Skate

Dette brevet uttrykker et samlet innspill fra Skate. Skate avla også et felles høringssvar [1] til Forvaltningslovutvalgets forslag da dette var på høring. Det overordnede arbeidet med å sammenstille og koordinere innspillene i dette høringssvaret er lagt til Nasjonalt ressurssenter for deling av data i Digitaliseringsdirektoratet.

Skate er et strategisk samarbeidsråd og rådgivende organ som består av direktørene i ni statlige virksomheter og to topplederrepresentanter fra kommunesektoren. Deltakerne er oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som også har ansvaret for Skates mandat. Skate skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere, næringsliv og forvaltningen. Samlet sitter Skate på omfattende erfaring knyttet til digitalisering av offentlig forvaltning. Vi gjør oppmerksom på at de enkelte medlemmene av Skate står fritt til å gi egne innspill på vegne av sine virksomheter.

I lovforslaget benyttes begrepet «deling» som fellesbetegnelse for selve delingsprosessen, samt utlevering og innhenting av opplysninger. Etter Skates vurdering vil det være fordelaktig om begrepene som benyttes i lovteksten mer presist angir hva de ulike aktørene i en delingssituasjon har ansvar for. Skate foreslår derfor at begrepet «deling» kun benyttes der det refererer selve delingssituasjonen, mens «deling» ellers erstattes med henholdsvis «utlevering» - som knytter seg til avgiverorganets sfære og ansvar og «innhenting» - som knytter seg til mottakerorganets sfære og ansvar. Ved å bruke disse begrepene harmoniseres også begrepsbruken i forvaltningsloven med personvernforordningens terminlogi. Der det ikke foreligger særlig grunner til at andre, divergerende begrep skal benyttes mener Skate det er hensiktsmessig og forenklende at begreper samordnes og harmoniseres på tvers av regelverk.

Skate forstår departementets argumenter knyttet til at et generelt utformet forholdsmessighetskrav ikke er tilstrekkelig for inngripende deling av personopplysninger. Videre vil Skate berømme departementets løsningsorienterte tilnærming for å finne tiltak som kan bringe bestemmelsene i samsvar med forordningen. Skate har likevel noen innvendinger i valget av informasjonsplikt som det aktuelle tiltaket.

Det er vanskelig å utpeke egnede prosessuelle garantier ved viderebehandling. Særlig vanskelig er dette fordi prosessuelle garantier som i teorien virker som en god løsning, kan være vanskelig å anvende i praksis. Videre kan løsninger som er hensiktsmessige i dag, framstå som uhensiktsmessig i framtiden. Dette kan også medføre at en i realiteten ikke ivaretar de rettssikkerhetshensynene en søker å ivareta. Skate mener at dette særlig gjelder på et så teknisk område som deling av data. Dette er et område som utvikler seg svært raskt. Juridiske føringer som er for spesifikke og lite fleksible kan hindre tverrfaglige forslag til løsninger – løsninger som i mange tilfeller kan være bedre egnet til å ivareta de aktuelle rettsikkerhetsgarantiene. Selv om informasjon til den registrerte i mange tilfeller vil være et egnet tiltak, kan det samtidig også tenktes situasjoner hvor dette ikke er tilfellet. Departementet nevner selv problemstillingen ved at en informasjonsplikt kan medføre en rekke varsler som i utgangspunktet ikke er nødvendige. Dette er en problemstilling vi ser på som særlig relevant. For mye informasjon til brukerne av offentlige tjenester, kan føre til at særlig viktig informasjon «drukner». Det europeiske personvernrådet har gitt uttrykk for at informasjon må presenteres effektivt for å unngå «information fatigue». [5] Skate er på bakgrunn av dette enig i departementets vurdering gjort i punkt. 3.5.3 og støtter at det ikke foreslås å innføre en generell informasjonsplikt.

Gitt usikkerheten om hva som er egnede prosessuelle garantier i fremtidens datadeling, mener Skate at en bestemmelse om prosessuelle garantier bør være mer dynamisk formulert enn forslaget fra departementet. På den måten gis den behandlingsansvarlige et større handlingsrom til å finne løsninger som på en god måte ivaretar den registreres rettigheter og tillitten til forvaltningen. Skate foreslår at det innføres en bestemmelse som fastsetter at det for inngripende deling som ikke samsvarer med det opprinnelige formålet med innhentingen, skal iverksettes tiltak som er egnet til å sikre rettighetene til den opplysningene gjelder. En slik bestemmelse kan gjerne være bygget opp på samme måte som Forvaltningslovutvalgets forslag til §§ 33 annet ledd og 34 annet ledd. Dermed kan den benytte «som blant annet kan gjelde», for deretter å liste opp det å gi informasjon som et mulig tiltak. Et slikt forslag synliggjør på den ene siden konkrete tiltak som kan benyttes. På den andre siden ivaretar dette også muligheten til å vurdere andre egnede tiltak.

Dersom departementet skulle mene at en slik tilnærming blir for generell sett opp mot forholdsmessighetsvurderingen, ber Skate om at det vurderes et mulig unntak fra informasjonsplikten. Dette unntaket bør gi adgang til å iverksette andre tiltak dersom dette på en tilsvarende eller bedre måte ivaretar rettighetene til den personopplysningene gjelder.

Som nevnt innledningsvis ga Skate også et samlet høringssvar til Forvaltningslovutvalgets forslag til ny forvaltningslov. I høringssvaret uttalte Skate blant annet følgende vedrørende ordlyden i § 36 annet ledd bokstav b) i forslaget:

« Utkastet angir taushetsplikten som er et personlig ansvar som påligger den enkelte ansatte eller oppdragstaker. Skate vil påpeke at taushetsplikten også må gjelde for forvaltningsorganet, og at bestemmelser om deling (§ 36) bør utformes slik at den også dekker utlevering til maskiner/andre forvaltningsorganer. »

Lovforslaget som nå er på høring opprettholder ordlyden i § 13 b nr. 7 der det foreslås at opplysningene kan deles “med personer i andre forvaltningsorganer”. Vi merker oss at innspillet ikke er tatt til følge.

Skate ønsker igjen å presisere at forvaltningsloven må tilrettelegge for, og reflektere, den digitale forvaltingen. Dette bør komme til syne i lovbestemmelsenes ordlyd. Svært mye av dagens, og etter all sannsynlighet langt mer av framtidens forvaltning, vil foregå gjennom automatiserte prosesser der forvaltningsorganet fullt ut både innhenter og behandler opplysninger uten at disse kommer “personer i forvaltningsorganet” i hende.

Skate gjentar med dette innspillet fra forrige høringsrunde og ber om at departementet vurderer en ordlyd som i større grad reflekterer at dagens myndighetsutøvelse ikke bare foregår manuelt, men i stor grad også maskinelt. Etter Skates vurdering vil for eksempel følgende forslag til formulering ivareta dette hensynet:

7. at forvaltningsorganet deler opplysningene med andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til mottakerorganet.

Det var et ønske fra Forvaltningslovutvalget å gjøre et komplisert taushetspliktregelverk mer tilgjengelig. Skate mener at bestemmelsene slik de nå er utformet ikke i tilstrekkelig grad bidrar til dette. Særlig oppfatter Skate forslaget til § 13 b og dens forhold til pvf. artikkel 6 nr. 4 og artikkel 9 som svært komplisert.

Et komplisert regelverk vil kunne være til hinder for digitalisering. Mangeleddede og utpregede skjønnsmessige vurderinger over flere forskjellige regelverk, gjør det ofte vanskelig å se handlingsrommet i bestemmelsene. Vårt inntrykk er at mange, for å være på den sikre siden, da velger å ikke dele.

For å unngå at det oppstår ulike tolkningspraksiser og delingskulturer i ulike sektorer og på ulike forvaltningsnivå, ser Skate det som nødvendig at departementet påser at det publiseres veiledere som kan bistå forvaltningen med praktiseringen av regelverket og bidra et en ensartet tolkning av bestemmelsene. For eksempel antar vi det vil være behov for å avklare hvor langt avgiverorganets ansvar strekker seg når det skal vurdere om utleveringen er «nødvendig» for mottakerorganets oppgaveløsning. Mottakerorganet er nærmest å tolke eget regelverk og eget behov. Det er etter Skates vurdering ønskelig med en forvaltningspraksis som bygger opp under en delingskultur mellom offentlige virksomheter der avgiverorganet som det absolutte utgangspunkt legger mottakerorganets vurderinger til grunn ved delingsforespørsler.