Høringssvar fra Oslo kommune
Byrådet avgir i henhold til delegert fullmakt følgende høringsuttalelse til Kommunal- og moderniseringsdepartementet til NOU 2020:15 Det handler om Norge – Bærekraft i hele landet. Utredningen om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene:
Oslo kommune vil takke for anledningen til å gi innspill på utvalgets rapport om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Oslo er opptatt av en bærekraftig framtid for hele landet og mener flere av utfordringene som tas opp i rapporten gjelder for både by og land. Høringssvaret er i hovedsak knyttet til tre temaer, som vi anser som de mest sentrale, men tar også opp enkelte andre elementer. De tre temaene er helse og omsorg, klima og miljø, og inntektssystemet. Avslutningsvis følger kortere innspill til andre tema i utredningen.
Oslo kommune vil takke for anledningen til å gi innspill på utvalgets rapport om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Oslo er opptatt av en bærekraftig framtid for hele landet og mener flere av utfordringene som tas opp i rapporten gjelder for både by og land. Høringssvaret er i hovedsak knyttet til tre temaer, som vi anser som de mest sentrale, men tar også opp enkelte andre elementer. De tre temaene er helse og omsorg, klima og miljø, og inntektssystemet. Avslutningsvis følger kortere innspill til andre tema i utredningen.
Helse og omsorg
Utredningen tar opp mange viktige utfordringer vedrørende økt behov for helse- og omsorgstjenester som følge av veksten i eldrebefolkningen framover. Oslo kommune vil fremheve at disse utfordringene ikke utelukkende gjelder distriktskommunene, selv om små distriktskommuner kanskje vil rammes hardest.
I Oslo kommune forventes det en dobling av antallet eldre 80 år og over fram mot 2040. Oslo kommune er dermed opptatt av å sikre tilstrekkelig tilgang på kvalifisert helsepersonell framover. Et viktig tiltak er å utvide antallet studieplasser og praksisplasser innenfor helsefag, både på videregående, høgskole og masternivå. Mer fleksible utdanningstilbud for videreutdanning og læring hele livet bør også utvikles. Deltidsstudier vil gi mulighet for voksne i arbeid til å kunne gjennomføre en utdanning innen helsefag. Nettbaserte læringsplattformer bør også i større grad tilbys som en del av utdanningstilbudet. Samtidig som det er viktig å utdanne langt flere innenfor helsefagene vil det også være nødvendig å innrette tjenestene slik at behovet for tradisjonelle tjenester med tilstedeværende personell reduseres.
Forebyggende og helsefremmende arbeid er et viktig satsningsområde for å bidra til bedre helse i befolkningen. Å prioritere opp dette arbeidet vil kunne gi store gevinster til den enkelte innbygger og samtidig også å redusere behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Andre ting som kan bidra til å redusere hjelpebehovet og mer omfattende tjenester er god tilgang på ergoterapitjenester og hjelpemidler, bistand til tilrettelegging av egen bolig eller tilbud om tilrettelagt bolig fra kommunen, tilbud om fysioterapitjenester samt satsing på rehabilitering og habilitering.
Tjenesteinnovasjon og -utvikling gjennom bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre oppgavefordeling kan bidra til å øke både produktiviteten og kvaliteten i omsorgstjenestene. Nye måter å utføre tjenester på vil også kunne medføre behov for nye og ulike typer kompetanse i omsorgstjenestene. Husbankens tilskuddsordninger er viktige for å sikre utbygging av tilrettelagte botilbud for personer med hjelpebehov.
Husbankens krav bør i større grad tilpasses kommunens behov, blant annet for rehabilitering av eksisterende bygg. For å møte framtidens utfordringer er det også viktig at Husbanken i større grad bidrar til at innbyggerne gis mulighet til å bli boende i eget private hjem gjennom tilskuddsordninger for tilpasninger av boligen. Arenaer for kommunalt samarbeid, deling og formidling av gode løsninger for framtidens helse- og omsorgstjenester vil være viktig hjelp og inspirasjon for kommunene. Det er også av 4 Saksnr:: 20/8329 -6 betydning at tjenestene utvikles etter de enkelte kommuners behov, i samarbeid med innbyggerne og etter de enkelte brukeres ønsker og behov. Uhensiktsmessig statlig detaljstyring bør derfor unngås.
I Oslo kommune forventes det en dobling av antallet eldre 80 år og over fram mot 2040. Oslo kommune er dermed opptatt av å sikre tilstrekkelig tilgang på kvalifisert helsepersonell framover. Et viktig tiltak er å utvide antallet studieplasser og praksisplasser innenfor helsefag, både på videregående, høgskole og masternivå. Mer fleksible utdanningstilbud for videreutdanning og læring hele livet bør også utvikles. Deltidsstudier vil gi mulighet for voksne i arbeid til å kunne gjennomføre en utdanning innen helsefag. Nettbaserte læringsplattformer bør også i større grad tilbys som en del av utdanningstilbudet. Samtidig som det er viktig å utdanne langt flere innenfor helsefagene vil det også være nødvendig å innrette tjenestene slik at behovet for tradisjonelle tjenester med tilstedeværende personell reduseres.
Forebyggende og helsefremmende arbeid er et viktig satsningsområde for å bidra til bedre helse i befolkningen. Å prioritere opp dette arbeidet vil kunne gi store gevinster til den enkelte innbygger og samtidig også å redusere behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Andre ting som kan bidra til å redusere hjelpebehovet og mer omfattende tjenester er god tilgang på ergoterapitjenester og hjelpemidler, bistand til tilrettelegging av egen bolig eller tilbud om tilrettelagt bolig fra kommunen, tilbud om fysioterapitjenester samt satsing på rehabilitering og habilitering.
Tjenesteinnovasjon og -utvikling gjennom bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre oppgavefordeling kan bidra til å øke både produktiviteten og kvaliteten i omsorgstjenestene. Nye måter å utføre tjenester på vil også kunne medføre behov for nye og ulike typer kompetanse i omsorgstjenestene. Husbankens tilskuddsordninger er viktige for å sikre utbygging av tilrettelagte botilbud for personer med hjelpebehov.
Husbankens krav bør i større grad tilpasses kommunens behov, blant annet for rehabilitering av eksisterende bygg. For å møte framtidens utfordringer er det også viktig at Husbanken i større grad bidrar til at innbyggerne gis mulighet til å bli boende i eget private hjem gjennom tilskuddsordninger for tilpasninger av boligen. Arenaer for kommunalt samarbeid, deling og formidling av gode løsninger for framtidens helse- og omsorgstjenester vil være viktig hjelp og inspirasjon for kommunene. Det er også av 4 Saksnr:: 20/8329 -6 betydning at tjenestene utvikles etter de enkelte kommuners behov, i samarbeid med innbyggerne og etter de enkelte brukeres ønsker og behov. Uhensiktsmessig statlig detaljstyring bør derfor unngås.
Klima og miljø
En overordnet kommentar er at klimaendringer og klimaomstilling ikke er berørt i utredningen, og ikke ser ut til å ha vært grunnlag for utvalgets forståelse av hva som er bærekraftige samfunn. Oslo kommune er overrasket over dette og mener det er en svakhet ved rapporten og noe som bør adresseres videre i prosessen med å følge opp utvalgets arbeid. Klimaendringene vil i høy grad påvirke hele landet fremover, og omstilling til et mer bærekraftig samfunn samt tilpasning til klimaendringer er helt nødvendig, både i distriktene og i større byer.
Utvalget mener at det bør utvikles et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune, innen flere tjenesteområder. Samarbeidet bør være rettet mot å utarbeide felles strategier og prioriteringer for viktige samfunnsfunksjoner i hver enkelt region. Oslo kommune vil påpeke at et slikt samarbeid også bør inkludere strategier og prioriteringer for overgang til et lavutslippssamfunn.
Et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune bør bygge på de nasjonale klimamålene. I dette ligger målsetninger om reduserte utslipp, noe som ikke kan nås uten at omstilling til lavutslipp også er et premiss for distriktspolitikken. Samtidig er konsekvensene av klimaendringer allerede merkbare og vil bli forsterket. Utvalget har ingen analyse av disse problemstillingene, samtidig som det er et område med behov for mer kunnskap og innsikt i barrierer og muligheter. For kommuner og fylkeskommuner, som mange steder har begrenset kapasitet og andre typer barrierer mot klimaomstilling enn byene, kan et sterkere regionalt samarbeid gi et bedre faglig og strategisk grunnlag for omstilling til lavutslippsløsninger. For at det skal skje, må initiativ til et sterkere regionalt samarbeid inkludere klimaomstilling som et premiss. I utvalgets forslag til program for utprøving av nye løsninger og tiltak i distriktene, er det heller ikke foreslått noen tiltak som kan bidra til klimaomstilling i distriktene.
Fra nasjonalt nivå må barrierer og muligheter i distrikts-Norge inkluderes i strategier og satsinger for nye grønne løsninger, slik som en mer sirkulær økonomi - sirkulær avfallshåndtering, tjenesteproduksjon og tilrettelegging for sirkulære produkter og tjenester. Lavutslippsløsninger og tilhørende infrastruktur for transport og energi, slik som utbygging av ladeinfrastruktur for vegtransport, nye drivstoff som hydrogen og ammoniakk i skipsfart, muligheten for bruk av biogass m.m. kan gi muligheter for bedre lokalsamfunn og økt aktivitet i distrikts-Norge, men det er også mer krevende pga. lav befolkningstetthet og større avstander.
Det legges til grunn at lokalsamfunn i distriktene må være basert på privatbil og motorisert transport for å være livskraftige, men det er ingen problematisering av hvordan vi kan sørge for at transport i distriktene samtidig kan bli utslippsfri. Disse spørsmålene bør belyses nærmere i regjeringens oppfølging av NOUen. I tillegg til klimavennlig transport bør fremtidige lokalsamfunn også tilrettelegge for minst mulig biltrafikk. By- og distriktsutviklingspolitikken må ta utgangspunkt i å minimere transportbehovet gjennom arealeffektiv utbygging. Med en stadig aldrende befolkning blir det enda viktigere å bygge tett og kompakt slik at man kan bli mindre avhengig av bil.
Utvalget mener at det bør utvikles et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune, innen flere tjenesteområder. Samarbeidet bør være rettet mot å utarbeide felles strategier og prioriteringer for viktige samfunnsfunksjoner i hver enkelt region. Oslo kommune vil påpeke at et slikt samarbeid også bør inkludere strategier og prioriteringer for overgang til et lavutslippssamfunn.
Et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune bør bygge på de nasjonale klimamålene. I dette ligger målsetninger om reduserte utslipp, noe som ikke kan nås uten at omstilling til lavutslipp også er et premiss for distriktspolitikken. Samtidig er konsekvensene av klimaendringer allerede merkbare og vil bli forsterket. Utvalget har ingen analyse av disse problemstillingene, samtidig som det er et område med behov for mer kunnskap og innsikt i barrierer og muligheter. For kommuner og fylkeskommuner, som mange steder har begrenset kapasitet og andre typer barrierer mot klimaomstilling enn byene, kan et sterkere regionalt samarbeid gi et bedre faglig og strategisk grunnlag for omstilling til lavutslippsløsninger. For at det skal skje, må initiativ til et sterkere regionalt samarbeid inkludere klimaomstilling som et premiss. I utvalgets forslag til program for utprøving av nye løsninger og tiltak i distriktene, er det heller ikke foreslått noen tiltak som kan bidra til klimaomstilling i distriktene.
Fra nasjonalt nivå må barrierer og muligheter i distrikts-Norge inkluderes i strategier og satsinger for nye grønne løsninger, slik som en mer sirkulær økonomi - sirkulær avfallshåndtering, tjenesteproduksjon og tilrettelegging for sirkulære produkter og tjenester. Lavutslippsløsninger og tilhørende infrastruktur for transport og energi, slik som utbygging av ladeinfrastruktur for vegtransport, nye drivstoff som hydrogen og ammoniakk i skipsfart, muligheten for bruk av biogass m.m. kan gi muligheter for bedre lokalsamfunn og økt aktivitet i distrikts-Norge, men det er også mer krevende pga. lav befolkningstetthet og større avstander.
Det legges til grunn at lokalsamfunn i distriktene må være basert på privatbil og motorisert transport for å være livskraftige, men det er ingen problematisering av hvordan vi kan sørge for at transport i distriktene samtidig kan bli utslippsfri. Disse spørsmålene bør belyses nærmere i regjeringens oppfølging av NOUen. I tillegg til klimavennlig transport bør fremtidige lokalsamfunn også tilrettelegge for minst mulig biltrafikk. By- og distriktsutviklingspolitikken må ta utgangspunkt i å minimere transportbehovet gjennom arealeffektiv utbygging. Med en stadig aldrende befolkning blir det enda viktigere å bygge tett og kompakt slik at man kan bli mindre avhengig av bil.
Inntektssystemet og finansiering av kommunesektoren
Utvalget viser til inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner i flere sammenhenger. Utvalget kommer ikke med konkrete forslag til endringer i inntektssystemet, men viser til at det er nedsatt et eget utvalg som skal se på inntektssystemet for kommuner og ber dem vurdere ulike problemstillinger. Oslo kommune vil avgi høringssvar når inntektssystemutvalgets rapport blir sendt på høring.
Inntektssystemet er et rent omfordelingssystem mellom kommunene. Å flytte penger mellom kommunene kan ikke løse utfordringene i distriktene. Det ville ikke være bærekraftig, og byrden for de kommunene som hadde fått trukket midler ville ha blitt for stor. Aldringen skjer i hele landet og vil sette offentlige finanser under press både nasjonalt og lokalt. Inntektssystemet har allerede mekanismer som sørger for å utjevne forskjeller i utgiftsbehov som skyldes ulik alderssammensetning, og den forventede utviklingen med en økt andel eldre i distriktene vil automatisk øke denne omfordelingen. Videre har andre kommuner enn distriktskommunene andre typer utfordringer. For eksempel har storbyene egne utfordringer knyttet til levekårsproblemer og urbanitet. Det er derfor viktig at man ikke hjelper distriktskommunene ved å svekke øvrige kommuner med allerede trange kommunebudsjetter.
Ivaretakelsen av kraftfulle byer og regionssentre som kan drive fram utviklingsarbeid og innovasjon kommer hele landet til gode. Eksempler på dette fra Oslo kommunes eget arbeid er satsingen på digitalisering av innbyggertjenester eller utviklingen av et rammeverk for seriøsitetskrav ved anskaffelser gjennom Oslomodellen, men også rammeverk for utvikling av kommunale klimabudsjett. Disse løsningene kan andre kommuner dra nytte av, og hadde ikke vært mulige å drive fram hvis Oslo kommunes ressurser hadde vært knappere enn de allerede er.
I stedet for mer omfordeling gjennom inntektssystemet må det andre typer nasjonale virkemidler til. En godt kommuneopplegg i de årlige statsbudsjettene med en vekst i frie inntekter som sikrer kommunene et reelt økonomisk handlingsrom, er fortsatt den enkleste og mest målrettede måten å sette kommunene over hele landet i stand til å gi gode og likeverdige tjenester på. Midlene som gis til kommunesektoren på denne måten er allerede gjenstand for en betydelig omfordeling gjennom skatteutjevning, utgiftsutjevning og distriktstilskudd. Løsningen på distriktsutfordringene er ikke å vri ytterliggere på denne fordelingen, men å sørge for at kaken som fordeles er stor nok. Det gjør det også viktig å holde fast ved praksisen med full demografikompensasjon gjennom veksten i frie inntekter og at alle nye oppgaver og oppgaveendringer fullfinansieres. Utfordringsbildet som utvalget tegner gjør prinsippet om rammefinansiering viktigere enn noen gang. En høy andel frie inntekter må fortsatt være normen, slik at kommunene selv kan foreta lokale prioriteringer og møte sine særegne utfordringer på en best mulig måte.
Det er også viktig at kommunene fortsatt får handlingsrom til å sørge for egne inntekter når de frie inntektene blir for knappe, blant annet gjennom lokal skattelegging, som eiendomsskatten. Dette rommet for skattlegging bør derfor ikke begrenses mer enn det allerede er gjort de siste årene. Det bør også utredes videre hvilke muligheter det skal være lokalt for å skattlegge ny energiproduksjon og innføring av grunnrente eller en form for naturbruksskatt på f.eks. havbruksnæringen, vindkraft m.v. Dette vil både kunne skape ekstra lokale inntekter i distriktene og lokal forankring for nye utviklingsprosjekt.
Inntektssystemet er et rent omfordelingssystem mellom kommunene. Å flytte penger mellom kommunene kan ikke løse utfordringene i distriktene. Det ville ikke være bærekraftig, og byrden for de kommunene som hadde fått trukket midler ville ha blitt for stor. Aldringen skjer i hele landet og vil sette offentlige finanser under press både nasjonalt og lokalt. Inntektssystemet har allerede mekanismer som sørger for å utjevne forskjeller i utgiftsbehov som skyldes ulik alderssammensetning, og den forventede utviklingen med en økt andel eldre i distriktene vil automatisk øke denne omfordelingen. Videre har andre kommuner enn distriktskommunene andre typer utfordringer. For eksempel har storbyene egne utfordringer knyttet til levekårsproblemer og urbanitet. Det er derfor viktig at man ikke hjelper distriktskommunene ved å svekke øvrige kommuner med allerede trange kommunebudsjetter.
Ivaretakelsen av kraftfulle byer og regionssentre som kan drive fram utviklingsarbeid og innovasjon kommer hele landet til gode. Eksempler på dette fra Oslo kommunes eget arbeid er satsingen på digitalisering av innbyggertjenester eller utviklingen av et rammeverk for seriøsitetskrav ved anskaffelser gjennom Oslomodellen, men også rammeverk for utvikling av kommunale klimabudsjett. Disse løsningene kan andre kommuner dra nytte av, og hadde ikke vært mulige å drive fram hvis Oslo kommunes ressurser hadde vært knappere enn de allerede er.
I stedet for mer omfordeling gjennom inntektssystemet må det andre typer nasjonale virkemidler til. En godt kommuneopplegg i de årlige statsbudsjettene med en vekst i frie inntekter som sikrer kommunene et reelt økonomisk handlingsrom, er fortsatt den enkleste og mest målrettede måten å sette kommunene over hele landet i stand til å gi gode og likeverdige tjenester på. Midlene som gis til kommunesektoren på denne måten er allerede gjenstand for en betydelig omfordeling gjennom skatteutjevning, utgiftsutjevning og distriktstilskudd. Løsningen på distriktsutfordringene er ikke å vri ytterliggere på denne fordelingen, men å sørge for at kaken som fordeles er stor nok. Det gjør det også viktig å holde fast ved praksisen med full demografikompensasjon gjennom veksten i frie inntekter og at alle nye oppgaver og oppgaveendringer fullfinansieres. Utfordringsbildet som utvalget tegner gjør prinsippet om rammefinansiering viktigere enn noen gang. En høy andel frie inntekter må fortsatt være normen, slik at kommunene selv kan foreta lokale prioriteringer og møte sine særegne utfordringer på en best mulig måte.
Det er også viktig at kommunene fortsatt får handlingsrom til å sørge for egne inntekter når de frie inntektene blir for knappe, blant annet gjennom lokal skattelegging, som eiendomsskatten. Dette rommet for skattlegging bør derfor ikke begrenses mer enn det allerede er gjort de siste årene. Det bør også utredes videre hvilke muligheter det skal være lokalt for å skattlegge ny energiproduksjon og innføring av grunnrente eller en form for naturbruksskatt på f.eks. havbruksnæringen, vindkraft m.v. Dette vil både kunne skape ekstra lokale inntekter i distriktene og lokal forankring for nye utviklingsprosjekt.