Vi viser til Klima- og miljødepartementets høringsnotat av 19. juni 2020, hvor Klima- og miljødepartementets utkast til rapportering om norsk gjennomføring av Århuskonvensjonen sendes på høring.
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig. Vi skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig ved å gi råd og fremme anbefalinger til Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører. Høringsuttalelser er et sentralt virkemiddel i dette arbeidet. NIM uttaler seg i utgangspunktet ikke i noen særlig grad om hensiktsmessigheten eller prioriteringen av virkemidler for å ivareta statens menneskerettslige forpliktelser.
NIM har avgrenset høringssvaret til gjennomføringen av Århuskonvensjonen artikkel 9.
Århuskonvensjonens artikkel 9 er potensielt av betydning for håndheving og kontroll med den materielle klima- og miljøretten. NIM er bekymret for at det høye sakskostnadsnivået i rettsapparat generelt, og i klima- og miljøsaker spesielt, forhindrer gjennomføring av bestemmelsen.
NIM har merket seg at departementet referer tidligere høringsuttalelser som har tatt opp problemet med høye sakskostnader. Departementet viser i den forbindelse til gebyrer i forbindelse med forliksrådsbehandling og rettssaker. Etter NIMs syn speiler imidlertid ikke disse beløpene risikoen for sakskostnader som en tapende part i et miljøsøksmål kan måtte bære. NIM savner også en nærmere vurdering av om kravene etter konvensjonen varetas sett i lys av sakskostnadsreglene og nivået for sakskostnader slik det har utviklet seg i norsk rett.
Vi minner om at Århuskonvensjonen fastsetter et krav at domstolsprosesser på miljøfeltet ikke må være «uoverkommelig dyre» («prohibitively expensive»), jf. artikkel 9 fjerde ledd jf. tredje ledd. Konvensjonens overvåkningskomite har behandlet flere klagesaker om dette. Et overordnet krav er ifølge komiteen at kostnadsnivået «should not effectively bar all or almost all environmental organizations from challenging acts or omissions that contravene national law relating to the environment» (ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 76.) Komiteen vil i denne typen saker vurdere hele kostnadssystemet sett i sammenheng. En «loser pays»-ordning er ikke i seg selv i strid med konvensjonen, men spørsmålet om konvensjonsstrid må vurderes ut ifra «the outcome in each specific case and the existence of a clear rule that prevents prohibitively expensive procedures.» (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 128–129). Et av momentene komiteen vektlegger i saker anlagt av miljøorganisasjoner er om saken reiser spørsmål av allmenn interesse – dette taler i så fall for at kostnadsansvaret ved et tap bør begrenses (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 134, ACCC/C/2012/77 (2. juli 2014), avsnitt 73–74 og ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 75). Videre må det gjøres en konkret vurdering av den finansielle situasjonen til den aktuelle miljøorganisasjonen (ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 74). Komiteen ser også ut til å foretrekke et rettslig rammeverk som sikrer forutsigbarhet og ikke i for stor grad baserer seg på dommerskjønnet i den enkelte sak (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 135).
Norsk rett bygger på en hovedregel om at parten som taper saken må betale motpartens sakskostnader, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd. Fra denne hovedregelen er det et unntak dersom «tungtveiende grunner gjør det rimelig» å frita den tapende part helt eller delvis for erstatningsansvaret, jf. tredje ledd. Unntaksregelen angir en ikke-uttømmende liste over relevante vurderingsmomenter. Hvorvidt saken har vært tvilsom er et av vurderingsmomentene, men ut over dette er det verken i bestemmelsen eller forarbeidene gitt noen holdepunkter som er særlig relevante for klima- og miljøsaker. Det overordnede kriteriet om «tungtveiende grunner» er riktig nok tilstrekkelig skjønnsmessig til å kunne omfatte for eksempel vurderinger av om saken reiste spørsmål av allmenn interesse, slik også lagmannsrettens vurdering av spørsmålet om sakskostnader i klimasøksmålet illustrerer (LB-2018-60499) punkt 6). Man kan likevel spørre seg om dagens rettstilstand gir tilstrekkelig forutsigbarhet. Det ville i hvert fall vært mer i tråd med uttalelsene fra Århuskonvensjonens overvåkningskomité dersom Stortinget eller Høyesterett fastsatte klarere kriterier for hvordan unntaksregelen i § 20-2 tredje ledd skal anvendes i klima- og miljøsaker, med utgangspunkt i konvensjonens krav om at prosessene ikke skal være «uoverkommelig dyre».
I forlengelsen av dette mener NIM det er verdt å merke seg at det er få miljøsaker som bringes inn for domstolene i Norge. En mulig forklaring som har blitt fremholdt er nettopp sakskostnadsnivået, og det har blitt stilt spørsmål ved om Norge i tilstrekkelig grad ivaretar Århuskonvensjonen artikkel 9 fjerde ledd på dette punktet (Bugge (2019) s. 241, Bragdø-Ellenes (2019) s. 122). En nærmere vurdering av dette vil måtte bero på en grundigere empirisk gjennomgang av domstolenes praktisering av reglene, noe NIM ikke har hatt anledning til å foreta. To nyere søksmål iverksatt av miljøorganisasjoner (klimasøksmålet og et søksmål om felling av ulv) kan imidlertid brukes som illustrasjon. I tingretten ble miljøorganisasjonene dømt til å betale motpartens sakskostnader på henholdsvis 580.000 kroner og ca. 450.000 kroner – sistnevnte beløp var til og med redusert med 50 prosent. Dette kommer i tillegg til egne sakskostnader. Det skal sies at resultatet ble annerledes i lagmannsretten i begge sakene, og at de skal opp for Høyesterett. Man kan uansett sammenligne kostnadsnivået med en sak mot Storbritannia for Århuskonvensjonens overvåkningskomité, der komiteen fant at det var i strid med konvensjonen å pålegge de tapende miljøorganisasjonene saksomkostninger tilsvarende ca. 437.000 kroner (39.454 britiske pund) (ACCC/C/2008/27 (24. september 2010), avsnitt 44).
Dette tilsier, etter NIMs syn, at myndighetene bør vurdere å foreta en gjennomgang av forholdet mellom sakskostnadsreglene i klima- og miljøsaker og forpliktelsene etter Århuskonvensjonen.
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig. Vi skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig ved å gi råd og fremme anbefalinger til Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører. Høringsuttalelser er et sentralt virkemiddel i dette arbeidet. NIM uttaler seg i utgangspunktet ikke i noen særlig grad om hensiktsmessigheten eller prioriteringen av virkemidler for å ivareta statens menneskerettslige forpliktelser.
NIM har avgrenset høringssvaret til gjennomføringen av Århuskonvensjonen artikkel 9.
Århuskonvensjonens artikkel 9 er potensielt av betydning for håndheving og kontroll med den materielle klima- og miljøretten. NIM er bekymret for at det høye sakskostnadsnivået i rettsapparat generelt, og i klima- og miljøsaker spesielt, forhindrer gjennomføring av bestemmelsen.
NIM har merket seg at departementet referer tidligere høringsuttalelser som har tatt opp problemet med høye sakskostnader. Departementet viser i den forbindelse til gebyrer i forbindelse med forliksrådsbehandling og rettssaker. Etter NIMs syn speiler imidlertid ikke disse beløpene risikoen for sakskostnader som en tapende part i et miljøsøksmål kan måtte bære. NIM savner også en nærmere vurdering av om kravene etter konvensjonen varetas sett i lys av sakskostnadsreglene og nivået for sakskostnader slik det har utviklet seg i norsk rett.
Vi minner om at Århuskonvensjonen fastsetter et krav at domstolsprosesser på miljøfeltet ikke må være «uoverkommelig dyre» («prohibitively expensive»), jf. artikkel 9 fjerde ledd jf. tredje ledd. Konvensjonens overvåkningskomite har behandlet flere klagesaker om dette. Et overordnet krav er ifølge komiteen at kostnadsnivået «should not effectively bar all or almost all environmental organizations from challenging acts or omissions that contravene national law relating to the environment» (ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 76.) Komiteen vil i denne typen saker vurdere hele kostnadssystemet sett i sammenheng. En «loser pays»-ordning er ikke i seg selv i strid med konvensjonen, men spørsmålet om konvensjonsstrid må vurderes ut ifra «the outcome in each specific case and the existence of a clear rule that prevents prohibitively expensive procedures.» (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 128–129). Et av momentene komiteen vektlegger i saker anlagt av miljøorganisasjoner er om saken reiser spørsmål av allmenn interesse – dette taler i så fall for at kostnadsansvaret ved et tap bør begrenses (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 134, ACCC/C/2012/77 (2. juli 2014), avsnitt 73–74 og ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 75). Videre må det gjøres en konkret vurdering av den finansielle situasjonen til den aktuelle miljøorganisasjonen (ACCC/C/2014/111 (18. juni 2017), avsnitt 74). Komiteen ser også ut til å foretrekke et rettslig rammeverk som sikrer forutsigbarhet og ikke i for stor grad baserer seg på dommerskjønnet i den enkelte sak (ACCC/C/2008/33 (24. september 2010), avsnitt 135).
Norsk rett bygger på en hovedregel om at parten som taper saken må betale motpartens sakskostnader, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd. Fra denne hovedregelen er det et unntak dersom «tungtveiende grunner gjør det rimelig» å frita den tapende part helt eller delvis for erstatningsansvaret, jf. tredje ledd. Unntaksregelen angir en ikke-uttømmende liste over relevante vurderingsmomenter. Hvorvidt saken har vært tvilsom er et av vurderingsmomentene, men ut over dette er det verken i bestemmelsen eller forarbeidene gitt noen holdepunkter som er særlig relevante for klima- og miljøsaker. Det overordnede kriteriet om «tungtveiende grunner» er riktig nok tilstrekkelig skjønnsmessig til å kunne omfatte for eksempel vurderinger av om saken reiste spørsmål av allmenn interesse, slik også lagmannsrettens vurdering av spørsmålet om sakskostnader i klimasøksmålet illustrerer (LB-2018-60499) punkt 6). Man kan likevel spørre seg om dagens rettstilstand gir tilstrekkelig forutsigbarhet. Det ville i hvert fall vært mer i tråd med uttalelsene fra Århuskonvensjonens overvåkningskomité dersom Stortinget eller Høyesterett fastsatte klarere kriterier for hvordan unntaksregelen i § 20-2 tredje ledd skal anvendes i klima- og miljøsaker, med utgangspunkt i konvensjonens krav om at prosessene ikke skal være «uoverkommelig dyre».
I forlengelsen av dette mener NIM det er verdt å merke seg at det er få miljøsaker som bringes inn for domstolene i Norge. En mulig forklaring som har blitt fremholdt er nettopp sakskostnadsnivået, og det har blitt stilt spørsmål ved om Norge i tilstrekkelig grad ivaretar Århuskonvensjonen artikkel 9 fjerde ledd på dette punktet (Bugge (2019) s. 241, Bragdø-Ellenes (2019) s. 122). En nærmere vurdering av dette vil måtte bero på en grundigere empirisk gjennomgang av domstolenes praktisering av reglene, noe NIM ikke har hatt anledning til å foreta. To nyere søksmål iverksatt av miljøorganisasjoner (klimasøksmålet og et søksmål om felling av ulv) kan imidlertid brukes som illustrasjon. I tingretten ble miljøorganisasjonene dømt til å betale motpartens sakskostnader på henholdsvis 580.000 kroner og ca. 450.000 kroner – sistnevnte beløp var til og med redusert med 50 prosent. Dette kommer i tillegg til egne sakskostnader. Det skal sies at resultatet ble annerledes i lagmannsretten i begge sakene, og at de skal opp for Høyesterett. Man kan uansett sammenligne kostnadsnivået med en sak mot Storbritannia for Århuskonvensjonens overvåkningskomité, der komiteen fant at det var i strid med konvensjonen å pålegge de tapende miljøorganisasjonene saksomkostninger tilsvarende ca. 437.000 kroner (39.454 britiske pund) (ACCC/C/2008/27 (24. september 2010), avsnitt 44).
Dette tilsier, etter NIMs syn, at myndighetene bør vurdere å foreta en gjennomgang av forholdet mellom sakskostnadsreglene i klima- og miljøsaker og forpliktelsene etter Århuskonvensjonen.