Justis- og beredskapsdepartementet
Høringssvar – forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven, straffeprosessloven
Barneombudet viser til høringsbrev datert 1.9. om strafferettslige reaksjoner og tvangsmidler for ungdom.
I generell kommentar kommentar nr. 24 viser FNs barnekomité til viktigheten av å utvikle gode, alternativer til ordinær straff for ungdom. Idealet er at reaksjoner på lovbrudd skal holdes helt utenfor det ordinære straffesakssporet. Barnekomiteen forutsetter at landene har et eget justisvesen tilpasset barn («juvenile justice system»), noe vi ikke har i Norge. Vi har også i liten grad særregler i straffeprosessen, spesialiserte dommere eller andre elementer som man ville beskrevet som elementer i et slikt eget system for ungdom. Barnekomiteen forutsetter også et tilnærmet sømløst samarbeid mellom justissektoren og andre sektorer (barnevern, opplæring og helse er helt sentrale her) for å få til det de kaller avledning («diversion»).
I Norge ser vi dessverre flere eksempler på at både forebygging og godt tverrfaglig samarbeid ikke fungerer godt nok, og at dette fører til at enkelte ungdommer begår så alvorlig kriminalitet at det blir opprettet en straffesak. Barneombudets gjennomgang av 48 straffesaker der barn ble fengslet i perioden (2016-2019) viser dette med tydelighet. Ingen sektor følger barna opp helhetlig og holder tak i dem – i stedet er det korte intervensjoner fra flere hold, helt til situasjonen har eskalert til en alvorlig straffesak. Det er først etter dette at den gode, tverrfaglige hjelpen blir formalisert og etablert, enten gjennom et oppfølgingsteam, ved oppfølging av friomsorgskontoret eller i ungdomsfengslene. Norge har en lang vei å gå for å styrke det forebyggende arbeidet på et tidligere tidspunkt enn det som gjøres i dag.
Barneombudet mener at en videreutvikling av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er svært positivt og viktig. I saker som har blitt så alvorlige at politi, påtalemyndighet og eventuelt domstolen må inn i behandlingen, er ungdomsstraff og ungdomsoppfølging godt tilpasset unge lovbryteres rettigheter. Samtidig er det viktig å understreke at reaksjonene faktisk er straffereaksjoner. De samme rettssikkerhetsgarantier må gjelde her som ved annen straff. I utgangspunktet vil ofte forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler og standarder ikke være tilstrekkelige for å ivareta ungdommens rettsikkerhet i forbindelse med disse straffereaksjonene. Vi viser her til opplistingen i avsnitt D i generell kommentar nummer 24 fra FNs barnekomité som peker på grunnleggende rettsikkerhetsgarantier i straffesaker.
Reaksjonene holder flere unge utenfor fengsel og innebærer i mange tilfeller en meningsfull og konstruktiv reaksjon på lovbrudd begått av ungdom. Formålet med straffen er reintegrering og gjenopprettelse, noe som er i tråd med artikkel 40 og flere andre bestemmelser i barnekonvensjonen. Vi støtter derfor mange av forslagene i denne høringen. Selv om vi har merknader til flere av departementets forslag og ikke kan støtte alle, er vi positive til helheten i høringsnotatet. Vi har likevel tre generelle bekymringer som vi vil peke på innledningsvis.
For det første foreslår departementet en rekke endringer i ungdomsstraff og ungdomsoppfølging som isolert sett kan virke både rimelige og fornuftige, men som flytter reaksjonene bort fra gjenopprettelse og i retning av tradisjonell straff. FNs barnekomité peker blant annet på samtykke og frivillighet som viktige elementer i gjenopprettende prosesser. Departementet foreslår å endre regelverket slik at samtykke erstattes med egnethetsvurdering og klagemulighet. Samtidig innføres en rekke nye muligheter for bruk av ulike tvangsmidler i kombinasjon med og under gjennomføring av ungdomsstraff og -oppfølging. Dette fjerner gjenopprettende elementer. Tyngden i ungdomskoordinatorens rolle forskyves også til en viss grad fra å være en som tilrettelegger for hjelp, til å bli en administrator og straffegjennomfører. Vi savner i høringen en vurdering av de helhetlige konsekvensene av forslaget knyttet til prinsipper for gjenopprettende prosess.
For det andre vil Innholdet i straffen fortsatt være avhengig av tilbudet lokalt der ungdommen bor. Nordlandsforskning sin rapport og Barneombudets egne undersøkelser viser at det er stor variasjon i hvilke tiltak som er tilgjengelige og kan inngå i straffereaksjonene. Store ulikheter i innholdet av straffen gjør at unge lovbrytere i dag ikke får samme mulighet til å ta tak i de bakenforliggende årsakene til kriminaliteten, og å komme seg ut av en negativ utvikling.
Det er en mangel ved høringen at den viktige diskusjonen om innholdet i ungdomsstraff og -oppfølging ikke er drøftet i særlig grad. Straffegjennomføring er et statlig ansvar. I ungdomsstraff og -oppfølging er det kommunene og andre lokale tjenester som må levere mesteparten av innholdet i straffen. Både ansvar og økonomisk belastning flyttes dermed til en viss grad over til andre deler av forvaltningen, slik som kommuner og helseforetak. Løsningen innebærer store geografiske forskjeller. Staten bør ta et overordnet ansvar for å sørge for at innholdet i straffen ikke avhenger av tilbudet der ungdommen bor. Mulige løsninger som kunne vært drøftet i høringsnotatet er:
- at en sum følger ungdommen ved ileggelse av straffen. Pengene kan brukes til å kompensere/sikre at tiltak er tilgjengelige idet reaksjonen starter opp. Man må også kunne kjøpe inn tjenester som ikke finnes i kommunen slik som behandling for skadelig seksuell atferd.
- å regulere gjennom lov eller forskrift en minimumsstandard for hvilke typer tiltak som skal være tilgjengelige i alle kommuner og helseforetak.
- En tilskuddsordning administrert av Sekretariatet for konfliktrådene (SfK) der konfliktrådene kan søke støtte til å kjøpe inn tiltak som ikke er tilgjengelig lokalt. SfK kan i tillegg ha kompetanse og ressurser til å holde oversikt over hvilke tiltak som er tilgjengelige og gi ungdomskoordinatorene råd om anskaffelser.
Siden konfliktrådene selv ikke har egne tiltak, er de prisgitt både tilgjengelighet og kapasitet lokalt, både i kommunale tjenester, helsevesenet og kriminalomsorgen. Sinnemestring/vold, rus og skadelig seksuell atferd er blant områdene som er trukket fram som særlig problematiske. En ny rapport fra Folkehelseinstituttet [1] peker på at tilgjengeligheten av ulike tiltak mot atferdsvansker og utvikling av kriminalitet blant ungdom varierer, og at de tiltakene med best dokumentert effekt brukes i for liten grad. En forutsetning da reaksjonene ble innført og færre ungdommer skulle i fengsel, var at andre sektorer skulle styrkes. Dette har i liten grad skjedd. Dette har Barneombudet en rekke ganger påpekt overfor departementet.
For det tredje er det uheldig at departementet ikke følger opp vår anbefaling om økt domstolskontroll med ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ilagt av domstolen. I NOU 2008: 15 foreslo utvalget at ungdomsplanen skulle forelegges domstolen for kontroll etter gjennomført ungdomsstormøte. Dette ble ikke fulgt opp videre i proposisjonen. Dette ble begrunnet med blant annet ressurshensyn, og forskyvning av dommernes oppgave fra straffefastsetting til straffegjennomføring. I Granvolden-plattformen skriver regjeringen at den vil: «forbedre ordningen med ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, med erfaring fra narkotikaprogram med domstolskontroll, for å sikre god rehabilitering av den enkelte og for å redusere tiden mellom kriminell handling og straffereaksjon.» Dette er etter vårt syn ikke fulgt opp i forslagene som er på høring. Departementet foreslår at domstolens rolle i reaksjonsfastsettelse og videre oppfølging i all hovedsak skal videreføres som i dag. Barneombudet mener fortsatt at økt domstolskontroll, både ved fastsettelse av og endring i vilkår, vil gi bedre rettsikkerhet for ungdommen. Samtidig gir det mulighet for større grad av fleksibilitet til både å lempe på vilkår og stramme inn i tråd med ungdommens utvikling og hjelpebehov. Vi vil nok en gang oppfordre departementet til å vurdere tettere domstolskontroll etter modell av narkotikaprogram med domstolskontroll, og har påpekt dette der vi mener en slik løsning vil ha fordeler sammenliknet med departementets forslag i høringsnotatet.
Høringssvar – forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven, straffeprosessloven
Barneombudet viser til høringsbrev datert 1.9. om strafferettslige reaksjoner og tvangsmidler for ungdom.
I generell kommentar kommentar nr. 24 viser FNs barnekomité til viktigheten av å utvikle gode, alternativer til ordinær straff for ungdom. Idealet er at reaksjoner på lovbrudd skal holdes helt utenfor det ordinære straffesakssporet. Barnekomiteen forutsetter at landene har et eget justisvesen tilpasset barn («juvenile justice system»), noe vi ikke har i Norge. Vi har også i liten grad særregler i straffeprosessen, spesialiserte dommere eller andre elementer som man ville beskrevet som elementer i et slikt eget system for ungdom. Barnekomiteen forutsetter også et tilnærmet sømløst samarbeid mellom justissektoren og andre sektorer (barnevern, opplæring og helse er helt sentrale her) for å få til det de kaller avledning («diversion»).
I Norge ser vi dessverre flere eksempler på at både forebygging og godt tverrfaglig samarbeid ikke fungerer godt nok, og at dette fører til at enkelte ungdommer begår så alvorlig kriminalitet at det blir opprettet en straffesak. Barneombudets gjennomgang av 48 straffesaker der barn ble fengslet i perioden (2016-2019) viser dette med tydelighet. Ingen sektor følger barna opp helhetlig og holder tak i dem – i stedet er det korte intervensjoner fra flere hold, helt til situasjonen har eskalert til en alvorlig straffesak. Det er først etter dette at den gode, tverrfaglige hjelpen blir formalisert og etablert, enten gjennom et oppfølgingsteam, ved oppfølging av friomsorgskontoret eller i ungdomsfengslene. Norge har en lang vei å gå for å styrke det forebyggende arbeidet på et tidligere tidspunkt enn det som gjøres i dag.
Barneombudet mener at en videreutvikling av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er svært positivt og viktig. I saker som har blitt så alvorlige at politi, påtalemyndighet og eventuelt domstolen må inn i behandlingen, er ungdomsstraff og ungdomsoppfølging godt tilpasset unge lovbryteres rettigheter. Samtidig er det viktig å understreke at reaksjonene faktisk er straffereaksjoner. De samme rettssikkerhetsgarantier må gjelde her som ved annen straff. I utgangspunktet vil ofte forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler og standarder ikke være tilstrekkelige for å ivareta ungdommens rettsikkerhet i forbindelse med disse straffereaksjonene. Vi viser her til opplistingen i avsnitt D i generell kommentar nummer 24 fra FNs barnekomité som peker på grunnleggende rettsikkerhetsgarantier i straffesaker.
Reaksjonene holder flere unge utenfor fengsel og innebærer i mange tilfeller en meningsfull og konstruktiv reaksjon på lovbrudd begått av ungdom. Formålet med straffen er reintegrering og gjenopprettelse, noe som er i tråd med artikkel 40 og flere andre bestemmelser i barnekonvensjonen. Vi støtter derfor mange av forslagene i denne høringen. Selv om vi har merknader til flere av departementets forslag og ikke kan støtte alle, er vi positive til helheten i høringsnotatet. Vi har likevel tre generelle bekymringer som vi vil peke på innledningsvis.
For det første foreslår departementet en rekke endringer i ungdomsstraff og ungdomsoppfølging som isolert sett kan virke både rimelige og fornuftige, men som flytter reaksjonene bort fra gjenopprettelse og i retning av tradisjonell straff. FNs barnekomité peker blant annet på samtykke og frivillighet som viktige elementer i gjenopprettende prosesser. Departementet foreslår å endre regelverket slik at samtykke erstattes med egnethetsvurdering og klagemulighet. Samtidig innføres en rekke nye muligheter for bruk av ulike tvangsmidler i kombinasjon med og under gjennomføring av ungdomsstraff og -oppfølging. Dette fjerner gjenopprettende elementer. Tyngden i ungdomskoordinatorens rolle forskyves også til en viss grad fra å være en som tilrettelegger for hjelp, til å bli en administrator og straffegjennomfører. Vi savner i høringen en vurdering av de helhetlige konsekvensene av forslaget knyttet til prinsipper for gjenopprettende prosess.
For det andre vil Innholdet i straffen fortsatt være avhengig av tilbudet lokalt der ungdommen bor. Nordlandsforskning sin rapport og Barneombudets egne undersøkelser viser at det er stor variasjon i hvilke tiltak som er tilgjengelige og kan inngå i straffereaksjonene. Store ulikheter i innholdet av straffen gjør at unge lovbrytere i dag ikke får samme mulighet til å ta tak i de bakenforliggende årsakene til kriminaliteten, og å komme seg ut av en negativ utvikling.
Det er en mangel ved høringen at den viktige diskusjonen om innholdet i ungdomsstraff og -oppfølging ikke er drøftet i særlig grad. Straffegjennomføring er et statlig ansvar. I ungdomsstraff og -oppfølging er det kommunene og andre lokale tjenester som må levere mesteparten av innholdet i straffen. Både ansvar og økonomisk belastning flyttes dermed til en viss grad over til andre deler av forvaltningen, slik som kommuner og helseforetak. Løsningen innebærer store geografiske forskjeller. Staten bør ta et overordnet ansvar for å sørge for at innholdet i straffen ikke avhenger av tilbudet der ungdommen bor. Mulige løsninger som kunne vært drøftet i høringsnotatet er:
- at en sum følger ungdommen ved ileggelse av straffen. Pengene kan brukes til å kompensere/sikre at tiltak er tilgjengelige idet reaksjonen starter opp. Man må også kunne kjøpe inn tjenester som ikke finnes i kommunen slik som behandling for skadelig seksuell atferd.
- å regulere gjennom lov eller forskrift en minimumsstandard for hvilke typer tiltak som skal være tilgjengelige i alle kommuner og helseforetak.
- En tilskuddsordning administrert av Sekretariatet for konfliktrådene (SfK) der konfliktrådene kan søke støtte til å kjøpe inn tiltak som ikke er tilgjengelig lokalt. SfK kan i tillegg ha kompetanse og ressurser til å holde oversikt over hvilke tiltak som er tilgjengelige og gi ungdomskoordinatorene råd om anskaffelser.
Siden konfliktrådene selv ikke har egne tiltak, er de prisgitt både tilgjengelighet og kapasitet lokalt, både i kommunale tjenester, helsevesenet og kriminalomsorgen. Sinnemestring/vold, rus og skadelig seksuell atferd er blant områdene som er trukket fram som særlig problematiske. En ny rapport fra Folkehelseinstituttet [1] peker på at tilgjengeligheten av ulike tiltak mot atferdsvansker og utvikling av kriminalitet blant ungdom varierer, og at de tiltakene med best dokumentert effekt brukes i for liten grad. En forutsetning da reaksjonene ble innført og færre ungdommer skulle i fengsel, var at andre sektorer skulle styrkes. Dette har i liten grad skjedd. Dette har Barneombudet en rekke ganger påpekt overfor departementet.
For det tredje er det uheldig at departementet ikke følger opp vår anbefaling om økt domstolskontroll med ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ilagt av domstolen. I NOU 2008: 15 foreslo utvalget at ungdomsplanen skulle forelegges domstolen for kontroll etter gjennomført ungdomsstormøte. Dette ble ikke fulgt opp videre i proposisjonen. Dette ble begrunnet med blant annet ressurshensyn, og forskyvning av dommernes oppgave fra straffefastsetting til straffegjennomføring. I Granvolden-plattformen skriver regjeringen at den vil: «forbedre ordningen med ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, med erfaring fra narkotikaprogram med domstolskontroll, for å sikre god rehabilitering av den enkelte og for å redusere tiden mellom kriminell handling og straffereaksjon.» Dette er etter vårt syn ikke fulgt opp i forslagene som er på høring. Departementet foreslår at domstolens rolle i reaksjonsfastsettelse og videre oppfølging i all hovedsak skal videreføres som i dag. Barneombudet mener fortsatt at økt domstolskontroll, både ved fastsettelse av og endring i vilkår, vil gi bedre rettsikkerhet for ungdommen. Samtidig gir det mulighet for større grad av fleksibilitet til både å lempe på vilkår og stramme inn i tråd med ungdommens utvikling og hjelpebehov. Vi vil nok en gang oppfordre departementet til å vurdere tettere domstolskontroll etter modell av narkotikaprogram med domstolskontroll, og har påpekt dette der vi mener en slik løsning vil ha fordeler sammenliknet med departementets forslag i høringsnotatet.
Med vennlig hilsen
Inga Bejer Engh
barneombud
Inga Bejer Engh
barneombud