Kathrine Blyverket, Kristin Vik
seksjon for juridiske spørsmål
Kunnskapsdepartementet
Utdanningsforbundet takker for muligheten for å gi høringskommentarer til utkast til forskrift til integreringsloven. Utdanningsforbundet har vært aktiv i forbindelse med høringen på integreringsloven, både med skriftlig og muntlige høringssvar, sist i høringen i Stortinget i mai.
I høringssvaret på loven støttet Utdanningsforbundet endringer som styrker den enkeltes mulighet til å fullføre formelle utdanningsløp og differensiering av deltakernes programtid på grunnlag av den enkeltes forutsetninger. Vi mente likevel at de oppsatte rammene for differensiering var urealistiske for mange. Koblingen mellom språknivå og mulighetene for statsborgerskap var vi sterkt imot. Vi støttet videre kravet til at de som underviser i introduksjonsprogrammet skal ha godkjent lærerutdanning, samt nødvendig spesialutdanning, som f.eks. norsk som andrespråk, men også annen type spesialisering mente vi kunne være relevant. Vi argumenterte for at elever/deltakere i voksenopplæringen har behov for kontaktlærer, og at dette var særlig viktig for å kunne følge opp deltakerne bedre både med hensyn til yrkes- og studievalg samt forhold av sosial-pedagogisk karakter. Vi understreket at de foreslåtte tiltakene var kostnadskrevende, og vi var derfor skeptiske til at disse endringene skulle kunne gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske rammer.
Utdanningsforbundet har en gruppe medlemmer som underviser i introduksjonsprogrammet. Den nye integreringsloven som skal erstatte introduksjonsloven vil derfor bli et viktig grunnlagsdokument for dem. Utdanningsforbundets kommentarer til forskriften vil fortrinnsvis følge opp høringssvaret på loven, hvor vi blant annet var opptatt av deltakernes reelle mulighet for å lykkes innenfor de rammer som den nye loven vil gi.
Integreringsloven legger opp til at flere nyankomne skal få mulighet til å få formell kompetanse for bruk i videre studier eller yrkeskompetanse. Det er bra. Det er likevel en kompliserende faktor ved dette positive grepet at man i mange kommuner har lagt voksenopplæringen og introduksjonsprogrammet utenfor utdanningssektoren, f.eks. til kultur. For å få best mulig sammenheng i utdanningstilbudet og samarbeidet om denne elevgruppen bør feltet legges til utdanningssektoren alle steder i landet.
Integreringsloven skal bidra til mer målrettet kvalifisering sies det innledningsvis i høringsdokumentet. Målrettet kvalifisering må ta utgangspunkt i den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet. Det vil måtte innebære en større individuell tilpassing enn både det loven og forskriften legger opp til. Dersom man ikke klarer å se hva den enkelte bringer med seg inn i opplæringen, ei heller ser at utfordringene den enkelte kan ha er av individuell og personlig karakter, vil vi ikke lykkes med inkluderingen av de nyankomne, verken i skolen, i arbeidslivet eller i samfunnslivet ellers. Det synes som man ønsker at de nyankomne skal passe inn, mer enn at de skal få mulighet til å bidra med sitt.
Vi vil derfor igjen understreke at karriereveiledning er helt nødvendig når man kommer til et land med ukjent arbeidsliv og annerledes kultur, men det vil ikke kunne erstatte det denne deltaker-/elevgruppa mangler; en kontaktlærer, en som kan gi råd på grunnlag av kjennskap til deltakerens kompetanseutvikling og livssituasjon. Sosial-pedagogisk rådgivning lokalt på skolen og i hverdagen gir et helt annet potensiale for å lykkes enn det som foreslås her.
I denne forbindelse vil vi også understreke behovet for å bruke tolk når det er nødvendig. I forskriften henvises tolkespørsmålet til en ennå ikke vedtatt lov. Dessverre har prosessen med å utarbeide en egen tolkelov tatt lang tid; NOU 2014 : 8. Tolking i offentlig sektor ligger til grunn for forslag til ny tolkelov, som først kom på høring våren 2019, men ennå ikke er vedtatt. For å sikre gode tjenester innen utdanningssektoren spesielt er det helt nødvendig at retten til tolk både blir forankret i lov og at institusjonene følger loven. Når vi vet at samfunnet mangler tolker, sier det seg selv at effekten av en del andre tiltak vil bli redusert når deltakeren ikke forstår.
Fylkeskommunen tillegges nye oppgaver med integreringsloven. Vi uttrykte skepsis til dette i vårt høringssvar blant annet fordi karriereveiledningen skulle forlegges til fylkeskommunen mens kommunen ga opplæringstilbudet. Vår skepsis handlet om både lange reiseavstander for å få veiledning og også det utfordrende i å få veiledning av noen som ikke kjenner deg.
Både lov- og forskriftforslag mangler formuleringer om at voksne elever som har fått positivt vedtak, skal ha rett til tjenester fra støttesystemet. Mange kommuner har ikke PP-tjeneste eller tjenesten har store kapasitetsproblemer. Kompetansen når det gjelder vurdering av personer med annet morsmål er også mangelfull mange steder. Det er derfor helt nødvendig å få et PPT-tilbud for de voksne og også en helsetjeneste på plass, for eksempel i form av nærværende helsesøster. Samarbeid mellom opplæringstilbud og helsetjeneste er helt essensielt. PPT har mandat etter opplæringsloven, men ikke etter introduksjonsloven. Det bekymrer oss at denne tjenesten heller ikke synes å skulle ha en plass innenfor integreringsloven. Det er svært uheldig, for det er med hjemmel i denne loven utredninger av enkeltpersoner bør skje for å sikre god individuell tilrettelegging av opplæringstilbudet. Uoppdaget dysleksi for eksempel, kan forringe mulighetene for å nå de oppsatte målene.
Vi oppfatter at integreringslovens intensjon er å stille høyere krav til deltakerne i introduksjonsprogrammet. Det er bra med høye forventninger, men vi må også tilsvarende stille høyere krav og forventninger til oss selv som nasjon og myndighetsutøver. Det er viktig å få på plass systemer som bidrar til integrering og ikke skyver de nyankomne ut i håpløshet og utenforskap.
Til departementets spørsmål:
5.3 Kompetansekartlegging
Kompetansekartlegging er viktig å gjøre tidlig etter ankomst og tidlig i opplæringsløpet. Begrunnelsen for en slik tidlig kartlegging er å sikre best mulig tilpasset opplæring og metodebruk. En slik kartlegging er nødvendig både når det gjelder språk, tallforståelse og regneferdigheter. Vi minner om betydningen av å benytte kvalifisert tolk i en slik tidlig kartlegging.
Utdanningsforbundet mener at det ikke er nødvendig å kartlegge mer enn det som er foreslått. De foreslåtte temaene som skal kartlegges, kan stå som eksempler i forskriften. Det vil i mange tilfeller være behov for senere kartlegginger for å justere og rette opp pga. tolkefeil og misforståelser.
7.3 Permisjon ved fødsel og adopsjon
Departementet spør om omsorgspermisjonen burde deles likt mellom mor og far i introduksjonsprogrammet, eller om den burde tredeles som ellers i samfunnet. Det er en svakhet ved spørsmålet at det ikke grunngis hvorfor man vurderer å videreføre bestemmelsen om todeling av permisjonen slik den er nedfelt i introduksjonsloven. Utdanningsforbundet mener at prinsippet om ‘likhet for loven’ bør gjelde, og at regelverket i forbindelse med den nye integreringsloven oppdateres i tråd med de gjeldende reglene i Folketrygdloven om tredeling av foreldrepermisjonen.
Permisjon i inntil ett år for å jobbe: (gjeldende forskrift §5-4) Denne bestemmelsen ønsker ikke departementet å videreføre. Vi oppfatter at begrunnelsen for dette er at med hjemmel i den nye integreringsloven vil opplæringen i større grad ha som mål å gi formell kompetanse og at man innen rammen av introduksjonsprogrammet vil kunne tilby praksisplasser.
Erfaringene er varierte når det gjelder ordningen med permisjon for å gå over i arbeid. Selv om det har vært mye læring å hente i arbeidslivet, er det også grunnlag for å si at den norskspråklige kompetansen ofte stagnerer eventuelt går tilbake under jobbperioden. Jobbene som tilbys nyankomne stiller dessuten ofte ikke krav til norskspråklig kompetanse på et særlig høyt nivå. Dersom mange kommer tilbake til introduksjonsprogrammet med dårligere språkferdigheter enn da de gikk ut i permisjon, er ordningen lite hensiktsmessig.
Ordningen med inntil ett års permisjon kan også virke kontraproduktiv mht. å tilpasse seg skolestruktur, rutiner og gode læringsstrategier. Dette er nye ferdigheter for mange. Det vi også vet er at voksnes motivasjon for å lære i stor grad er styrt av behov.
Utdanningsforbundet støtter derfor departementets forslag om å legge til rette for praksisplasser innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.
11.3 Veiledende minimumsnivå i norsk
I integreringsloven er det foreslått å erstatte introduksjonslovens krav om å ha gjennomført et visst antall timer opplæring i norsk med krav om at deltakeren skal oppnå et minimumsnivå i norsk.
Utdanningsforbundet stiller seg positiv til at det skal legges mer vekt på at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal lære seg godt norsk enn å telle hvor mange norsktimer de har fått. Å lære språk tar tid og det er en krevende prosess.
Formuleringene i forskriften om å kreve et visst norsknivå er problematisk. Man kan ikke kreve at noen skal oppnå et minimumsnivå i norsk, men man kan gjerne legge til rette for det, og til og med kreve det i noen sammenhenger, for eksempel i enkelte jobber eller for opptak til studier. Konsekvensene ved ikke å oppnå satte mål i norsk kommer ikke fram i teksten utover at man kan relatere det til formålet med loven.
Det spørres eksplisitt om målet for oppnådd norskmål når deltaker får grunnskoleopplæring skal være Det europeiske rammeverkets nivå A2 skriftlig og B1 muntlig eller karakteren 2. Det er vidt forskjellige ferdigheter og kunnskaper som måles etter fullført grunnskole og etter det europeiske rammeverket. Uansett er kravene til språkoppnåelse høye, ikke minst fordi de skal nås innen en bestemt (kort) tid, jf. lovforslagets § 32.
A2/B1 sies å være nivået for elever etter tiårig grunnskole, det er kun et mål på språklige ferdigheter. Kompetansemålene i norsk i grunnskolen er bredere enn Det europeiske rammeverkets måloppnåelser. Både karakteren 2 i norsk og rammeverkets B1/A2 er knapt for å følge undervisning i videregående skole. Samtidig ønsker vi at flest mulig skal oppleve å lykkes og kvalifisere for yrkesliv og studier. Det er derfor viktig at tilstrekkelig med ressurser blir satt inn i videregående skole slik at også de med kort botid i Norge kan få et tilbud som loser dem fram til studie- og yrkeskompetanse.
Utdanningsforbundet støtter endringen om å tilby kvalifiserende utdanning for nyankomne, og da er det også viktig at videregående opplæring i fylkeskommunene blir satt i stand til å imøtekomme denne elevgruppas opplæringsbehov. Opplæringslovens bestemmelse i dag, §3-1 sjuende ledd om å tilby annen opplæring dersom en elev eller lærling m.fl. har særlige vansker med å følge opplæringen, må brukes.
Også de sosiale behovene denne elevgruppa har er av betydning. Det er viktig å gå sammen med jevnaldrende på skolen, det styrker motivasjonen og gir verdifull språk- og kulturkompetanse. Vi må dessuten ikke glemme at språkkompetanse er mer enn å kunne ord, man må forstå ordene, man må kjenne begrepene i det abstrakte språket man møter i skolefagene i videregående skole. Lied-utvalget snakker om en forsterket opplæring for dem som har utfordringer med å følge med, men hva dette vil konkret innebære er ennå usikkert.
14.3.2 Kompetansekrav for lærere:
Det foreslås å forskriftsfeste innholdet i kompetansekravet for lærere i norsk, slik det er foreslått i integreringsloven. I tillegg etterspørres høringsinstansenes syn på hva som er relevante utdanningskrav for lærerne, sett hen til kompetanseforskriften for lærere, som er hjemlet i opplæringsloven.
I høringen til ny integreringslov var Utdanningsforbundet tydelig på at alle barn, unge og voksne skal ha rett til å bli undervist av en lærer med godkjent lærerutdanning . Vi støtter derfor kravet om godkjent lærerutdanning, slik det er formulert i forskrift til opplæringsloven.
Vi reagerer på departementets formulering: «Det er varierende hvor relevante de alternative kravene er for de[m] som skal undervise i norsk etter integreringsloven.»
Utdanningsforbundet understreker at godkjent lærerutdanning absolutt er relevant også når det gjelder å undervise voksne innvandrere. Ikke minst er dette relevant og hensiktsmessig når man nå satser på kvalifiserende opplæringsløp innen rammen av integreringsloven og introduksjonsprogrammet. Det bør stilles høye krav til kompetanse hos lærere som jobber i voksenopplæring.
Kompetanseforskriften omtaler lærerutdanning for de ulike skoletrinn. For den voksne elevgruppa som skal få opplæring med hjemmel i integreringsloven vil det være naturlig å legge til grunn de samme bestemmelsene som gjelder for lærerkompetanse på ungdomstrinnet og i den videregående skolen.
Det er positivt at man foreslår at lærerne i tillegg skal ha 30 studiepoeng i norsk som andrespråk. Vi vil likevel understreke at norsk som andrespråk alene ikke dekker de sammensatte utfordringene man har i voksenopplæringen. Andre kompetansebehov kan være spesialpedagogikk, alfabetiseringskunnskap, interkulturell kompetanse med mer.
Lovteknisk regulering av kompetansekravene:
Utdanningsforbundet støtter at det henvises til kompetansereglene i kap.14 i forskrift til opplæringsloven.
Etter- og videreutdanning for lærere i voksenopplæringen
Myndighetene stiller høye krav og forventninger til deltakerne i introduksjonsprogrammet, da bør det også stilles høye forventninger til at voksenopplæringen og myndighetene på alle nivå tilbyr lærerne nødvendig etter- og videreutdanning, og sørger for at voksenopplæringen er forberedt på å ta imot mange ulike elever fra hele verden.
Lærere i kommunale voksenopplæringer er tilsatt i kommunen som lærer, med arbeidssted p.t. i voksenopplæringen. I voksenopplæringen er elevtallet fluktuerende og det kan bety at man neste år arbeider i henhold til grunnskolens lovverk. Da er det viktig at lærerne til enhver tid fyller nye kompetansekrav for grunnopplæringen og er kvalifisert for å undervise i henhold til grunnopplæringens andre læreplaner.
15.3.1 Registrering av opplysninger om karriereveiledning og fravær
Utdanningsforbundet mener at det er klokt å registrere direkte i NIR. Det er viktig at informasjon er tilgjengelig for de involverte, bruk av flere ulike systemer vil bli uoversiktlig.
15.3.1 Fortsatt registrering av antall gjennomførte timer i opplæring i norsk
Hovedmålet etter ny integreringslov er å oppnå en viss kompetanse i norsk. Dette har Utdanningsforbundet støttet. Det vil være individuelle forutsetninger som ligger til grunn for om deltakerne oppnår fastsatt norskmål eller hvor mange timer som trengs før målet nås. Blant disse individuelle forutsetningene, som er av stor betydning for å lykkes er omfanget av tidligere skolegang eller om deltakeren har skolegang i det hele tatt.
Departementet spør om registrering av antall timer norskundervisning bør fortsette og i så fall med hvilket formål.
Utdanningsforbundet ser at det både er fordeler og ulemper ved en slik telling:
Fordelen ved å registrere timene ville være å kunne føre statistikk over antall undervisningstimer deltakerne trenger for å nå A1 eller A2 eller B1, satt opp mot antall uker/måneder/år de fikk skolegang i hjemlandet. Det kan gi statistikk om innlæringstakten på gruppenivå. På den annen side kan en slik statistikk medføre reduksjon i antall tilbudte timer for hele grupper. Dette vil kunne gå utover måloppnåelsen for den enkelte og dermed lovens siktemål om å tilrettelegge for at den enkelte oppnår sine individuelle kompetansemål.
Introduksjonsprogrammet åpner dessuten for flere muligheter, blant annet å kombinere skole med språkpraksis. I slike tilfeller reduseres antallet språktimer. Erfaring viser at for å lykkes med språkpraksis som metode for språkinnlæring er det flere faktorer som spiller inn, blant annet tett oppfølging av deltakeren og lærer/veileder på arbeidsplassen. Registrering av antall faktiske timer på skolen med kvalifisert lærer, kan gi nyttig informasjon om behov.
For Utdanningsforbundet er det viktig at om man velger å telle undervisningstimer i norsk, så må det komme undervisningen og deltakerne til gode, og ikke bidra til ytterligere saldering av tilbudet. Det er viktig at denne type informasjon anonymiseres, og ikke kan peke tilbake på skole, elever og lærere.
Andre sider ved forslaget :
4 Opplæring for asylsøkere i mottak, §§ 1 og 2:
Det vises til gjeldende forskrift, som sier at asylsøkere skal ha 175 timer norsk og 50 timer norsk kultur og norske verdier. Utdanningsforbundet mener tilbudet til denne gruppen med fordel kunne økes til 250 timer norsk.
Tilbudet til asylsøkere på mottak har variert de siste 20-25 årene fra ubegrenset antall timer til ingenting, for på 2000-tallet å bli et tilbud om 250 timer inntil man i 2015 strammet inn med begrunnelsen av at så mange kom og man ikke kunne bruke så mye ressurser på hver enkelt.
Begrunnelsen i høringsdokumentet for å opprettholde kun 175 timer norskopplæring nå, når relativt få asylsøkere kommer, er at det er få asylsøkere som rekker å fullføre alle timene innen utlendingsmyndighetene har behandlet søknaden deres. 250 timer tilsvarer tre måneder undervisning, så det siste argumentet holder neppe. UDIs behandlingstid er vanligvis lenger enn tre måneder, selv om færre asylsøkere kommer. Om noen likevel mot formodning skulle få positivt eller negativt vedtak før timene er brukt opp, så stoppes undervisningstilbudet. Det er viktig at personer som sitter i mottak har noe meningsfylt å gjøre, som kan gi dem gode opplevelser og nyttig språktrening. Selv om 50-timers kurset i norsk kultur og norske verdier er kommet til, erstatter ikke det norskopplæring.
6.3 Obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet, §§ 3 og 4
Forskriften gir detaljerte regler om innhold og metode, samt hva slags kompetanse som kreves for å være kursholder i livsmestring og i foreldreveiledning.
Intensjonen med disse kursene kan være god. Men det er også viktig å være klar over at denne type kurs kan oppfattes som arroganse fra norske myndigheters side. Det er dermed svært viktig at innholdet i kursene oppfattes relevant, noe deltakerne opplever at de trenger. Kultursensitivitet er helt nødvendig, hvis ikke vil temaene som er opplistet i § 3 oppleves som nedvurdering av den foreldrerollen de nyankomne har med seg.
Utdanningsforbundet er videre skeptisk både til hvordan lovgiver tenker at kommunene skal velge metodene/programmene og til valget av dem som skal være veileder på kursene. Flere av programmene som i dag fins innen foreldreveiledning er omdiskutert i fagmiljøene. Kommunene er dessuten et attraktivt marked for tilbyderne og utviklerne av disse, så kvalitetssikring av metodevalg og innhold er essensielt. Den gruppen av yrkesutøvere, som i dag gir foreldreveiledning er barnehagelærerne, men også andre yrkesgrupper gir det. Uansett er det viktig å ikke ‘sykeliggjøre’ i en slik veiledning. Det handler om vanlige barn og vanlige foreldre i en annerledes setting enn de kan være vant med.
Vi vil igjen understreke betydningen av å bruke tolk. Det obligatoriske kurset er ment å avholdes ganske raskt etter ankomst, og for å unngå misforståelser må man sikre at kvalifisert tolk brukes når det er nødvendig.
11 Veiledende minimumsnivåer i norsk
Utdanningsforbundet gikk inn for endringene som er foreslått i integreringsloven om å gå fra et gitt antall timer til å oppnå et visst språknivå. Vi mente dette ville sikre deltakerne i introduksjonsprogrammet tilstrekkelig norskopplæring. Vi ga samtidig uttrykk for at minimumsnivået var satt svært høyt, og for noen altfor høyt. Deltakernes mål for opplæringen skulle settes på grunnlag av medbragt kompetanse og måloppnåelsen skulle innfris etter en viss tid. Dette mente vi for de fleste ville være uoppnåelige mål. Dette står vi ved.
Forskriftens § 24 reflekterer myndighetenes strenge syn på måloppnåelse, og mulighetene for å redusere læringsmålet skal være nøye overveid. Det europeiske rammeverket er et kjent dokument for språklærere, til tross for dette merker vi oss at lovgiver foreslår å gjengi språknivåene i forskriften.
Uansett er det viktig at målene for opplæring settes slik som nå; i samarbeid mellom deltaker og lærer. Derfor er det viktig at det fortsatt vil være en individuell vurdering som ligger til grunn, og at denne gjøres av deltaker sammen med lærer med god kjennskap til den enkelte deltaker. Det er ingenting i veien for å justere målene underveis, det gjøres også i dag.
seksjon for juridiske spørsmål
Kunnskapsdepartementet
Utdanningsforbundet takker for muligheten for å gi høringskommentarer til utkast til forskrift til integreringsloven. Utdanningsforbundet har vært aktiv i forbindelse med høringen på integreringsloven, både med skriftlig og muntlige høringssvar, sist i høringen i Stortinget i mai.
I høringssvaret på loven støttet Utdanningsforbundet endringer som styrker den enkeltes mulighet til å fullføre formelle utdanningsløp og differensiering av deltakernes programtid på grunnlag av den enkeltes forutsetninger. Vi mente likevel at de oppsatte rammene for differensiering var urealistiske for mange. Koblingen mellom språknivå og mulighetene for statsborgerskap var vi sterkt imot. Vi støttet videre kravet til at de som underviser i introduksjonsprogrammet skal ha godkjent lærerutdanning, samt nødvendig spesialutdanning, som f.eks. norsk som andrespråk, men også annen type spesialisering mente vi kunne være relevant. Vi argumenterte for at elever/deltakere i voksenopplæringen har behov for kontaktlærer, og at dette var særlig viktig for å kunne følge opp deltakerne bedre både med hensyn til yrkes- og studievalg samt forhold av sosial-pedagogisk karakter. Vi understreket at de foreslåtte tiltakene var kostnadskrevende, og vi var derfor skeptiske til at disse endringene skulle kunne gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske rammer.
Utdanningsforbundet har en gruppe medlemmer som underviser i introduksjonsprogrammet. Den nye integreringsloven som skal erstatte introduksjonsloven vil derfor bli et viktig grunnlagsdokument for dem. Utdanningsforbundets kommentarer til forskriften vil fortrinnsvis følge opp høringssvaret på loven, hvor vi blant annet var opptatt av deltakernes reelle mulighet for å lykkes innenfor de rammer som den nye loven vil gi.
Integreringsloven legger opp til at flere nyankomne skal få mulighet til å få formell kompetanse for bruk i videre studier eller yrkeskompetanse. Det er bra. Det er likevel en kompliserende faktor ved dette positive grepet at man i mange kommuner har lagt voksenopplæringen og introduksjonsprogrammet utenfor utdanningssektoren, f.eks. til kultur. For å få best mulig sammenheng i utdanningstilbudet og samarbeidet om denne elevgruppen bør feltet legges til utdanningssektoren alle steder i landet.
Integreringsloven skal bidra til mer målrettet kvalifisering sies det innledningsvis i høringsdokumentet. Målrettet kvalifisering må ta utgangspunkt i den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet. Det vil måtte innebære en større individuell tilpassing enn både det loven og forskriften legger opp til. Dersom man ikke klarer å se hva den enkelte bringer med seg inn i opplæringen, ei heller ser at utfordringene den enkelte kan ha er av individuell og personlig karakter, vil vi ikke lykkes med inkluderingen av de nyankomne, verken i skolen, i arbeidslivet eller i samfunnslivet ellers. Det synes som man ønsker at de nyankomne skal passe inn, mer enn at de skal få mulighet til å bidra med sitt.
Vi vil derfor igjen understreke at karriereveiledning er helt nødvendig når man kommer til et land med ukjent arbeidsliv og annerledes kultur, men det vil ikke kunne erstatte det denne deltaker-/elevgruppa mangler; en kontaktlærer, en som kan gi råd på grunnlag av kjennskap til deltakerens kompetanseutvikling og livssituasjon. Sosial-pedagogisk rådgivning lokalt på skolen og i hverdagen gir et helt annet potensiale for å lykkes enn det som foreslås her.
I denne forbindelse vil vi også understreke behovet for å bruke tolk når det er nødvendig. I forskriften henvises tolkespørsmålet til en ennå ikke vedtatt lov. Dessverre har prosessen med å utarbeide en egen tolkelov tatt lang tid; NOU 2014 : 8. Tolking i offentlig sektor ligger til grunn for forslag til ny tolkelov, som først kom på høring våren 2019, men ennå ikke er vedtatt. For å sikre gode tjenester innen utdanningssektoren spesielt er det helt nødvendig at retten til tolk både blir forankret i lov og at institusjonene følger loven. Når vi vet at samfunnet mangler tolker, sier det seg selv at effekten av en del andre tiltak vil bli redusert når deltakeren ikke forstår.
Fylkeskommunen tillegges nye oppgaver med integreringsloven. Vi uttrykte skepsis til dette i vårt høringssvar blant annet fordi karriereveiledningen skulle forlegges til fylkeskommunen mens kommunen ga opplæringstilbudet. Vår skepsis handlet om både lange reiseavstander for å få veiledning og også det utfordrende i å få veiledning av noen som ikke kjenner deg.
Både lov- og forskriftforslag mangler formuleringer om at voksne elever som har fått positivt vedtak, skal ha rett til tjenester fra støttesystemet. Mange kommuner har ikke PP-tjeneste eller tjenesten har store kapasitetsproblemer. Kompetansen når det gjelder vurdering av personer med annet morsmål er også mangelfull mange steder. Det er derfor helt nødvendig å få et PPT-tilbud for de voksne og også en helsetjeneste på plass, for eksempel i form av nærværende helsesøster. Samarbeid mellom opplæringstilbud og helsetjeneste er helt essensielt. PPT har mandat etter opplæringsloven, men ikke etter introduksjonsloven. Det bekymrer oss at denne tjenesten heller ikke synes å skulle ha en plass innenfor integreringsloven. Det er svært uheldig, for det er med hjemmel i denne loven utredninger av enkeltpersoner bør skje for å sikre god individuell tilrettelegging av opplæringstilbudet. Uoppdaget dysleksi for eksempel, kan forringe mulighetene for å nå de oppsatte målene.
Vi oppfatter at integreringslovens intensjon er å stille høyere krav til deltakerne i introduksjonsprogrammet. Det er bra med høye forventninger, men vi må også tilsvarende stille høyere krav og forventninger til oss selv som nasjon og myndighetsutøver. Det er viktig å få på plass systemer som bidrar til integrering og ikke skyver de nyankomne ut i håpløshet og utenforskap.
Til departementets spørsmål:
5.3 Kompetansekartlegging
Kompetansekartlegging er viktig å gjøre tidlig etter ankomst og tidlig i opplæringsløpet. Begrunnelsen for en slik tidlig kartlegging er å sikre best mulig tilpasset opplæring og metodebruk. En slik kartlegging er nødvendig både når det gjelder språk, tallforståelse og regneferdigheter. Vi minner om betydningen av å benytte kvalifisert tolk i en slik tidlig kartlegging.
Utdanningsforbundet mener at det ikke er nødvendig å kartlegge mer enn det som er foreslått. De foreslåtte temaene som skal kartlegges, kan stå som eksempler i forskriften. Det vil i mange tilfeller være behov for senere kartlegginger for å justere og rette opp pga. tolkefeil og misforståelser.
7.3 Permisjon ved fødsel og adopsjon
Departementet spør om omsorgspermisjonen burde deles likt mellom mor og far i introduksjonsprogrammet, eller om den burde tredeles som ellers i samfunnet. Det er en svakhet ved spørsmålet at det ikke grunngis hvorfor man vurderer å videreføre bestemmelsen om todeling av permisjonen slik den er nedfelt i introduksjonsloven. Utdanningsforbundet mener at prinsippet om ‘likhet for loven’ bør gjelde, og at regelverket i forbindelse med den nye integreringsloven oppdateres i tråd med de gjeldende reglene i Folketrygdloven om tredeling av foreldrepermisjonen.
Permisjon i inntil ett år for å jobbe: (gjeldende forskrift §5-4) Denne bestemmelsen ønsker ikke departementet å videreføre. Vi oppfatter at begrunnelsen for dette er at med hjemmel i den nye integreringsloven vil opplæringen i større grad ha som mål å gi formell kompetanse og at man innen rammen av introduksjonsprogrammet vil kunne tilby praksisplasser.
Erfaringene er varierte når det gjelder ordningen med permisjon for å gå over i arbeid. Selv om det har vært mye læring å hente i arbeidslivet, er det også grunnlag for å si at den norskspråklige kompetansen ofte stagnerer eventuelt går tilbake under jobbperioden. Jobbene som tilbys nyankomne stiller dessuten ofte ikke krav til norskspråklig kompetanse på et særlig høyt nivå. Dersom mange kommer tilbake til introduksjonsprogrammet med dårligere språkferdigheter enn da de gikk ut i permisjon, er ordningen lite hensiktsmessig.
Ordningen med inntil ett års permisjon kan også virke kontraproduktiv mht. å tilpasse seg skolestruktur, rutiner og gode læringsstrategier. Dette er nye ferdigheter for mange. Det vi også vet er at voksnes motivasjon for å lære i stor grad er styrt av behov.
Utdanningsforbundet støtter derfor departementets forslag om å legge til rette for praksisplasser innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.
11.3 Veiledende minimumsnivå i norsk
I integreringsloven er det foreslått å erstatte introduksjonslovens krav om å ha gjennomført et visst antall timer opplæring i norsk med krav om at deltakeren skal oppnå et minimumsnivå i norsk.
Utdanningsforbundet stiller seg positiv til at det skal legges mer vekt på at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal lære seg godt norsk enn å telle hvor mange norsktimer de har fått. Å lære språk tar tid og det er en krevende prosess.
Formuleringene i forskriften om å kreve et visst norsknivå er problematisk. Man kan ikke kreve at noen skal oppnå et minimumsnivå i norsk, men man kan gjerne legge til rette for det, og til og med kreve det i noen sammenhenger, for eksempel i enkelte jobber eller for opptak til studier. Konsekvensene ved ikke å oppnå satte mål i norsk kommer ikke fram i teksten utover at man kan relatere det til formålet med loven.
Det spørres eksplisitt om målet for oppnådd norskmål når deltaker får grunnskoleopplæring skal være Det europeiske rammeverkets nivå A2 skriftlig og B1 muntlig eller karakteren 2. Det er vidt forskjellige ferdigheter og kunnskaper som måles etter fullført grunnskole og etter det europeiske rammeverket. Uansett er kravene til språkoppnåelse høye, ikke minst fordi de skal nås innen en bestemt (kort) tid, jf. lovforslagets § 32.
A2/B1 sies å være nivået for elever etter tiårig grunnskole, det er kun et mål på språklige ferdigheter. Kompetansemålene i norsk i grunnskolen er bredere enn Det europeiske rammeverkets måloppnåelser. Både karakteren 2 i norsk og rammeverkets B1/A2 er knapt for å følge undervisning i videregående skole. Samtidig ønsker vi at flest mulig skal oppleve å lykkes og kvalifisere for yrkesliv og studier. Det er derfor viktig at tilstrekkelig med ressurser blir satt inn i videregående skole slik at også de med kort botid i Norge kan få et tilbud som loser dem fram til studie- og yrkeskompetanse.
Utdanningsforbundet støtter endringen om å tilby kvalifiserende utdanning for nyankomne, og da er det også viktig at videregående opplæring i fylkeskommunene blir satt i stand til å imøtekomme denne elevgruppas opplæringsbehov. Opplæringslovens bestemmelse i dag, §3-1 sjuende ledd om å tilby annen opplæring dersom en elev eller lærling m.fl. har særlige vansker med å følge opplæringen, må brukes.
Også de sosiale behovene denne elevgruppa har er av betydning. Det er viktig å gå sammen med jevnaldrende på skolen, det styrker motivasjonen og gir verdifull språk- og kulturkompetanse. Vi må dessuten ikke glemme at språkkompetanse er mer enn å kunne ord, man må forstå ordene, man må kjenne begrepene i det abstrakte språket man møter i skolefagene i videregående skole. Lied-utvalget snakker om en forsterket opplæring for dem som har utfordringer med å følge med, men hva dette vil konkret innebære er ennå usikkert.
14.3.2 Kompetansekrav for lærere:
Det foreslås å forskriftsfeste innholdet i kompetansekravet for lærere i norsk, slik det er foreslått i integreringsloven. I tillegg etterspørres høringsinstansenes syn på hva som er relevante utdanningskrav for lærerne, sett hen til kompetanseforskriften for lærere, som er hjemlet i opplæringsloven.
I høringen til ny integreringslov var Utdanningsforbundet tydelig på at alle barn, unge og voksne skal ha rett til å bli undervist av en lærer med godkjent lærerutdanning . Vi støtter derfor kravet om godkjent lærerutdanning, slik det er formulert i forskrift til opplæringsloven.
Vi reagerer på departementets formulering: «Det er varierende hvor relevante de alternative kravene er for de[m] som skal undervise i norsk etter integreringsloven.»
Utdanningsforbundet understreker at godkjent lærerutdanning absolutt er relevant også når det gjelder å undervise voksne innvandrere. Ikke minst er dette relevant og hensiktsmessig når man nå satser på kvalifiserende opplæringsløp innen rammen av integreringsloven og introduksjonsprogrammet. Det bør stilles høye krav til kompetanse hos lærere som jobber i voksenopplæring.
Kompetanseforskriften omtaler lærerutdanning for de ulike skoletrinn. For den voksne elevgruppa som skal få opplæring med hjemmel i integreringsloven vil det være naturlig å legge til grunn de samme bestemmelsene som gjelder for lærerkompetanse på ungdomstrinnet og i den videregående skolen.
Det er positivt at man foreslår at lærerne i tillegg skal ha 30 studiepoeng i norsk som andrespråk. Vi vil likevel understreke at norsk som andrespråk alene ikke dekker de sammensatte utfordringene man har i voksenopplæringen. Andre kompetansebehov kan være spesialpedagogikk, alfabetiseringskunnskap, interkulturell kompetanse med mer.
Lovteknisk regulering av kompetansekravene:
Utdanningsforbundet støtter at det henvises til kompetansereglene i kap.14 i forskrift til opplæringsloven.
Etter- og videreutdanning for lærere i voksenopplæringen
Myndighetene stiller høye krav og forventninger til deltakerne i introduksjonsprogrammet, da bør det også stilles høye forventninger til at voksenopplæringen og myndighetene på alle nivå tilbyr lærerne nødvendig etter- og videreutdanning, og sørger for at voksenopplæringen er forberedt på å ta imot mange ulike elever fra hele verden.
Lærere i kommunale voksenopplæringer er tilsatt i kommunen som lærer, med arbeidssted p.t. i voksenopplæringen. I voksenopplæringen er elevtallet fluktuerende og det kan bety at man neste år arbeider i henhold til grunnskolens lovverk. Da er det viktig at lærerne til enhver tid fyller nye kompetansekrav for grunnopplæringen og er kvalifisert for å undervise i henhold til grunnopplæringens andre læreplaner.
15.3.1 Registrering av opplysninger om karriereveiledning og fravær
Utdanningsforbundet mener at det er klokt å registrere direkte i NIR. Det er viktig at informasjon er tilgjengelig for de involverte, bruk av flere ulike systemer vil bli uoversiktlig.
15.3.1 Fortsatt registrering av antall gjennomførte timer i opplæring i norsk
Hovedmålet etter ny integreringslov er å oppnå en viss kompetanse i norsk. Dette har Utdanningsforbundet støttet. Det vil være individuelle forutsetninger som ligger til grunn for om deltakerne oppnår fastsatt norskmål eller hvor mange timer som trengs før målet nås. Blant disse individuelle forutsetningene, som er av stor betydning for å lykkes er omfanget av tidligere skolegang eller om deltakeren har skolegang i det hele tatt.
Departementet spør om registrering av antall timer norskundervisning bør fortsette og i så fall med hvilket formål.
Utdanningsforbundet ser at det både er fordeler og ulemper ved en slik telling:
Fordelen ved å registrere timene ville være å kunne føre statistikk over antall undervisningstimer deltakerne trenger for å nå A1 eller A2 eller B1, satt opp mot antall uker/måneder/år de fikk skolegang i hjemlandet. Det kan gi statistikk om innlæringstakten på gruppenivå. På den annen side kan en slik statistikk medføre reduksjon i antall tilbudte timer for hele grupper. Dette vil kunne gå utover måloppnåelsen for den enkelte og dermed lovens siktemål om å tilrettelegge for at den enkelte oppnår sine individuelle kompetansemål.
Introduksjonsprogrammet åpner dessuten for flere muligheter, blant annet å kombinere skole med språkpraksis. I slike tilfeller reduseres antallet språktimer. Erfaring viser at for å lykkes med språkpraksis som metode for språkinnlæring er det flere faktorer som spiller inn, blant annet tett oppfølging av deltakeren og lærer/veileder på arbeidsplassen. Registrering av antall faktiske timer på skolen med kvalifisert lærer, kan gi nyttig informasjon om behov.
For Utdanningsforbundet er det viktig at om man velger å telle undervisningstimer i norsk, så må det komme undervisningen og deltakerne til gode, og ikke bidra til ytterligere saldering av tilbudet. Det er viktig at denne type informasjon anonymiseres, og ikke kan peke tilbake på skole, elever og lærere.
Andre sider ved forslaget :
4 Opplæring for asylsøkere i mottak, §§ 1 og 2:
Det vises til gjeldende forskrift, som sier at asylsøkere skal ha 175 timer norsk og 50 timer norsk kultur og norske verdier. Utdanningsforbundet mener tilbudet til denne gruppen med fordel kunne økes til 250 timer norsk.
Tilbudet til asylsøkere på mottak har variert de siste 20-25 årene fra ubegrenset antall timer til ingenting, for på 2000-tallet å bli et tilbud om 250 timer inntil man i 2015 strammet inn med begrunnelsen av at så mange kom og man ikke kunne bruke så mye ressurser på hver enkelt.
Begrunnelsen i høringsdokumentet for å opprettholde kun 175 timer norskopplæring nå, når relativt få asylsøkere kommer, er at det er få asylsøkere som rekker å fullføre alle timene innen utlendingsmyndighetene har behandlet søknaden deres. 250 timer tilsvarer tre måneder undervisning, så det siste argumentet holder neppe. UDIs behandlingstid er vanligvis lenger enn tre måneder, selv om færre asylsøkere kommer. Om noen likevel mot formodning skulle få positivt eller negativt vedtak før timene er brukt opp, så stoppes undervisningstilbudet. Det er viktig at personer som sitter i mottak har noe meningsfylt å gjøre, som kan gi dem gode opplevelser og nyttig språktrening. Selv om 50-timers kurset i norsk kultur og norske verdier er kommet til, erstatter ikke det norskopplæring.
6.3 Obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet, §§ 3 og 4
Forskriften gir detaljerte regler om innhold og metode, samt hva slags kompetanse som kreves for å være kursholder i livsmestring og i foreldreveiledning.
Intensjonen med disse kursene kan være god. Men det er også viktig å være klar over at denne type kurs kan oppfattes som arroganse fra norske myndigheters side. Det er dermed svært viktig at innholdet i kursene oppfattes relevant, noe deltakerne opplever at de trenger. Kultursensitivitet er helt nødvendig, hvis ikke vil temaene som er opplistet i § 3 oppleves som nedvurdering av den foreldrerollen de nyankomne har med seg.
Utdanningsforbundet er videre skeptisk både til hvordan lovgiver tenker at kommunene skal velge metodene/programmene og til valget av dem som skal være veileder på kursene. Flere av programmene som i dag fins innen foreldreveiledning er omdiskutert i fagmiljøene. Kommunene er dessuten et attraktivt marked for tilbyderne og utviklerne av disse, så kvalitetssikring av metodevalg og innhold er essensielt. Den gruppen av yrkesutøvere, som i dag gir foreldreveiledning er barnehagelærerne, men også andre yrkesgrupper gir det. Uansett er det viktig å ikke ‘sykeliggjøre’ i en slik veiledning. Det handler om vanlige barn og vanlige foreldre i en annerledes setting enn de kan være vant med.
Vi vil igjen understreke betydningen av å bruke tolk. Det obligatoriske kurset er ment å avholdes ganske raskt etter ankomst, og for å unngå misforståelser må man sikre at kvalifisert tolk brukes når det er nødvendig.
11 Veiledende minimumsnivåer i norsk
Utdanningsforbundet gikk inn for endringene som er foreslått i integreringsloven om å gå fra et gitt antall timer til å oppnå et visst språknivå. Vi mente dette ville sikre deltakerne i introduksjonsprogrammet tilstrekkelig norskopplæring. Vi ga samtidig uttrykk for at minimumsnivået var satt svært høyt, og for noen altfor høyt. Deltakernes mål for opplæringen skulle settes på grunnlag av medbragt kompetanse og måloppnåelsen skulle innfris etter en viss tid. Dette mente vi for de fleste ville være uoppnåelige mål. Dette står vi ved.
Forskriftens § 24 reflekterer myndighetenes strenge syn på måloppnåelse, og mulighetene for å redusere læringsmålet skal være nøye overveid. Det europeiske rammeverket er et kjent dokument for språklærere, til tross for dette merker vi oss at lovgiver foreslår å gjengi språknivåene i forskriften.
Uansett er det viktig at målene for opplæring settes slik som nå; i samarbeid mellom deltaker og lærer. Derfor er det viktig at det fortsatt vil være en individuell vurdering som ligger til grunn, og at denne gjøres av deltaker sammen med lærer med god kjennskap til den enkelte deltaker. Det er ingenting i veien for å justere målene underveis, det gjøres også i dag.
Med vennlig hilsen
/s/
/s/
/s/
/s/