. Sett i lys av den nylege rekrutteringsprosessen av nye domstolleiarar, der det i media er framheva at det kan synes som om domstolleiarstillingane er tildelt på førehand (https://klassekampen.no/utgave/2021-02-04/vil-ha-sine-eigne ), framstår det som svært viktig å sjå på Innstillingsrådet og relasjonen til Domstoladministrasjonen med nye auge. Dette vert også aktualisert av at det var svært få søkarar til dei nye domstolleiarstillingane ved gjennomføringa av den nylege strukturendringa i domstolane. Til somme av stillingane var det berre ein søkar. Sjølv om det ikkje skulle vere hald i dei mistankane som er ytra i media, vil slike rykte i seg sjølv kunne svekke tilliten til domstolane. Ein må derfor ha rekrutteringsmekanismar som sikrar at det ikkje er grobotn for slike rykte. Skal ein sikre domstolane si uavhengigheit synes det viktig at Innstillingsrådet får eit eige sekretariat som ikkje er tilknytta Domstoladministrasjonen og at Domstoladministrasjonen sin innflytelse, også den uformelle innflytelsen, på utnemningar vert vesentleg redusert.
Det synes føremålstenleg at Innstillingsrådet er sett saman av eit fleirtal av dommarar, der arbeidstakarorganisasjonane og domstolane sjølve er naturlege val når det kjem til å nominere medlemmar. Saman med eit eige sekretariat, vil dette vere med på å sikre at Innstillingsrådet er uavhengig i sine avgjerder utan uformell innflytelse frå forvaltninga. Det er også fornuftig at andre yrkesgrupper enn dommarar er representert, især sakshandsamarar ved domstolane.
B . Domstoladministrasjonen og domstoladministrasjonen sitt styre
For å sikre domstolane si uavhengigheit bør medlemmane i styret til Domstoladministrasjonen velgast etter ein modell inspirert av Finland. Der er sju av åtte medlemmar tilsette i domstolane og seks av desse er dommarar. Dommarrepresentantane vert nominert av domstolane og arbeidstakarorganisasjonane. Det synes føremålstenleg at også sakshandsamarar får ein plass i styret til Domstoladministrasjonen. Det er også fornuftig at sittande stortingsrepresentantar eller medlemmar av regjeringa, ikkje kan sitte i styret til Domstoladministrasjonen. Dette for å unngå at Regjering og Storting indirekte kan ha innverknad på den Dømmande makt gjennom administrative avgjerder. Om ein ikkje ønsker å innføre så drastiske endringar på linje med det dei har i Finland, meiner Søre Sunnmøre tingrett at i alle fall fleirtalet av medlemmane i styret til Domstoladministrasjonen bør vere dommarar som er nominert av arbeidstakarorganisasjonane, at sakshandsamarane også skal ha ein representant i styret og at Stortinget fortsatt kan nominere to medlemmar som ikkje er juristar.
Den økonomiske og administrative kontrollen regjeringa og Stortinget har med domstolane i dag, synes å vere velfungerande. For å ivareta og sikre domstolane si uavhengigheit av forvaltninga, bør Stortinget i større grad enn i dag øyremerke midlar som skal gå til drifta av domstolane. I dag har Domstoladministrasjonen stort skjønn i å avgjere korleis tildelte midlar skal fordelast mellom Domstoladministrasjonen og domstolane, noko som skapar rom for ei lite transparent budsjettmessig og administrativ styring av domstolane og opnar opp for ei forfordeling av Domstoladministrasjonen på kostnad av domstolane sitt driftsbudsjett. Domstoladministrasjonen har til dømes gjort styrevedtak (16. desember 2016) på at domstolar dei ønska å legge ned, ikkje skulle få tildelt midlar til å ta del i digitaliseringa av domstolane eller oppgradering av lokaler eller forlenging av leigekontrakter. Dette for å unngå omstillingsutgifter. Dette har ført til at små domstolar har falt bakpå i den tekniske utviklinga for å legge til rette for nedlegging. Søre Sunnmøre tingrett har per i dag ikkje ein einaste rettssal som er tilrettelagt for gjennomføring av digital hovudforhandling eller digitale aktorat. Vi er spent på om dette vil bli brukt som argument for å iretteføre saker på dei andre rettstadane istadenfor i Volda, no når Volda skal bli ein rettsstad i Møre og Romsdal tingrett og ikkje lenger skal vere ein sjølvstendig domstol.
Regjeringa har eit konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for domstolane si verksemd og då kan ein ikkje overføre den reelle makta til Domstoladministrasjonen. Søre Sunnmøre tingrett støttar såleis ikkje forslaga som handlar om å øverføre meir myndigheit og kompetanse frå regjeringa og Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen.
C. Fastsetting av domstolsstruktur
Kompetansen til å justere grensene for rettskretsar og til å legge ned rettstadar bør ligge hjå Stortinget. Dette vil i seg sjølv vere eit verkemiddel for å sikre domstolane si uavhengigheit fordi endringar då vil krevje brei semje på Stortinget og ikkje vere avhengig av den til ei kvar tid sittande regjering, som kan vere ei mindretalsregjering.
Digitalisering av domstolane
Pandemien har gitt domstolane ei bratt læringskurve og gjort at digitaliseringa av domstolane har fått drahjelp også gjennom mellombelse endringar av prosesslovgivninga. Det er viktig at alle rettstadane får ta del i digitaliseringa og at fokus framover vert å gi eit teknisk løft til dei rettstadane som manglar naudsynt utstyr og tenlege lokale. Dette er ein viktig føresetnad for at alle borgarane skal få like domstolstenester over heile landet og for at rettstadane faktisk skal vere likestilte i tråd med dei politiske føringane då Domstolsreformen vart vedtatt.
Sakshandsaming av tvistesaker
For å oppnå ei god og lik handsaming av tvistar, er nasjonale malar, retningslinjer og rettleiarar, gode verkemiddel. Domstolkommisjonen foreslår at dommarane skal ha ei lovfesta plikt til å utarbeide ei skriftleg sakssamanfatning før hovudforhandlinga. Dette synes å vere eit lite tenleg verkemiddel og ein lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar. I domstolane i dag er det eit sterkt fokus på kort saksavviklingstid. Ei plikt til å utarbeide skriftlege samanfatningar, vil føre til meirarbeid som ein ikkje har nokon garanti for at vil kome saksavviklinga til gode. Saka kan bli forlikt eller trekt og arbeidet vil ha vore forgjeves.
Skal domstolane vere den foretrukne tvisteløysar, er kvalitet eit viktig stikkord. Det synes såleis viktig å syte for at domstolane i framtida vert målt også på kvalitet og ikkje berre kvantitet. Eit for sterkt og einsidig fokus på saksavviklingstid, vil raskt gå utover kvaliteten. Å syte for at det er ressursar nok til at dommaren kan gjere ei god saksførebuing forut for hovudforhandlinga og slik at dommaren har tilstrekkeleg med tid til å skrive avgjerder, synes meir føremålstenleg. Eit kvalitetsmål kan vere om dommar vert oppheva på grunn av manglande domsgrunnar, feil lovforståing eller inhabilitet hjå dommar. Eit anna kvalitetsmål kan vere om dommarane ved domstolen tek del på kvalitetshevande tiltak som interne og eksterne kurs mv.
Eit anna verkemiddel er å syte for at det er tilstrekkjeleg med sakshandsmarar ved domstolen, som kan legge til rette for dommaren slik at dommaren kan fokusere på dei reine dømmande oppgåvene. Sakshandsamarane er ein svært viktig ressurs i domstolane.
Sorenskrivar Elisabeth Wiik
Søre Sunnmøre tingrett