Kompetanse om EØS-rett mv.
Flere steder i utredningen fremhever utvalget spørsmålet om kompetanse om EØS-rett mv. Spørsmålet er relevant også utenfor de rettsområdene (trygderett mv.) utredningen direkte gjelder.
Det er neppe mulig å praktisere et regelverk – eller forberede et nytt – i det offentlige på en tilfredsstillende måte, uten å kjenne i det minste grunnprinsippene i EØS-retten og EØS-loven, på samme måte som kunnskap til forvaltningsrettslige regler og prinsipper er nødvendig. I dette tilfellet synes det som om norsk praksis nedfelt i rundskriv i for stor grad er utarbeidet uten å ta hensyn til rettighetene som er nedfelt i EØS-avtalens hoveddel.
Det må være et ledelsesansvar å sørge for at medarbeiderne har den kompetansen som er nødvendig. Mener man at utdanningssystemet ikke gir god nok opplæring, bør myndighetene sørge for å etterspørre den, alternativt må det offentlige selv sørge for opplæring.
Samtidig merker vi oss utvalgets vurdering (s. 193) om at et fellestrekk ved de tre lærestedene som tilbyr mastergraden i rettsvitenskap er at både emnene velferdsrett og EØS-rett ikke er gitt stor plass. Det kan være grunn til å tro at EØS heller ikke på andre studier som økonomi og statsvitenskap gis stor nok plass. Dette er foruroligende, gitt behovet for god EØS-kompetanse i forvaltning, rettssystem og næringsliv. Det er også verdt å merke seg utvalgets forslag til læringspunkt (s. 186): "Juridisk forskning og undervisning må i langt større grad ta inn over seg at EØS-rett ikke bare er et eget rettsområde, men også en integrert del av andre rettsområder".
Regjeringen bør ta konsekvensen av dette og i større grad støtte forskning på EU og EØS. Vi mener det er behov for et kunnskapsløft om EØS-avtalen. Det gjelder også en satsing i norsk skole, forskning på europaspørsmål, samt tilgjengelig og lettfattelig informasjon til enkeltpersoner og næringslivet.
Det er neppe mulig å praktisere et regelverk – eller forberede et nytt – i det offentlige på en tilfredsstillende måte, uten å kjenne i det minste grunnprinsippene i EØS-retten og EØS-loven, på samme måte som kunnskap til forvaltningsrettslige regler og prinsipper er nødvendig. I dette tilfellet synes det som om norsk praksis nedfelt i rundskriv i for stor grad er utarbeidet uten å ta hensyn til rettighetene som er nedfelt i EØS-avtalens hoveddel.
Det må være et ledelsesansvar å sørge for at medarbeiderne har den kompetansen som er nødvendig. Mener man at utdanningssystemet ikke gir god nok opplæring, bør myndighetene sørge for å etterspørre den, alternativt må det offentlige selv sørge for opplæring.
Samtidig merker vi oss utvalgets vurdering (s. 193) om at et fellestrekk ved de tre lærestedene som tilbyr mastergraden i rettsvitenskap er at både emnene velferdsrett og EØS-rett ikke er gitt stor plass. Det kan være grunn til å tro at EØS heller ikke på andre studier som økonomi og statsvitenskap gis stor nok plass. Dette er foruroligende, gitt behovet for god EØS-kompetanse i forvaltning, rettssystem og næringsliv. Det er også verdt å merke seg utvalgets forslag til læringspunkt (s. 186): "Juridisk forskning og undervisning må i langt større grad ta inn over seg at EØS-rett ikke bare er et eget rettsområde, men også en integrert del av andre rettsområder".
Regjeringen bør ta konsekvensen av dette og i større grad støtte forskning på EU og EØS. Vi mener det er behov for et kunnskapsløft om EØS-avtalen. Det gjelder også en satsing i norsk skole, forskning på europaspørsmål, samt tilgjengelig og lettfattelig informasjon til enkeltpersoner og næringslivet.
System for gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser
Det er lett å slutte seg til utvalgets overordnede anbefaling (s.25): "EØS-rettslige forpliktelser, herunder trygdeforordningen, må gjennomføres på en måte som sikrer den enkeltes rettigheter og legger til rette for at EØS-problematikk kan identifiseres."
Utvalget konkluderer (i kapittel 7) med at "den overordnede organiseringen av arbeidet knyttet til gjennomføring av EØS-rett i norsk rett er hensiktsmessig". Utvalget fremhever at "organiseringen forutsetter at de involverte organene til enhver tid har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å følge opp slik organiseringen forutsetter".
Vi er i hovedsak enig i disse konklusjonene.
Likevel kan det se ut til at det ikke finnes tilfredsstillende ordninger for å dekke det utvalget beskriver som "et temmelig konstant behov" for "lovpleie" (punkt 16.3) eller vedlikehold.
Blant annet kan EFTA-domstolens og EU-domstolens avgjørelser ha betydning for hvordan norske regler skal forstås. Det kan for eksempel hende at norske regler er utformet, eller praktiseres, i strid med EØS-retten i større eller mindre grad. Hvis man ikke vurderer hvilken betydning domstolenes praksis har for forståelsen og innholdet i norske rettsregler, øker sannsynligheten for at reglene for eksempel fratar borgere og bedrifter rettigheter.
Videre vil vi peke på at det ikke alltid er tilstrekkelig med ressurser og kompetanse, dersom normer og retningslinjer ikke faktisk blir fulgt.
I DFØ-notat 2020:1 stiller de spørsmålet "Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav?". De oppsummerer med at "Dokumentstudien vår viser et klart forbedringsbehov når det gjelder å besvare samtlige av de seks spørsmålene" i utredningsinstruksen.
"En del av høringssakene vurderer prinsipielle spørsmålet på en mangelfull måte. Slike saker har eksempelvis en svært kort vurdering av om tiltaket kan komme i konflikt med internasjonale forpliktelser og avtaler, mens den reelle drøftingen uteblir " (understreket her), skriver de blant annet.
Regelrådet ble etablert i 2016. Rådet skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk. Av vedtektene for Regelrådet (§ 2) går det frem at de skal
"vurdere utformingen av forslag til nytt eller endret regelverk, både lover og forskrifter, som påvirker næringslivets arbeidsbetingelser og øvrige relevante forhold. Rådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter de krav som utredningsinstruksen stiller , …" (understreket her).
I årsrapporten for 2019 skriver Regelrådet at de " ga 38 uttalelser i 2019, med grundige vurderinger av nye regelverksforslag som berører næringslivet. Vi vurderte at nesten 32 prosent av forslagene ikke inneholdt et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å innføre regelverket."
Eksemplene ovenfor gjelder utredningsinstruksen. Det er grunn til å tro at heller ikke andre normer og retningslinjer blir etterlevd fullt ut.
Vi mener at man i oppfølgningen av utvalgets utredning bør vurdere å etablere systemer for oppfølgning av etterlevelsen av normer og retningslinjer, noe utvalget er inne på i punkt 7.3.1.
Utvalget konkluderer (i kapittel 7) med at "den overordnede organiseringen av arbeidet knyttet til gjennomføring av EØS-rett i norsk rett er hensiktsmessig". Utvalget fremhever at "organiseringen forutsetter at de involverte organene til enhver tid har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å følge opp slik organiseringen forutsetter".
Vi er i hovedsak enig i disse konklusjonene.
Likevel kan det se ut til at det ikke finnes tilfredsstillende ordninger for å dekke det utvalget beskriver som "et temmelig konstant behov" for "lovpleie" (punkt 16.3) eller vedlikehold.
Blant annet kan EFTA-domstolens og EU-domstolens avgjørelser ha betydning for hvordan norske regler skal forstås. Det kan for eksempel hende at norske regler er utformet, eller praktiseres, i strid med EØS-retten i større eller mindre grad. Hvis man ikke vurderer hvilken betydning domstolenes praksis har for forståelsen og innholdet i norske rettsregler, øker sannsynligheten for at reglene for eksempel fratar borgere og bedrifter rettigheter.
Videre vil vi peke på at det ikke alltid er tilstrekkelig med ressurser og kompetanse, dersom normer og retningslinjer ikke faktisk blir fulgt.
I DFØ-notat 2020:1 stiller de spørsmålet "Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav?". De oppsummerer med at "Dokumentstudien vår viser et klart forbedringsbehov når det gjelder å besvare samtlige av de seks spørsmålene" i utredningsinstruksen.
"En del av høringssakene vurderer prinsipielle spørsmålet på en mangelfull måte. Slike saker har eksempelvis en svært kort vurdering av om tiltaket kan komme i konflikt med internasjonale forpliktelser og avtaler, mens den reelle drøftingen uteblir " (understreket her), skriver de blant annet.
Regelrådet ble etablert i 2016. Rådet skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk. Av vedtektene for Regelrådet (§ 2) går det frem at de skal
"vurdere utformingen av forslag til nytt eller endret regelverk, både lover og forskrifter, som påvirker næringslivets arbeidsbetingelser og øvrige relevante forhold. Rådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter de krav som utredningsinstruksen stiller , …" (understreket her).
I årsrapporten for 2019 skriver Regelrådet at de " ga 38 uttalelser i 2019, med grundige vurderinger av nye regelverksforslag som berører næringslivet. Vi vurderte at nesten 32 prosent av forslagene ikke inneholdt et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å innføre regelverket."
Eksemplene ovenfor gjelder utredningsinstruksen. Det er grunn til å tro at heller ikke andre normer og retningslinjer blir etterlevd fullt ut.
Vi mener at man i oppfølgningen av utvalgets utredning bør vurdere å etablere systemer for oppfølgning av etterlevelsen av normer og retningslinjer, noe utvalget er inne på i punkt 7.3.1.
Tidlig påvirkning og deltagelse i EUs komiteer og arbeidsgrupper
Vi er generelt sett svært opptatt av at forvaltningen benytter seg av EØS-avtalens muligheter til å delta i arbeidsgrupper og komiteer som Europakommisjonen benytter seg av i forberedelsen av nytt regelverk. Slik deltagelse gir forvaltningen tidlig informasjon om nye forslag fra Kommisjonen og muligheter til å påvirke forslagene i en tidlig fase dersom man er forberedt og deltar aktivt. Det er likeledes viktig å informere og konsultere berørte parter om ny regelverksutvikling og mulige konsekvenser.
Den nye trygdeforordningen var resultatet av innspill fra Den administrative kommisjon, der både departementet og Nav deltok. "Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, har ikke spørsmål om rett til ytelser ved midlertidige opphold i andre EØS-and vært diskutert på møter i denne kommisjonen, eller vært blant de områdene Norge fokuserte på" (s. 105). Utvalget bemerker videre at departementet skrev egne rapporter fra møtene frem til 2006, som ga grundige redegjørelser blant annet for pågående saker og nylig avsagte avgjørelser fra EU-domstolen. Som utvalget kommenterer: "Slike rapporter vil også kunne orienteres mot løsninger i norsk rett, og dermed være mer egnet som instrument for kontinuerlig kontroll av samsvaret mellom norsk rett og EØS-rettens krav. Det er derfor betenkelig at slike rapporter ikke lenger skrives" (s. 112).
Den nye trygdeforordningen var resultatet av innspill fra Den administrative kommisjon, der både departementet og Nav deltok. "Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, har ikke spørsmål om rett til ytelser ved midlertidige opphold i andre EØS-and vært diskutert på møter i denne kommisjonen, eller vært blant de områdene Norge fokuserte på" (s. 105). Utvalget bemerker videre at departementet skrev egne rapporter fra møtene frem til 2006, som ga grundige redegjørelser blant annet for pågående saker og nylig avsagte avgjørelser fra EU-domstolen. Som utvalget kommenterer: "Slike rapporter vil også kunne orienteres mot løsninger i norsk rett, og dermed være mer egnet som instrument for kontinuerlig kontroll av samsvaret mellom norsk rett og EØS-rettens krav. Det er derfor betenkelig at slike rapporter ikke lenger skrives" (s. 112).