Dato: 29.03.2021 Svartype: Med merknad Høringssvar fra HBO Nordic: Forslag til endringer i forskrift av 16. desember 2015 nr. 1684 om insentivordning for film- og serieproduksjoner 1. Innledning Det vises til Kulturdepartementets høringsbrev av 4. februar 2021 vedrørende forslag til endring i forskrift 16. desember nr. 1684 om insentivordningen for film- og serieproduksjoner («forskriften»). HBO Nordic AB («HBO Nordic») er et svensk selskap som tilbyr abonnementsbaserte on demand strømmetjenester (SVOD) direkte til sluttbrukere og/eller via tredjepartsdistributører og salgsagenter i Norge, Sverige, Danmark, Finland (under navnet HBO Nordic), i Spania (under navnet HBO España) og i Portugal (under navnet HBO Portugal) samt i Estland, Latvia og Litauen. HBO Nordic er et indirekte, hel-eiet datterselskap av Home Box Office Inc., som er eid av Warner Media LLC, som igjen er eid av AT&T Inc. Warner Media er et verdensomspennende media- og underholdningsselskap. I EØS-området er Warner Media først og fremst involvert i audiovisuelle aktiviteter i form av produksjon og lisensiering av audiovisuelt innhold, leveranse av TV-kanaler/programtjenester på grossistnivå til tradisjonelle og nye medieplattformer, leveranse av TV og andre bildeprogramtjenester til sluttbrukere i visse territorier og salg av TV-reklame. Merk at dette høringssvaret gjelder HBO Nordics virksomhet i Norge, og gir uttrykk for HBO Nordics synspunkter. Med mindre noe annet eksplisitt fremgår, angår ikke høringssvaret virksomheten til andre konsernforbundne selskaper, herunder Warner Media LLC og AT&T Inc. 2. Overordnede synspunkter Ifølge høringsnotatet er hovedformålet med de foreslåtte endringene å sikre at forvaltningen av tilskuddene til insentivordningen er i tråd med Stortingets bevilgningsreglement, og å styrke budsjettstyringen av midlene så de ikke over tid bindes opp i tilsagn til prosjekter som ikke gjennomføres eller gjennomføres i mindre skala enn forutsatt i søknaden. En foranledning til endringene synes å være at det fra 2021 knyttes en tilsagnsfullmakt til posten for insentivordningen i statsbrudsjettett, fordi erfaring med ordningen viser at midlene i liten grad utbetales samme budsjettår som de bevilges, samtidig som den ordinære bevilgningen reduseres for å gi et mer realistisk bilde av hvor store utbetalingene vil være i 2021. I høringsnotatet vises det til to endringsforslag som skal følge opp disse omleggingene. For det første foreslås det at gyldigheten av tilsagn strammes inn fra to til ett år (slik at maksimal gyldighet, dersom man får innvilget ett års forlenging, reduseres fra til to til tre år). Videre foreslår departementet at det inntas vilkår om å prioritere prosjekter som er nær ved å realiseres som produksjoner som kan gjennomføres raskt, og følgelig også kan anmode om refusjon innen rimelig tid etter vedtaket. Disse endringene skal ifølge høringsnotatet sikre at bevilgningene brukes til formålet, i tråd med Stortingets forutsetninger. HBO Nordic forstår dette som en referanse til formålet med insentivordningen, slik det er angitt i forskriftens § 1. Når et hovedformål med endringene er å sikre at bevilgningene brukes i tråd med Stortingets forutsetninger, stiller HBO Nordic seg noe spørrende til hvorfor det foreslås en innstramming av tilsagnets gyldighet. Innføringen av en tilsagnsfullmakt åpner tvert imot for å gi søkerne tid til planlegging og forberedelse, og dermed en trygghet som øker sjansene for at prosjektet lar seg realisere. Videre kan ikke HBO Nordic se at de foreslåtte endringene inneholder noen spesifikke vilkår i forbindelse med å prioritere prosjekter som er nær ved å realiseres som produksjoner som kan gjennomføres raskt. En slik prioritering synes heller å være underliggende strategi for noen av de foreslåtte endringene, som synes å bygge på en forutsetningen om at slike prosjekter er best egnet til å tjene formålet med insentivordningen. Slik HBO Nordic ser det, vil dagens ordning uansett åpne for at det gjøres en slik prioritering, jf. § 6 siste ledd hvor det heter at NFI skal legge ordningens formål til grunn når søknader skal prioriteres og rangeres. HBO Nordic forstår høringsnotatet slik at man ønsker å sikre at tilskudd fra ordningen tildeles til prosjekter som er realistisk at vil bli gjennomført som forutsatt i søknaden og innen rimelig tid. HBO Nordic har forståelse for at prosjekter som er nær ved å realiseres derfor kan fremstå som egnede kandidater. Samtidig er det HBO Nordic sitt syn at man bør være forsiktig med å utelukkende tilpasse insentivordningen til prosjekter som har kommet langt med planleggingen og finansieringen, som ifølge høringsnotatet er noe av tanken bak de nye kravene og fristene som er foreslått innført. De produksjonene som søker støtte fra insentivordningen, er høybudsjettsproduksjoner med et minimumsbudsjett på 10 millioner kroner per episode. Slike høybudsjettproduksjoner har normalt behov for en lengre utviklingsperiode, og en lengre produksjonsperiode alt i alt, sammenliknet med mindre påkostede produksjoner. Ved gjøre endringer som presser kandidatene til å søke sent i produksjonsprosessen, svekkes den fleksibilitet og forutberegnelighet som skal til for at store, internasjonale høybudsjetts-produksjoner kan gjennomføres. Dersom formålet er at flere prosjekter skal gjennomføres som forutsatt, bør i stedet ordningen innrettes slik at den i større gard tar høye for de særegne behovene til den enkelte produksjon. HBO Nordic ønsker i denne sammenheng å vise til evalueringen utarbeidet av Menon Economics i 2019, hvor det anbefales at insentivordningen videreføres som en særlig attraktiv ordning for produksjoner uten kinodistribusjon, men med et internasjonalt nedslagsfelt. I evalueringen pekes det på at produksjoner med finansiering og distribusjon gjennom internasjonale strømmetjenester særlig vil være aktuelle kandidater for ordningen, og at ordningen dermed bidrar til å utvide NFIs aktivitet på nye visningsplattformer som tiltrekker seg stadig flere seere. HBO Nordic og HBO mer generelt utgjør slike plattformer, med en forretningsmodell bygget på global distribusjon av høybudsjettsproduksjoner. For HBO Nordic vil det være viktig at eventuelle tilsagn om tilskudd tildeles gjennom en ordning som gir tilstrekkelig fleksibilitet og forutberegnelighet, og som dermed gir den finansielle trygget som er nødvendig for å utvikle et prosjekt over tid. Så lenge det finnes en muligheten er for at støtten faller bort underveis, øker også muligheten for at prosjektet ikke kan gjennomføres. Dette gjør seg særlig gjeldende grunnet den pågående pandemien, som reiser utfordringer med tanke på både planlegging av produksjoner og å sikre at passende helse- og sikkerhetstiltak er på plass under filmingen. Etter HBO Nordics vurdering, vil endringer som bidrar til å gjøre ordningen mindre fleksibel og forutberegnelig, gjøre Norge til et mindre attraktivt innspillingsland for store, internasjonale høybudsjettsproduksjoner, fordi ordningen i mindre grad vil være egnet til å ivareta behovene til den enkelte produksjon. Dette gjør seg særlig gjeldende i en tid med global konkurranse om å tiltrekke seg produksjoner, herunder at andre EU-land forsøker å gjøre sine egne produksjonsstøtteordninger mer attraktive. En omlegging som foreslått vil derfor være lite egnet til å tjene formålet med insentivordningen. Etter HBO Nordics syn, kan målet om å sikre at prosjekter gjennomføres som forutsatt i søknaden og innen rimelig tid, ivaretas gjennom å sørge for at insentivordningen gir nødvendig forutberegnelighet og fleksibilitet til å planlegge og gjennomføre høybudsjetts-produksjoner. Som nevnt vil det likevel ikke være noe i veien for at NFI prioriterer søknader fra prosjekter som har kommet langt i planleggingen og finansieringen, men ved å styrke ordningens forutberegnelighet og fleksibilitet, vil insentivordningen også være egent til å ta høyde for de individuelle behovene til den enkelte produksjon. Etter HBOs vurdering, er det særlig fire av de foreslåtte endringene som vil svekke ordningens forutberegnelighet og fleksibilitet. Det vil nedenfor gjøres nærmere rede for disse vurderingene, og HBO Nordic vil også foreslå alternative endringer. 3. Forslagets § 6: Ifølge forslaget til presisering av § 6 e), vil det i de tilfeller der intensjonsavtale om internasjonal distribusjon godkjennes på søknadstidspunktet, angis en frist i vedtaksbrevet for levering av dokumentasjon på avtale om internasjonal distribusjon. Ifølge høringsnotatet skal dette bidra til å tiltrekke store internasjonale produksjoner som er kommet langt i sin finansiering og planlegging, og som derfor kan gjennomføres raskt, og følgelig også kan anmode om tilskudd innen rimelig tid etter vedtaket. HBO Nordics vil først pekte på at det ikke kommer helt tydelig frem i høringsnotatet på hvilken måte en frist som foreslått av Kulturdepartementet vil tiltrekke seg produksjoner som har kommet langt i planleggingen og finansieringen. Videre er HBO Nordic av den oppfatning at en slik frist vil bidra til å gjøre tilsagn om tilskudd mindre forutberegnelige, fordi det ikke er nærmere angitt hvordan fristen blir fastsatt. Dette vil innebære usikkerhet vedrørende om fristen blir bestemt på en måte som tar høyde for behovene til den enkelte produksjon. Siden HBO Nordic inngår avtaler som regulerer alle sider ved produksjonen, herunder distribusjon, vil en frist for å levere dokumentasjon i praksis også sette en frist for inngåelsen av produksjonsavtalen. En slik omfattende avtale vil ofte ta lenger tid å forhandle og inngå enn en vanlig distribusjonsavtale. Dersom det skal settes en frist for distribusjonsavtalen, bør fristen utformes slik at den kan ta høyde for hva slags produksjon det er snakk om, og åpne for forlenget frist dersom avtalen er under forhandling. HBO Nordic inngår produksjonsavtaler ut ifra en forretningsmodell basert på global distribusjon gjennom HBO Nordics egen og tilknyttede selskapers utnyttelse, og det framstår da som noe paradoksalt at en frist for å sikre internasjonal distribusjon bidrar til å gjøre ordningen mindre attraktiv. Slik HBO Nordic ser det, burde formålet med en frist for å dokumentere internasjonal distribusjon nettopp være å sikre at produksjonen får en slik utbredelse. HBO foreslår at det settes en klar frist, som kan garantere at internasjonal distribusjon er sikret før opptaksstart, og som åpner for forlenget frist dersom en avtale er under forhandling: I de tilfeller der intensjonsavtale om internasjonal distribusjon godkjennes på søknadstidspunktet, må dokumentasjon for avtale om internasjonal distribusjon leveres før opptaksstart i Norge. Dersom en slik avtale er under forhandling, kan fristen for å levere dokumentasjon utsettes til seks måneder etter endt produksjon i Norge. En slik frist vil sørge for at internasjonal distribusjon er sikret før det påløper kostnader som gir rett til tilskudd, eller, dersom avtalen er under forhandling, før midlerne blir utbetalt. En slik frist vil også ta høyde for at avtalen om internasjonal distribusjon er en del av mer omfattende forhandlinger. Generelt ser ikke HBO Nordic noen grunn til at vilkår knyttet til tidsfrister som nevnt over skal være gjenstand for skjønnsmessig vurdering. For å sikre forutberegnelighet, bør fristen utformes som et vilkår hvor det ikke legges opp til at det skal utøves skjønn. 4. Forslagets § 7: Det er foreslått å oppheve fjerde ledd i § 7, hvor det i dag heter at NFI vil akseptere godkjente merkostnader til produksjonen som påløper etter opptaksstart i Norge, oppad begrenset til 20% mer enn godkjent budsjett. Ifølge forslaget bidrar regelen til unødvendig oppbinding av fondsmidler. Videre heter det i høringsnotatet at presis budsjettering for aktiviteten i Norge vil gi en mer realistisk tilskuddsramme og samtidig sikrer likebehandling av søkerne. I høringsnotatet som ble publisert i forbindelse med innføring av insentivordningen («Høring – ny forskrift om insentivordning for film- og serieproduksjoner», 02.11.2015), fremgår det at bakgrunnen for regelen er at filmproduksjoner i Norge rom regel blir dyrere på grunn av uforutsette hendelser. HBO Nordic mener regelen ikke bør oppheves, da den utgjør en viktig sikkerhet for produksjonene som får tilsagn om tilskudd. Det er vanlig at det påløper uforutsette kostnader ved film- og TV-produksjon, og regelen vi kunne avhjelpe slike situasjoner. Erfaringen med covid-19-pandemien har vist at det er avgjørende å ha tilgang på ytterligere midler som kan dekke uforutsette utgifter. I høringsnotatet heter det at presis budsjettering for aktiviteten i Norge vil gi en mer realistisk tilskuddsramme. HBO Nordic stiller seg tvilende til om det det vil være mulig å budsjettere mer presist, siden overskridelser av budsjettet jo nettopp vil være et resultat av uforutsette hendelser. Videre mener HBO at regelen ikke vil bidra til unødvendig oppbinding av midler, men tvert imot vil være egnet til å ivareta hovedformålet til Kulturdepartementet, som er at midlene ikke skal bindes opp i tilsagn til prosjekter som ikke gjennomføres eller som gjennomføres i mindre skala enn forutsatt i søknaden. Det vil for det første være opp til NFI å avgjøre hvor stor del av de bevilgede midlene som skal settes av til slike merkostnader. For 2021 er alle midlene fra tilsagnsfullmakten for nye prosjekter (68,6 mill.) allerede fordelt, mens bevilgningene for inneværende budsjettår (41,4 mill.) er ment å dekke forventede utgifter til utbetalinger i 2021. Skulle det oppstå en situasjon hvor midlene som er beregnet for utbetaling i 2021 ikke kommer til utbetaling fordi prosjekter ikke gjennomføres eller gjennomføres i mindre skala enn forutsatt, vil det etter regelen i § 7 fjerde ledd være mulig å allokere midler til en produksjon som allerede er i gang. Slik kan man styrke sjansene for at sistnevnte produksjon blir gjennomført som planlagt, og man unngår at midlene blir stående urørt. Dette vil igjen bidra til å stimulere aktivitet og sikre at bevilgningene kommer næringslivet til gode uten unødig opphold, som beskrevet i høringsnotatet. HBO Nordic kan ikke se at regelen er problematisk med tanke på likebehandling av søknader, da man først får mulighet for å anmode om slike midler etter opptaksstart i Norge, dvs. etter at søknaden er behandlet og man har fått tilsagn om støtte. For søkere som har fått tilsagn som støtte, og som søker om ytterligere midler etter § 7 fjerde ledd, kan NFI sikre likebehandling ved å vurdere de uforutsette kostnadene ut ifra fastsatte premisser og i lys av reglene om hvilke kostnader som godkjennes. NFI anvender slike regler ved gjennomgang av finansiell dokumentasjon som levers inn av produsenter etter endt produksjon, og kan gjøre det samme ved vurdering av forespørsler om ytterligere midler. 5. Forslagets § 8: I § 8 er det foreslått lagt til et nytt fjerde ledd, som presiserer at kun kostnader som er relevante og knyttet til gjennomføring av tiltaket godkjennes som grunnlag for utmåling av tilskudd. Ifølge høringsnotatet er presiseringen ment å hjemle dagens praksis. HBO Nordic vil i denne sammenheng stille spørsmål ved om presiseringen er egnet til å klargjøre hvilke kostnader som godkjennes, sammenlignet med det man kan lese ut av dagens ordlyd i § 8. Formuleringen «relevante og knyttet til gjennomføringen av tiltaket» synes heller å bidra til usikkerhet om hva som er riktig tolkning av ordlyden «Kostnader påløpt i Norge og utbetalt til skatteytere i Norge». For det første er det ikke nærmere presisert hva som gjør kostnadene «relevante», ut over det som allerede er angitt i dagens ordlyd i § 8. Det fremgår ikke hva som vil være avgjørende for om en kostnad er relevant eller ikke, og vilkåret fremstår derfor som både vagt og skjønnsmessig. Videre synes ordlyden «knyttet til gjennomføringen av tiltaket» å innføre en nok så upresis ramme for hvilke kostnader som vil godkjennes. Ordet «tiltaket» er ikke brukt andre steder i forskriften eller i de foreslåtte endringene, slik at det er usikkert nøyaktig hva bestemmelsen sikter til, og det er heller ikke angitt noen presis grense for hva som er omfattet av «gjennomføringen» av tiltaket. Et annet spørsmål som kan oppstå er om betaling til ansatte på produksjonen som ikke er norske skattebetalere, men som likevel er personlig forpliktet til å skatte i Norge (for eksempel i form av artistskatt etter artistskatteloven), vil regnes som godkjente kostnader. Etter Kulturdepartementets tolkning, vil slike kostnader være omfattet av insentivordningen, og dette er også best i tråd med ordlyden «skatteytere i Norge» i § 8 første ledd. En lovfesting av at bare kostnader som er «relevante» kan godkjennes, vil også i denne sammenheng innebære større usikkerhet med tanke på hva som er riktig tolkning av § 8. Oppsummert er HBO Nordics syn at en presisering av hvilke kostnader som godkjennes bør bidra til større forutberegnelighet, heller enn det motsatte. Slik presiseringen er formulert i forslaget, er inntrykket at vilkårene vil bidra til større tolkningstvil med tanke på riktig anvendelse av § 8, noe som igjen bidrar til å gjøre ordningen mindre forutberegnelig for søkerne. På denne bakgrunn oppfordrer HBO Nordic til at det ved en eventuell lovfestingen av praksis kommer tydelig frem hva praksisen nærmere bestemt går ut på, og at praksis ikke lovfestes ved bruk av vage og skjønnsmessige vilkår. Ordlyden bør gjøre det enklere å forutse om en kostnad vil godkjennes eller ikke. 6. Forslagets § 10: Ifølge forslaget vil vedtakets gyldighet strammes inn fra to år til 12 måneder, med mulighet for 12 måneders forlengelse dersom det er realistisk at produksjonen kommer i gang ila. de neste 12 månedene. Ifølge høringsnotater framstår det som lite hensiktsmessig at midlene som bevilges til ordningen bindes opp i inntil tre år for hvert prosjekt, slik det nå er mulighet for. Ifølge høringsnotatet oppfordres produksjoner til å søke når de har kommet langt i sin finansiering og planlegging, slik at prosjektet kan gjennomføres raskt. Slik HBO Nordic ser det, vil det å presse produksjonene til å søke om tilskudd sent i produksjonsprosessen ha negative konsekvenser for både HBO Nordic som bestiller og for enkeltpersoner og selskaper som jobber med produksjonen. For det første vil endringen få store konsekvenser for produksjoner som er sesongavhengige. Man vil for eksempel ikke ha mulighet til å flytte en vinterproduksjon (hvor filming på starte om høsten) til etterfølgende år, dersom det skulle oppstå forsinkelser, men mindre man får innvilget en forlengelse. I denne sammenheng vil HBO Nordic peke på at vilkårene for og varigheten av forlengelsen er lite nyansert, idet disse ikke synes å ta høyde for f.eks. størrelsen på produksjonen, årsaken til forsinkelsen eller omstendighetene til de sentrale aktørene på produksjonen. Innstrammingen bidrar med andre ord til å gjøre ordningen lite fleksibel og lite forutberegnelig. For det andre vil endringen påvirke hvordan HBO Nordics produksjoner greenlightes. Siden insentivordningen utgjør en avgjørende del av finansieringen for høybudsjett-produksjoner i Norge, som produksjonen ikke vil greenlightes uten, foretrekker HBO Nordic å vite på forhånd om støtten er sikret før greenligt-prosessen settes i gang. Med den innstrammede fristen i § 10, blir HBO Nordic nødt til å greenlighte produksjoner på den betingelse at man senere mottar tilskudd, noe som vil innebære usikkerhet for produsenter, regissører, manusforfattere og andre bidragsytere. Videre stiller HBO Nordic seg noe uforstående til at gyldigheten av vedtaket snevres inn, sett i lys av at et hovedformål med endringene, ifølge høringsnotatet, er å sikre at forvaltningen av tilskuddene er i tråd med Stortingets bevilgningsreglement. I høringsnotatet er det oppgitt at det har blitt knyttet en tilsagnsfullmakt til bevilgningsposten for insentivordningen, av den grunn at erfaringene fra ordningen viser at bare en mindre del av beløpet som bevilges kommer til utbetaling samme år. Med andre ord bygger innføringen av tilsagnsfullmakten på en antakelse om at prosjektene normalt ikke vil gjennomføres raskt nok til at midlene utbetales samme budsjettår. Etter dagens gjeldende regler, må krav om utbetaling av tilskudd fremsettes senest seks måneder etter endt produksjon i Norge, jf. forskriften § 12. At det ikke foreslås noen endringer av § 12, synes å tilsi at prosjekter som får tilsagn om tilskudd i januar, ikke forventes å fullføre produksjon i Norge innen årets første seks måneder (siden midlene da ville bli utbetalt samme budsjettår grunnet fristen på seks måneder for å kreve utbetaling). Tvert imot synes innføringen av tilsagnsfullmakten å tilsi at det anses urealistisk å fullføre innspilling om våren samme år. Dersom det planlegges en sommerproduksjon, der innspilling må starte om våren, synes den nye ordningen i statsbudsjettet å bygge på en forutsetning om at innspillingen først vil starte om våren påfølgende år. På den andre side vil ikke en slik innspillingsplan være mulig dersom gyldighetsperioden strammes inn fra to år til 12 måned, i alle fall ikke så lenge man holder seg til én årlig søknadsrunde med tildeling i januar/februar, som nå er tilfellet. Eventuelt vil man være avhengig av å få innvilget en forlengelse av gyldigheten. HBO Nordic mener at den nye ordningen med tilsagnsfullmakt gir god anledning til å gi produksjonene som søker om støtte den fleksibilitet og forutberegnelighet som er nødvendig for å gjennomføre storskala høybudsjett-produksjoner. HBO Nordic foreslår derfor at § 10 heller endres slik at vedtaket er gyldig i ett år fra planlagt opptaksstart i Norge: Vedtak om tilsagn om tildeling av tilskudd skal være gyldig i 12 mnd. fra dato for opptaksstart, jf. § 5 andre ledd g). En slik regel vil være i samsvar med den foreslåtte endringen i § 5 om krav til søknad, hvor det i andre ledd bokstav g kreves at søker oppgir dato for opptaksstart. En 12-måneders frist fra denne dato vil kunne ivareta formålet om at midlene ikke bindes opp i tilsagn til prosjekter som ikke blir gjennomført eller som gjennomføres i mindre skala. Ved å sette en realistisk tidsramme for prosjektet styrkes forutberegneligheten, som igjen øker sjansen for at prosjekter blir realisert. Videre vil en slik regel øke fleksibiliteten for søkerne, ved at gyldighetsperioden ikke styres av vedtaksdatoen, men i større grad kan fastsettes ut ifra de individuelle behovene til den enkelte produksjon. En slik frist vil heller ikke hindre NFI i å prioritere prosjekter som nærmer seg realisering, siden den oppgitte datoen kan inngå som et element i vurderingen av hvilke prosjekter som får tilsagn. Til slutt mener HBO Nordic at mulighetene for å få forlenget gyldigheten av vedtaket bør gjøres mer fleksible en det som er foreslått. Både varigheten av forlengelsen og antallet forlengelser man kan få, bør i større grad tilpasses de individuelle behovene til den enkelte produksjon. *** HBO Nordic takker for anledningen til å få uttale seg om forslaget. HBO Nordic mener at eventuelle endringer bør bidra til klarhet og støtte opp under det overordnede formålet med å oppmuntre til at produksjoner legges til Norge. Dersom Kulturdepartementet har spørsmål til våre synspunkter og innspill, er dere velkommen til å ta kontakt med undertegnede. Kultur- og likestillingsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
