HØRINGSSVAR FRA STATENS JERNBANETILSYN
Statens jernbanetilsyn (SJT) er tilsynsmyndighet for jernbane, taubaner og fornøyelsesinnretninger i Norge. Vi gir tillatelser til virksomhetene som driver jernbane, tillatelser til å ta i bruk kjøretøy og infrastruktur, og vi utsteder førerbevis til nye lokførere. Vi fører tilsyn med at virksomheter som har tillatelser fra oss overholder regelverket og driver sikkert. Hvis en virksomhet ikke driver sikkert, kan vi benytte reaksjoner og sanksjoner. SJT er også markedsovervåker og skal bidra til et effektivt jernbanemarked med sunn konkurranse og likeverdige vilkår, og sikre at alle jernbaneforetak skal ha tilgang til spor, serviceanlegg og tjenester på like vilkår. Fra 2025 skal SJT føre tilsyn etter sikkerhetsloven på jernbane.
Om øvre ramme for overtredelsesgebyr
Departementet har bedt særskilt om innspill til om den foreslåtte øvre rammen er treffende. SJT savner at høringsnotatet knytter fastsettingen av den øvre rammen til hvor beskyttelsesverdige interesser overtredelsesgebyret skal verne. I denne sammenhengen handler det om grunnleggende nasjonale verdier, og etter vår vurdering synes t aket på 25 G å være lavt. For andre virksomheter enn statlige, fylkeskommunale eller kommunale organer er det foreslått en alternativ øvre ramme der det høyeste beløpet av 25 G og 4% av samlet årsomsetning forutgående regnskapsår skal legges til grunn.
Videre mangler forslaget en vurdering og sammenligning av de ulike virksomhetene som kan bli ilagt overtredelsesgebyr, og at det relative nivået for alle sektormyndigheter som skal ilegge overtredelsesgebyr på sitt område blir sett i sammenheng slik at den øvre rammen har en reell preventiv effekt. Transport er en grunnleggende nasjonal funksjon, og jernbane en samfunnskritisk funksjon med betydning for samfunnssikkerheten. Den samfunnsøkonomiske og samfunnssikkerhetsmessige konsekvensen av at denne funksjonen kompromitteres vil kunne være høy. Dette omtalte vi blant annet i våre vurderinger etter den nasjonale togstansen første juledag 2024. Rapporten er offentlig og finnes på våre hjemmesider. Også i lys av dette perspektivet mener vi den øvre rammen på 25 G er satt for lavt. Den øvre rammen må reflektere hensynene som skal beskyttes, og være høy nok til å ha preventive virkninger slik at virksomheter retter seg etter reglene.
Når det gjelder forslaget om øvre ramme knyttet til en prosentandel av samlet omsetning i forutgående regnskapsår så vil beregning av overtredelsesgebyr kunne reise flere problemstillinger enn utmåling etter øvre ramme angitt i G. Vi viser til at dette er omtalt i anbefalingene i merknadene til forvaltningsloven § 44, og foreslår at departementet vurderer å ta inn mer utfyllende regulering i forskriften om hvordan utregningen skal skje mv. Et eksempel på slike regler finnes i forskrift om utmåling av overtredelsesgebyr etter konkurranseloven §§ 2 tredje ledd og 3 andre ledd.
Videre fremgår det av høringen at den øvre rammen er ment å være maksimal størrelse per overtredelse. Det er ikke omtalt hvordan den øvre rammen eventuelt påvirkes ved tilfeller av gjentatt pliktbrudd, eller flere pliktbrudd. S traffeloven § 28 om foretaksstraff oppstiller ikke en øvre grense ved utmålingen (heller ikke ved pådømmelse av flere forhold eller gjentakelse), slik tilfellet er for utmåling av frihetsstraff etter straffeloven § 79. En summering av den øvre rammen per pliktbrudd reiser spørsmålet om den totale øvre rammen fremstår som forholdsmessig. En alternativ tilnærming kan være å begrense den totale øvre rammen i slike tilfeller på linje med bestemmelsen i straffeloven § 79. Vi ber departementet vurdere og presisere hvordan den totale øvre rammen skal forstås i tilfeller der det foreligger flere samtidige eller gjentatte pliktbrudd.
Høringsnotatet nevner at reglene blir supplert med veiledning. Dette bør inkludere retningslinjer for felles praksis og samarbeid mellom tilsynsmyndighetene.
Videre mangler forslaget en vurdering og sammenligning av de ulike virksomhetene som kan bli ilagt overtredelsesgebyr, og at det relative nivået for alle sektormyndigheter som skal ilegge overtredelsesgebyr på sitt område blir sett i sammenheng slik at den øvre rammen har en reell preventiv effekt. Transport er en grunnleggende nasjonal funksjon, og jernbane en samfunnskritisk funksjon med betydning for samfunnssikkerheten. Den samfunnsøkonomiske og samfunnssikkerhetsmessige konsekvensen av at denne funksjonen kompromitteres vil kunne være høy. Dette omtalte vi blant annet i våre vurderinger etter den nasjonale togstansen første juledag 2024. Rapporten er offentlig og finnes på våre hjemmesider. Også i lys av dette perspektivet mener vi den øvre rammen på 25 G er satt for lavt. Den øvre rammen må reflektere hensynene som skal beskyttes, og være høy nok til å ha preventive virkninger slik at virksomheter retter seg etter reglene.
Når det gjelder forslaget om øvre ramme knyttet til en prosentandel av samlet omsetning i forutgående regnskapsår så vil beregning av overtredelsesgebyr kunne reise flere problemstillinger enn utmåling etter øvre ramme angitt i G. Vi viser til at dette er omtalt i anbefalingene i merknadene til forvaltningsloven § 44, og foreslår at departementet vurderer å ta inn mer utfyllende regulering i forskriften om hvordan utregningen skal skje mv. Et eksempel på slike regler finnes i forskrift om utmåling av overtredelsesgebyr etter konkurranseloven §§ 2 tredje ledd og 3 andre ledd.
Videre fremgår det av høringen at den øvre rammen er ment å være maksimal størrelse per overtredelse. Det er ikke omtalt hvordan den øvre rammen eventuelt påvirkes ved tilfeller av gjentatt pliktbrudd, eller flere pliktbrudd. S traffeloven § 28 om foretaksstraff oppstiller ikke en øvre grense ved utmålingen (heller ikke ved pådømmelse av flere forhold eller gjentakelse), slik tilfellet er for utmåling av frihetsstraff etter straffeloven § 79. En summering av den øvre rammen per pliktbrudd reiser spørsmålet om den totale øvre rammen fremstår som forholdsmessig. En alternativ tilnærming kan være å begrense den totale øvre rammen i slike tilfeller på linje med bestemmelsen i straffeloven § 79. Vi ber departementet vurdere og presisere hvordan den totale øvre rammen skal forstås i tilfeller der det foreligger flere samtidige eller gjentatte pliktbrudd.
Høringsnotatet nevner at reglene blir supplert med veiledning. Dette bør inkludere retningslinjer for felles praksis og samarbeid mellom tilsynsmyndighetene.
Andre merknader til forslaget
Til eierskapskontrollforskriften § 3: Det fremstår noe uklart for oss hva bestemmelsen skal regulere. Det er uklart om det er ment som en hjemmel for å pålegge bruk av skjema for innsending av melding, eller en hjemmel for sikkerhetsmyndigheten å lage et skjema. Det fremkommer heller ikke av overskriften til bestemmelsen. Slik vi forstår regelen synes en egen bestemmelse – slik som § 3 er utformet – overflødig, all den tid loven gir hjemmel for å kreve opplysninger («skal sende melding»). En bestemmelse om skjema kunne for eksempel vært tatt inn i et siste ledd i forskriften § 2 som fastslår at melding kan/skal skje på skjema fastsatt av sikkerhetsmyndigheten. I høringsnotatets omtale om formålet til skjemaet side 9, er det pekt på at et skjema kan gi anledning til å be om andre opplysninger. Dette følger allerede av bokstav v og § 4.
Til eierskapskontrollforskriften §§ 2 og 7: Det mangler innrykk for å synliggjøre bestemmelsenes ledd.
Til § 10: I tråd med klart språk kan ordlyden i første pkt. gjerne forenkles ved at «i medhold av» erstattes med «etter».
Etter forslaget oppheves virksomhetssikkerhetsforskriften § 93, og ny § 93 er foreslått å ha regler om øvre ramme for overtredelsesgebyr. Dagens § 93 er plassert i kap. 15 om meldeplikt og handler om meldingens innhold. Dagens overskrift i kap. 15 vil være overflødig ved ny forskrift. Vi antar det blir slik, men det kommer ikke frem av høringsnotatet eller forslaget om systematikken i forskriften blir slik at kapittelinndelingen ved kap. 15 om meldinger utgår og § 93 blir en løpende fortsettelse av kap. 14. Den nye § 93 om øvre ramme blir da stående sammen med tvangsmulkt i kap. 14 om tilsyn. Det kan vurderes om bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr passer i dette kapitlet, eller om de kunne vært plassert i avsluttende bestemmelser. Alternativt kunne overskriften i 14 ha blitt utvidet til å hete «tilsyn og sanksjoner», i likhet med systematikken i loven.
Til formuleringen av virksomhetssikkerhetsforskriften § 93: Vi foreslår at ordlyden i andre punkt forenkles slik (endring i kursiv): « For andre virksomheter kan overtredelsesgebyr utgjøre inntil 25 ganger grunnbeløpet.»
Til eierskapskontrollforskriften §§ 2 og 7: Det mangler innrykk for å synliggjøre bestemmelsenes ledd.
Til § 10: I tråd med klart språk kan ordlyden i første pkt. gjerne forenkles ved at «i medhold av» erstattes med «etter».
Etter forslaget oppheves virksomhetssikkerhetsforskriften § 93, og ny § 93 er foreslått å ha regler om øvre ramme for overtredelsesgebyr. Dagens § 93 er plassert i kap. 15 om meldeplikt og handler om meldingens innhold. Dagens overskrift i kap. 15 vil være overflødig ved ny forskrift. Vi antar det blir slik, men det kommer ikke frem av høringsnotatet eller forslaget om systematikken i forskriften blir slik at kapittelinndelingen ved kap. 15 om meldinger utgår og § 93 blir en løpende fortsettelse av kap. 14. Den nye § 93 om øvre ramme blir da stående sammen med tvangsmulkt i kap. 14 om tilsyn. Det kan vurderes om bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr passer i dette kapitlet, eller om de kunne vært plassert i avsluttende bestemmelser. Alternativt kunne overskriften i 14 ha blitt utvidet til å hete «tilsyn og sanksjoner», i likhet med systematikken i loven.
Til formuleringen av virksomhetssikkerhetsforskriften § 93: Vi foreslår at ordlyden i andre punkt forenkles slik (endring i kursiv): « For andre virksomheter kan overtredelsesgebyr utgjøre inntil 25 ganger grunnbeløpet.»