Høringssvar fra Domstoladministrasjonen - endringer i prosessregelverket (signaturløsninger, forkynnelse mv.)
Domstoladministrasjonen viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 18. desember 2020 vedrørende forslag om endringer i prosessregelverket med utgangspunkt i midlertidig lov om tilpasninger i regelverket som følge av covid-19.
Som et generelt utgangspunkt mener vi det bør være et naturlig siktemål ved endringer i prosessregelverket at bestemmelser om domstolenes arbeidsmåter gis en teknologivennlig og framtidsrettet utforming. Blant annet bør man ta høyde for den løpende utviklingen som skjer med hensyn til stadig økt digital kompetanse internt i domstolene og hos domstolenes samhandlingspartnere, stadig mer tilgjengelig teknisk utstyr på begge sider, og en pågående utvikling av nye og bedre tekniske løsninger i domstolenes fagsystemer. Det er også grunn til å tro at samfunnets forventninger til at domstolene kan tilby moderne samhandlingsformer i kontakt med aktørene og brukerne vil være økende. En regelverksutvikling som styrker digitaliseringen vil i så måte trolig bidra til å opprettholde befolkningens høye tillit til domstolene i tiden som kommer. Vi vil derfor fremholde at vurderingene av hvordan regelverket bør utformes ikke i for stor grad bør preges av hvilke tekniske løsninger og muligheter som har vært tilgjengelige i den perioden vi har lagt bak oss, men tar høyde for den løpende utviklingen som pågår.
Signaturløsninger for avsigelse av rettslige avgjørelser mv.
Domstoladministrasjonen støtter en permanent videreføring av de midlertidige reglene om elektroniske signaturløsninger for domstolene, herunder reglene om avsigelse av rettslige avgjørelser. Reglene legger til rette for at avgjørelser, rettsforlik og rettsbøker kan signeres uten fysisk oppmøte ved domstolen, hvilket vil være effektiviserende også i en normalsituasjon. Også med tanke på at den skriftlige dokumenthåndteringen i domstolene ellers stort sett er digitalisert, vil elektroniske dokumenter og signaturer være enklere å håndtere for domstolene enn papirdokumenter med håndskreven underskrift.
Etter hva vi er kjent med har erfaringene med bruk av elektronisk signatur av rettsavgjørelser mv kombinert med de midlertidige avsigelsesreglene, i all hovedsak vært positive. Domstolene tok i bruk postens eSigneringsportal for signering av rettsavgjørelser mv. som en midlertidig løsning i april 2020 for å imøtekomme behov for digital signatur som oppstod grunnet Covid-19. Tjenesten er en portaltjeneste og er ikke koblet mot domstolenes applikasjoner eller plattform. Den elektroniske signeringsløsningen ble implementert for å gi domstolene et verktøy for å klare å opprettholde en så normal drift som mulig i en unntakstilstand. I løpet av 2020 har iverksetting av samhandling på flere områder ved bruk av midlertidig elektronisk signatur hatt høyere prioritet enn å optimalisere og videreutvikle løsningen. Domstoladministrasjonen er nå i ferd med å gjøre et kartleggingsarbeid på en fremtidig, permanent signeringsløsning, og det er foreløpig uklart om eSigneringsløsningen vil bli den permanente løsningen for elektronisk signering for domstolene.
Vi har tidligere gitt uttrykk for at den såkalte bildeløsningen har en kvalitativ svakhet når det gjelder kravet om langtidsvalidering, og at den ikke framstår som en framtidsrettet løsning. Som påpekt av Dommerforeningen gir imidlertid postens eSigneringsløsning ikke støtte for elektronisk signatur for utenlandske parter. Selv om signatur på rettsforlik av utenlandske parter vil være unntakstilfeller, er det likevel viktig at domstolene også i disse tilfellene har en signeringsløsning å benytte. Vi er derfor enige i at bildealternativet opprettholdes som en løsning der hvor den elektroniske løsningen for signatur ikke kan benyttes. Vi har ikke et pågående arbeid for utvikling av en signaturløsning som kan benyttes av utenlandske parter, men vi mener det likevel bør tas høyde for at behovet for å benytte bildealternativet etter hvert vil falle bort. Vi foreslår derfor at departementet vurderer å regelfeste bildealternativet i forskrifts form slik at en forventet framtidig regelendring blir enklere å gjennomføre.
Elektronisk forkynning og telefonforkynning
Etter Domstoladministrasjonens syn er det ønskelig å videreføre reglene om elektronisk forkynning og telefonforkynning i permanent lovgivning. At regelverket åpner for effektive forkynningsformer har stor betydning for domstolenes saksavvikling og ressursbruk, og det har på dette området lenge vært behov for en modernisering av regelverket. Å bygge videre på regelendringene som ble innført i midlertidig lov, er derfor svært viktig.
Reglene om elektronisk forkynning bør være teknologinøytrale, men under den forutsetning at løsningene som benyttes er betryggende og i tilstrekkelig grad ivaretar nødvendig informasjonssikkerhet, slik også departementet gjør rede for i høringsnotatet. Det bør tas høyde for at elektronisk forkynning kan skje ved bruk av ulike løsninger for bekreftet mottak, dvs. både løsninger som genererer en automatisk bekreftelse idet forsendelsen åpnes eller på annen måte verifiserer at forsendelsen er åpnet, løsninger med en innebygget svarfunksjon som aktiveres manuelt av mottakeren, og løsninger som åpner for at bekreftelse kan returneres av mottakeren på annen måte. Dette vil for det første fortsette å gi rom for å benytte ulike løsninger som er tilgjengelige i dag uten videre tilpasninger. For det andre vil man ved å åpne for løsninger med ulike bekreftelsesfunksjoner gi muligheter for i neste omgang å foreta en avveining med hensyn til kostnader opp mot funksjonalitet når mer tilpassede løsninger for domstolene og domstolenes brukere skal utvikles.
Vi antar at det i tilfeller der bekreftelse ikke mottas i retur, vil være hensiktsmessig med en adgang til å innhente muntlig bekreftelse over telefon. Om den foreslåtte bestemmelsen åpner for dette er noe uklart. Vi foreslår derfor at det tas inn en presisering som klargjør at bekreftelse også kan innhentes over telefon.
Domstoladministrasjonen mener at rettens adgang til i rettsmøte å gi pålegg til den som skal motta en forkynning om å være tilgjengelig på e-post eller en annen elektronisk kommunikasjonskanal i et bestemt tidsrom, bør beholdes i permanent lovgivning. Reglene om elektronisk forkynning vil på denne måten kombinere elementer fra ordningen med fremmøteforkynning med tradisjonell postforkynning, og vil innebære en effektivisering sammenlignet med begge disse ordningene.
Vi støtter videre departementets forslag om å videreføre en adgang til å foreta forkynninger over telefon eller ved hjelp av annen fjernmøteløsning. Vi er også enige i at det bør være en adgang til i rettsmøte å gi pålegg om å være tilgjengelig for slik forkynning innenfor et bestemt tidsrom.
Etter det vi er kjent med har telefonforkynning etter hvert blitt tatt i bruk i relativt stort omfang i enkelte domstoler. Vi er også kjent med at telefonforkynning i praksis blant annet blir benyttet til forkynning av dommer i straffesaker. Forkynning gjennom telefon eller annen fjernmøteløsning antas derfor å ha en praktisk viktig betydning for domstolene. Etter vår oppfatning bør anvendelsesområdet for telefon-/fjernmøteforkynning ikke begrenses i for stor grad. Vi kan ikke se at det knytter seg noen spesielle betenkeligheter med at forkynning skal kunne skje ved bruk av telefon eller andre fjernmøteløsninger, så lenge man forsikrer seg om at man har kontakt med rette vedkommende og at innholdet blir oppfattet. Vi er likevel enige i at telefonforkynning ikke er en egnet form for forkynning når det gjelder mer omfattende dokumenter. Dette vil kunne stille seg annerledes ved bruk av en videoløsning med mulighet for å vise dokumentet på skjerm. Forkynning som gjennomføres på denne måten vil ha mange likhetstrekk med gjennomføring av frammøteforkynning. Bruk av fjernmøteløsninger er etter hvert blitt en alminnelig kommunikasjonsform i samfunnet, og vi mener at det bør være rettslig adgang til å benytte fjernmøteløsninger til også å forkynne dokumenter der hvor det er hensiktsmessig og forsvarlig. Også for den som skal motta forkynningen vil det kunne være kostnads- og tidsbesparende å motta en forkynning gjennom en løsning for fjernkommunikasjon sammenlignet med fremmøteforkynning.
Når det gjelder forkynningstidspunkt, mener vi at innholdet i midlertidig lov kan videreføres. Det er ved elektronisk forkynning naturlig at forkynningstidspunktet fastsettes til den dag bekreftelse returneres. I tilfellene der det i rettsmøte gis pålegg om å være tilgjengelig for elektronisk forkynning eller telefonforkynning innenfor et bestemt tidspunkt, må det samme utgangspunktet suppleres med en bestemmelse om at forkynningstidspunktet senest tidfestes til siste dag innenfor dette tidsrommet. Å knytte forkynningstidspunktet til returdatoen gir en praktikabel regel for tilfeller der returen sendes elektronisk, i og med at domstolen enkelt vil kunne konstatere hvilken dato returen faktisk finner sted. Vi antar at i tilfeller der forkynningen sendes elektronisk fra domstolen, vil en eventuell bekreftelse for mottak også bli returnert elektronisk. Med det som utgangspunkt, vil vi anta at det ikke er nødvendig å regulere hva som skal regnes som forkynningstidspunkt for retur ved postforsendelse. Vi vil likevel peke på at hvis retur ved postforsendelse unntaksvis skulle forekomme, vil forkynningstidspunktet kunne bli et uklart spørsmål dersom det også her skal knyttes til datoen for retur.
Utvidet adgang til skriftlig behandling i jordskifteretten
Domstoladministrasjonen støtter forslaget om å videreføre de midlertidige reglene om utvidet adgang til skriftlig behandling i jordskifteretten i permanent lovgivning. Endringen gir jordskifteretten mer fleksibilitet til å velge den behandlingsform som vil være best egnet i den enkelte sak. Etter det Domstoladministrasjonen kjenner til har den midlertidige bestemmelsen blitt godt mottatt i jordskifterettene.
Adgangen til fjernmøter og fjernavhør
Domstoladministrasjonen mener at en fleksibel hjemmel for bruk av fjernmøteløsninger bør videreføres i permanent lovgivning. Regelverket bør åpne for bruk av fjernmøteløsninger når dette er hensiktsmessig og forsvarlig i den enkelte sak. Det må ligge som en forutsetning at den møteform som velges i den enkelte sak, på tilfredsstillende måte må ivareta prosessuelle og rettssikkerhetsmessige grunnprinsipper. En absolutt forutsetning må være at gjennomføringen er forsvarlig og hensiktsmessig. Hvorvidt fjernmøteformen vil være forsvarlig og hensiktsmessig, vil bero på mange ulike variabler som kan gjøre seg mer eller mindre gjeldende fra sak til sak. Vi er derfor av den oppfatning at hjemmelen for bruk av fjernmøter og fjernavhør bør være generell og gi rom for fleksibilitet. Dersom man regulerer mer detaljert hvilke sakstyper, rettsmøtetyper og avhør som kan og ikke kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteløsninger, eller oppstiller generelle og absolutte vilkår for bruk av fjernmøteløsninger, vil regelverket kunne stå i veien for den mest hensiktsmessige gjennomføringsformen i konkrete tilfeller der slik gjennomføring ville vært ønskelig og forsvarlig.
Vi har inntrykk av at erfaringene ved bruken av fjernmøteløsninger i domstolene i medhold av midlertidig lov i all hovedsak har vært positive, noe som tilsier at disse bestemmelsene bør videreføres i permanent lov. Det er etter Domstoladministrasjonens oppfatning svært viktig at man bygger videre på den utviklingen som nå har funnet sted, og at man ikke tar et skritt tilbake når den midlertidige loven utløper.
Det har under koronapandemien vært utstrakt bruk av fjernmøter og fjernavhør i domstolene, uten at dette generelt sett synes å ha medført rettssikkerhetsmessige utfordringer. Det har riktig nok kommet fram noen negative erfaringer når det gjelder gjennomføringen av fjernmøter og fjernavhør under koronapandemien. En stor del av disse synes imidlertid å skyldes tekniske utfordringer, ustabile nettforhold, mangelfullt tilpassede løsninger og/eller lite trening i bruken av de tekniske løsningene. Det er grunn til å tro at denne typen utfordringer var størst i den første delen av koronaperioden, og at de har avtatt etter hvert. Det har i løpet av 2020 skjedd et massivt løft både utstyrsmessig og med hensyn til oppbygging av den digitale kompetansen i domstolene, og man har etter hvert fått på plass enhetlige forutsetninger og muligheter for bruk av fjernmøteløsninger fra domstolenes side. Men fortsatt er det en del å gå på, og det pågår derfor et kontinuerlig utviklingsarbeid med de digitale løsningene i domstolene. Ved utformingen av permanent regelverk mener vi det kan legges til grunn at de fleste av de påtalte tekniske utfordringene er løsbare.
Det har også kommet tilbakemeldinger om at bruken av fjernmøteløsninger i en del tilfeller har gått ut over opplevelsen av rettens verdighet og sakens alvor. Noe av dette synes å skyldes tekniske utfordringer som nevnt ovenfor. Men det er også gitt eksempler på fjernmøtedeltakelse der rammene rundt har vært forstyrrende og lite egnede, og at enkelte parter eller vitner ikke har utvist tilstrekkelig respekt for rettens verdighet og sakens alvor. Vi antar at denne typen opplevelser i stor grad vil kunne forebygges og unngås, blant annet ved at retten bør kunne kreve at deltakelse gjennom lyd- og bildeoverføring skjer fra et egnet lokale, som f.eks. fra et annet offentlig kontor i vedkommendes nærområde. Videre vil det ved gjennomføring av rettsmøter, enten de gjennomføres som rene fysiske møter eller de gjennomføres ved bruk av fjernmøteløsninger, være behov for en tydelig prosessledelse dersom noen av deltakerne har en forstyrrende eller lite respektfull opptreden.
Det har vært reist spørsmål ved kvaliteten på bevisføringen når deltakelse fra parter og vitner skjer gjennom videooverføring. Også dette synes til en viss grad å skyldes nevnte tekniske utfordringer mv. Men også andre momenter er nevnt, som for eksempel at forklaringer vil kunne bli mindre sannferdige eller at det blir vanskeligere å vurdere vitners troverdighet når forklaringen gis ved bruk av fjernmøteløsninger sammenlignet med fysisk oppmøte. Det er etter vårt syn vanskelig å si noe generelt om hvorvidt virtuell kontra fysisk deltakelse i retten vil påvirke kvaliteten på bevisførselen og sakens opplysning i negativ retning. Det kan nok tenkes tilfeller der fysisk oppmøte vil være fordelaktig. Med det kan nok også tenkes tilfeller der et vitne snakker friere og derved bidrar til at saken blir bedre opplyst når vitnet slipper å møte i rettssalen. Hvorvidt fjernmøte kontra fysisk oppmøte har en negativ effekt på vitneforklaringers sannferdighet, er vel også et nokså usikkert spørsmål.
Til spørsmålet om det bør foreligge samtykke fra partene for å kunne beslutte bruk av fjernmøter og fjernavhør, er Domstoladministrasjonen av den oppfatning at dette ikke bør være et absolutt vilkår. Partenes syn bør imidlertid tillegges vekt ved rettens vurdering. Vi antar at når det gjelder siktedes deltakelse i rettsmøte til behandling av begjæring om førstegangsfengsling vil samtykke i utgangspunktet være en forutsetning.
Et annet hensyn som har vært trukket fram i diskusjonen om utvidet bruk av fjernmøter, er ivaretakelsen av offentlighetsprinsippet. Det er etter vårt syn fullt mulig å benytte fjernmøter og fjernavhør ved gjennomføringen av rettsmøter samtidig som offentlighetshensynet blir tilstrekkelig ivaretatt. Dersom rettsmøtet har forankring i en rettsal vil journalister eller andre kunne overvære rettsmøtet ved fysisk oppmøte på samme måte som før. Der hvor domstolen legger til rette for det, kan de følge saken gjennom strømming av rettsmøtet. Deltakelse ved bruk av fjernmøteløsninger er et annet alternativ. Mulighetene for å ivareta offentlighetsprinsippet bør etter vårt syn være et av hensynene som må vektlegges ved beslutningen om rettsmøters gjennomføringsform.
Vurderingen av når fjernmøtedeltakelse i rettsmøter er forsvarlig og hensiktsmessig, og hvordan gjennomføringen bør skje, er etter vårt syn egnet for en konkret vurdering i den enkelte sak. Lovgiver bør likevel gi noen føringer for hvilke momenter som bør hensyntas i denne vurderingen. I neste omgang vil permanente bestemmelser om bruk av fjernmøter og fjernavhør kunne suppleres ved at det utvikles nasjonale veiledere som sikrer en enhetlig behandling av slike spørsmål i domstolene. Vi viser i den sammenheng til Domstolkommisjonens uttalelser om utvikling av veiledere i NOU 2020:11 punkt 22.5.4. Det tas her til orde for at særlig veiledere for saksbehandlingen ved ulike sakstyper i første instans bør tas i bruk i større grad enn i dag. Om slike veiledere skriver kommisjonen følgende:
"Denne typen instrumenter bør utvikles av dommerne selv, fortrinnsvis i samarbeid med advokater. Det er dommerne og rettens aktører som best kjenner hva som skal til for å sikre en forsvarlig, men effektiv prosess i de mange sakene som behandles etter tvistelovens prosessregler. Dommere har førstehåndskunnskap om hvordan regelverket fungerer og bør forvaltes i praksis. Utvikling av ikke-bindende instrumenter bør derfor skje nedenfra og opp heller enn ovenfra og ned. Dette er i samsvar med den utviklingen som allerede er på gang."
Vi antar at bruken av digitale arbeidsmåter i domstolene er et område som vil egne seg for denne typen veiledere, og at slike veiledere kan gjelde alle sakstyper og ikke bare tvistesaker. Nasjonale veiledere vil kunne bidra til en mest mulig enhetlig behandling når det gjelder beslutninger om fjernmøter og fjernavhør, og hvordan gjennomføringen skal foregå. Vi viser i den sammenheng til at Advokatforeningen i brev av 4. januar 2021 til Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet tar til orde for å utforme felles retningslinjer for digital samhandling med domstolene. I en slik felles veileder vil man kunne utdype de nærmere føringene som gis av lovgiver, og derigjennom sikre en enhetlig behandling med utgangspunkt i de eksisterende tekniske forutsetningene. Retningslinjene vil kunne revideres og oppdateres med jevne mellomrom, og slik sikre at domstolsbehandlingen holder følge med den tekniske utviklingen i domstolene og i samfunnet for øvrig.
Dersom departementet har behov for mer tid til å foreta en systematisk utredning av reglene om fjernmøter og fjernavhør, mener Domstoladministrasjonen at det er behov for å forlenge de midlertidige reglene om dette ut over 1. juni 2021. Det vil være uheldig om vi får en mellomfase der den utvidete adgangen til å bruke fjernmøteløsninger i domstolene faller bort. Vi antar at det må tas høyde for at enkelte smitteverntiltak fortsatt vil gjøre seg gjeldende etter 1. juni 2021, og reglene bør derfor videreføres av hensyn til domstolenes saksavvikling under den pågående koronapandemien.
Utvidet adgang til skriftlig behandling i de alminnelige domstolene
Domstoladministrasjonen mener at de midlertidige bestemmelsene om utvidet adgang til skriftlig behandling i de alminnelige domstolene bør videreføres. Vi har inntrykk av at bestemmelsene har fungert etter sin hensikt. Etter vår oppfatning vil de positive erfaringene med de midlertidige bestemmelsene om skriftlig behandling under koronapandemien ha overføringsverdi til en normalsituasjon. Økt fleksibilitet for domstolene gir mulighet for å tilpasse behandlingen slik at den enkelte sak kan behandles på en mest mulig hensiktsmessig måte.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Fleksible regler for bruk av digitale arbeidsmåter i domstolene vil bidra til en bedre utnyttelse av investeringene i teknisk utstyr, nye tekniske løsninger og den kompetanseutvikling som finner sted i domstolene. Forbedringer og forenklinger gjennom digitalisering av domstolenes arbeidsmåter vil kunne bidra til en raskere saksavvikling og mer effektiv utnyttelse av personalressursene i domstolene, og vil kunne gi en tilsvarende effekt for domstolenes samhandlingspartnere.
Domstoladministrasjonen har ikke foretatt noen beregninger av utviklingskostnader knyttet til de foreslåtte regelendringene i høringsnotatet. Dersom det er ønskelig, kan vi komme tilbake med et estimat over kostnader knyttet til konkrete utviklingstiltak som kan settes i sammenheng med de foreslåtte endringene i prosessregelverket.
Domstoladministrasjonen viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 18. desember 2020 vedrørende forslag om endringer i prosessregelverket med utgangspunkt i midlertidig lov om tilpasninger i regelverket som følge av covid-19.
Som et generelt utgangspunkt mener vi det bør være et naturlig siktemål ved endringer i prosessregelverket at bestemmelser om domstolenes arbeidsmåter gis en teknologivennlig og framtidsrettet utforming. Blant annet bør man ta høyde for den løpende utviklingen som skjer med hensyn til stadig økt digital kompetanse internt i domstolene og hos domstolenes samhandlingspartnere, stadig mer tilgjengelig teknisk utstyr på begge sider, og en pågående utvikling av nye og bedre tekniske løsninger i domstolenes fagsystemer. Det er også grunn til å tro at samfunnets forventninger til at domstolene kan tilby moderne samhandlingsformer i kontakt med aktørene og brukerne vil være økende. En regelverksutvikling som styrker digitaliseringen vil i så måte trolig bidra til å opprettholde befolkningens høye tillit til domstolene i tiden som kommer. Vi vil derfor fremholde at vurderingene av hvordan regelverket bør utformes ikke i for stor grad bør preges av hvilke tekniske løsninger og muligheter som har vært tilgjengelige i den perioden vi har lagt bak oss, men tar høyde for den løpende utviklingen som pågår.
Signaturløsninger for avsigelse av rettslige avgjørelser mv.
Domstoladministrasjonen støtter en permanent videreføring av de midlertidige reglene om elektroniske signaturløsninger for domstolene, herunder reglene om avsigelse av rettslige avgjørelser. Reglene legger til rette for at avgjørelser, rettsforlik og rettsbøker kan signeres uten fysisk oppmøte ved domstolen, hvilket vil være effektiviserende også i en normalsituasjon. Også med tanke på at den skriftlige dokumenthåndteringen i domstolene ellers stort sett er digitalisert, vil elektroniske dokumenter og signaturer være enklere å håndtere for domstolene enn papirdokumenter med håndskreven underskrift.
Etter hva vi er kjent med har erfaringene med bruk av elektronisk signatur av rettsavgjørelser mv kombinert med de midlertidige avsigelsesreglene, i all hovedsak vært positive. Domstolene tok i bruk postens eSigneringsportal for signering av rettsavgjørelser mv. som en midlertidig løsning i april 2020 for å imøtekomme behov for digital signatur som oppstod grunnet Covid-19. Tjenesten er en portaltjeneste og er ikke koblet mot domstolenes applikasjoner eller plattform. Den elektroniske signeringsløsningen ble implementert for å gi domstolene et verktøy for å klare å opprettholde en så normal drift som mulig i en unntakstilstand. I løpet av 2020 har iverksetting av samhandling på flere områder ved bruk av midlertidig elektronisk signatur hatt høyere prioritet enn å optimalisere og videreutvikle løsningen. Domstoladministrasjonen er nå i ferd med å gjøre et kartleggingsarbeid på en fremtidig, permanent signeringsløsning, og det er foreløpig uklart om eSigneringsløsningen vil bli den permanente løsningen for elektronisk signering for domstolene.
Vi har tidligere gitt uttrykk for at den såkalte bildeløsningen har en kvalitativ svakhet når det gjelder kravet om langtidsvalidering, og at den ikke framstår som en framtidsrettet løsning. Som påpekt av Dommerforeningen gir imidlertid postens eSigneringsløsning ikke støtte for elektronisk signatur for utenlandske parter. Selv om signatur på rettsforlik av utenlandske parter vil være unntakstilfeller, er det likevel viktig at domstolene også i disse tilfellene har en signeringsløsning å benytte. Vi er derfor enige i at bildealternativet opprettholdes som en løsning der hvor den elektroniske løsningen for signatur ikke kan benyttes. Vi har ikke et pågående arbeid for utvikling av en signaturløsning som kan benyttes av utenlandske parter, men vi mener det likevel bør tas høyde for at behovet for å benytte bildealternativet etter hvert vil falle bort. Vi foreslår derfor at departementet vurderer å regelfeste bildealternativet i forskrifts form slik at en forventet framtidig regelendring blir enklere å gjennomføre.
Elektronisk forkynning og telefonforkynning
Etter Domstoladministrasjonens syn er det ønskelig å videreføre reglene om elektronisk forkynning og telefonforkynning i permanent lovgivning. At regelverket åpner for effektive forkynningsformer har stor betydning for domstolenes saksavvikling og ressursbruk, og det har på dette området lenge vært behov for en modernisering av regelverket. Å bygge videre på regelendringene som ble innført i midlertidig lov, er derfor svært viktig.
Reglene om elektronisk forkynning bør være teknologinøytrale, men under den forutsetning at løsningene som benyttes er betryggende og i tilstrekkelig grad ivaretar nødvendig informasjonssikkerhet, slik også departementet gjør rede for i høringsnotatet. Det bør tas høyde for at elektronisk forkynning kan skje ved bruk av ulike løsninger for bekreftet mottak, dvs. både løsninger som genererer en automatisk bekreftelse idet forsendelsen åpnes eller på annen måte verifiserer at forsendelsen er åpnet, løsninger med en innebygget svarfunksjon som aktiveres manuelt av mottakeren, og løsninger som åpner for at bekreftelse kan returneres av mottakeren på annen måte. Dette vil for det første fortsette å gi rom for å benytte ulike løsninger som er tilgjengelige i dag uten videre tilpasninger. For det andre vil man ved å åpne for løsninger med ulike bekreftelsesfunksjoner gi muligheter for i neste omgang å foreta en avveining med hensyn til kostnader opp mot funksjonalitet når mer tilpassede løsninger for domstolene og domstolenes brukere skal utvikles.
Vi antar at det i tilfeller der bekreftelse ikke mottas i retur, vil være hensiktsmessig med en adgang til å innhente muntlig bekreftelse over telefon. Om den foreslåtte bestemmelsen åpner for dette er noe uklart. Vi foreslår derfor at det tas inn en presisering som klargjør at bekreftelse også kan innhentes over telefon.
Domstoladministrasjonen mener at rettens adgang til i rettsmøte å gi pålegg til den som skal motta en forkynning om å være tilgjengelig på e-post eller en annen elektronisk kommunikasjonskanal i et bestemt tidsrom, bør beholdes i permanent lovgivning. Reglene om elektronisk forkynning vil på denne måten kombinere elementer fra ordningen med fremmøteforkynning med tradisjonell postforkynning, og vil innebære en effektivisering sammenlignet med begge disse ordningene.
Vi støtter videre departementets forslag om å videreføre en adgang til å foreta forkynninger over telefon eller ved hjelp av annen fjernmøteløsning. Vi er også enige i at det bør være en adgang til i rettsmøte å gi pålegg om å være tilgjengelig for slik forkynning innenfor et bestemt tidsrom.
Etter det vi er kjent med har telefonforkynning etter hvert blitt tatt i bruk i relativt stort omfang i enkelte domstoler. Vi er også kjent med at telefonforkynning i praksis blant annet blir benyttet til forkynning av dommer i straffesaker. Forkynning gjennom telefon eller annen fjernmøteløsning antas derfor å ha en praktisk viktig betydning for domstolene. Etter vår oppfatning bør anvendelsesområdet for telefon-/fjernmøteforkynning ikke begrenses i for stor grad. Vi kan ikke se at det knytter seg noen spesielle betenkeligheter med at forkynning skal kunne skje ved bruk av telefon eller andre fjernmøteløsninger, så lenge man forsikrer seg om at man har kontakt med rette vedkommende og at innholdet blir oppfattet. Vi er likevel enige i at telefonforkynning ikke er en egnet form for forkynning når det gjelder mer omfattende dokumenter. Dette vil kunne stille seg annerledes ved bruk av en videoløsning med mulighet for å vise dokumentet på skjerm. Forkynning som gjennomføres på denne måten vil ha mange likhetstrekk med gjennomføring av frammøteforkynning. Bruk av fjernmøteløsninger er etter hvert blitt en alminnelig kommunikasjonsform i samfunnet, og vi mener at det bør være rettslig adgang til å benytte fjernmøteløsninger til også å forkynne dokumenter der hvor det er hensiktsmessig og forsvarlig. Også for den som skal motta forkynningen vil det kunne være kostnads- og tidsbesparende å motta en forkynning gjennom en løsning for fjernkommunikasjon sammenlignet med fremmøteforkynning.
Når det gjelder forkynningstidspunkt, mener vi at innholdet i midlertidig lov kan videreføres. Det er ved elektronisk forkynning naturlig at forkynningstidspunktet fastsettes til den dag bekreftelse returneres. I tilfellene der det i rettsmøte gis pålegg om å være tilgjengelig for elektronisk forkynning eller telefonforkynning innenfor et bestemt tidspunkt, må det samme utgangspunktet suppleres med en bestemmelse om at forkynningstidspunktet senest tidfestes til siste dag innenfor dette tidsrommet. Å knytte forkynningstidspunktet til returdatoen gir en praktikabel regel for tilfeller der returen sendes elektronisk, i og med at domstolen enkelt vil kunne konstatere hvilken dato returen faktisk finner sted. Vi antar at i tilfeller der forkynningen sendes elektronisk fra domstolen, vil en eventuell bekreftelse for mottak også bli returnert elektronisk. Med det som utgangspunkt, vil vi anta at det ikke er nødvendig å regulere hva som skal regnes som forkynningstidspunkt for retur ved postforsendelse. Vi vil likevel peke på at hvis retur ved postforsendelse unntaksvis skulle forekomme, vil forkynningstidspunktet kunne bli et uklart spørsmål dersom det også her skal knyttes til datoen for retur.
Utvidet adgang til skriftlig behandling i jordskifteretten
Domstoladministrasjonen støtter forslaget om å videreføre de midlertidige reglene om utvidet adgang til skriftlig behandling i jordskifteretten i permanent lovgivning. Endringen gir jordskifteretten mer fleksibilitet til å velge den behandlingsform som vil være best egnet i den enkelte sak. Etter det Domstoladministrasjonen kjenner til har den midlertidige bestemmelsen blitt godt mottatt i jordskifterettene.
Adgangen til fjernmøter og fjernavhør
Domstoladministrasjonen mener at en fleksibel hjemmel for bruk av fjernmøteløsninger bør videreføres i permanent lovgivning. Regelverket bør åpne for bruk av fjernmøteløsninger når dette er hensiktsmessig og forsvarlig i den enkelte sak. Det må ligge som en forutsetning at den møteform som velges i den enkelte sak, på tilfredsstillende måte må ivareta prosessuelle og rettssikkerhetsmessige grunnprinsipper. En absolutt forutsetning må være at gjennomføringen er forsvarlig og hensiktsmessig. Hvorvidt fjernmøteformen vil være forsvarlig og hensiktsmessig, vil bero på mange ulike variabler som kan gjøre seg mer eller mindre gjeldende fra sak til sak. Vi er derfor av den oppfatning at hjemmelen for bruk av fjernmøter og fjernavhør bør være generell og gi rom for fleksibilitet. Dersom man regulerer mer detaljert hvilke sakstyper, rettsmøtetyper og avhør som kan og ikke kan gjennomføres ved bruk av fjernmøteløsninger, eller oppstiller generelle og absolutte vilkår for bruk av fjernmøteløsninger, vil regelverket kunne stå i veien for den mest hensiktsmessige gjennomføringsformen i konkrete tilfeller der slik gjennomføring ville vært ønskelig og forsvarlig.
Vi har inntrykk av at erfaringene ved bruken av fjernmøteløsninger i domstolene i medhold av midlertidig lov i all hovedsak har vært positive, noe som tilsier at disse bestemmelsene bør videreføres i permanent lov. Det er etter Domstoladministrasjonens oppfatning svært viktig at man bygger videre på den utviklingen som nå har funnet sted, og at man ikke tar et skritt tilbake når den midlertidige loven utløper.
Det har under koronapandemien vært utstrakt bruk av fjernmøter og fjernavhør i domstolene, uten at dette generelt sett synes å ha medført rettssikkerhetsmessige utfordringer. Det har riktig nok kommet fram noen negative erfaringer når det gjelder gjennomføringen av fjernmøter og fjernavhør under koronapandemien. En stor del av disse synes imidlertid å skyldes tekniske utfordringer, ustabile nettforhold, mangelfullt tilpassede løsninger og/eller lite trening i bruken av de tekniske løsningene. Det er grunn til å tro at denne typen utfordringer var størst i den første delen av koronaperioden, og at de har avtatt etter hvert. Det har i løpet av 2020 skjedd et massivt løft både utstyrsmessig og med hensyn til oppbygging av den digitale kompetansen i domstolene, og man har etter hvert fått på plass enhetlige forutsetninger og muligheter for bruk av fjernmøteløsninger fra domstolenes side. Men fortsatt er det en del å gå på, og det pågår derfor et kontinuerlig utviklingsarbeid med de digitale løsningene i domstolene. Ved utformingen av permanent regelverk mener vi det kan legges til grunn at de fleste av de påtalte tekniske utfordringene er løsbare.
Det har også kommet tilbakemeldinger om at bruken av fjernmøteløsninger i en del tilfeller har gått ut over opplevelsen av rettens verdighet og sakens alvor. Noe av dette synes å skyldes tekniske utfordringer som nevnt ovenfor. Men det er også gitt eksempler på fjernmøtedeltakelse der rammene rundt har vært forstyrrende og lite egnede, og at enkelte parter eller vitner ikke har utvist tilstrekkelig respekt for rettens verdighet og sakens alvor. Vi antar at denne typen opplevelser i stor grad vil kunne forebygges og unngås, blant annet ved at retten bør kunne kreve at deltakelse gjennom lyd- og bildeoverføring skjer fra et egnet lokale, som f.eks. fra et annet offentlig kontor i vedkommendes nærområde. Videre vil det ved gjennomføring av rettsmøter, enten de gjennomføres som rene fysiske møter eller de gjennomføres ved bruk av fjernmøteløsninger, være behov for en tydelig prosessledelse dersom noen av deltakerne har en forstyrrende eller lite respektfull opptreden.
Det har vært reist spørsmål ved kvaliteten på bevisføringen når deltakelse fra parter og vitner skjer gjennom videooverføring. Også dette synes til en viss grad å skyldes nevnte tekniske utfordringer mv. Men også andre momenter er nevnt, som for eksempel at forklaringer vil kunne bli mindre sannferdige eller at det blir vanskeligere å vurdere vitners troverdighet når forklaringen gis ved bruk av fjernmøteløsninger sammenlignet med fysisk oppmøte. Det er etter vårt syn vanskelig å si noe generelt om hvorvidt virtuell kontra fysisk deltakelse i retten vil påvirke kvaliteten på bevisførselen og sakens opplysning i negativ retning. Det kan nok tenkes tilfeller der fysisk oppmøte vil være fordelaktig. Med det kan nok også tenkes tilfeller der et vitne snakker friere og derved bidrar til at saken blir bedre opplyst når vitnet slipper å møte i rettssalen. Hvorvidt fjernmøte kontra fysisk oppmøte har en negativ effekt på vitneforklaringers sannferdighet, er vel også et nokså usikkert spørsmål.
Til spørsmålet om det bør foreligge samtykke fra partene for å kunne beslutte bruk av fjernmøter og fjernavhør, er Domstoladministrasjonen av den oppfatning at dette ikke bør være et absolutt vilkår. Partenes syn bør imidlertid tillegges vekt ved rettens vurdering. Vi antar at når det gjelder siktedes deltakelse i rettsmøte til behandling av begjæring om førstegangsfengsling vil samtykke i utgangspunktet være en forutsetning.
Et annet hensyn som har vært trukket fram i diskusjonen om utvidet bruk av fjernmøter, er ivaretakelsen av offentlighetsprinsippet. Det er etter vårt syn fullt mulig å benytte fjernmøter og fjernavhør ved gjennomføringen av rettsmøter samtidig som offentlighetshensynet blir tilstrekkelig ivaretatt. Dersom rettsmøtet har forankring i en rettsal vil journalister eller andre kunne overvære rettsmøtet ved fysisk oppmøte på samme måte som før. Der hvor domstolen legger til rette for det, kan de følge saken gjennom strømming av rettsmøtet. Deltakelse ved bruk av fjernmøteløsninger er et annet alternativ. Mulighetene for å ivareta offentlighetsprinsippet bør etter vårt syn være et av hensynene som må vektlegges ved beslutningen om rettsmøters gjennomføringsform.
Vurderingen av når fjernmøtedeltakelse i rettsmøter er forsvarlig og hensiktsmessig, og hvordan gjennomføringen bør skje, er etter vårt syn egnet for en konkret vurdering i den enkelte sak. Lovgiver bør likevel gi noen føringer for hvilke momenter som bør hensyntas i denne vurderingen. I neste omgang vil permanente bestemmelser om bruk av fjernmøter og fjernavhør kunne suppleres ved at det utvikles nasjonale veiledere som sikrer en enhetlig behandling av slike spørsmål i domstolene. Vi viser i den sammenheng til Domstolkommisjonens uttalelser om utvikling av veiledere i NOU 2020:11 punkt 22.5.4. Det tas her til orde for at særlig veiledere for saksbehandlingen ved ulike sakstyper i første instans bør tas i bruk i større grad enn i dag. Om slike veiledere skriver kommisjonen følgende:
"Denne typen instrumenter bør utvikles av dommerne selv, fortrinnsvis i samarbeid med advokater. Det er dommerne og rettens aktører som best kjenner hva som skal til for å sikre en forsvarlig, men effektiv prosess i de mange sakene som behandles etter tvistelovens prosessregler. Dommere har førstehåndskunnskap om hvordan regelverket fungerer og bør forvaltes i praksis. Utvikling av ikke-bindende instrumenter bør derfor skje nedenfra og opp heller enn ovenfra og ned. Dette er i samsvar med den utviklingen som allerede er på gang."
Vi antar at bruken av digitale arbeidsmåter i domstolene er et område som vil egne seg for denne typen veiledere, og at slike veiledere kan gjelde alle sakstyper og ikke bare tvistesaker. Nasjonale veiledere vil kunne bidra til en mest mulig enhetlig behandling når det gjelder beslutninger om fjernmøter og fjernavhør, og hvordan gjennomføringen skal foregå. Vi viser i den sammenheng til at Advokatforeningen i brev av 4. januar 2021 til Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet tar til orde for å utforme felles retningslinjer for digital samhandling med domstolene. I en slik felles veileder vil man kunne utdype de nærmere føringene som gis av lovgiver, og derigjennom sikre en enhetlig behandling med utgangspunkt i de eksisterende tekniske forutsetningene. Retningslinjene vil kunne revideres og oppdateres med jevne mellomrom, og slik sikre at domstolsbehandlingen holder følge med den tekniske utviklingen i domstolene og i samfunnet for øvrig.
Dersom departementet har behov for mer tid til å foreta en systematisk utredning av reglene om fjernmøter og fjernavhør, mener Domstoladministrasjonen at det er behov for å forlenge de midlertidige reglene om dette ut over 1. juni 2021. Det vil være uheldig om vi får en mellomfase der den utvidete adgangen til å bruke fjernmøteløsninger i domstolene faller bort. Vi antar at det må tas høyde for at enkelte smitteverntiltak fortsatt vil gjøre seg gjeldende etter 1. juni 2021, og reglene bør derfor videreføres av hensyn til domstolenes saksavvikling under den pågående koronapandemien.
Utvidet adgang til skriftlig behandling i de alminnelige domstolene
Domstoladministrasjonen mener at de midlertidige bestemmelsene om utvidet adgang til skriftlig behandling i de alminnelige domstolene bør videreføres. Vi har inntrykk av at bestemmelsene har fungert etter sin hensikt. Etter vår oppfatning vil de positive erfaringene med de midlertidige bestemmelsene om skriftlig behandling under koronapandemien ha overføringsverdi til en normalsituasjon. Økt fleksibilitet for domstolene gir mulighet for å tilpasse behandlingen slik at den enkelte sak kan behandles på en mest mulig hensiktsmessig måte.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Fleksible regler for bruk av digitale arbeidsmåter i domstolene vil bidra til en bedre utnyttelse av investeringene i teknisk utstyr, nye tekniske løsninger og den kompetanseutvikling som finner sted i domstolene. Forbedringer og forenklinger gjennom digitalisering av domstolenes arbeidsmåter vil kunne bidra til en raskere saksavvikling og mer effektiv utnyttelse av personalressursene i domstolene, og vil kunne gi en tilsvarende effekt for domstolenes samhandlingspartnere.
Domstoladministrasjonen har ikke foretatt noen beregninger av utviklingskostnader knyttet til de foreslåtte regelendringene i høringsnotatet. Dersom det er ønskelig, kan vi komme tilbake med et estimat over kostnader knyttet til konkrete utviklingstiltak som kan settes i sammenheng med de foreslåtte endringene i prosessregelverket.