Merknader til høring om forskrifter til lov om register over reelle rettighetshavere
Det vises til departementets høringsbrev av 17.06.2020.
Norsk Øko-Forum organiserer nærmere 1 000 medlemmer som i sine yrker arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a. skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter innen bank og forsikring. Våre medlemmer arbeider hver eneste dag med å etterforske mistanker om økonomisk kriminalitet, og har praktiske utfordringer med å skaffe god informasjon om reelt eierskap.
Kriminalitetsbildet er i stadig endring, og for eksempel fremveksten av arbeidsmarkedskriminalitet illustrerer hvordan kriminelle misbruker næringslivsstrukturer for å skjule kriminalitet. Det er en utvikling i økt profesjonalisering og internasjonalisering. Kriminaliteten er profittmotivert, og de kriminelle søker å skjule utbyttet sitt på best mulig måte, herunder gjennom aksjeinvesteringer i norske selskaper, for å unngå å bli avslørt.
Mye av den alvorlige økonomiske kriminaliteten kamufleres ved at lovbryterne gjennomfører transaksjoner og tar eierskap på en ikke-transparent måte. Begrenset tilgang til informasjon om reelle eiere utgjør dermed en utfordring for bekjempelsen av hvitvasking, skatteunndragelser, korrupsjon terrorfinansiering og annen kriminalitet.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte lovforslag om opprettelse av et eierskapsregister på høring 12. desember 2015. Et eierskapsregister innebærer at det vil bli mulig å finne oppdatert informasjon om fysiske eiere, både norske og utenlandske. Norsk Øko-Forum ga merknader til nevnte høring 16. mars 2016. Et eierskapsregister vil bidra til større åpenhet om reelt eierskap og er slikt sett en svært verdifull og viktig investering for bekjempelse av økonomisk kriminalitet.
Lov om register over reelle rettighetshavere ble sanksjonert i statsråd 1. mars 2019, men det er en forutsetning for lovforslaget at utfyllende forskriftsregler kommer på plass før i kraftredelse av loven. Denne høringen gjelder disse forskriftsreglene. Dette høringsbrevet må ses som en supplering og utdypning av vårt ovennevnte høringsbrev fra 16. mars 2016.
Norsk Øko-Forum er opptatt av at registeret skal favne organisasjonsformer så vidt at intensjon med registeret innfris uten uheldige tilpasninger, ha god registerkvalitet og bli så praktisk nyttig som mulig.
Norsk Øko-Forum er enig med departementet når det i forarbeidene til loven om register over reelle rettighetshavere tas utgangspunkt i at registeret bør omfatte alle organisasjonsformer hvor det kan være en risiko for misbruk til kriminalitet. Med bakgrunn i dette utgangspunktet er Norsk Øko-Forum ikke enig i unntaket som gis for foreninger i forskriften § 1-2 bokstav c). En slik avgrensning vil innebære en risiko for at kriminelle kan komme til å benytte foreninger som virkemiddel for organisering av sin virksomhet. Dette har vi allerede sett eksempler på hva gjelder innsamlingsaksjoner og hawalavirksomhet med pengetransporter til utlandet. Vi viser i den sammenheng til "Direkte og indirekte eierskap" utgitt av Tax Justice Network – Norge og Norsk Øko-forum hvor det i pkt. 6.7.1 fremheves risikofaktorer ved foreninger. Vi mener den avgrensningen som er foretatt i de svenske reglene samsvarer bedre med lovens formål. Dersom det er ønskelig med enklere avgrensningskriterium, vil et ytterligere alternativ kunne være at registreringsplikten for foreninger knyttes opp mot bokføringsplikten i stedet for regnskapsplikten.
Verdipapirfond foreslås unntatt fra registeret. Dette begrunner departementet med at fondene forvaltes av forvaltningsselskaper underlagt konsesjonskrav. Forskriften har imidlertid en ordlyd som unntar alle verdipapirfond uavhengig av hvorvidt forvaltningsselskapet operer i henhold til konsesjon fra Finanstilsynet eller ikke, og vi antar at det ikke har vært departementets intensjon og kan med fordel presiseres i bestemmelsen.
Vi ser det som svært viktig for å oppnå formålet med registeret at registreringsplikten omfatter indirekte eierskap og at det også forslås en bestemmelse om konsolidering av rettigheter. Spesielt er dette viktig siden plikten til å registrere reell rettighetshaver først utløses ved er eierandel eller stemmerettigheter på 25 %. Det beste ville etter vårt syn imidlertid vært et register med fullstendig oversikt over eierskap integrert med et offentlig tilgjengelig og løpende oppdatert aksjonærregister. Dette er løsningen man har valgt i Danmark.
Departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere regler om innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere i forskrift. Vi vil foreslå at departementet benytter denne hjemmelen til å stille krav om nærmere identifisering av reelle rettighetshavere som mangler fødselsnummer eller D-nummer. En identifisering utelukkende på fødselsdato, slik loven legger opp til, er ikke tilstrekkelig og vi vil foreslå at departementet gir en forskriftsbestemmelse med krav om en nærmere identifisering med nummer fra pass eller nasjonalt identifikasjonskort. Dette er også i tråd med den løsningen som er valgt i Danmark.
Norsk Øko-Forum ser det som positivt og en forutsetning for en effektiv oppnåelse av registerets formål at både offentlige myndigheter og rapporteringspliktige gis direkte tilgang til registeret. Videre ser vi det som svært verdifullt og tilsvarende i samsvar med registerets formål at allmennheten og pressen også gis innsyn i registeret og at det i den sammenheng ikke stilles krav om innlogging eller gebyr. Som påpekt i vårt høringsbrev 16. mars 2016 har også pressen og allmennheten en viktig rolle i avdekking av økonomisk kriminalitet som f.eks. korrupsjon. I høringsnotatet legges det opp til at kun offentlige myndigheter og rapporteringspliktige skal gis tilgang til fødsels- og d-nummer. Vi ser ikke noen god begrunnelse for dette. Fødselsnummer regnes ikke som en sensitiv personopplysning og er ikke taushetsbelagt. Ved å gi allmennheten tilgang til disse opplysningene vil det bidra til en slik åpenhet om reelt eierskap som er nødvendig for at registeret skal kunne fungere som et godt virkemiddel i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Innsyn og åpenhet vil også kunne bidra til å sikre god registerkvalitet.
God registerkvalitet er et viktig premiss for at registeret skal fungere etter sin intensjon.
Med sikte på god registerkvalitet ser vi det som positivt med Brønnøysundregistrene som registerfører, automatiserte kontroller av registermeldinger, åpenhet om opplysninger i registeret, varslingsplikt om uoverensstemmelser og kontroll av registrerte opplysninger. Tilsvarende er det viktig at manglende etterlevelse kan sanksjoneres med tvangsmulkt. En grunnleggende suksessfaktor vil etter vårt syn være at det investeres tilstrekkelig med ressurser til oppfølgning som sikrer god registerkvalitet både med hensyn til innhold og troverdighet mht grunnlaget for registeringene.
I forskriften § 3-7 er det gitt bestemmelser om at registerfører kan uføre kontroll av eget tiltak av registrerte opplysninger. Høringsnotatet behandler ikke tema videre, men Norsk Øko-Forum ser det som et viktig for å sikre god registerkvalitet at registerfører gis ressurser som gjør at det faktisk kan gjennomføres risikobaserte stikkprøvekontroller. I forlengelsen av dette kan det tilsvarende tilføyes at når registreringspliktig ikke klarer å identifisere reelle rettighetshavere, så bør dette utløse kontroll hos registerfører.
Det fremstår som noe uklart hvordan varslingsplikten i forskriften § 3-10 (1) tenkes praktisert. I tilfeller med bruk av proforma og stråpersoner vil det være utfordrende for både offentlige myndigheter og rapporteringspliktige å vite når en varslingsplikt inntrer og hva som er tilstrekkelig dokumentasjon for at registrerte opplysninger ikke stemmer. Det er ønskelig at forskriften gir noe mer veiledning på dette punktet.
Med sikte på et mest mulig funksjonelt register er vi fornøyd med at det skal tilrettelegges for kryssøk og tilgang til historiske opplysninger. Dette bidrar etter vårt syn til at registeret vil fungere i samsvar med formålet.
Etableringen av et register over reelle rettighetshavere er en verdifull investering som Norsk Øko-Forum ser som svært positiv utvikling og som vi har store forventninger til. Det gjelder utvikling av et nytt register som krever systemer, kompetanse og etablering av prosesser og rutiner hos både offentlige og private virksomheter. På den bakgrunn vil vi foreslå at erfaringer med regelverket, registeret og etterlevelsen evalueres etter noen år.
Inger A. E. Coll Inger Johanne Stolt-Nielsen
Norsk Øko-Forum Norsk Øko-Forum
Det vises til departementets høringsbrev av 17.06.2020.
Norsk Øko-Forum organiserer nærmere 1 000 medlemmer som i sine yrker arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a. skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter innen bank og forsikring. Våre medlemmer arbeider hver eneste dag med å etterforske mistanker om økonomisk kriminalitet, og har praktiske utfordringer med å skaffe god informasjon om reelt eierskap.
Kriminalitetsbildet er i stadig endring, og for eksempel fremveksten av arbeidsmarkedskriminalitet illustrerer hvordan kriminelle misbruker næringslivsstrukturer for å skjule kriminalitet. Det er en utvikling i økt profesjonalisering og internasjonalisering. Kriminaliteten er profittmotivert, og de kriminelle søker å skjule utbyttet sitt på best mulig måte, herunder gjennom aksjeinvesteringer i norske selskaper, for å unngå å bli avslørt.
Mye av den alvorlige økonomiske kriminaliteten kamufleres ved at lovbryterne gjennomfører transaksjoner og tar eierskap på en ikke-transparent måte. Begrenset tilgang til informasjon om reelle eiere utgjør dermed en utfordring for bekjempelsen av hvitvasking, skatteunndragelser, korrupsjon terrorfinansiering og annen kriminalitet.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte lovforslag om opprettelse av et eierskapsregister på høring 12. desember 2015. Et eierskapsregister innebærer at det vil bli mulig å finne oppdatert informasjon om fysiske eiere, både norske og utenlandske. Norsk Øko-Forum ga merknader til nevnte høring 16. mars 2016. Et eierskapsregister vil bidra til større åpenhet om reelt eierskap og er slikt sett en svært verdifull og viktig investering for bekjempelse av økonomisk kriminalitet.
Lov om register over reelle rettighetshavere ble sanksjonert i statsråd 1. mars 2019, men det er en forutsetning for lovforslaget at utfyllende forskriftsregler kommer på plass før i kraftredelse av loven. Denne høringen gjelder disse forskriftsreglene. Dette høringsbrevet må ses som en supplering og utdypning av vårt ovennevnte høringsbrev fra 16. mars 2016.
Norsk Øko-Forum er opptatt av at registeret skal favne organisasjonsformer så vidt at intensjon med registeret innfris uten uheldige tilpasninger, ha god registerkvalitet og bli så praktisk nyttig som mulig.
Norsk Øko-Forum er enig med departementet når det i forarbeidene til loven om register over reelle rettighetshavere tas utgangspunkt i at registeret bør omfatte alle organisasjonsformer hvor det kan være en risiko for misbruk til kriminalitet. Med bakgrunn i dette utgangspunktet er Norsk Øko-Forum ikke enig i unntaket som gis for foreninger i forskriften § 1-2 bokstav c). En slik avgrensning vil innebære en risiko for at kriminelle kan komme til å benytte foreninger som virkemiddel for organisering av sin virksomhet. Dette har vi allerede sett eksempler på hva gjelder innsamlingsaksjoner og hawalavirksomhet med pengetransporter til utlandet. Vi viser i den sammenheng til "Direkte og indirekte eierskap" utgitt av Tax Justice Network – Norge og Norsk Øko-forum hvor det i pkt. 6.7.1 fremheves risikofaktorer ved foreninger. Vi mener den avgrensningen som er foretatt i de svenske reglene samsvarer bedre med lovens formål. Dersom det er ønskelig med enklere avgrensningskriterium, vil et ytterligere alternativ kunne være at registreringsplikten for foreninger knyttes opp mot bokføringsplikten i stedet for regnskapsplikten.
Verdipapirfond foreslås unntatt fra registeret. Dette begrunner departementet med at fondene forvaltes av forvaltningsselskaper underlagt konsesjonskrav. Forskriften har imidlertid en ordlyd som unntar alle verdipapirfond uavhengig av hvorvidt forvaltningsselskapet operer i henhold til konsesjon fra Finanstilsynet eller ikke, og vi antar at det ikke har vært departementets intensjon og kan med fordel presiseres i bestemmelsen.
Vi ser det som svært viktig for å oppnå formålet med registeret at registreringsplikten omfatter indirekte eierskap og at det også forslås en bestemmelse om konsolidering av rettigheter. Spesielt er dette viktig siden plikten til å registrere reell rettighetshaver først utløses ved er eierandel eller stemmerettigheter på 25 %. Det beste ville etter vårt syn imidlertid vært et register med fullstendig oversikt over eierskap integrert med et offentlig tilgjengelig og løpende oppdatert aksjonærregister. Dette er løsningen man har valgt i Danmark.
Departementet er gitt hjemmel til å gi nærmere regler om innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere i forskrift. Vi vil foreslå at departementet benytter denne hjemmelen til å stille krav om nærmere identifisering av reelle rettighetshavere som mangler fødselsnummer eller D-nummer. En identifisering utelukkende på fødselsdato, slik loven legger opp til, er ikke tilstrekkelig og vi vil foreslå at departementet gir en forskriftsbestemmelse med krav om en nærmere identifisering med nummer fra pass eller nasjonalt identifikasjonskort. Dette er også i tråd med den løsningen som er valgt i Danmark.
Norsk Øko-Forum ser det som positivt og en forutsetning for en effektiv oppnåelse av registerets formål at både offentlige myndigheter og rapporteringspliktige gis direkte tilgang til registeret. Videre ser vi det som svært verdifullt og tilsvarende i samsvar med registerets formål at allmennheten og pressen også gis innsyn i registeret og at det i den sammenheng ikke stilles krav om innlogging eller gebyr. Som påpekt i vårt høringsbrev 16. mars 2016 har også pressen og allmennheten en viktig rolle i avdekking av økonomisk kriminalitet som f.eks. korrupsjon. I høringsnotatet legges det opp til at kun offentlige myndigheter og rapporteringspliktige skal gis tilgang til fødsels- og d-nummer. Vi ser ikke noen god begrunnelse for dette. Fødselsnummer regnes ikke som en sensitiv personopplysning og er ikke taushetsbelagt. Ved å gi allmennheten tilgang til disse opplysningene vil det bidra til en slik åpenhet om reelt eierskap som er nødvendig for at registeret skal kunne fungere som et godt virkemiddel i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Innsyn og åpenhet vil også kunne bidra til å sikre god registerkvalitet.
God registerkvalitet er et viktig premiss for at registeret skal fungere etter sin intensjon.
Med sikte på god registerkvalitet ser vi det som positivt med Brønnøysundregistrene som registerfører, automatiserte kontroller av registermeldinger, åpenhet om opplysninger i registeret, varslingsplikt om uoverensstemmelser og kontroll av registrerte opplysninger. Tilsvarende er det viktig at manglende etterlevelse kan sanksjoneres med tvangsmulkt. En grunnleggende suksessfaktor vil etter vårt syn være at det investeres tilstrekkelig med ressurser til oppfølgning som sikrer god registerkvalitet både med hensyn til innhold og troverdighet mht grunnlaget for registeringene.
I forskriften § 3-7 er det gitt bestemmelser om at registerfører kan uføre kontroll av eget tiltak av registrerte opplysninger. Høringsnotatet behandler ikke tema videre, men Norsk Øko-Forum ser det som et viktig for å sikre god registerkvalitet at registerfører gis ressurser som gjør at det faktisk kan gjennomføres risikobaserte stikkprøvekontroller. I forlengelsen av dette kan det tilsvarende tilføyes at når registreringspliktig ikke klarer å identifisere reelle rettighetshavere, så bør dette utløse kontroll hos registerfører.
Det fremstår som noe uklart hvordan varslingsplikten i forskriften § 3-10 (1) tenkes praktisert. I tilfeller med bruk av proforma og stråpersoner vil det være utfordrende for både offentlige myndigheter og rapporteringspliktige å vite når en varslingsplikt inntrer og hva som er tilstrekkelig dokumentasjon for at registrerte opplysninger ikke stemmer. Det er ønskelig at forskriften gir noe mer veiledning på dette punktet.
Med sikte på et mest mulig funksjonelt register er vi fornøyd med at det skal tilrettelegges for kryssøk og tilgang til historiske opplysninger. Dette bidrar etter vårt syn til at registeret vil fungere i samsvar med formålet.
Etableringen av et register over reelle rettighetshavere er en verdifull investering som Norsk Øko-Forum ser som svært positiv utvikling og som vi har store forventninger til. Det gjelder utvikling av et nytt register som krever systemer, kompetanse og etablering av prosesser og rutiner hos både offentlige og private virksomheter. På den bakgrunn vil vi foreslå at erfaringer med regelverket, registeret og etterlevelsen evalueres etter noen år.
Inger A. E. Coll Inger Johanne Stolt-Nielsen
Norsk Øko-Forum Norsk Øko-Forum