Fylkesmannen i Oslo og Vikens høringsuttalelse til høringsnotat av 12.6.2020 om endringer i vergemålsloven og vergemålsforskriften om godtgjøring mv.
Vi viser til høringsbrev datert 12.6.2020, hvor departementet ber om innspill til forslag til endringer i vergemålsloven og -forskriften. Våre synspunkter fremkommer nedenfor.
1. Innspill til endring av godtgjøringsreglene
1.1. Innledende bemerkninger
Fylkesmannen i Oslo og Viken (FMOV) støtter målet om å effektivisere/redusere arbeidsmengden for vergemålsmyndigheten, knyttet til mottak av og behandling av godtgjøringssøknader, og for vergene, knyttet til dokumentasjon og søknadsskriving. Det er også et selvstendig mål, slik vi ser det, at vergehaver i større grad enn i dag skal vite på forhånd hva han/hun skal betale for vergetjenesten.
Vi er imidlertid ikke enig i at alle de foreslåtte endringer er egnet til å nå disse målene. Vi vil begrunne vårt standpunkt nærmere nedenfor, under de enkelte forslagene.
Fylkesmannen har forståelse for at departementet ønsker å holde vergehavers kostnader til verge nede. Vi merker oss videre at det er et uttalt mål at heller ikke statens utgifter til vergeordningen skal øke. Det er imidlertid grunn til å presisere at det er helt avgjørende for en god vergemålsforvaltning at vi har kompetente og dyktige verger. Satsene for godtgjøring er ikke blitt justert siden vergemålslovens ikrafttredelse, og vi er bekymret for konsekvensene det kan få dersom det ikke foretas en rimelig oppjustering. På denne bakgrunn foreslår vi en generell oppjustering av både fast sats og satsene for timegodtgjøring. Deretter bør satsene justeres årlig.
Nedenfor kommenteres først departementets forslag. Deretter vil vi redegjøre for enkelte alternative endringsforslag, samt nevne noen problemstillinger høringsforslaget ikke tar opp.
1.2. Innspill til departementets forslag
1.2.1. Innføring av oppstartsats
FMOV er positive til innføring av oppstartsats, men mener ordningen ikke bør avgrenses til de ekstra arbeidskrevende oppstartene. I de aller fleste oppdrag vil det være større behov for innsats fra vergens side de første par månedene. Dette gjelder også der behovene til vergehaver er klargjort på forhånd. I alle tilfeller er vi av den klare oppfatning at oppstartsats også bør kunne gis ved bytte av verge. Ikke sjelden er det behov for grundig innsats fra ny verge i starten av vedkommendes oppdrag, for å sikre vergehavers interesser på en god måte. Et bytte av verge vil ofte være begrunnet i at tidligere verge har samarbeidet dårlig med vergehaver, eller ikke ivaretatt sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.
Oppstartsatsen i den form som departementet har foreslått, med søknad og skjønnsmessig vurdering i alle oppdrag, vil medføre mye merarbeid for vergene og fylkesmennene. Dette er på tvers av departementets uttalte ønske om effektivisering.
Vi foreslår derfor at vergene som hovedregel skal godtgjøres med en oppstartsats i alle faste oppdrag, men at oppstartsatsen heller settes noe lavere enn foreslått. Det bør ikke gis oppstartsats i midlertidige oppdrag. Det bør også eventuelt vurderes en unntaksregel, der Fylkesmannen ved oppnevning kan gjøre unntak fra retten til oppstartsats i de tilfeller det åpenbart ikke er behov. Dette vil medføre noe merarbeid for fylkesmennene, men langt mindre enn hvis oppstartsats må vurderes skjønnsmessig i alle oppdrag.
Rett til oppstartsats vil markere en forventning til særlig innsats i startet av et oppdrag. Blant annet ved å gjøre seg godt kjent med vergehaver, skaffe seg god oversikt over hvilke oppgaver vergehaver har behov for bistand til, og dermed også kunne vurdere om mandatet er i tråd med vergehavers behov og ønsker.
Vi er usikre på om det er riktig å innføre en hovedregel om oppstartsats for de alminnelige vergene. Alminnelige verger vil etter vår erfaring uansett legge inn frivillig, ubetalt innsats, også i startfasen. I tillegg vil alminnelige verger gjennomgående kjenne vergehaver fra før og derfor ikke ha like stort behov for å bruke tid på å gjøre seg kjent.
Vi er positive til å begrense perioden for oppstartsats til de første par månedene, men ønsker en presisering av om dette betyr to eller tre måneder.
FMOV bemerker at det kan være hensiktsmessig å også innføre en fast avslutningssats. Per i dag er det variabelt hvem som søker om og får innvilget godtgjøring for avslutningen av oppdraget, og forskriften åpner for flere varianter (time for time, eller andel av årlig sats). Det bør derfor klargjøres hvor høy avslutningssatsen skal være og i hvilke tilfeller den eventuelt ikke skal gis. Hvis en avslutningssats innføres, er det viktig at også denne kan innvilges uten forutgående søknad, og uten at arbeidet må dokumenteres med timeliste. I motsatt fall vil den øke arbeidsbyrden for vergene og fylkesmennene unødig. Vi ser for oss at denne avslutningssatsen skal være nokså lav, eksempelvis tilsvarende 1-2 timers arbeid, og at den kan innvilges samtidig som siste del av ordinær godtgjøring innvilges. Som for oppstartsatsen foreslår vi at det kan gjøres unntak der det åpenbart ikke er behov.
1.2.2. Innføring av en ny, forhøyet fast sats
FMOV støtter målet om å redusere vergenes og fylkesmennenes arbeidsbyrde, øke forutsigbarheten og legge til rette for vergearbeid.
Vi mener imidlertid at departementets forslag ikke vil medføre redusert arbeid for noen parter. Innsatsen på begges side flyttes fra å være søknad om timegodtgjøring til søknad om høy sats. I tillegg blir skjønnsutøvelsen større, ved at vergen skal dokumentere økt arbeidsbyrde, men uten at det er et krav å levere timeliste. Timelister er et konkret verktøy, og gir et godt grunnlag både for å vurdere om vergens arbeid er utført tilstrekkelig effektivt, og om alt arbeid er innenfor vergens mandat. FMOV har, trolig i likhet med øvrige embeter, lagt ned betydelig arbeid i god veiledning til vergene og tydelige interne retningslinjer i håndteringen av vurderingen av timelister.
Vi mener at heller ikke vergehavers forutsigbarhet øker i noen særlig grad med dette forslaget. De vil likevel ikke vite på forhånd om ordinær eller forhøyet sats er aktuelt for deres verge.
I tillegg mener vi at vergene allerede har insentiv til å effektivisere arbeidet, ved at de er kjent med at fylkesmannen avkorter timelister der arbeidet ikke er effektivt utført.
Det fremstår også lite gjennomtenkt at fylkesmennene skal innvilge en forhøyet sats kun i tilfeller der vergen dokumenterer ekstra arbeidsbyrde over tid, samtidig som den forhøyede satsen skal innvilges for tiden fremover og uten mulighet til senere å innvilge timer istedenfor (eller i tillegg). Hvis godtgjøringssøknad skal vurderes midt i en periode med ekstra arbeidsbyrde, hvordan skal vergen og fylkesmennene forholde seg til fremtiden? Forhøyet sats fremover i tid vil bære preg av gjetning om fremtiden. Forhøyet sats bakover i tid kan like gjerne vurderes ut fra timelister, som er grundig dokumentasjon for medgått tid, og slik dokumentasjon og vurdering er alle parter allerede vel kjent med, jf. ovenfor.
Vi mener det er et bedre alternativ å øke den ordinære, faste årlige satsen tilstrekkelig til at flere oppdrag enn i dag anses tilstrekkelig godtgjort med ordinær, fast sats. På den måten vil antallet søknader om timegodtgjøring gå ned, uten at vergenes og fylkesmennenes arbeidsbyrde flyttes over på en annen type søknader. Som det fremgår nedenfor, foreslår vi også å videreføre timegodtgjøring som i dag, og dette gjør behovet for en forhøyet sats overflødig.
Dersom det likevel blir innført forhøyet sats, mener vi det er avgjørende at departementet gir klare føringer for hvilke hovedtyper av vergeoppgaver som skal gi rett til forhøyet sats. Eventuelt må man kreve at vergen leverer timeliste. Da vil Fylkesmannen ut fra timelistene se om oppdraget kvalifiserer til forhøyet sats og eventuelt også gi veiledning til verger som arbeider mer enn lovgiver/mandat forutsetter (slik vi allerede gjør i dag).
Hvis forhøyet sats innføres, bør den ikke begrenses til de oppdrag som har både økonomisk og personlig mandat. Det vil kunne være behov for en betydelig ekstrainnsats også i oppdrag som kun omfatter henholdsvis økonomiske eller personlige interesser. Slik forslaget er utformet, kan det se ut til at en verge som ikke har både personlig og økonomisk mandat, aldri vil kunne få økt dekning for arbeidet, jf at timegodtgjøring ette forslaget forutsetter at det allerede er innvilget forhøyet sats. I tillegg er de ordinære satsene lavere når en kun har hhv personlig eller økonomisk mandat. Dette mener vi er sterkt urimelig og ikke i tråd med vergehavernes individuelle behov for bistand.
En forhøyet sats bør heller ikke være forbeholdt kun faste verger.
FMOV er for øvrig enig i at det ikke innføres ulike nivåer på en eventuell forhøyet sats, og at det ikke innføres stykkprissatser.
1.2.3. Ny regel om timegodtgjøring
FMOV mener at mulighet for å innvilge timegodtgjøring bør beholdes som i dag, men at det presiseres i forskriften hva som gir rett til timegodtgjøring. Videre kan det være hensiktsmessig å oppstille krav om at timelister sendes inn innen rimelig tid etter at en mer arbeidskrevende periode er påbegynt, for å øke alles forutberegnelighet og fylkesmennenes mulighet til å gi veiledning og/eller føre tilsyn med vergene.
Vi er ikke enige i forslaget om å begrense bruken av timegodtgjøring som beskrevet i høringsnotatet, når det gjelder krevende oppdrag.
Hovedmålet med regelendringene må også være at oppdragene blir godtgjort på et riktig nivå, samtidig som arbeidsbyrden reduseres og praksis er lik. Forslaget her vil ikke bidra til dette, siden dagens skjønnsmessige vurderinger bare flyttes fra et tema til et annet.
Dagens regel om timegodtgjøring er allerede en unntaksregel. Departementet har beskrevet at flere embeter innvilger timegodtgjøring i en stor andel av vergemålene. Vi mener imidlertid at dette viser hvilken arbeidsbyrde vergene faktisk har, snarere enn at det viser at dagens timegodtgjøringsregel er galt innrettet eller at fylkesmennene praktiserer regelen feil.
Vi tror at årsaken til den store mengden timegodtgjøringssøknader er at de årlige, faste satsene er for lave og dermed ofte ikke gir rimelig dekning. Vi tror at antallet søknader om timegodtgjøring vil reduseres dersom de ordinære faste satsene økes.
Et krav om at fylkesmennene skal føre tilsyn før timegodtgjøring kan gis, er hensiktsmessig. Vi fører imidlertid allerede i dag «tilsyn» ved gjennomgang av timelistene, på den samme måten som departementet beskriver. Vi vil fortsette med det, uavhengig av om kravet blir forskriftsfestet, fordi det allerede ligger i dagens regel at timegodtgjøring skal innvilges kun hvis omfanget av oppdraget tilsier det. Tilsyn er nødvendig for å vurdere om oppgavene er innenfor mandatet og, og om tidsbruken er effektiv. Vi er godt trent i å vurdere timelister på denne måten, og vi er etter hvert kjent med hvor grensen mellom årlig godtgjøring og timegodtgjøring går. En presisering i forskriften om krav til tilsyn kan imidlertid virke oppdragende for vergene, ved at de er kjent med at søknad om timegodtgjøring vil føre til tilsyn.
Vi mener det er viktigere at departementet gjør det tydelig i forskriften hvilket omfang som skal til før vergen har krav på timegodtgjøring (i hvert fall hvis dagens regel om enten timegodtgjøring eller årlig, fast sats, beholdes). Dagens formulering i forskriftens § 16 fjerde ledd, «dersom omfanget av oppdraget tilsier det», er etter vår oppfatning ikke tydelig nok. Det er grunn til å tro at de ulike fylkesmannsembetene vurderer innholdet i regelen ulikt. I hvert fall er det klart for oss at vergenes oppfatning av hva som gir rett til timegodtgjøring, skiller seg sterkt fra vergemålsmyndighetens oppfatning. SRF har gitt muntlige signaler til fylkesmennene om at et oppdrag skal godtgjøres med timesats først når vergen har arbeidet nær til dobbelte av det som fast sats er ment å dekke. Dette er imidlertid ikke uttrykt skriftlig, i retningslinjer eller annet materiale. Dette er derfor en regel som fylkesmennene kjenner til, men som ikke er tilgjengelig for verger eller vergehavere, annet enn gjennom enkelte klagesaksvedtak og eventuelt gjennom den enkelte fylkesmanns veiledning. Vi mener det er viktig at denne «grensen» klargjøres i eller i forbindelse med endring av forskriften.
Vi ønsker også en klargjøring i forskriften av hva som skal til for at fylkesmannen kan avkorte søknad om medgått tid, i de tilfellene der vi anser at timegodtgjøring er korrekt, samtidig som vi ser at ikke all tidsbruken fremstår som nødvendig. SRF har gjennom klagesakene akseptert at avkorting skjer
der konkrete oppgaver som vergen har søkt om timegodtgjøring for, ikke gir rett til godtgjøring, for eksempel oppgaver som ikke er vergeoppgaver. Vi har imidlertid ikke fått aksept for skjønnsmessig å fastsette et annet samlet timeantall, utfra hva vi anser som rimelig tidsbruk for oppgavene. Vi mener at dette er et nødvendig verktøy i arbeidet med å fastsette riktig godtgjøring, og det vil også være effektivt i vår veiledning av vergene.
For vergehaverne er det mindre kjent hva som skal til for at vergen har rett til timegodtgjøring, og dermed mindre forutsigbart. Departementets forslag til ny timegodtgjøringsregel vil ikke hjelpe vergehaverne til på forhånd å vite hva slags godtgjøring de kan komme til å måtte betale for vergetjenesten sin. Våre alternative forslag vil heller ikke øke vergehavernes forutsigbarhet om dette. Vi foreslår imidlertid et krav om at vergen sender inn timelister innen rimelig tid etter at en arbeidskrevende periode er påbegynt, for å bøte på dette. Slik kan vergens timeliste bli vurdert av Fylkesmannen på et tidlig tidspunkt, og alle parter får nødvendig avklaring tidlig nok til at eventuell «gal» tidsbruk i stor grad avverges. På denne måten vil også vergehavers forutberegnelighet øke. Et slikt krav kan også bidra til å øke bevisstheten om hva som fører til at akkurat hans/hennes verge må arbeide mye. Det kan kanskje gjøre vedkommende mer bevisst på om han/hun selv bidrar til det økte omfanget, og videre om vedkommende selv kan bidra til å begrense omfanget.
Vi støtter ikke kravet om at Fylkesmannen skal forhåndsgodkjenne arbeidet og sette en øvre grense for hvor mange timer som kan godtgjøres. Dette vil medføre unødvendig ekstraarbeid både for vergene og for fylkesmennene. Det vil også i de fleste tilfeller bære preg av gjetning. Dermed må fylkesmannen gjøre vurderingen på nytt igjen på et senere tidspunkt, basert på vergens beskrivelse av faktisk medgått tid.
Videre er det mange embeters erfaring at en slik angitt grense for arbeidet ofte blir oppfattet av vergen som en aksept for å bruke det antallet timer, selv om alt arbeidet ikke viser seg å bli nødvendig. Hvis vergen heller ikke skal levere timeliste i ettertid, vil ikke Fylkesmannen eller vergehaver kunne kontrollere i ettertid at vergen faktisk har utført nødvendig arbeid, tilstrekkelig effektivt.
Vi er åpne for at timegodtgjøring skal være en godtgjøring som kommer i tillegg til fast, årlig sats, slik departementet har foreslått. Vi ser imidlertid at alle parter i så fall kan få merarbeid knyttet til å søke om, og bedømme, søknader om timegodtgjøring. Hva skal med i begrunnelsen for timegodtgjøring og hva skal ikke med? En forutsetning måtte være en presisering av hva Fylkesmannen kan trekke ut av vergens timeliste fordi det i realiteten beskriver helt vanlige vergeoppgaver, i et normalt omfang.
FMOV mener at departementets forslag, sett i sammenheng, vil medføre at det i godtgjøringsarbeidet innføres flere skjønnsmessige terskler, som etter vårt syn vil medføre et betydelig ekstraarbeid og dessuten svekke forutsigbarheten både for vergen og vergehaver;
Kravet til forhøyet sats er «vesentlig større», og at en som hovedregel ikke trenger å levere en timeliste.
Kravet for timesgodtgjøring er foreslått til å gjelde i «svært krevende oppdrag der arbeidsbyrden er særdeles stor». Det er forutsatt levering av timelister.
Forskjellen her vil vel medføre i mange tilfeller at det er vanskelig for vergen å vite om arbeidsmengden blir «vesentlig større» eller «svært krevende» med «særdeles stor arbeidsbyrde»?
Det er vanskelig å se at et godtgjøringsregime i tråd med forslaget vil kunne gi de gevinster departementet ønsker.
1.2.4. Retten til vergegodtgjøring etter salærsats
FMOV vil på dette punktet gå lenger enn departementet; vi foreslår at bruken av advokatverger til salærsats avskaffes helt.
Dette begrunner vi i departementets utgangspunkt, som vi er enige i. Personer med verge må kjøpe advokattjenester på lik linje med andre borgere som behøver spesialisttjenester, og vergeordningen er ikke ment å skulle gi noen personer større rett til dekning av for eksempel juridisk bistand, enn andre.
Vi ser også at noen vergehavere har et større behov for juridisk bistand enn andre, som en direkte følge av sykdommen som ligger bak behovet for verge. Vi er derfor positive til at kostnadene dette medfører, i noen tilfeller dekkes av det offentlige. Vi mener imidlertid at bistanden i så fall må ytes av andre enn vergen, og at en eventuell dekning av utgiftene til advokat må hjemles i rettshjelpsloven, og ikke i vergemålsloven.
Vi er altså imot å videreføre anledning til bruk av advokatverge med offentlig salærsats. Hvis forslaget likevel blir vedtatt, mener vi at regelen bør innrettes noe annerledes enn i høringsnotatet.
For det første bør det vurderes om unntaksregelen er for snevert definert. Herunder bør det særlig vurderes om vergehaver er sikret tilstrekkelig juridisk bistand i mulige straffesaker, herunder saker der en mistenker negativ sosial kontroll, frihetsberøvelse eller andre alvorlige inngrep i den personlige friheten.
For det andre er vi ikke enige i vilkåret om at Fylkesmannen på forhånd skal foreta en vurdering av sannsynligheten for å nå frem med et krav om ugyldighet. Det vil medføre at Fylkesmannen tar en vurdering som retten i siste instans må gjøre, dersom saken havner i rettsapparatet. Det bør ikke være Fylkesmannens oppgave. Det bør være tilstrekkelig at Fylkesmannen på forhånd har vurdert det slik at vergehaver har en sykdom som erfaringsmessig fører til behov for hjelp til å komme ut av ugyldige avtaler, og vurdere advokatvergen som egnet verge til den konkrete saken.
For det tredje støtter vi ikke kravet om at Fylkesmannen på forhånd skal godkjenne et antall timer og sette et tak. Dette blir svært tidkrevende, og dessuten nærmest basert på gjetning i mange tilfeller. Sannsynligheten er dermed stor for at den fastsatte timeantallet i ettertid ble lite treffende. Videre kan det være at vergehaver umiddelbart inngår en ny avtale som han/hun må ut av, og tidsbruken vil naturlig gå opp. Vi anbefaler heller å beholde dagens praksis om at godtgjøring time for time godkjennes i ettertid, etter advokatvergens timeliste. Advokaten vil ha risikoen for at alt arbeidet har vært nødvendig og tilstrekkelig effektivt utført, og vergehavers forutsigbarhet er lav. Begge deler, og særlig det siste, er ufordelaktig. På den annen side er advokater godt kjent med en slik fremgangsmåte fra andre saker, herunder rettshjelpssaker, og det påligger dem å være profesjonelle. Vi viser også til innspillet vårt om innføring av et tak for hva en vergehaver med begrensede midler må betale, noe som vil kunne øke forutsigbarheten noe.
Vi er på den annen side enig i at kravet om at det må stå i mandatet at Fylkesmannen har vurdert at advokatverge er nødvendig.
Vi er også enig i at advokatsalær skal være forbeholdt det juridiske arbeidet som Fylkesmannen har omtalt i mandatet, og at eventuelt øvrig arbeid advokatvergen måtte utføre, skal godtgjøres etter reglene som gjelder for faste verger. Dog anser vi sannsynligheten stor for at både vergen og vergehaveren vil finne det vanskelig å skille helt det juridiske arbeidet fra øvrige vergeoppgaver,
etter at advokatvergen er oppnevnt. Dette blir lettere for alle parter dersom vi samtidig oppnevner en annen verge til å ivareta øvrige vergeoppgaver. Dette underbygger, slik vi ser det, vårt prinsipale forslag, nemlig at det juridiske arbeidet ikke bør anses som vergeoppgave, men som advokatbistand utenfor vergeordningen.
Departementet har ikke berørt betydningen av vergehavers betalingsevne for krav om vergegodtgjøring etter salærsats. Vi antar derfor at de ordinære regler for når Fylkesmannen skal dekke godtgjøringen gjelder også her.
1.3. Alternative forslag fra FMOV til endring av godtgjøringsreglene
Det går fram ovenfor at FMOV i all hovedsak ikke støtter departementets forslag til endringer i godtgjøringsreglene. Vi foreslår at departementet i stedet vurderer følgende endringer i dette regelverket:
økning av (ordinære) faste, årlige satser og timesatser
indeksregulering av satsene hvert år
innføring av en egenandelsordning for vergegodtgjøring for å sikre at alle (de fleste) vergehavere betaler litt, men ingen betaler for mye (tak), i kombinasjon med fortsatt behovsprøving av godtgjøringen som ligger mellom egenandelen og øvre grense
klargjøring av vilkårene for Fylkesmannens dekning av vergegodtgjøring
endring av vilkårene slik at Fylkesmannens kan dekke vergegodtgjøring av rimelighetshensyn
digitalisering og automatisering av utbetaling av godtgjøring, herunder lovfesting av «fremover-vedtak» med etterfølgende løpende trekk fra vergehavers konto
diverse øvrige innspill til endringer i godtgjøringsreglene
Vi vil utdype og begrunne våre egne forslag nærmere nedenfor, og deretter gi innspill til departementets forslag.
1.3.2. Økning av (ordinære) faste satser og indeksregulering
FMOV mener at det aller viktigste grepet nå vil være å oppjustere de årlige, faste satsene, og timesatsene, og at disse senere indeksreguleres hvert år. Dette vil medføre færre søknader om timegodtgjøring, og langt på vei gjøre en forhøyet sats overflødig.
Det er av betydning for de faste vergene at de kan godtgjøres i takt med den generelle lønnsutviklingen i samfunnet. Vergene vil da føle seg både hørt og verdsatt. Vi anbefaler at satsen knyttes til en viss andel av Folketrygdens grunnbeløp (G) for eksempel slik at det nye beløpet for ordinær sats (både økonomi og personlig) utgjør kr 15 000. Vi anbefaler at satsen for dekning av nødvendige utgifter til de faste vergene reguleres tilsvarende.
Etter vår oppfatning er det rimelig at også de alminnelige vergene får en viss utvikling i sin godtgjøring. Det synes derfor hensiktsmessig at også satsene for disse vurderes når det skal skje en revisjon av regelverket.
1.3.3. Innføring av en egenandelsordning for vergegodtgjøring
Videre anbefaler vi innføring av en egenandelsordning for vergehaverne. Det kan da tenkes en lav, fast egenandel for alle vergehavere, et tak for hva hver enkelt vergehaver skal måtte dekke selv, i kombinasjon med allerede eksisterende regler om at vergehavere som mangler inntekt, formue og betalingsevne, får vergeutgiftene (unntatt egenandelen) dekket av Fylkesmannen. Eventuelt bør det
også åpnes for at vergehaver slipper å betale egenandel der både formue og inntekt er nær null. På denne måten tror vi at lovgiver bedre kan sikre at vergehavers kostnader til vergetjenesten holdes nede, samtidig som vergene får tilstrekkelig godt betalt og dermed står i oppdraget og ivaretar vergehavers interesser på en god måte. Samtidig vil det styrke vergehavers bevissthet om valget de tar (verge eller ikke verge), ved at alle vergehavere, også de med lav betalingsevne, må være villige til å betale en (lav) egenandel.
1.3.4. Klargjøring av vilkåret for når Fylkesmannen skal dekke godtgjøring – henvisning til Forskrift om livsoppholdssats ved gjeldsordning og forskuddstrekk
Dernest bør departementet klargjøre hvor grensen for Fylkesmannens dekning av vergegodtgjøring i vergemålsforskriften § 19 går. Per i dag bruker vårt embete mye ressurser på å vurdere søknader om Fylkesmannens dekning, og vi baserer vurderingen i stor grad på skjønn. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) har gitt føringer, gjennom klagesakene, om at vergehaver skal ha en viss sum per måned til livsopphold. Denne «grensen» er imidlertid svært flytende, og vi skal i vurderingen ta hensyn til mange ulike deler av personens økonomi – i den grad det er godt beskrevet fra vergens eller vergehavers side. Dette fører til ulik behandling av vergehaverne, og trolig også til at embetene seg imellom vurderer grensen ulikt.
Vi mener at vi, ved vurderingen av betalingsevnen, bør kunne bruke livsoppholdssatsene i «Forskrift om livsoppholdssatser ved utleggstrekk og gjeldsordning» som veiledende grense for hva vergehaver skal ha igjen til livsopphold per måned. Dette gir en klarere grense enn den «grensen» til livsopphold som er vi oppfatter at SRF beskriver i klagesaker. Forskriften slår klart fast hvilke utgifter som skal trekkes fra før man ser på rest til livsopphold, hvilket vil gi en likere vurdering av sakene. Dagens praksis fremstår mer tilfeldig, fordi flere typer utgifter hensyntas etter § 19 enn etter livsoppholdsforskriften (her skal kun boligutgifter, inkludert boliggjeld, og vergegodtgjøring hensyntas). Dette innebærer at vergehavere med høye utgifter til for eksempel forbruksgjeld, slipper å betale vergen sin selv, mens andre vergehavere, som ikke har forbruksgjeld, må betale selv. Vi mener at disse bør hjelpes gjennom gjeldsordningsinstituttet, heller enn gjennom vergegodtgjøringsordningen. Videre er det langt vanskeligere å innhente/fremlegge budsjett og dokumentasjon for utgifter til telefon, strøm, gjeld og medisiner/apotekvarer, enn kun for boligutgifter.
Vår erfaring er at bruk av livsoppholdssatsen i vergemålssakene gir det samme utfallet i mange saker, når det gjelder hvem som skal dekke utgiftene sine selv. Videre har den differansierte satser for de som forsørger barn, den indeksreguleres og den er tilgjengelig for alle til orientering. Bruk av denne grensen vil også bidra til at ikke staten «gir med den ene hånda» (fra NAV), mens staten «tar tilbake med den andre» (fra Fylkesmannen). Videre er det også i forskriften tatt inn en bestemmelse om at man skal gjøre en konkret vurdering, slik at alle tilfeller uansett blir vurdert konkret – men med likest mulig utgangspunkt når det gjelder hvilke utgifter som hensynstas og hva som kreves dokumentert.
Vi foreslår derfor en henvisning i vergemålsforskriften § 19 til livsoppholdssatsforskriften.
1.3.5. Klargjøring av inntekts- og formuesgrensen for ektefeller/samboere
Det bør etter vår oppfatning gjøres klarere hvilken inntektsgrense som gjelder for ektefeller i § 19. Ordlyden «fylkesmannen skal dekke godtgjøringen og utgiftene til vergen dersom disse personene til sammen har en bruttoinntekt som a) er lik eller lavere enn minstepensjon» gir inntrykk av at parets inntekt skal legges sammen, og sammenlignes med én minsteytelse. Dette blir urimelig sammenlignet med enslige vergehavere og trolig ikke tilsiktet. Vi har praksis for å legge til grunn det
dobbelte av 2,28 G (og 75 000 i formue), selv om dette er på tvers av ordlyden. Altså; se om paret til sammen har en inntekt tilsvarende det dobbelte av 2,28 G (altså 4,56 G).
1.3.6. Klargjøring av inntektsgrensen for unge uføre
For øvrig er vi positive til endring av ordlyden i § 19 slik at det blir klart at det gjelder en annen inntektsgrense for unge uføre. Dette har vært uklart etter dagens ordlyd, etter endring av folketrygdloven for mange år siden. Nå blir det klart, i og med henvisning til hele bestemmelsen i folketrygdloven § 12-13. Vi foreslår likevel at departementet kommenterer dette, eventuelt endrer henvisningen til § 12-13 dersom det ikke er tilsiktet at det skal gjelde en egen inntektsgrense for unge uføre.
1.3.7. Endre ordet minstepensjon til minsteytelse
Vi foreslår samtidig at ordet «minstepensjon» i § 19 endres til «minsteytelse», siden begrepet minstepensjon ikke lenger anvendes i folketrygdloven § 12-13.
1.3.8. Bør mindreårige dekke egne utgifter til verge?
Under punkt IV i høringsforslaget står det: «Er inntekta og formuen under dei fastsette grensene, skal staten betale for verja. I tillegg er det ei skjønnsmessig opning for at staten heilt eller delvis kan betale for verja dersom omsynet til personen si betalingsevne tilseier det. Staten dekkjer òg godtgjering til verjer for mindreårige.»
Det stemmer ikke at staten, etter dagens regler, dekker godtgjøring for mindreårige. Mindreårige skal i utgangspunktet dekke vergeutgiftene sine selv, med mindre de har ingen eller lav inntekt og formue, eventuelt mangler betalingsevne. Grensene for hvem som skal dekke selv er de samme som for voksne vergehavere.
FMOV mener imidlertid at departementet bør vurdere en regelendring, slik at staten skal dekke utgifter til verge for alle mindreårige.
Fylkesmannen skal oppnevne verge for mindreårige som ikke har fungerende verge, fordi mindreårige som hovedregel ikke har rettslig handleevne. Vi skal i denne sammenheng ikke ta hensyn til om den mindreårige selv ønsker verge eller ikke. Vergemål for mindreårige skiller seg derfor fra vergemål for voksne, som i utgangspunktet er frivillig. Det kan fremstå som urimelig at mindreårige som ikke har fungerende foreldreverger, eller som har mistet foreldrene, må betale for utgiftene til en oppnevnt verge.
Det kan anføres at når en foreldreverge er inhabil til å ivareta barnets interesser, for eksempel i en sak hvor fylkesmannens samtykke trengs til disposisjoner for eksempel etter vergemålsloven §§ 37, 39, 40, 41 mv., at det er rimelig at barn dekker kostnadene til verge om de oppfyller øvrige vilkår. Imidlertid er ikke nødvendigvis en søknad sammenfallende med barnets ønsker og meninger. Selv om foreldrevergene har en plikt til å høre barnet og vektlegge den mindreåriges mening i henhold til alder og modenhet, er vår erfaring at dette sjeldent er tilstrekkelig belyst på det tidspunktet vi skal ta stilling til om det skal oppnevnes en midlertidig verge. Uavhengig av dette, vil vi, slik regelverket i dag er utformet, ha en plikt til å oppnevne en midlertidig verge, dersom foreldrevergene ønsker å opprettholde søknaden. Barn kan be fylkesmannen ta stilling til et spørsmål som tilfaller oppgaver under vergemålet dersom barnet er uenig i vergens avgjørelse, og det er etter vår vurdering tvilsomt om dette også omfatter oppnevning av en midlertidig verge etter § 34, jf. § 16. I alle tilfelle er bestemmelsen lite kjent. Selv om vi forhåndsvarsler barn over en viss alder, om oppnevning av
midlertidig verge, er det sjeldent vi mottar tilbakemeldinger fra barnet. Tilsvarende vil yngre barn sjeldent ha en reell mulighet til å imøtegå sine foreldre ved å ta kontakt med vergemålsmyndighetene.
Mindreårige som betaler for egen verge, har normalt formue over de fastsatte grenser, men lav eller ingen inntekt. Utgifter til verge vil da tære på den mindreåriges formue.
I noen saker fremstår det som sterkt urimelig og støtende mot den alminnelige rettsoppfatningen at den mindreårige selv må dekke utgiftene. Eksempel på urimelige utslag av dagens regler er sak hvor mindreårig får oppnevnt midlertidig verge i straffesak, fordi foreldrene er skadevoldere. Hvis den mindreårige tilkjennes voldsoffererstatning i saken som overstiger kr 50 000, må vedkommende selv dekke den midlertidige vergens utgifter.
Et annet eksempel er at en mindreårig har mottatt en voldsoffererstatning, og det er oppnevnt verge som ivaretar alle oppgavene under vergemålet, som følge av at foreldrene ikke er i stand til å ivareta den mindreåriges interesser. Erstatningen vil da over tid bli redusert som følge av at den mindreårige må betale utgifter til verge. Dersom voldsoffererstatningen opprinnelig var kr 100 000, vil den i løpet av noen år være redusert til kr 50 000 som er grensen for når staten skal betale vergeutgiftene.
Tilsvarende kan det oppfattes støtende at et barn for eksempel skal dekke utgifter til midlertidig verge når en av foreldrevergene er gått bort og den andre foreldrevergen er inhabil til å ivareta mindreåriges interesser i forbindelse med arveoppgjøret. Det finnes også en rekke andre eksempler på urimelig resultater, når barn selv skal dekke utgiftene til en oppnevnt verge, etter dagens regelverk.
Dersom hovedregelen om at mindreårige i hoved skal dekke vergeutgiftene beholdes, mener FMOV at det bør åpnes for et unntak hvor staten kan betale godtgjøring og utgiftsdekning til oppnevnt verge etter en rimelighetsvurdering, som bør presiseres i forskrift eller i retningslinjer fra Statens sivilrettsforvaltning.
1.3.9. Ny regel om Fylkesmannens dekning av vergeutgiftene av «rimelighetshensyn»
SRF har i flere klagesaker videre gitt uttrykk for at dagens vergemålsforskrift ikke hjemler Fylkesmannens dekning av vergeutgiftene i andre tilfeller enn der vergehaver har lav inntekt, lav formue og/eller manglende betalingsevne. Det åpnes ikke for Fylkesmannens dekning av vergeutgifter av rimelighetshensyn i dagens regelverk. Dette har noen konsekvenser som FMOV mener er uheldige. Vergehavere som ikke selv har ønsket vergemål, eller som klager på opprettelsen i ettertid og som har verge mens klagen er til behandling hos vergemålsmyndigheten, må selv dekke vergeutgiftene i den perioden vergemålet har vart. Det samme må vergehavere som blir fratatt rettslig handleevne, og hvor vergemålet oftest ikke er frivillig. Tilsvarende kan det oppstå problemer for en midlertidig verge til mindreårige å få dekket krav, der foreldrevergene ikke samtykker til å bruke av barnets midler.
FMOV etterlyser en mulighet til å innvilge Fylkesmannens dekning i særlige tilfeller, der det fremstår som urimelig at vergehaver skal pålegges å dekke vergeutgiftene sine selv. Dette kan gjerne formuleres som en snever unntaksregel.
Dagens regler innebærer også at Fylkesmannens dekning ikke er aktuell der vergehaver har betalingsevne, men ikke betalingsvilje. Resultatet er i noen tilfeller at vergen ikke får noen dekning for et rettmessig krav fordi vergehaver nekter å betale (med mindre vergen går til rettslig inndrivelse
og når frem med sitt krav i rettsapparatet). Andre tilfeller som ligner, kan være barn som har hatt oppnevnt verge for en periode, men hvor oppdraget er avsluttet, og vergen får ikke samtykke fra foreldreverger til dekning av vergeutgifter fra barnets kapital. Videre er det nokså hyppig forekommende at et vergemål avsluttes før vergen har fått anledning til å trekke fra vergekonto, og at vergehaver etter avslutning nekter å betale vergen, til tross for betalingsevne. Verge som ikke på noe tidspunkt forvalter økonomien til vergehaver, fordi mandatet er snevert eller fordi vergehaver ønsker å forvalte midlene sine selv, har ikke tilgang til konto og er også avhengig av vergehavers betalingsvilje. Når barn har oppnevnt en verge, men vilkårene ikke lenger foreligger, kan det oppstå problemer for tidligere verge å få samtykke fra foreldreverger til å bruke av barnets kapital som fylkesmannen forvalter eller få betalt godtgjøring og utgiftsdekning i henhold til fylkesmannens vedtak i de tilfeller vergen forvalter barnets inntekter og kapital.
Det kan være krevende å få verger til å påta seg noen typer oppdrag, som følge av fare for slik manglende betalingsvilje og frykten for mye arbeid ved en eventuell inndrivelse. Disse oppdragene er ofte tidsbegrenset og har relativt lav samlet godtgjøringsutbetaling. Arbeidet med tvangsinndrivelse vil derfor ikke stå i forhold til den risiko en verge påtar seg ved å påta seg oppdraget. FMOV etterlyser derfor muligheten til å kunne omgjøre vedtak om hvem som skal dekke godtgjøringen i enkelte særlige tilfeller, slik at Fylkesmannen dekker godtgjøringen for verger som har forsøkt utenomrettslig inndrivelse av rettmessige godtgjøringskrav uten å lykkes. Regelen kan alternativt suppleres med en hjemmel for Fylkesmannens tvangsinndrivelse av kravet fra vergehaver i ettertid.
1.3.10. Digitalisering og automatisering av utbetaling
FMOV mener det er avgjørende for effektivisering av vergemålsforvaltningen å etablere elektroniske løsninger for vergens fremsettelse av krav om godtgjøring, og fylkesmennenes utbetaling av godtgjøring (for de tilfellene fylkesmannen skal dekke denne). Vi bruker mye ressurser på å behandle godtgjøringskrav og deretter sørge for denne utbetalingen. Dette er manuelt arbeid, med manuell overføring av utbetalingsopplysninger fra ett system til et annet. Vi etterlyser derfor bedre systemer og ber om at sentral vergemålsmyndighet bevilges midler til å utvikle elektroniske løsninger så fort som mulig.
1.3.11. Lovfesting av «fremover-vedtak»
Videre foreslår vi en lovendring som gjør det lovlig å fatte «fremover-vedtak», som er betinget av at vergen skal godtgjøres etter de årlige, faste satsene så lenge vergemålet løper videre med uendret mandat og forutsetninger. Etter dagens lovverk skal vedtak om godtgjøring alltid fattes i ettertid av en tidsperiode, fordi det er først da vergehaver og andre parter vet hva vergen har krav på. Dette er fornuftig når det gjelder vergeoppdragene som fordrer mer arbeid enn det som kan godtgjøres med fast sats, men ikke for de øvrige, «ordinære» oppdragene.
Vi ønsker altså en modell der vi kan innvilge godtgjøring og utgiftsdekning etter faste, årlige satser, ved oppnevningen eller i hvert fall i startfasen av et nytt vergeoppdrag. Vi vil i så fall gi godkjennelse for at vergen kan sette i gang med trekk/innkreving fra vergehaver med det samme, etterskuddsvis og i passende terminer, allerede fra starten av oppdraget. Eller Fylkesmannen kan sette i gang med å utbetale godtgjøring i rater til vergen, basert på «fremover-vedtaket» (hvis Fylkesmannen skal dekke). Vi ønsker oss også anledning til en forskuddsutbetaling for en viss periode, dersom det ikke utvikles systemstøtte som muliggjør en løpende, fremtidig utbetaling uten manuelt arbeid ved hver utbetaling.
Dersom departementet ikke kan si seg enig i denne modellen, etterlyser vi et praktisk alternativ.
1.3.12. Diverse øvrige innspill til endringer/avklaringer
Vi foreslår en endring av dokumentasjonskravet for vergenes faktiske utgifter, når de søker om å få dekket utgifter utover det dobbelte av fast sats. I disse tilfellene mener vi at det er urimelig å pålegge vergene en plikt til å dokumentere utgifter som normalt dekkes av den faste satsen, når de ikke er pålagt å gi slik dokumentasjon for å få den faste satsen alene. Kun dersom det er uklart om vergen totalt sett har utgifter utover det dobbelte av fast sats, bør kravet oppstilles. For øvrig ønsker FMOV at departementet forskriftsfester kravet til at utgiftene til sammen må overstige det dobbelte, heller enn å anvende formuleringen «vesentlig (…) overstiger».
Det bør også vurderes en adgang til å ikke tilkjenne utgiftsdekning, eventuelt etter en lavere sats, i saker der en slik dekning vil fremstå åpenbart urimelig, da vergen vil ha lite eller ingen utgifter knyttet til oppdraget. Dette vil særlig kunne være aktuelt for enkelte midlertidige vergeoppdrag, både for mindreårige og voksne. Eksempler kan være samtykkesaker hvor foreldreverge er inhabil, midlertidig verge i avhørssaker, midlertidig verge fordi oppnevnt verge er inhabil, eller vergen er midlertidig ute av stand til å håndtere en mindre del av vergeoppgavene, jf. § 27.
1.3.13. Kommentarer til anslaget om økonomiske og administrative kostnader
FMOV stiller seg noe undrende til at det er foreslått forholdsvis omfattende endringer i godtgjøringsregelverket uten at det synes som departementet har hatt et solid tallgrunnlag å vurdere dagens system utfra. Det anbefales derfor at en i det videre arbeidet med endringene skaffer seg et noe bredere grunnlag for å vurdere omfang og behov for vergenes arbeid. Det kan synes som det er et uttalt mål at innsatsen til vergene skal være lavest mulig. Tatt i betraktning de konvensjonsforpliktelser Norge har for å ivareta rettighetene til de personer som har behov for vergemål bør det etter vårt syn heller være et mål at vergearbeidet blir utført med tilstrekkelig kvalitet, og med den tidsbruk som behovet til den enkelte vergehaver tilsier.
Det er også grunn til å anta at kostnadene til vergeordningen er større enn det som ble lagt til grunn ved etableringen av regelverket – det krever mer av vergene når det gjelder å bli kjent med, løpende høre og vektlegge meninger enn det lovgiver kanskje opprinnelig la til grunn. En oppnevnt verge for barn skal, i tillegg til å høre barnet, også høre den med foreldreansvar som ikke fungerer i saker av betydning. Disse forholdene tilsier også at dagens godtgjøringsnivå trolig ikke er rimelig sett hen til vergenes arbeidsbyrde.
I sum mener FMOV at de foreslåtte endringene ikke vil føre til besparelser for embetene, eller for vergene. Som nevnt ovenfor, er dette blant annet fordi arbeidsinnsatsen til partene i en godtgjøringssak kort sagt vil flyttes fra dagens problemstillinger til andre problemstillinger.
Vi kjenner oss ikke igjen i anslaget om at hvert embete i gjennomsnitt vil ha 10 av de aller mest krevende oppdragene, og at disse oppdragene vil kunne godtgjøres med ca. 50 timer per år. Vi mener at antallet svært krevende oppdrag er mange flere. Videre mener vi at de mest krevende oppdragene fordrer flere timers arbeid per år, anslagsvis 75 timer per år.
2. Innspill til endringer som følge av automatisert kontroll av vergeregnskap
FMOV er enig i forslagene til automatisert kontroll. Departementet berører imidlertid ikke det faktum at barn under 17 år normalt ikke er selvstendige skattesubjekter, men som hovedregel helt
eller delvis lignes sammen med en eller begge av sine foreldreverger. Slik vi har forstått det, kan skattemyndighetene som følge av dette ikke enkelt trekke ut opplysninger om barn. Konsekvensene vil derfor kunne bli at fordelene ved automatisering ikke vil oppnås for vergemål for mindreårige, med mindre dagens system legges om slik at opplysningene kan hentes ut automatisk.
3. Innspill til endring av vergemålsloven § 29
Det bør komme klart frem av bestemmelsen at den omfatter mindreårige.
I forbindelse med at det er foreslått endringer i bestemmelsen foreslår FMOV at en foretar en presisering i bestemmelsen slik at det er utvilsomt at bestemmelsen også omfatter mindreårige med oppnevnt verge. Det vises til at mindreårige uten en fungerende verge får oppnevnt en verge etter vergemålsloven §§ 16 og 25.
I dag gjelder vergemålsloven § 29 annet ledd etter sin ordlyd «den som er satt under vergemål» Legaldefinisjonen i vergemålsloven § 2 tilsier at den kun gjelder for personer som er fylt 18 år, hvor det er truffet vedtak etter vergemålsloven kapittel 4.
I høringsnotatet er det foreslått å endre vergemålsloven § 29 andre ledd til at fylkesmannen «kan frata en oppnevnt verge vervet dersom dette vil være i tråd med ønskene til personen det er vedtatt vergemål for. En verge som ikke er pårørende, kan også fratas vervet som verge for å sikre en velfungerende ordning med god ressursutnyttelse.»
Slik vi forstår høringsnotatet er det med «personer det er vedtatt vergemål for», kun siktet til de tilfeller som omfattes av vergemålsloven § 2 første ledd bokstav b, og ikke de saker hvor det er vedtatt å oppnevne en verge for mindreårige. Etter vår vurdering vil samme behov gjøre seg gjeldende i disse sakene og dette bør gå klart frem av lovteksten.
FMOV presiserer at vi legger til grunn at vergemålsloven § 29 annet ledd også gjelder mindreårige med oppnevnt verge, selv om ordlyden viser til at bestemmelsen gjelder personer som er «satt under vergemål»1. Det er i praksis lagt til grunn at det ikke kan ha vært lovgivers intensjon at barn med oppnevnt verge skal ha en dårligere rettssikkerhet enn voksne med oppnevnt verge. Dette er også lagt til grunn av Statens sivilrettsforvaltning ved behandling av klagesaker etter bestemmelsen. Vi viser også til punkt 3.1 nedenfor.
3.1. Hensynet til barnets beste, barnets rett til å bli hørt og harmonisert lovverk
Det følger av utlendingsloven § 98 g annet ledd annet punktum at en representant kan fratas oppdraget «dersom hensynet til den mindreåriges beste tilsier det».
Det bør gå frem av vergemålsloven § 29 at Fylkesmannen kan frata en oppnevnt verge for mindreårige vervet, dersom hensynet til barnets beste tilsier det, og at barnet har rett til å uttale seg om saken2. Dette samsvarer med vår tolkning av nåværende § 29 annet ledd første punktum, og tilsvarer vergemålsloven § 19 og utlendingsloven § 98 g annet ledd.
En slik tydeliggjøring kan gjøre reglene mer tilgjengelige og styrke barns rettsikkerhet. Det bør etter vårt syn vurderes å utforme et eget ledd i bestemmelsen som gjelder barn.
1 Se vergemålsloven § 2 første og annet ledd
2 Jf. Grunnloven § 104
Dersom forslaget om å fjerne ordlyden «til det beste for» i vergemålsloven § 29 annet ledd første punktum opprettholdes, bør det vurderes om det også er et behov for å endre ordlyden i utlendingsloven § 98 g annet ledd annet punktum, for å harmonisere regelverket.
Utlendingsloven § 98 g annet ledd har ingen regulering av når en representant «skal» fratas oppdraget dersom det er «nødvendig». Det følger av utlendingsloven § 98 a tredje ledd at bestemmelsene i vergemålsloven med tilhørende forskrifter mv. gjelder så langt de passer også for representantoppdrag. For å sikre en enklere tilgjengelig lovtekst, bør det vurderes en tilsvarende endring og presisering i utlendingsloven § 98 g annet ledd.
Vi understreker at vi primært mener det bør gå frem av både vergemålsloven § 29 og utlendingsloven § 98 g annet ledd at hensynet til barnets beste kan medføre et behov for å frata verge/representant oppdraget. Fjernes dette vilkåret, kan det oppstå en uklar rettstilstand som kan gå utover mindreåriges rettsikkerhet.
3.2. Tilknyttet forslag om at «ønskene til personen» skal erstatte «det beste»
FMOV deler departementets syn på at ønskene til vergehaver skal være i forgrunnen ved vurdering av om en verge skal fratas vervet. Dette er også praksis i dag. Samtidig mener Fylkesmannen det vil være uheldig dersom vergehavers eget syn skal være det eneste vurderingskriteriet slik endringen fremstår dersom ordlyden endres fra å «være til det beste» til «være i tråd med ønskene til personen det er vedtatt vergemål for».
Dersom en vergehaver klager på sin oppnevnte verge må den klare hovedregel være, og praksis i dag er, at vergen blir fratatt vervet, og ny verge oppnevnes, uavhengig av om vergen har utført sitt verv på en tilfredsstillende måte. Imidlertid er det i enkelte vergemål slik at det har blitt byttet verge mange ganger, med kort mellomrom, og der det er åpenbart at vergehaver er misfornøyd med vergen uavhengig av hvem det er, vedkommendes samarbeidsevner, og utførelsen av vergerollen. En rettsregel som den foreslåtte, der vergemålsmyndigheten ikke har rom for utøvelse av skjønn ved klager på vergen fra vergehaver, vil etter Fylkesmannens syn medføre at disse vergeoppdragene ikke kan ivaretas på en forsvarlig og tilfredsstillende måte.
Svært hyppige vergebytter er til hinder for tilfredsstillende ivaretakelse av vergehavers interesser. Den kunnskapen/erfaringen en verge har opparbeidet seg om vergehaver kan bare i begrenset grad overføres til ny verge. En slik regel vil etter vårt syn også medføre en mindre velfungerende ordning med dårligere ressursutnyttelse, og således stå i motstrid til departementets andre foreslåtte endring.
FMOV er av den oppfatning at i de saker der vergehaver har hatt mange ulike verger i løpet av kort tid, og det er åpenbart at det ikke er vergenes utførelse av vervet som er årsaken til dette, så må resultatet være at man på et tidspunkt må avslå å frata den oppnevnte vergen vervet til tross for vergehavers ønske. I slike saker bør vergehaver, forutsatt at vedkommende ikke er fratatt rettslig handleevne, henvises til at vergemålet er en frivillig ordning, og at dersom man ikke er fornøyd med hvordan vergemålet ivaretas av vergen, kan vergehaver be om at vergemålet oppheves.
I alle tilfeller forutsetter FMOV at det vil være anledning til å avslå krav fra vergehaver om ny verge, dersom vedkommende er fratatt rettslig handleevne. Fylkesmannen understreker at man også tilknyttet disse vergeoppdragene må høre vergehaver, og som hovedregel frata vergen vervet dersom vergehaver ønsker det. Det er imidlertid et faktum at personen som er fratatt rettslig handleevne ofte er misfornøyd med både vergemål og vergens arbeid, til tross for at vergen
objektivt sett gjør en god jobb. Dersom vergehaver i slike vergeoppdrag gis en absolutt rett til å kunne kreve ny verge når dette er vedkommendes vilje, vil resultatet igjen være at vergen(e) oppnevnt for vedkommende ikke kan ivareta vergeoppdraget tilfredsstillende.
Vårt syn er at dagens skjønnsbestemmelse om at vergen kan fratas vervet dersom dette er «til det beste» for vergehaver, er en velfungerende rettsregel som omfatter et stort antall ulike grunnlag for fratakelse av vergeoppdraget, og oppnevning av ny verge. Fylkesmannen mottar svært mange henvendelser fra pårørende, offentlige instanser og andre som har ulike bekymringer og klager når det gjelder den enkelte verges utførelse av vergeoppdraget. Det er kun i et fåtall av sakene at det er så alvorlige feil og mangler ved vergens utførelse av vergeoppdraget, eller alvorlige forhold knyttet til vergens egnethet, at det er «nødvendig» å frata vergen vervet etter § 29 andre ledd, andre punktum.
Vi understreker at i svært mange vergemål er vergehaver ikke i stand til å ha noe ønske eller vilje tilknyttet hvem som skal være verge, eksempelvis ved langtkommen demenssykdom. Ved å fjerne muligheten til å skjønnsmessig frata vergen vervet når man anser at dette er til «det beste» for vergehaver, svekkes muligheten til å sikre at vergehavers interesser ivaretas på en tilfredsstillende måte.
Eksempelvis er det vår oppfatning at dersom den oppnevnte vergen har et dårlig samarbeid med pårørende, og det er sannsynlig at dette svekker vergens ivaretakelse av vergehavers interesser, så er det til vergehavers beste at vergen fratas vervet. Det er etter vår vurdering ikke mulig å si at det er «nødvendig» å frata vergen vervet i en slik situasjon. Vi oppfatter dermed at den foreslåtte lovendringen fjerner et vesentlig og viktig rom for skjønnsutøvelse som bidrar til at vergehavers interesser ivaretas.
FMOV ser imidlertid at det kan være ønskelig og hensiktsmessig å lovfeste at vergehavers ønsker må tillegges betydelig vekt ved fratakelse av vergeoppdrag. Vi foreslår derfor at ordlyden endres til å omfatte at Fylkesmannen kan frata vergen vervet dersom dette er til det beste for vergehaver, og ikke i strid med vedkommendes ønsker. Dette vil sikre at vergen ikke kan fratas vervet mot vergehavers ønske etter denne skjønnsmessige bestemmelsen, men samtidig at vergehaver ikke har en absolutt rett til å få oppnevnt ny verge ved ønske om dette. Vi understreker at terskelen for å avslå vergehavers ønske uansett må være høy, men at dette etter vårt syn er absolutt nødvendig i noen vergemål dersom vergemålet skal ha noen hensikt.
3.3. Om nytt vilkår for å frata oppnevnte verger vervet for å sikre en velfungerende ordning
I høringsnotatet er det foreslått en ny hjemmel for å frata en oppnevnt verge som ikke er pårørende oppdraget «for å sikre en velfungerende ordning med god ressursutnyttelse». Det er vist til at det kan være et behov for en slik bestemmelse i spesielle tilfeller, uavhengig av om personen med verge ønsker det og uavhengig av om vergen utfører sitt oppdrag på en tilfredsstillende måte.
Endringen i lovteksten gir inntrykk av at en skal kunne frata verger oppdraget basert på hensyn som ikke utelukkende gjelder personen med oppnevnt verge. Den foreslåtte ordlyden utelukker ikke at en må ta hensyn til selvråderetten, hensynet til barnets beste, og hensynet til barnets rett til å bli hørt og medvirke i egen sak. Den forslåtte ordlyden medfører likevel en risiko for feiltolkning, da den indikerer at en kan frata oppnevnte verger utelukkende basert ressurs- og effektivitetshensyn.
Dette vil i så fall kunne svekke selvråderetten for voksne og barns rett til å bli hørt og medvirke i egen sak, og skape en unødvendig uforutsigbarhet for vergehavere.
Det å frata en verge vervet er i seg selv ressurskrevende for vergemålsmyndigheten, men først og fremst fører det til et betydelig merarbeid for vergene samlet sett, i overgangsfasen. Den nye vergen
vil ofte måtte bruke vesentlig mer tid enn det den fratatte vergen ville gjort dersom vedkommende hadde fortsatt i vervet. Dette har igjen en betydelig kostnadsside tilknyttet godtgjøring, uavhengig av om det er vergehaver selv eller staten som betaler.
FMOV mener en regel som den foreslåtte vil gjøre det uforutsigbart for våre faste verger om de får fortsette i vervet, og en slik regel vil kunne oppleves som tilfeldig og skape usikkerhet. Dersom vergen utfører sitt verv på en god måte, arbeidet utføres i samsvar med gjeldende godtgjøringsregler og ingen er misfornøyd med vedkommendes arbeid, bør vergen være sikker på å beholde oppdraget så lenge han/hun ønsker det og det ikke foreligger andre opphørsgrunner. Vi er bekymret for at en endring som den foreslåtte vil gjøre at færre vil ønske å påta seg vergeoppdrag.
Det er vist til at en advokatverge skal kunne erstattes av en alminnelig verge og at personen med verge kan få mindre kostnader i slike tilfeller. Det er også vist til at geografiske hensyn kan tilsi et vergebytte for å sikre bedre ressursutnyttelse, og at dette kan gi lavere kostnader for både personen med verge og staten. Det er videre vist til at det også ved slike vurderinger må tas utgangspunkt i personen med verge sine ønsker i hver enkelt sak.
Etter vår vurdering vil disse eksemplene kunne medføre at en verge fratas oppdraget etter nåværende § 29 annet ledd første punktum, hvor vilkåret er at det er til «det beste» for personen med verge. Her må det også tas hensyn til den enkeltes rett til å bli hørt, og hva som er det beste for personen det gjelder må være det sentrale og avgjørende. Ved stor geografisk avstand og unødvendig bruk av advokatverger vil det typisk være i personens interesser at det byttes verge, for å spare kostnader og sikre tilstrekkelighet geografisk nærhet.
Fylkesmannen mener altså at det bærende prinsipp ved vurderingen av om en verge skal fratas vervet må være hensynet til vergehavers interesser, ikke ressurshensyn. Fylkesmannen opplever at vi i all hovedsak løser utfordringer knyttet til kapasitet, geografi og ressursutnyttelse i samarbeid med våre faste verger. I de tilfeller der vi ikke evner å løse slike utfordringer i samarbeid opplever Fylkesmannen at dagens regelverk gir tilstrekkelig mulighet til å frata vergen vervet.
Vi ser ikke behovet for den foreslåtte endringen, og mener gjeldende regelverk bedre ivaretar vergehavers interesser, samtidig som hensynet til en effektiv ressursutnyttelse er ivaretatt. Vi kan heller ikke se at det vil medføre en vesentlig besparelse for staten med en utvidet rett til å frata oppnevnte verger vervet slik forslaget ligger.
4. Innspill til endring av vergemålsloven § 66
FMOV foreslår en ytterligere endring/presisering av ordlyden i vergemålsloven § 66. I nåværende bestemmelse gis det tilgang til å behandle sensitive og ikke sensitive personopplysninger, mens det i forslag til endring er foreslått at vergemålsmyndighetene kan behandle særlige kategorier av personopplysninger. I dagens bestemmelse vises det til at dette gjelder for opplysninger «etter loven her», og det er ikke foreslått endringer i ordlyden.
For enslige mindreårige asylsøkere oppnevnes det en representant etter bestemmelser i utlendingsloven, se utlendingsloven § 98 b, jf. § 98 a. Det er ingen egen bestemmelse i utlendingslovens kapittel 11 A om behandling av sensitive og ikke sensitive personopplysninger. I bestemmelsen i § 98 a tredje ledd står det følgende: «vergemålsloven med tilhørende forskrifter, og bestemmelser om verger i annen lovgivning, gjelder så langt de passer». Dette medfører at vergemålslovgivningen vil gjelde utfyllende også for behandling av saker etter utlendingsloven
kapittel 11 A. Det som skiller vergemålsloven § 66 med lignende presiseringer er at det i ordlyden eksplisitt er bestemt at bestemmelsen kun gjelder «etter loven her».
En naturlig språklig forståelse vil være at bestemmelsen gjelder vergemålsloven med tilhørende forskrifter. Dette kan føre til usikkerhet om hvorvidt utlendingslovens kapittel 11 A omfattes av bestemmelsen. Ordlyden i utlendingsloven § 98 a tredje ledd og reelle hensyn, for eksempel formålsbetraktninger, tilsier at vergemålsloven § 66 bør gjelde for representantoppdrag. FMOV foreslår derfor en presisering av bestemmelsens ordlyd, slik at dette blir klart.
5.1. Endring av ordlyden «under vergemål»
I høringsutkastet er det vist til at nåværende ordlyd «person under vergemål» ikke gir assosiasjoner til frivillighet. Den foreslåtte endringen er å erstatte dette med «person det er vedtatt vergemål for».
Som vist til ovenfor, knyttet til innspill til § 29, mener vi denne formuleringen er uheldig da den indikerer at bestemmelsen ikke omfatter mindreårige. Vi mener videre at formuleringen kunne vært mer nøytral, for å synliggjøre at vergemål for voksne først og fremst er basert på vergehavers ønske, og ikke noe som blir bestemt av vergemålsmyndighetene alene.
Vi foreslår derfor å bruke ordlyden «person med oppnevnt verge» istedenfor «person det er vedtatt vergemål for». Etter vår oppfatning er denne ordlyden nøytral, og den omfatter klart mindreårige med oppnevnte verger.
Ordlyden «person med oppnevnt verge» utelukker foreldreverger for mindreårige. Foreldreverger for mindreårige er ikke oppnevnt av vergemålsmyndighetene, men er verger i kraft av foreldreansvaret, jf. vergemålsloven § 16. Noen av de foreslåtte bestemmelsene omfatter derfor etter sin ordlyd ikke barn med foreldreverger. Skal foreldreverger omfattes av en bestemmelse bør ordlyden «person med verge» benyttes. Det er mulig det er departementets intensjon å utelukke barn med foreldreverger. I så fall bør det presiseres, fordi det for eksempel har betydning for om Fylkesmannen kan eller skal pålegge foreldreverger en regnskapsplikt.
5.2. Innskuddsgaranti
Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen kun for «oppnevnte verger». I en del tilfeller ser Fylkesmannen i Oslo og Viken at mindreårige med midler til forvaltning har beløp over 2 millioner kroner i samme bank. Bestemmelsen gjelder kun for oppnevnte verger, men bør etter vår mening også gjelde for foreldreverger. Hensynene til å sikre barnets kapital og formue gjør seg gjeldende her som ellers.
Vi viser til høringsbrev datert 12.6.2020, hvor departementet ber om innspill til forslag til endringer i vergemålsloven og -forskriften. Våre synspunkter fremkommer nedenfor.
1. Innspill til endring av godtgjøringsreglene
1.1. Innledende bemerkninger
Fylkesmannen i Oslo og Viken (FMOV) støtter målet om å effektivisere/redusere arbeidsmengden for vergemålsmyndigheten, knyttet til mottak av og behandling av godtgjøringssøknader, og for vergene, knyttet til dokumentasjon og søknadsskriving. Det er også et selvstendig mål, slik vi ser det, at vergehaver i større grad enn i dag skal vite på forhånd hva han/hun skal betale for vergetjenesten.
Vi er imidlertid ikke enig i at alle de foreslåtte endringer er egnet til å nå disse målene. Vi vil begrunne vårt standpunkt nærmere nedenfor, under de enkelte forslagene.
Fylkesmannen har forståelse for at departementet ønsker å holde vergehavers kostnader til verge nede. Vi merker oss videre at det er et uttalt mål at heller ikke statens utgifter til vergeordningen skal øke. Det er imidlertid grunn til å presisere at det er helt avgjørende for en god vergemålsforvaltning at vi har kompetente og dyktige verger. Satsene for godtgjøring er ikke blitt justert siden vergemålslovens ikrafttredelse, og vi er bekymret for konsekvensene det kan få dersom det ikke foretas en rimelig oppjustering. På denne bakgrunn foreslår vi en generell oppjustering av både fast sats og satsene for timegodtgjøring. Deretter bør satsene justeres årlig.
Nedenfor kommenteres først departementets forslag. Deretter vil vi redegjøre for enkelte alternative endringsforslag, samt nevne noen problemstillinger høringsforslaget ikke tar opp.
1.2. Innspill til departementets forslag
1.2.1. Innføring av oppstartsats
FMOV er positive til innføring av oppstartsats, men mener ordningen ikke bør avgrenses til de ekstra arbeidskrevende oppstartene. I de aller fleste oppdrag vil det være større behov for innsats fra vergens side de første par månedene. Dette gjelder også der behovene til vergehaver er klargjort på forhånd. I alle tilfeller er vi av den klare oppfatning at oppstartsats også bør kunne gis ved bytte av verge. Ikke sjelden er det behov for grundig innsats fra ny verge i starten av vedkommendes oppdrag, for å sikre vergehavers interesser på en god måte. Et bytte av verge vil ofte være begrunnet i at tidligere verge har samarbeidet dårlig med vergehaver, eller ikke ivaretatt sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.
Oppstartsatsen i den form som departementet har foreslått, med søknad og skjønnsmessig vurdering i alle oppdrag, vil medføre mye merarbeid for vergene og fylkesmennene. Dette er på tvers av departementets uttalte ønske om effektivisering.
Vi foreslår derfor at vergene som hovedregel skal godtgjøres med en oppstartsats i alle faste oppdrag, men at oppstartsatsen heller settes noe lavere enn foreslått. Det bør ikke gis oppstartsats i midlertidige oppdrag. Det bør også eventuelt vurderes en unntaksregel, der Fylkesmannen ved oppnevning kan gjøre unntak fra retten til oppstartsats i de tilfeller det åpenbart ikke er behov. Dette vil medføre noe merarbeid for fylkesmennene, men langt mindre enn hvis oppstartsats må vurderes skjønnsmessig i alle oppdrag.
Rett til oppstartsats vil markere en forventning til særlig innsats i startet av et oppdrag. Blant annet ved å gjøre seg godt kjent med vergehaver, skaffe seg god oversikt over hvilke oppgaver vergehaver har behov for bistand til, og dermed også kunne vurdere om mandatet er i tråd med vergehavers behov og ønsker.
Vi er usikre på om det er riktig å innføre en hovedregel om oppstartsats for de alminnelige vergene. Alminnelige verger vil etter vår erfaring uansett legge inn frivillig, ubetalt innsats, også i startfasen. I tillegg vil alminnelige verger gjennomgående kjenne vergehaver fra før og derfor ikke ha like stort behov for å bruke tid på å gjøre seg kjent.
Vi er positive til å begrense perioden for oppstartsats til de første par månedene, men ønsker en presisering av om dette betyr to eller tre måneder.
FMOV bemerker at det kan være hensiktsmessig å også innføre en fast avslutningssats. Per i dag er det variabelt hvem som søker om og får innvilget godtgjøring for avslutningen av oppdraget, og forskriften åpner for flere varianter (time for time, eller andel av årlig sats). Det bør derfor klargjøres hvor høy avslutningssatsen skal være og i hvilke tilfeller den eventuelt ikke skal gis. Hvis en avslutningssats innføres, er det viktig at også denne kan innvilges uten forutgående søknad, og uten at arbeidet må dokumenteres med timeliste. I motsatt fall vil den øke arbeidsbyrden for vergene og fylkesmennene unødig. Vi ser for oss at denne avslutningssatsen skal være nokså lav, eksempelvis tilsvarende 1-2 timers arbeid, og at den kan innvilges samtidig som siste del av ordinær godtgjøring innvilges. Som for oppstartsatsen foreslår vi at det kan gjøres unntak der det åpenbart ikke er behov.
1.2.2. Innføring av en ny, forhøyet fast sats
FMOV støtter målet om å redusere vergenes og fylkesmennenes arbeidsbyrde, øke forutsigbarheten og legge til rette for vergearbeid.
Vi mener imidlertid at departementets forslag ikke vil medføre redusert arbeid for noen parter. Innsatsen på begges side flyttes fra å være søknad om timegodtgjøring til søknad om høy sats. I tillegg blir skjønnsutøvelsen større, ved at vergen skal dokumentere økt arbeidsbyrde, men uten at det er et krav å levere timeliste. Timelister er et konkret verktøy, og gir et godt grunnlag både for å vurdere om vergens arbeid er utført tilstrekkelig effektivt, og om alt arbeid er innenfor vergens mandat. FMOV har, trolig i likhet med øvrige embeter, lagt ned betydelig arbeid i god veiledning til vergene og tydelige interne retningslinjer i håndteringen av vurderingen av timelister.
Vi mener at heller ikke vergehavers forutsigbarhet øker i noen særlig grad med dette forslaget. De vil likevel ikke vite på forhånd om ordinær eller forhøyet sats er aktuelt for deres verge.
I tillegg mener vi at vergene allerede har insentiv til å effektivisere arbeidet, ved at de er kjent med at fylkesmannen avkorter timelister der arbeidet ikke er effektivt utført.
Det fremstår også lite gjennomtenkt at fylkesmennene skal innvilge en forhøyet sats kun i tilfeller der vergen dokumenterer ekstra arbeidsbyrde over tid, samtidig som den forhøyede satsen skal innvilges for tiden fremover og uten mulighet til senere å innvilge timer istedenfor (eller i tillegg). Hvis godtgjøringssøknad skal vurderes midt i en periode med ekstra arbeidsbyrde, hvordan skal vergen og fylkesmennene forholde seg til fremtiden? Forhøyet sats fremover i tid vil bære preg av gjetning om fremtiden. Forhøyet sats bakover i tid kan like gjerne vurderes ut fra timelister, som er grundig dokumentasjon for medgått tid, og slik dokumentasjon og vurdering er alle parter allerede vel kjent med, jf. ovenfor.
Vi mener det er et bedre alternativ å øke den ordinære, faste årlige satsen tilstrekkelig til at flere oppdrag enn i dag anses tilstrekkelig godtgjort med ordinær, fast sats. På den måten vil antallet søknader om timegodtgjøring gå ned, uten at vergenes og fylkesmennenes arbeidsbyrde flyttes over på en annen type søknader. Som det fremgår nedenfor, foreslår vi også å videreføre timegodtgjøring som i dag, og dette gjør behovet for en forhøyet sats overflødig.
Dersom det likevel blir innført forhøyet sats, mener vi det er avgjørende at departementet gir klare føringer for hvilke hovedtyper av vergeoppgaver som skal gi rett til forhøyet sats. Eventuelt må man kreve at vergen leverer timeliste. Da vil Fylkesmannen ut fra timelistene se om oppdraget kvalifiserer til forhøyet sats og eventuelt også gi veiledning til verger som arbeider mer enn lovgiver/mandat forutsetter (slik vi allerede gjør i dag).
Hvis forhøyet sats innføres, bør den ikke begrenses til de oppdrag som har både økonomisk og personlig mandat. Det vil kunne være behov for en betydelig ekstrainnsats også i oppdrag som kun omfatter henholdsvis økonomiske eller personlige interesser. Slik forslaget er utformet, kan det se ut til at en verge som ikke har både personlig og økonomisk mandat, aldri vil kunne få økt dekning for arbeidet, jf at timegodtgjøring ette forslaget forutsetter at det allerede er innvilget forhøyet sats. I tillegg er de ordinære satsene lavere når en kun har hhv personlig eller økonomisk mandat. Dette mener vi er sterkt urimelig og ikke i tråd med vergehavernes individuelle behov for bistand.
En forhøyet sats bør heller ikke være forbeholdt kun faste verger.
FMOV er for øvrig enig i at det ikke innføres ulike nivåer på en eventuell forhøyet sats, og at det ikke innføres stykkprissatser.
1.2.3. Ny regel om timegodtgjøring
FMOV mener at mulighet for å innvilge timegodtgjøring bør beholdes som i dag, men at det presiseres i forskriften hva som gir rett til timegodtgjøring. Videre kan det være hensiktsmessig å oppstille krav om at timelister sendes inn innen rimelig tid etter at en mer arbeidskrevende periode er påbegynt, for å øke alles forutberegnelighet og fylkesmennenes mulighet til å gi veiledning og/eller føre tilsyn med vergene.
Vi er ikke enige i forslaget om å begrense bruken av timegodtgjøring som beskrevet i høringsnotatet, når det gjelder krevende oppdrag.
Hovedmålet med regelendringene må også være at oppdragene blir godtgjort på et riktig nivå, samtidig som arbeidsbyrden reduseres og praksis er lik. Forslaget her vil ikke bidra til dette, siden dagens skjønnsmessige vurderinger bare flyttes fra et tema til et annet.
Dagens regel om timegodtgjøring er allerede en unntaksregel. Departementet har beskrevet at flere embeter innvilger timegodtgjøring i en stor andel av vergemålene. Vi mener imidlertid at dette viser hvilken arbeidsbyrde vergene faktisk har, snarere enn at det viser at dagens timegodtgjøringsregel er galt innrettet eller at fylkesmennene praktiserer regelen feil.
Vi tror at årsaken til den store mengden timegodtgjøringssøknader er at de årlige, faste satsene er for lave og dermed ofte ikke gir rimelig dekning. Vi tror at antallet søknader om timegodtgjøring vil reduseres dersom de ordinære faste satsene økes.
Et krav om at fylkesmennene skal føre tilsyn før timegodtgjøring kan gis, er hensiktsmessig. Vi fører imidlertid allerede i dag «tilsyn» ved gjennomgang av timelistene, på den samme måten som departementet beskriver. Vi vil fortsette med det, uavhengig av om kravet blir forskriftsfestet, fordi det allerede ligger i dagens regel at timegodtgjøring skal innvilges kun hvis omfanget av oppdraget tilsier det. Tilsyn er nødvendig for å vurdere om oppgavene er innenfor mandatet og, og om tidsbruken er effektiv. Vi er godt trent i å vurdere timelister på denne måten, og vi er etter hvert kjent med hvor grensen mellom årlig godtgjøring og timegodtgjøring går. En presisering i forskriften om krav til tilsyn kan imidlertid virke oppdragende for vergene, ved at de er kjent med at søknad om timegodtgjøring vil føre til tilsyn.
Vi mener det er viktigere at departementet gjør det tydelig i forskriften hvilket omfang som skal til før vergen har krav på timegodtgjøring (i hvert fall hvis dagens regel om enten timegodtgjøring eller årlig, fast sats, beholdes). Dagens formulering i forskriftens § 16 fjerde ledd, «dersom omfanget av oppdraget tilsier det», er etter vår oppfatning ikke tydelig nok. Det er grunn til å tro at de ulike fylkesmannsembetene vurderer innholdet i regelen ulikt. I hvert fall er det klart for oss at vergenes oppfatning av hva som gir rett til timegodtgjøring, skiller seg sterkt fra vergemålsmyndighetens oppfatning. SRF har gitt muntlige signaler til fylkesmennene om at et oppdrag skal godtgjøres med timesats først når vergen har arbeidet nær til dobbelte av det som fast sats er ment å dekke. Dette er imidlertid ikke uttrykt skriftlig, i retningslinjer eller annet materiale. Dette er derfor en regel som fylkesmennene kjenner til, men som ikke er tilgjengelig for verger eller vergehavere, annet enn gjennom enkelte klagesaksvedtak og eventuelt gjennom den enkelte fylkesmanns veiledning. Vi mener det er viktig at denne «grensen» klargjøres i eller i forbindelse med endring av forskriften.
Vi ønsker også en klargjøring i forskriften av hva som skal til for at fylkesmannen kan avkorte søknad om medgått tid, i de tilfellene der vi anser at timegodtgjøring er korrekt, samtidig som vi ser at ikke all tidsbruken fremstår som nødvendig. SRF har gjennom klagesakene akseptert at avkorting skjer
der konkrete oppgaver som vergen har søkt om timegodtgjøring for, ikke gir rett til godtgjøring, for eksempel oppgaver som ikke er vergeoppgaver. Vi har imidlertid ikke fått aksept for skjønnsmessig å fastsette et annet samlet timeantall, utfra hva vi anser som rimelig tidsbruk for oppgavene. Vi mener at dette er et nødvendig verktøy i arbeidet med å fastsette riktig godtgjøring, og det vil også være effektivt i vår veiledning av vergene.
For vergehaverne er det mindre kjent hva som skal til for at vergen har rett til timegodtgjøring, og dermed mindre forutsigbart. Departementets forslag til ny timegodtgjøringsregel vil ikke hjelpe vergehaverne til på forhånd å vite hva slags godtgjøring de kan komme til å måtte betale for vergetjenesten sin. Våre alternative forslag vil heller ikke øke vergehavernes forutsigbarhet om dette. Vi foreslår imidlertid et krav om at vergen sender inn timelister innen rimelig tid etter at en arbeidskrevende periode er påbegynt, for å bøte på dette. Slik kan vergens timeliste bli vurdert av Fylkesmannen på et tidlig tidspunkt, og alle parter får nødvendig avklaring tidlig nok til at eventuell «gal» tidsbruk i stor grad avverges. På denne måten vil også vergehavers forutberegnelighet øke. Et slikt krav kan også bidra til å øke bevisstheten om hva som fører til at akkurat hans/hennes verge må arbeide mye. Det kan kanskje gjøre vedkommende mer bevisst på om han/hun selv bidrar til det økte omfanget, og videre om vedkommende selv kan bidra til å begrense omfanget.
Vi støtter ikke kravet om at Fylkesmannen skal forhåndsgodkjenne arbeidet og sette en øvre grense for hvor mange timer som kan godtgjøres. Dette vil medføre unødvendig ekstraarbeid både for vergene og for fylkesmennene. Det vil også i de fleste tilfeller bære preg av gjetning. Dermed må fylkesmannen gjøre vurderingen på nytt igjen på et senere tidspunkt, basert på vergens beskrivelse av faktisk medgått tid.
Videre er det mange embeters erfaring at en slik angitt grense for arbeidet ofte blir oppfattet av vergen som en aksept for å bruke det antallet timer, selv om alt arbeidet ikke viser seg å bli nødvendig. Hvis vergen heller ikke skal levere timeliste i ettertid, vil ikke Fylkesmannen eller vergehaver kunne kontrollere i ettertid at vergen faktisk har utført nødvendig arbeid, tilstrekkelig effektivt.
Vi er åpne for at timegodtgjøring skal være en godtgjøring som kommer i tillegg til fast, årlig sats, slik departementet har foreslått. Vi ser imidlertid at alle parter i så fall kan få merarbeid knyttet til å søke om, og bedømme, søknader om timegodtgjøring. Hva skal med i begrunnelsen for timegodtgjøring og hva skal ikke med? En forutsetning måtte være en presisering av hva Fylkesmannen kan trekke ut av vergens timeliste fordi det i realiteten beskriver helt vanlige vergeoppgaver, i et normalt omfang.
FMOV mener at departementets forslag, sett i sammenheng, vil medføre at det i godtgjøringsarbeidet innføres flere skjønnsmessige terskler, som etter vårt syn vil medføre et betydelig ekstraarbeid og dessuten svekke forutsigbarheten både for vergen og vergehaver;
Kravet til forhøyet sats er «vesentlig større», og at en som hovedregel ikke trenger å levere en timeliste.
Kravet for timesgodtgjøring er foreslått til å gjelde i «svært krevende oppdrag der arbeidsbyrden er særdeles stor». Det er forutsatt levering av timelister.
Forskjellen her vil vel medføre i mange tilfeller at det er vanskelig for vergen å vite om arbeidsmengden blir «vesentlig større» eller «svært krevende» med «særdeles stor arbeidsbyrde»?
Det er vanskelig å se at et godtgjøringsregime i tråd med forslaget vil kunne gi de gevinster departementet ønsker.
1.2.4. Retten til vergegodtgjøring etter salærsats
FMOV vil på dette punktet gå lenger enn departementet; vi foreslår at bruken av advokatverger til salærsats avskaffes helt.
Dette begrunner vi i departementets utgangspunkt, som vi er enige i. Personer med verge må kjøpe advokattjenester på lik linje med andre borgere som behøver spesialisttjenester, og vergeordningen er ikke ment å skulle gi noen personer større rett til dekning av for eksempel juridisk bistand, enn andre.
Vi ser også at noen vergehavere har et større behov for juridisk bistand enn andre, som en direkte følge av sykdommen som ligger bak behovet for verge. Vi er derfor positive til at kostnadene dette medfører, i noen tilfeller dekkes av det offentlige. Vi mener imidlertid at bistanden i så fall må ytes av andre enn vergen, og at en eventuell dekning av utgiftene til advokat må hjemles i rettshjelpsloven, og ikke i vergemålsloven.
Vi er altså imot å videreføre anledning til bruk av advokatverge med offentlig salærsats. Hvis forslaget likevel blir vedtatt, mener vi at regelen bør innrettes noe annerledes enn i høringsnotatet.
For det første bør det vurderes om unntaksregelen er for snevert definert. Herunder bør det særlig vurderes om vergehaver er sikret tilstrekkelig juridisk bistand i mulige straffesaker, herunder saker der en mistenker negativ sosial kontroll, frihetsberøvelse eller andre alvorlige inngrep i den personlige friheten.
For det andre er vi ikke enige i vilkåret om at Fylkesmannen på forhånd skal foreta en vurdering av sannsynligheten for å nå frem med et krav om ugyldighet. Det vil medføre at Fylkesmannen tar en vurdering som retten i siste instans må gjøre, dersom saken havner i rettsapparatet. Det bør ikke være Fylkesmannens oppgave. Det bør være tilstrekkelig at Fylkesmannen på forhånd har vurdert det slik at vergehaver har en sykdom som erfaringsmessig fører til behov for hjelp til å komme ut av ugyldige avtaler, og vurdere advokatvergen som egnet verge til den konkrete saken.
For det tredje støtter vi ikke kravet om at Fylkesmannen på forhånd skal godkjenne et antall timer og sette et tak. Dette blir svært tidkrevende, og dessuten nærmest basert på gjetning i mange tilfeller. Sannsynligheten er dermed stor for at den fastsatte timeantallet i ettertid ble lite treffende. Videre kan det være at vergehaver umiddelbart inngår en ny avtale som han/hun må ut av, og tidsbruken vil naturlig gå opp. Vi anbefaler heller å beholde dagens praksis om at godtgjøring time for time godkjennes i ettertid, etter advokatvergens timeliste. Advokaten vil ha risikoen for at alt arbeidet har vært nødvendig og tilstrekkelig effektivt utført, og vergehavers forutsigbarhet er lav. Begge deler, og særlig det siste, er ufordelaktig. På den annen side er advokater godt kjent med en slik fremgangsmåte fra andre saker, herunder rettshjelpssaker, og det påligger dem å være profesjonelle. Vi viser også til innspillet vårt om innføring av et tak for hva en vergehaver med begrensede midler må betale, noe som vil kunne øke forutsigbarheten noe.
Vi er på den annen side enig i at kravet om at det må stå i mandatet at Fylkesmannen har vurdert at advokatverge er nødvendig.
Vi er også enig i at advokatsalær skal være forbeholdt det juridiske arbeidet som Fylkesmannen har omtalt i mandatet, og at eventuelt øvrig arbeid advokatvergen måtte utføre, skal godtgjøres etter reglene som gjelder for faste verger. Dog anser vi sannsynligheten stor for at både vergen og vergehaveren vil finne det vanskelig å skille helt det juridiske arbeidet fra øvrige vergeoppgaver,
etter at advokatvergen er oppnevnt. Dette blir lettere for alle parter dersom vi samtidig oppnevner en annen verge til å ivareta øvrige vergeoppgaver. Dette underbygger, slik vi ser det, vårt prinsipale forslag, nemlig at det juridiske arbeidet ikke bør anses som vergeoppgave, men som advokatbistand utenfor vergeordningen.
Departementet har ikke berørt betydningen av vergehavers betalingsevne for krav om vergegodtgjøring etter salærsats. Vi antar derfor at de ordinære regler for når Fylkesmannen skal dekke godtgjøringen gjelder også her.
1.3. Alternative forslag fra FMOV til endring av godtgjøringsreglene
Det går fram ovenfor at FMOV i all hovedsak ikke støtter departementets forslag til endringer i godtgjøringsreglene. Vi foreslår at departementet i stedet vurderer følgende endringer i dette regelverket:
økning av (ordinære) faste, årlige satser og timesatser
indeksregulering av satsene hvert år
innføring av en egenandelsordning for vergegodtgjøring for å sikre at alle (de fleste) vergehavere betaler litt, men ingen betaler for mye (tak), i kombinasjon med fortsatt behovsprøving av godtgjøringen som ligger mellom egenandelen og øvre grense
klargjøring av vilkårene for Fylkesmannens dekning av vergegodtgjøring
endring av vilkårene slik at Fylkesmannens kan dekke vergegodtgjøring av rimelighetshensyn
digitalisering og automatisering av utbetaling av godtgjøring, herunder lovfesting av «fremover-vedtak» med etterfølgende løpende trekk fra vergehavers konto
diverse øvrige innspill til endringer i godtgjøringsreglene
Vi vil utdype og begrunne våre egne forslag nærmere nedenfor, og deretter gi innspill til departementets forslag.
1.3.2. Økning av (ordinære) faste satser og indeksregulering
FMOV mener at det aller viktigste grepet nå vil være å oppjustere de årlige, faste satsene, og timesatsene, og at disse senere indeksreguleres hvert år. Dette vil medføre færre søknader om timegodtgjøring, og langt på vei gjøre en forhøyet sats overflødig.
Det er av betydning for de faste vergene at de kan godtgjøres i takt med den generelle lønnsutviklingen i samfunnet. Vergene vil da føle seg både hørt og verdsatt. Vi anbefaler at satsen knyttes til en viss andel av Folketrygdens grunnbeløp (G) for eksempel slik at det nye beløpet for ordinær sats (både økonomi og personlig) utgjør kr 15 000. Vi anbefaler at satsen for dekning av nødvendige utgifter til de faste vergene reguleres tilsvarende.
Etter vår oppfatning er det rimelig at også de alminnelige vergene får en viss utvikling i sin godtgjøring. Det synes derfor hensiktsmessig at også satsene for disse vurderes når det skal skje en revisjon av regelverket.
1.3.3. Innføring av en egenandelsordning for vergegodtgjøring
Videre anbefaler vi innføring av en egenandelsordning for vergehaverne. Det kan da tenkes en lav, fast egenandel for alle vergehavere, et tak for hva hver enkelt vergehaver skal måtte dekke selv, i kombinasjon med allerede eksisterende regler om at vergehavere som mangler inntekt, formue og betalingsevne, får vergeutgiftene (unntatt egenandelen) dekket av Fylkesmannen. Eventuelt bør det
også åpnes for at vergehaver slipper å betale egenandel der både formue og inntekt er nær null. På denne måten tror vi at lovgiver bedre kan sikre at vergehavers kostnader til vergetjenesten holdes nede, samtidig som vergene får tilstrekkelig godt betalt og dermed står i oppdraget og ivaretar vergehavers interesser på en god måte. Samtidig vil det styrke vergehavers bevissthet om valget de tar (verge eller ikke verge), ved at alle vergehavere, også de med lav betalingsevne, må være villige til å betale en (lav) egenandel.
1.3.4. Klargjøring av vilkåret for når Fylkesmannen skal dekke godtgjøring – henvisning til Forskrift om livsoppholdssats ved gjeldsordning og forskuddstrekk
Dernest bør departementet klargjøre hvor grensen for Fylkesmannens dekning av vergegodtgjøring i vergemålsforskriften § 19 går. Per i dag bruker vårt embete mye ressurser på å vurdere søknader om Fylkesmannens dekning, og vi baserer vurderingen i stor grad på skjønn. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) har gitt føringer, gjennom klagesakene, om at vergehaver skal ha en viss sum per måned til livsopphold. Denne «grensen» er imidlertid svært flytende, og vi skal i vurderingen ta hensyn til mange ulike deler av personens økonomi – i den grad det er godt beskrevet fra vergens eller vergehavers side. Dette fører til ulik behandling av vergehaverne, og trolig også til at embetene seg imellom vurderer grensen ulikt.
Vi mener at vi, ved vurderingen av betalingsevnen, bør kunne bruke livsoppholdssatsene i «Forskrift om livsoppholdssatser ved utleggstrekk og gjeldsordning» som veiledende grense for hva vergehaver skal ha igjen til livsopphold per måned. Dette gir en klarere grense enn den «grensen» til livsopphold som er vi oppfatter at SRF beskriver i klagesaker. Forskriften slår klart fast hvilke utgifter som skal trekkes fra før man ser på rest til livsopphold, hvilket vil gi en likere vurdering av sakene. Dagens praksis fremstår mer tilfeldig, fordi flere typer utgifter hensyntas etter § 19 enn etter livsoppholdsforskriften (her skal kun boligutgifter, inkludert boliggjeld, og vergegodtgjøring hensyntas). Dette innebærer at vergehavere med høye utgifter til for eksempel forbruksgjeld, slipper å betale vergen sin selv, mens andre vergehavere, som ikke har forbruksgjeld, må betale selv. Vi mener at disse bør hjelpes gjennom gjeldsordningsinstituttet, heller enn gjennom vergegodtgjøringsordningen. Videre er det langt vanskeligere å innhente/fremlegge budsjett og dokumentasjon for utgifter til telefon, strøm, gjeld og medisiner/apotekvarer, enn kun for boligutgifter.
Vår erfaring er at bruk av livsoppholdssatsen i vergemålssakene gir det samme utfallet i mange saker, når det gjelder hvem som skal dekke utgiftene sine selv. Videre har den differansierte satser for de som forsørger barn, den indeksreguleres og den er tilgjengelig for alle til orientering. Bruk av denne grensen vil også bidra til at ikke staten «gir med den ene hånda» (fra NAV), mens staten «tar tilbake med den andre» (fra Fylkesmannen). Videre er det også i forskriften tatt inn en bestemmelse om at man skal gjøre en konkret vurdering, slik at alle tilfeller uansett blir vurdert konkret – men med likest mulig utgangspunkt når det gjelder hvilke utgifter som hensynstas og hva som kreves dokumentert.
Vi foreslår derfor en henvisning i vergemålsforskriften § 19 til livsoppholdssatsforskriften.
1.3.5. Klargjøring av inntekts- og formuesgrensen for ektefeller/samboere
Det bør etter vår oppfatning gjøres klarere hvilken inntektsgrense som gjelder for ektefeller i § 19. Ordlyden «fylkesmannen skal dekke godtgjøringen og utgiftene til vergen dersom disse personene til sammen har en bruttoinntekt som a) er lik eller lavere enn minstepensjon» gir inntrykk av at parets inntekt skal legges sammen, og sammenlignes med én minsteytelse. Dette blir urimelig sammenlignet med enslige vergehavere og trolig ikke tilsiktet. Vi har praksis for å legge til grunn det
dobbelte av 2,28 G (og 75 000 i formue), selv om dette er på tvers av ordlyden. Altså; se om paret til sammen har en inntekt tilsvarende det dobbelte av 2,28 G (altså 4,56 G).
1.3.6. Klargjøring av inntektsgrensen for unge uføre
For øvrig er vi positive til endring av ordlyden i § 19 slik at det blir klart at det gjelder en annen inntektsgrense for unge uføre. Dette har vært uklart etter dagens ordlyd, etter endring av folketrygdloven for mange år siden. Nå blir det klart, i og med henvisning til hele bestemmelsen i folketrygdloven § 12-13. Vi foreslår likevel at departementet kommenterer dette, eventuelt endrer henvisningen til § 12-13 dersom det ikke er tilsiktet at det skal gjelde en egen inntektsgrense for unge uføre.
1.3.7. Endre ordet minstepensjon til minsteytelse
Vi foreslår samtidig at ordet «minstepensjon» i § 19 endres til «minsteytelse», siden begrepet minstepensjon ikke lenger anvendes i folketrygdloven § 12-13.
1.3.8. Bør mindreårige dekke egne utgifter til verge?
Under punkt IV i høringsforslaget står det: «Er inntekta og formuen under dei fastsette grensene, skal staten betale for verja. I tillegg er det ei skjønnsmessig opning for at staten heilt eller delvis kan betale for verja dersom omsynet til personen si betalingsevne tilseier det. Staten dekkjer òg godtgjering til verjer for mindreårige.»
Det stemmer ikke at staten, etter dagens regler, dekker godtgjøring for mindreårige. Mindreårige skal i utgangspunktet dekke vergeutgiftene sine selv, med mindre de har ingen eller lav inntekt og formue, eventuelt mangler betalingsevne. Grensene for hvem som skal dekke selv er de samme som for voksne vergehavere.
FMOV mener imidlertid at departementet bør vurdere en regelendring, slik at staten skal dekke utgifter til verge for alle mindreårige.
Fylkesmannen skal oppnevne verge for mindreårige som ikke har fungerende verge, fordi mindreårige som hovedregel ikke har rettslig handleevne. Vi skal i denne sammenheng ikke ta hensyn til om den mindreårige selv ønsker verge eller ikke. Vergemål for mindreårige skiller seg derfor fra vergemål for voksne, som i utgangspunktet er frivillig. Det kan fremstå som urimelig at mindreårige som ikke har fungerende foreldreverger, eller som har mistet foreldrene, må betale for utgiftene til en oppnevnt verge.
Det kan anføres at når en foreldreverge er inhabil til å ivareta barnets interesser, for eksempel i en sak hvor fylkesmannens samtykke trengs til disposisjoner for eksempel etter vergemålsloven §§ 37, 39, 40, 41 mv., at det er rimelig at barn dekker kostnadene til verge om de oppfyller øvrige vilkår. Imidlertid er ikke nødvendigvis en søknad sammenfallende med barnets ønsker og meninger. Selv om foreldrevergene har en plikt til å høre barnet og vektlegge den mindreåriges mening i henhold til alder og modenhet, er vår erfaring at dette sjeldent er tilstrekkelig belyst på det tidspunktet vi skal ta stilling til om det skal oppnevnes en midlertidig verge. Uavhengig av dette, vil vi, slik regelverket i dag er utformet, ha en plikt til å oppnevne en midlertidig verge, dersom foreldrevergene ønsker å opprettholde søknaden. Barn kan be fylkesmannen ta stilling til et spørsmål som tilfaller oppgaver under vergemålet dersom barnet er uenig i vergens avgjørelse, og det er etter vår vurdering tvilsomt om dette også omfatter oppnevning av en midlertidig verge etter § 34, jf. § 16. I alle tilfelle er bestemmelsen lite kjent. Selv om vi forhåndsvarsler barn over en viss alder, om oppnevning av
midlertidig verge, er det sjeldent vi mottar tilbakemeldinger fra barnet. Tilsvarende vil yngre barn sjeldent ha en reell mulighet til å imøtegå sine foreldre ved å ta kontakt med vergemålsmyndighetene.
Mindreårige som betaler for egen verge, har normalt formue over de fastsatte grenser, men lav eller ingen inntekt. Utgifter til verge vil da tære på den mindreåriges formue.
I noen saker fremstår det som sterkt urimelig og støtende mot den alminnelige rettsoppfatningen at den mindreårige selv må dekke utgiftene. Eksempel på urimelige utslag av dagens regler er sak hvor mindreårig får oppnevnt midlertidig verge i straffesak, fordi foreldrene er skadevoldere. Hvis den mindreårige tilkjennes voldsoffererstatning i saken som overstiger kr 50 000, må vedkommende selv dekke den midlertidige vergens utgifter.
Et annet eksempel er at en mindreårig har mottatt en voldsoffererstatning, og det er oppnevnt verge som ivaretar alle oppgavene under vergemålet, som følge av at foreldrene ikke er i stand til å ivareta den mindreåriges interesser. Erstatningen vil da over tid bli redusert som følge av at den mindreårige må betale utgifter til verge. Dersom voldsoffererstatningen opprinnelig var kr 100 000, vil den i løpet av noen år være redusert til kr 50 000 som er grensen for når staten skal betale vergeutgiftene.
Tilsvarende kan det oppfattes støtende at et barn for eksempel skal dekke utgifter til midlertidig verge når en av foreldrevergene er gått bort og den andre foreldrevergen er inhabil til å ivareta mindreåriges interesser i forbindelse med arveoppgjøret. Det finnes også en rekke andre eksempler på urimelig resultater, når barn selv skal dekke utgiftene til en oppnevnt verge, etter dagens regelverk.
Dersom hovedregelen om at mindreårige i hoved skal dekke vergeutgiftene beholdes, mener FMOV at det bør åpnes for et unntak hvor staten kan betale godtgjøring og utgiftsdekning til oppnevnt verge etter en rimelighetsvurdering, som bør presiseres i forskrift eller i retningslinjer fra Statens sivilrettsforvaltning.
1.3.9. Ny regel om Fylkesmannens dekning av vergeutgiftene av «rimelighetshensyn»
SRF har i flere klagesaker videre gitt uttrykk for at dagens vergemålsforskrift ikke hjemler Fylkesmannens dekning av vergeutgiftene i andre tilfeller enn der vergehaver har lav inntekt, lav formue og/eller manglende betalingsevne. Det åpnes ikke for Fylkesmannens dekning av vergeutgifter av rimelighetshensyn i dagens regelverk. Dette har noen konsekvenser som FMOV mener er uheldige. Vergehavere som ikke selv har ønsket vergemål, eller som klager på opprettelsen i ettertid og som har verge mens klagen er til behandling hos vergemålsmyndigheten, må selv dekke vergeutgiftene i den perioden vergemålet har vart. Det samme må vergehavere som blir fratatt rettslig handleevne, og hvor vergemålet oftest ikke er frivillig. Tilsvarende kan det oppstå problemer for en midlertidig verge til mindreårige å få dekket krav, der foreldrevergene ikke samtykker til å bruke av barnets midler.
FMOV etterlyser en mulighet til å innvilge Fylkesmannens dekning i særlige tilfeller, der det fremstår som urimelig at vergehaver skal pålegges å dekke vergeutgiftene sine selv. Dette kan gjerne formuleres som en snever unntaksregel.
Dagens regler innebærer også at Fylkesmannens dekning ikke er aktuell der vergehaver har betalingsevne, men ikke betalingsvilje. Resultatet er i noen tilfeller at vergen ikke får noen dekning for et rettmessig krav fordi vergehaver nekter å betale (med mindre vergen går til rettslig inndrivelse
og når frem med sitt krav i rettsapparatet). Andre tilfeller som ligner, kan være barn som har hatt oppnevnt verge for en periode, men hvor oppdraget er avsluttet, og vergen får ikke samtykke fra foreldreverger til dekning av vergeutgifter fra barnets kapital. Videre er det nokså hyppig forekommende at et vergemål avsluttes før vergen har fått anledning til å trekke fra vergekonto, og at vergehaver etter avslutning nekter å betale vergen, til tross for betalingsevne. Verge som ikke på noe tidspunkt forvalter økonomien til vergehaver, fordi mandatet er snevert eller fordi vergehaver ønsker å forvalte midlene sine selv, har ikke tilgang til konto og er også avhengig av vergehavers betalingsvilje. Når barn har oppnevnt en verge, men vilkårene ikke lenger foreligger, kan det oppstå problemer for tidligere verge å få samtykke fra foreldreverger til å bruke av barnets kapital som fylkesmannen forvalter eller få betalt godtgjøring og utgiftsdekning i henhold til fylkesmannens vedtak i de tilfeller vergen forvalter barnets inntekter og kapital.
Det kan være krevende å få verger til å påta seg noen typer oppdrag, som følge av fare for slik manglende betalingsvilje og frykten for mye arbeid ved en eventuell inndrivelse. Disse oppdragene er ofte tidsbegrenset og har relativt lav samlet godtgjøringsutbetaling. Arbeidet med tvangsinndrivelse vil derfor ikke stå i forhold til den risiko en verge påtar seg ved å påta seg oppdraget. FMOV etterlyser derfor muligheten til å kunne omgjøre vedtak om hvem som skal dekke godtgjøringen i enkelte særlige tilfeller, slik at Fylkesmannen dekker godtgjøringen for verger som har forsøkt utenomrettslig inndrivelse av rettmessige godtgjøringskrav uten å lykkes. Regelen kan alternativt suppleres med en hjemmel for Fylkesmannens tvangsinndrivelse av kravet fra vergehaver i ettertid.
1.3.10. Digitalisering og automatisering av utbetaling
FMOV mener det er avgjørende for effektivisering av vergemålsforvaltningen å etablere elektroniske løsninger for vergens fremsettelse av krav om godtgjøring, og fylkesmennenes utbetaling av godtgjøring (for de tilfellene fylkesmannen skal dekke denne). Vi bruker mye ressurser på å behandle godtgjøringskrav og deretter sørge for denne utbetalingen. Dette er manuelt arbeid, med manuell overføring av utbetalingsopplysninger fra ett system til et annet. Vi etterlyser derfor bedre systemer og ber om at sentral vergemålsmyndighet bevilges midler til å utvikle elektroniske løsninger så fort som mulig.
1.3.11. Lovfesting av «fremover-vedtak»
Videre foreslår vi en lovendring som gjør det lovlig å fatte «fremover-vedtak», som er betinget av at vergen skal godtgjøres etter de årlige, faste satsene så lenge vergemålet løper videre med uendret mandat og forutsetninger. Etter dagens lovverk skal vedtak om godtgjøring alltid fattes i ettertid av en tidsperiode, fordi det er først da vergehaver og andre parter vet hva vergen har krav på. Dette er fornuftig når det gjelder vergeoppdragene som fordrer mer arbeid enn det som kan godtgjøres med fast sats, men ikke for de øvrige, «ordinære» oppdragene.
Vi ønsker altså en modell der vi kan innvilge godtgjøring og utgiftsdekning etter faste, årlige satser, ved oppnevningen eller i hvert fall i startfasen av et nytt vergeoppdrag. Vi vil i så fall gi godkjennelse for at vergen kan sette i gang med trekk/innkreving fra vergehaver med det samme, etterskuddsvis og i passende terminer, allerede fra starten av oppdraget. Eller Fylkesmannen kan sette i gang med å utbetale godtgjøring i rater til vergen, basert på «fremover-vedtaket» (hvis Fylkesmannen skal dekke). Vi ønsker oss også anledning til en forskuddsutbetaling for en viss periode, dersom det ikke utvikles systemstøtte som muliggjør en løpende, fremtidig utbetaling uten manuelt arbeid ved hver utbetaling.
Dersom departementet ikke kan si seg enig i denne modellen, etterlyser vi et praktisk alternativ.
1.3.12. Diverse øvrige innspill til endringer/avklaringer
Vi foreslår en endring av dokumentasjonskravet for vergenes faktiske utgifter, når de søker om å få dekket utgifter utover det dobbelte av fast sats. I disse tilfellene mener vi at det er urimelig å pålegge vergene en plikt til å dokumentere utgifter som normalt dekkes av den faste satsen, når de ikke er pålagt å gi slik dokumentasjon for å få den faste satsen alene. Kun dersom det er uklart om vergen totalt sett har utgifter utover det dobbelte av fast sats, bør kravet oppstilles. For øvrig ønsker FMOV at departementet forskriftsfester kravet til at utgiftene til sammen må overstige det dobbelte, heller enn å anvende formuleringen «vesentlig (…) overstiger».
Det bør også vurderes en adgang til å ikke tilkjenne utgiftsdekning, eventuelt etter en lavere sats, i saker der en slik dekning vil fremstå åpenbart urimelig, da vergen vil ha lite eller ingen utgifter knyttet til oppdraget. Dette vil særlig kunne være aktuelt for enkelte midlertidige vergeoppdrag, både for mindreårige og voksne. Eksempler kan være samtykkesaker hvor foreldreverge er inhabil, midlertidig verge i avhørssaker, midlertidig verge fordi oppnevnt verge er inhabil, eller vergen er midlertidig ute av stand til å håndtere en mindre del av vergeoppgavene, jf. § 27.
1.3.13. Kommentarer til anslaget om økonomiske og administrative kostnader
FMOV stiller seg noe undrende til at det er foreslått forholdsvis omfattende endringer i godtgjøringsregelverket uten at det synes som departementet har hatt et solid tallgrunnlag å vurdere dagens system utfra. Det anbefales derfor at en i det videre arbeidet med endringene skaffer seg et noe bredere grunnlag for å vurdere omfang og behov for vergenes arbeid. Det kan synes som det er et uttalt mål at innsatsen til vergene skal være lavest mulig. Tatt i betraktning de konvensjonsforpliktelser Norge har for å ivareta rettighetene til de personer som har behov for vergemål bør det etter vårt syn heller være et mål at vergearbeidet blir utført med tilstrekkelig kvalitet, og med den tidsbruk som behovet til den enkelte vergehaver tilsier.
Det er også grunn til å anta at kostnadene til vergeordningen er større enn det som ble lagt til grunn ved etableringen av regelverket – det krever mer av vergene når det gjelder å bli kjent med, løpende høre og vektlegge meninger enn det lovgiver kanskje opprinnelig la til grunn. En oppnevnt verge for barn skal, i tillegg til å høre barnet, også høre den med foreldreansvar som ikke fungerer i saker av betydning. Disse forholdene tilsier også at dagens godtgjøringsnivå trolig ikke er rimelig sett hen til vergenes arbeidsbyrde.
I sum mener FMOV at de foreslåtte endringene ikke vil føre til besparelser for embetene, eller for vergene. Som nevnt ovenfor, er dette blant annet fordi arbeidsinnsatsen til partene i en godtgjøringssak kort sagt vil flyttes fra dagens problemstillinger til andre problemstillinger.
Vi kjenner oss ikke igjen i anslaget om at hvert embete i gjennomsnitt vil ha 10 av de aller mest krevende oppdragene, og at disse oppdragene vil kunne godtgjøres med ca. 50 timer per år. Vi mener at antallet svært krevende oppdrag er mange flere. Videre mener vi at de mest krevende oppdragene fordrer flere timers arbeid per år, anslagsvis 75 timer per år.
2. Innspill til endringer som følge av automatisert kontroll av vergeregnskap
FMOV er enig i forslagene til automatisert kontroll. Departementet berører imidlertid ikke det faktum at barn under 17 år normalt ikke er selvstendige skattesubjekter, men som hovedregel helt
eller delvis lignes sammen med en eller begge av sine foreldreverger. Slik vi har forstått det, kan skattemyndighetene som følge av dette ikke enkelt trekke ut opplysninger om barn. Konsekvensene vil derfor kunne bli at fordelene ved automatisering ikke vil oppnås for vergemål for mindreårige, med mindre dagens system legges om slik at opplysningene kan hentes ut automatisk.
3. Innspill til endring av vergemålsloven § 29
Det bør komme klart frem av bestemmelsen at den omfatter mindreårige.
I forbindelse med at det er foreslått endringer i bestemmelsen foreslår FMOV at en foretar en presisering i bestemmelsen slik at det er utvilsomt at bestemmelsen også omfatter mindreårige med oppnevnt verge. Det vises til at mindreårige uten en fungerende verge får oppnevnt en verge etter vergemålsloven §§ 16 og 25.
I dag gjelder vergemålsloven § 29 annet ledd etter sin ordlyd «den som er satt under vergemål» Legaldefinisjonen i vergemålsloven § 2 tilsier at den kun gjelder for personer som er fylt 18 år, hvor det er truffet vedtak etter vergemålsloven kapittel 4.
I høringsnotatet er det foreslått å endre vergemålsloven § 29 andre ledd til at fylkesmannen «kan frata en oppnevnt verge vervet dersom dette vil være i tråd med ønskene til personen det er vedtatt vergemål for. En verge som ikke er pårørende, kan også fratas vervet som verge for å sikre en velfungerende ordning med god ressursutnyttelse.»
Slik vi forstår høringsnotatet er det med «personer det er vedtatt vergemål for», kun siktet til de tilfeller som omfattes av vergemålsloven § 2 første ledd bokstav b, og ikke de saker hvor det er vedtatt å oppnevne en verge for mindreårige. Etter vår vurdering vil samme behov gjøre seg gjeldende i disse sakene og dette bør gå klart frem av lovteksten.
FMOV presiserer at vi legger til grunn at vergemålsloven § 29 annet ledd også gjelder mindreårige med oppnevnt verge, selv om ordlyden viser til at bestemmelsen gjelder personer som er «satt under vergemål»1. Det er i praksis lagt til grunn at det ikke kan ha vært lovgivers intensjon at barn med oppnevnt verge skal ha en dårligere rettssikkerhet enn voksne med oppnevnt verge. Dette er også lagt til grunn av Statens sivilrettsforvaltning ved behandling av klagesaker etter bestemmelsen. Vi viser også til punkt 3.1 nedenfor.
3.1. Hensynet til barnets beste, barnets rett til å bli hørt og harmonisert lovverk
Det følger av utlendingsloven § 98 g annet ledd annet punktum at en representant kan fratas oppdraget «dersom hensynet til den mindreåriges beste tilsier det».
Det bør gå frem av vergemålsloven § 29 at Fylkesmannen kan frata en oppnevnt verge for mindreårige vervet, dersom hensynet til barnets beste tilsier det, og at barnet har rett til å uttale seg om saken2. Dette samsvarer med vår tolkning av nåværende § 29 annet ledd første punktum, og tilsvarer vergemålsloven § 19 og utlendingsloven § 98 g annet ledd.
En slik tydeliggjøring kan gjøre reglene mer tilgjengelige og styrke barns rettsikkerhet. Det bør etter vårt syn vurderes å utforme et eget ledd i bestemmelsen som gjelder barn.
1 Se vergemålsloven § 2 første og annet ledd
2 Jf. Grunnloven § 104
Dersom forslaget om å fjerne ordlyden «til det beste for» i vergemålsloven § 29 annet ledd første punktum opprettholdes, bør det vurderes om det også er et behov for å endre ordlyden i utlendingsloven § 98 g annet ledd annet punktum, for å harmonisere regelverket.
Utlendingsloven § 98 g annet ledd har ingen regulering av når en representant «skal» fratas oppdraget dersom det er «nødvendig». Det følger av utlendingsloven § 98 a tredje ledd at bestemmelsene i vergemålsloven med tilhørende forskrifter mv. gjelder så langt de passer også for representantoppdrag. For å sikre en enklere tilgjengelig lovtekst, bør det vurderes en tilsvarende endring og presisering i utlendingsloven § 98 g annet ledd.
Vi understreker at vi primært mener det bør gå frem av både vergemålsloven § 29 og utlendingsloven § 98 g annet ledd at hensynet til barnets beste kan medføre et behov for å frata verge/representant oppdraget. Fjernes dette vilkåret, kan det oppstå en uklar rettstilstand som kan gå utover mindreåriges rettsikkerhet.
3.2. Tilknyttet forslag om at «ønskene til personen» skal erstatte «det beste»
FMOV deler departementets syn på at ønskene til vergehaver skal være i forgrunnen ved vurdering av om en verge skal fratas vervet. Dette er også praksis i dag. Samtidig mener Fylkesmannen det vil være uheldig dersom vergehavers eget syn skal være det eneste vurderingskriteriet slik endringen fremstår dersom ordlyden endres fra å «være til det beste» til «være i tråd med ønskene til personen det er vedtatt vergemål for».
Dersom en vergehaver klager på sin oppnevnte verge må den klare hovedregel være, og praksis i dag er, at vergen blir fratatt vervet, og ny verge oppnevnes, uavhengig av om vergen har utført sitt verv på en tilfredsstillende måte. Imidlertid er det i enkelte vergemål slik at det har blitt byttet verge mange ganger, med kort mellomrom, og der det er åpenbart at vergehaver er misfornøyd med vergen uavhengig av hvem det er, vedkommendes samarbeidsevner, og utførelsen av vergerollen. En rettsregel som den foreslåtte, der vergemålsmyndigheten ikke har rom for utøvelse av skjønn ved klager på vergen fra vergehaver, vil etter Fylkesmannens syn medføre at disse vergeoppdragene ikke kan ivaretas på en forsvarlig og tilfredsstillende måte.
Svært hyppige vergebytter er til hinder for tilfredsstillende ivaretakelse av vergehavers interesser. Den kunnskapen/erfaringen en verge har opparbeidet seg om vergehaver kan bare i begrenset grad overføres til ny verge. En slik regel vil etter vårt syn også medføre en mindre velfungerende ordning med dårligere ressursutnyttelse, og således stå i motstrid til departementets andre foreslåtte endring.
FMOV er av den oppfatning at i de saker der vergehaver har hatt mange ulike verger i løpet av kort tid, og det er åpenbart at det ikke er vergenes utførelse av vervet som er årsaken til dette, så må resultatet være at man på et tidspunkt må avslå å frata den oppnevnte vergen vervet til tross for vergehavers ønske. I slike saker bør vergehaver, forutsatt at vedkommende ikke er fratatt rettslig handleevne, henvises til at vergemålet er en frivillig ordning, og at dersom man ikke er fornøyd med hvordan vergemålet ivaretas av vergen, kan vergehaver be om at vergemålet oppheves.
I alle tilfeller forutsetter FMOV at det vil være anledning til å avslå krav fra vergehaver om ny verge, dersom vedkommende er fratatt rettslig handleevne. Fylkesmannen understreker at man også tilknyttet disse vergeoppdragene må høre vergehaver, og som hovedregel frata vergen vervet dersom vergehaver ønsker det. Det er imidlertid et faktum at personen som er fratatt rettslig handleevne ofte er misfornøyd med både vergemål og vergens arbeid, til tross for at vergen
objektivt sett gjør en god jobb. Dersom vergehaver i slike vergeoppdrag gis en absolutt rett til å kunne kreve ny verge når dette er vedkommendes vilje, vil resultatet igjen være at vergen(e) oppnevnt for vedkommende ikke kan ivareta vergeoppdraget tilfredsstillende.
Vårt syn er at dagens skjønnsbestemmelse om at vergen kan fratas vervet dersom dette er «til det beste» for vergehaver, er en velfungerende rettsregel som omfatter et stort antall ulike grunnlag for fratakelse av vergeoppdraget, og oppnevning av ny verge. Fylkesmannen mottar svært mange henvendelser fra pårørende, offentlige instanser og andre som har ulike bekymringer og klager når det gjelder den enkelte verges utførelse av vergeoppdraget. Det er kun i et fåtall av sakene at det er så alvorlige feil og mangler ved vergens utførelse av vergeoppdraget, eller alvorlige forhold knyttet til vergens egnethet, at det er «nødvendig» å frata vergen vervet etter § 29 andre ledd, andre punktum.
Vi understreker at i svært mange vergemål er vergehaver ikke i stand til å ha noe ønske eller vilje tilknyttet hvem som skal være verge, eksempelvis ved langtkommen demenssykdom. Ved å fjerne muligheten til å skjønnsmessig frata vergen vervet når man anser at dette er til «det beste» for vergehaver, svekkes muligheten til å sikre at vergehavers interesser ivaretas på en tilfredsstillende måte.
Eksempelvis er det vår oppfatning at dersom den oppnevnte vergen har et dårlig samarbeid med pårørende, og det er sannsynlig at dette svekker vergens ivaretakelse av vergehavers interesser, så er det til vergehavers beste at vergen fratas vervet. Det er etter vår vurdering ikke mulig å si at det er «nødvendig» å frata vergen vervet i en slik situasjon. Vi oppfatter dermed at den foreslåtte lovendringen fjerner et vesentlig og viktig rom for skjønnsutøvelse som bidrar til at vergehavers interesser ivaretas.
FMOV ser imidlertid at det kan være ønskelig og hensiktsmessig å lovfeste at vergehavers ønsker må tillegges betydelig vekt ved fratakelse av vergeoppdrag. Vi foreslår derfor at ordlyden endres til å omfatte at Fylkesmannen kan frata vergen vervet dersom dette er til det beste for vergehaver, og ikke i strid med vedkommendes ønsker. Dette vil sikre at vergen ikke kan fratas vervet mot vergehavers ønske etter denne skjønnsmessige bestemmelsen, men samtidig at vergehaver ikke har en absolutt rett til å få oppnevnt ny verge ved ønske om dette. Vi understreker at terskelen for å avslå vergehavers ønske uansett må være høy, men at dette etter vårt syn er absolutt nødvendig i noen vergemål dersom vergemålet skal ha noen hensikt.
3.3. Om nytt vilkår for å frata oppnevnte verger vervet for å sikre en velfungerende ordning
I høringsnotatet er det foreslått en ny hjemmel for å frata en oppnevnt verge som ikke er pårørende oppdraget «for å sikre en velfungerende ordning med god ressursutnyttelse». Det er vist til at det kan være et behov for en slik bestemmelse i spesielle tilfeller, uavhengig av om personen med verge ønsker det og uavhengig av om vergen utfører sitt oppdrag på en tilfredsstillende måte.
Endringen i lovteksten gir inntrykk av at en skal kunne frata verger oppdraget basert på hensyn som ikke utelukkende gjelder personen med oppnevnt verge. Den foreslåtte ordlyden utelukker ikke at en må ta hensyn til selvråderetten, hensynet til barnets beste, og hensynet til barnets rett til å bli hørt og medvirke i egen sak. Den forslåtte ordlyden medfører likevel en risiko for feiltolkning, da den indikerer at en kan frata oppnevnte verger utelukkende basert ressurs- og effektivitetshensyn.
Dette vil i så fall kunne svekke selvråderetten for voksne og barns rett til å bli hørt og medvirke i egen sak, og skape en unødvendig uforutsigbarhet for vergehavere.
Det å frata en verge vervet er i seg selv ressurskrevende for vergemålsmyndigheten, men først og fremst fører det til et betydelig merarbeid for vergene samlet sett, i overgangsfasen. Den nye vergen
vil ofte måtte bruke vesentlig mer tid enn det den fratatte vergen ville gjort dersom vedkommende hadde fortsatt i vervet. Dette har igjen en betydelig kostnadsside tilknyttet godtgjøring, uavhengig av om det er vergehaver selv eller staten som betaler.
FMOV mener en regel som den foreslåtte vil gjøre det uforutsigbart for våre faste verger om de får fortsette i vervet, og en slik regel vil kunne oppleves som tilfeldig og skape usikkerhet. Dersom vergen utfører sitt verv på en god måte, arbeidet utføres i samsvar med gjeldende godtgjøringsregler og ingen er misfornøyd med vedkommendes arbeid, bør vergen være sikker på å beholde oppdraget så lenge han/hun ønsker det og det ikke foreligger andre opphørsgrunner. Vi er bekymret for at en endring som den foreslåtte vil gjøre at færre vil ønske å påta seg vergeoppdrag.
Det er vist til at en advokatverge skal kunne erstattes av en alminnelig verge og at personen med verge kan få mindre kostnader i slike tilfeller. Det er også vist til at geografiske hensyn kan tilsi et vergebytte for å sikre bedre ressursutnyttelse, og at dette kan gi lavere kostnader for både personen med verge og staten. Det er videre vist til at det også ved slike vurderinger må tas utgangspunkt i personen med verge sine ønsker i hver enkelt sak.
Etter vår vurdering vil disse eksemplene kunne medføre at en verge fratas oppdraget etter nåværende § 29 annet ledd første punktum, hvor vilkåret er at det er til «det beste» for personen med verge. Her må det også tas hensyn til den enkeltes rett til å bli hørt, og hva som er det beste for personen det gjelder må være det sentrale og avgjørende. Ved stor geografisk avstand og unødvendig bruk av advokatverger vil det typisk være i personens interesser at det byttes verge, for å spare kostnader og sikre tilstrekkelighet geografisk nærhet.
Fylkesmannen mener altså at det bærende prinsipp ved vurderingen av om en verge skal fratas vervet må være hensynet til vergehavers interesser, ikke ressurshensyn. Fylkesmannen opplever at vi i all hovedsak løser utfordringer knyttet til kapasitet, geografi og ressursutnyttelse i samarbeid med våre faste verger. I de tilfeller der vi ikke evner å løse slike utfordringer i samarbeid opplever Fylkesmannen at dagens regelverk gir tilstrekkelig mulighet til å frata vergen vervet.
Vi ser ikke behovet for den foreslåtte endringen, og mener gjeldende regelverk bedre ivaretar vergehavers interesser, samtidig som hensynet til en effektiv ressursutnyttelse er ivaretatt. Vi kan heller ikke se at det vil medføre en vesentlig besparelse for staten med en utvidet rett til å frata oppnevnte verger vervet slik forslaget ligger.
4. Innspill til endring av vergemålsloven § 66
FMOV foreslår en ytterligere endring/presisering av ordlyden i vergemålsloven § 66. I nåværende bestemmelse gis det tilgang til å behandle sensitive og ikke sensitive personopplysninger, mens det i forslag til endring er foreslått at vergemålsmyndighetene kan behandle særlige kategorier av personopplysninger. I dagens bestemmelse vises det til at dette gjelder for opplysninger «etter loven her», og det er ikke foreslått endringer i ordlyden.
For enslige mindreårige asylsøkere oppnevnes det en representant etter bestemmelser i utlendingsloven, se utlendingsloven § 98 b, jf. § 98 a. Det er ingen egen bestemmelse i utlendingslovens kapittel 11 A om behandling av sensitive og ikke sensitive personopplysninger. I bestemmelsen i § 98 a tredje ledd står det følgende: «vergemålsloven med tilhørende forskrifter, og bestemmelser om verger i annen lovgivning, gjelder så langt de passer». Dette medfører at vergemålslovgivningen vil gjelde utfyllende også for behandling av saker etter utlendingsloven
kapittel 11 A. Det som skiller vergemålsloven § 66 med lignende presiseringer er at det i ordlyden eksplisitt er bestemt at bestemmelsen kun gjelder «etter loven her».
En naturlig språklig forståelse vil være at bestemmelsen gjelder vergemålsloven med tilhørende forskrifter. Dette kan føre til usikkerhet om hvorvidt utlendingslovens kapittel 11 A omfattes av bestemmelsen. Ordlyden i utlendingsloven § 98 a tredje ledd og reelle hensyn, for eksempel formålsbetraktninger, tilsier at vergemålsloven § 66 bør gjelde for representantoppdrag. FMOV foreslår derfor en presisering av bestemmelsens ordlyd, slik at dette blir klart.
5.1. Endring av ordlyden «under vergemål»
I høringsutkastet er det vist til at nåværende ordlyd «person under vergemål» ikke gir assosiasjoner til frivillighet. Den foreslåtte endringen er å erstatte dette med «person det er vedtatt vergemål for».
Som vist til ovenfor, knyttet til innspill til § 29, mener vi denne formuleringen er uheldig da den indikerer at bestemmelsen ikke omfatter mindreårige. Vi mener videre at formuleringen kunne vært mer nøytral, for å synliggjøre at vergemål for voksne først og fremst er basert på vergehavers ønske, og ikke noe som blir bestemt av vergemålsmyndighetene alene.
Vi foreslår derfor å bruke ordlyden «person med oppnevnt verge» istedenfor «person det er vedtatt vergemål for». Etter vår oppfatning er denne ordlyden nøytral, og den omfatter klart mindreårige med oppnevnte verger.
Ordlyden «person med oppnevnt verge» utelukker foreldreverger for mindreårige. Foreldreverger for mindreårige er ikke oppnevnt av vergemålsmyndighetene, men er verger i kraft av foreldreansvaret, jf. vergemålsloven § 16. Noen av de foreslåtte bestemmelsene omfatter derfor etter sin ordlyd ikke barn med foreldreverger. Skal foreldreverger omfattes av en bestemmelse bør ordlyden «person med verge» benyttes. Det er mulig det er departementets intensjon å utelukke barn med foreldreverger. I så fall bør det presiseres, fordi det for eksempel har betydning for om Fylkesmannen kan eller skal pålegge foreldreverger en regnskapsplikt.
5.2. Innskuddsgaranti
Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen kun for «oppnevnte verger». I en del tilfeller ser Fylkesmannen i Oslo og Viken at mindreårige med midler til forvaltning har beløp over 2 millioner kroner i samme bank. Bestemmelsen gjelder kun for oppnevnte verger, men bør etter vår mening også gjelde for foreldreverger. Hensynene til å sikre barnets kapital og formue gjør seg gjeldende her som ellers.