Flytoget AS

Høring - Utkast til ny jernbaneforskrift, ny forskrift om sikkerhet og tekniske forhold ved jernbanen og endringer i forskrift om gjennomføring av kollektivtransportforordningen

Flytoget har nå gått igjennom departementets høring på utkast til ny jernbaneforskrift, ny forskrift om sikkerhet og tekniske forhold ved jernbanen og endringer i forskrift om gjennomføring av kollektivtransportforordningen og vi vil i det følgende gi våre kommentarer og innspill.

De foreslåtte endringene er til dels omfattende og det er utfordrende å få et helhetlig bilde, bla. var forslag til ny samtrafikk på høring i august 2018 og det er nylig gjennomført en høring på forslag til nye forskrifter for jernbanekjøretøy. Tidligere høringsuttalelser fra Flytoget har jo da vært basert på gjeldende forskrifter og det er en risiko for at ikke alle forhold fanges opp når underliggende/ utfyllende forskrifter endres før den overordnede jernbaneforskriften ferdigstilles.

Flytoget mener derfor at det vil være nødvendig med en ny og samlet høringsrunde av alle forskrifter, som påvirkes av en eventuell implementering av den fjerde jernbanepakke i norsk rett, før disse trer i kraft.

Videre ser vi at det legges opp til en rekke samtidige forskriftsendringer på kort tid og dette kan medføre en risiko for manglende samsvar i en overgangsperiode. I praksis kan dette gi seg utslag i at en operatør ikke får tilstrekkelig tid å gjøre nødvendige tilpasninger og/eller at det blir motstridende regulering i forskjellige forskrifter. Som et eksempel kan det nevnes at det i ny forskrift om sikkerhet og tekniske forhold ved jernbanen foreslås at samtrafikkforskriften oppheves uten at endelig innhold og/eller tidspunkt for ny samtrafikkforskrift er kjent.

Det vil altså etter Flytogets syn være behov for en nærmere beskrivelse av en overgangsordning når det tas hensyn til de samtidige endringene som vil finne sted hvis Stortinget vedtar den fjerde jernbanepakken høsten 2020.

Det henvises her både til høringsnotatet og proposisjon til Stortinget 101 LS (2019-2020). Utfyllende forklaringer og kommentarer gjort i forarbeidene vil senere kunne gi føringer på tolkning av forskriftene de omhandler.

Flytoget har tidligere gitt innspill til Prop. 101 LS vedrørende mulighetene for kommersiell drift og pakking av lønnsomme og ulønnsomme strekninger. Vi skal ikke gjenta alle innspillene, men det er enkelte forhold ved utviklingen i jernbanereformen, samt beskrivelser i høringsnotatet vi ønsker å kommentere.

Det overgripende målet med den fjerde jernbanepakken er å gi alle jernbaneforetak fri adgang til konkurranse på sporet. Videre er det et overgripende mål med kollektivtransportforordningen 1307/2007 og endringsforordningen 2016/2338 at offentlig kjøpt persontransport med tog skal sikre at tjenester som ellers ikke vil kunne bli levert, fordi de ikke er/kan bli kommersielt lønnsomme, skal kjøpes av det offentlige.

Samtidig åpner forordningen for at den kommersielle tilgang kan begrenses og at direktoratet kan pakke lønnsomme og ulønnsomme tjenester i ett offentlig kjøp.

Erfaringen fra trafikkpakke 3 indikerer at tjenester som tidligere var antatt ulønnsomme plutselig blir lønnsomme som følge av en konkurranse. Når departementet, i høringsnotat, slår fast at: « I praksis er det ikke ventet noe stort tilfang av nye kommersielle persontogtjenester i Norge. Kommersielt interessante avganger vil normalt inngå i større pakker med offentlige tjenester når Jernbanedirektoratet finner dette hensiktsmessig» så medfører dette en ikke ubetydelig risiko for at dette blir tatt som en forutsetning ved inndeling av de kommende trafikkpakkene.

Etter Flytogets mening burde det i større grad være opp til markedet, dvs. jernbaneforetakene, å teste ut om det finnes/kan bli grunnlag for kommersiell drift før en strekning «låses inn» i 10 år. Selv om det ikke ser ut til å være et stort omfang av potensielt lønnsomme strekninger i dag er det ikke gitt at dette ikke kan endre seg i årene som kommer.

I tillegg til risikoen for å maskere potensielt lønnsomme strekninger (jf. tidligere innspill til Prop. 101) vil et større innslag av lønnsomme strekninger i en trafikkpakke kunne ha en negativ effekt på muligheten for likevektstesting. Det vil etter vår oppfatning være svært å identifisere årsakene til en forskjøvet likevekt, skyldes det at forventet markedsvekst uteblir eller skyldes det en ny operatør på samme strekning. Hva skal f.eks. være grunnlaget for likevektstesten, operatørens forventede kommersielle vekst eller skal det være avgrenset til det som antas å være ikke kommersielt lønnsomt. I en pakke med et stort innslag av antatt kommersielle lønnsomme strekninger vil jo enhver svikt i den forventede veksten ha betydelig effekt på likevekten, hvis dette tas inn i vurderingen vil jo resultatet være gitt.

Departementet beskriver og argumenterer for at innføring av den fjerde jernbanepakke vil gjøre det lettere for jernbaneforetak som ønsker å trafikkere hele eller deler av EØS området. Videre argumenteres det for at den økonomiske og administrative byrden blir liten.

At den fjerde jernbanepakke vil kunne medføre betydelige fordeler for jernbaneforetak som ønsker å operere i flere land virker ganske innlysende, spørsmålet er hva den betyr for muligheten til små og mellomstore foretak med hensyn på konkurransen i Norge.

Etter Flytogets mening vil de negative konsekvensene for et foretak som kun ønsker å operere i Norge bli betydelige, de kan faktisk bli så store at de vil favorisere de store Europeiske foretakene til en slik grad at de små og mellomstore norske virksomhetene blir utelukket. Noen eksempler på dette kan være som beskrevet nedenfor

Søknad om sikkerhetssertifikat hos Statens Jernbanetilsyn (SJT) er i dag relativt enkelt og ubyråkratisk. Søknaden bygges opp rundt de kjente elementene i sikkerhetsstyringen og det er en god og forutsigbar prosess. Ved implementering av den fjerde jernbanepakken vil det høyst sannsynlig bli lagt til grunn et standard format, uavhengig av om man kun søker nasjonalt, som skal fange opp alle varianter og forhold for alle land i hele EU. Detaljene rundt prosessen er p.t. ikke avklart, men SJT går selv så langt og sier at det vil bli en ny prosess og at søknadene må struktureres på en annen måte.

Om OSS [1] skal benyttes eller ikke ved en ren nasjonal søknad er foreløpig ikke ferdig avklart. Flytoget erfarer allikevel at det er retningen det går i og at arbeidsmengde blir mangedoblet sammenlignet med dagens løsninger.

De samme forholdene gjelder her. Flytoget har nylig vært igjennom en prosess for registrering av type 71 i ERATV. En prosess som oppleves som tidkrevende, byråkratisk og ikke minst unødvendig all den tid togene kun skal operere i Norge.

Hvis nivået for kjøretøytillatelser blir tilsvarende så vil det alene medføre en betydelig økt administrativ byrde. Videre vil saksbehandlingstiden øke fra to til fem måneder som igjen vil medføre at tiden et togsett er ut av trafikk, ved søknad om ny tillatelse, mer enn dobles.

Videre er det skapt en usikkerhet rundt om dagens ordning, hvor SJT kan gi tillatelser til en hel serie med kjøretøy, videreføres i den nye strukturen. Det sier seg selv at det vil være helt ødeleggende om en mellomstor operatør (med f.eks. 16 togsett) må ha hvert eneste togsett ute av trafikk i fem måneder for ombygging til ERTMS.

At en standardisert prosess kan være positivt for utvikling i Europa er det nok ingen tvil om. Hva den samme standarden betyr for en enkelt operatør som sitter med en togpark som ikke tidligere er godkjent etter gjeldende TSI’r [2] eller på annen måte passer inn i en Europeisk norm er en helt annen sak.

Et «standard format» som skal passe alle, uavhengig om man operer en eller hundre strekninger/ har 20 eller 200 togsett, vil høyst sannsynlig bli mye mer omfattende enn dagens ordning. For en liten eller mellomstor operatør vil andel «administrativt» arbeid kunne bli like stort som for en multinasjonal operatør. Dette vil igjen kunne gi en stor operatør et betydelig konkurransefortrinn i konkurranser om trafikkpakker i Norge.

Etter Flytogets mening legges det i høringsnotatet for stor vekt på betydning av standardisering sett opp mot ulempene det enkelte foretak blir utsatt for hvis man kun ønsker å operere i Norge. Den eneste motvekten i denne sammenheng er endringsforordningens artikkel 5 (nytt nr. 6a) som åpner for at det kan besluttes at flere kontrakter som omhandler persontransport med jernbane skal tildeles forskjellige foretak.

Skal den fjerde jernbanepakke gjennomføres i Norge, uten at det svekker konkurransekraften for de foretakene som kun ønsker å operere i Norge, må det etableres en klar målsetning om at kompleksitet og administrativ byrde ikke skal øke. Videre bør det etableres klare retningslinjer for bruk av endringsforordningens artikkel 5 (nytt nr. 6a) slik at denne kan bidra til å skape nødvendig forutsigbarhet for kommende konkurranser. Helt konkret burde det være mulig å holde kostnader, som følger i innføring av den fjerde jernbanepakke, utenfor ved tildeling av nye trafikkpakker og derigjennom forhindre en konkurransevridning.

Som nevnt innledningsvis kan forarbeidene bli sentrale ved senere tolkninger og det er, etter Flytogets mening, derfor viktig at disse synspunktene kommer frem til beslutningstaker.

Flytoget støtter departementets forslag om utgivelse av ny jernbaneforskrift. Forskriften virker hensiktsmessig inndelt, og vi har kun et mindre antall kommentarer.

I første ledd angis det at søknad om infrastrukturkapasitet, som ikke inngår i kontrakter om offentlig tjenesteyting, skal meldes til markedsovervåkningsorganet minst 18 måneder i forveien. Flytoget er av den oppfatning at denne bestemmelsen bør omformuleres. Slik bestemmelsen fremstår nå vil den gi en unødvendig begrensning og en dårligere utnyttelse av infrastrukturen. Det vil ofte være behov for mindre endringer i rutetilbudet (f.eks. tidligere/senere avganger) eller det kan være aktuelt å tilby sporadisk tog (chartertog). Slike behov er sjeldent kjent 18 måneder i forveien.

Flytoget foreslår at følgende tekst legges til: Kravet om varsling til markedsovervåkningsorganet gjelder allikevel ikke for mindre endringer av tilbudet og/eller ved søknad om sporadisk kjøring av persontog som følger prosessen for Ad-hoc søknader hos infrastrukturforvalter.

Flytoget synes det er positivt at markedsovervåkningsorganets sanksjoneringsmuligheter blir tydeliggjort. Vi er derimot usikre på om avgrensningene som gjøres i realiteten medfører en svekkelse av organet. Hvis reguleringen medfører at markedsovervåkningsorganet ikke lenger også kan kreve tilbakebetaling, men kun korrigering fremover, vil det være en risiko for at enkelte velger å spekulere i dette. Ved markedsmessige forhold kan det ofte være betydelige beløp involvert, f.eks. innkreving av avgifter, og med en lang prosess før endelig vedtak foreligger vil det være en risiko for at tapet skadelidende part påføres blir betydelig.

Hvis det over lengre tid har foregått en forskjellsbehandling, og markedsovervåkningsorganet fatter vedtak om at forskjellsbehandlingen må opphøre, så bør de også ha hjemmel til å sikre at den part som får medhold blir stilt som om at forskjellsbehandlingen ikke skulle ha funnet sted.

Flytoget støtter forslaget om å ta inn konkrete krav til en tidsplan for tildelingsprosessen. Dette vil være av stor betydning for å sikre forutsigbarhet og likebehandling av søker.

Forskriften virker hensiktsmessig inndelt og ser så langt vi kan se ut til å dekke de forhold den er ment å regulere. Flytoget har ingen kommentarer til denne.

Departementet foreslår at SJT får mandat til å vurdere direktetildelinger. Flytoget støtter dette forslaget og er enge i at SJT vil være rett instans for å foreta en slik vurdering. For øvrig har vi ingen kommentarer til denne.