Høringssvar – utlendingsloven og -forskriften – oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen
Røde Kors takker for anledningen til å kommentere på forslaget til endringer i utlendingsloven og forskriften oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen.
Røde Kors er verdens største humanitære bevegelse, og vi avdekker, hindrer og lindrer nød og lidelse over hele verden. Gjennom mange aktiviteter for en rekke målgrupper i Norge er Røde Kors godt kjent og blir ofte ansett som en trygg møteplass. Vi erfarer at vi derfor har en unik tilgang og tillit overfor flyktninger og innvandrere i Norge, gjennom aktiviteter som flyktningguide, norsktrening, aktivitet på mottak, leksehjelp, turgrupper osv. Røde Kors’ høringssvar tar utgangspunkt i våre egne erfaringer fra arbeid med migranter og flyktninger, samt de menneskerettslige rammene som gjelder for norsk lovgivning.
Røde Kors er kritisk til flere sider ved departementets forslag til beredskapshjemmel.
Kommentarer til forslaget
Departementet skisserer særlig to formål med endringsforslaget. Det ene er et ønske om å begrense utgiftsnivået ved høye asylankomster, og det andre er å kunne begrense incentivene for å søke beskyttelse i Norge. De forslåtte innstrammingene begrunnes delvis med flyktningsituasjonen i 2015, og at den norske velferdsmodellen vil bli satt under press ved nye økte ankomster. Det er ingenting som tyder på at en lignende situasjon kan oppstå. Europa har hatt stengte grenser i flere år hvor det har blitt vanskelig for asylsøkere å komme seg gjennom Europa og til Norge. Siden 2015 har Norge innført en rekke innstramninger på utlendingsfeltet både i forbindelse med familiegjenforening for flyktninger og i asylpraksisen opp mot en rekke land. Disse faktorene har vært med på å gi rekordlave asylankomster til Norge. Vi reagerer derfor på å bruke frykten for ny flyktningstrøm som argument.
Departementet argumenterer også med at det er nødvendig å begrense incentivene for å søke beskyttelse i Norge. Da regelen om flyktningstatus også etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b ble innført, uttalte lovutvalget at det ikke var noen grunn til å anta en slik ordning ville ha noen betydning for asyltilstrømmingen (NOU 2004:20). Departementet argumenterer i dag motsatt, uten å vise til noen kilder.
Når skal forslaget gjelde
Røde Kors er kritisk til departementets vurdering av når en beredskapshjemmel skal være aktuell. Departementet har foreslått en endring i utlendingsloven som er utydelig og ikke kan sies å være en tilstrekkelig klar hjemmel. Forslaget innebærer å begrense personers rettsposisjoner sammenlignet med en normalsituasjon, og det må derfor være en klar hjemmel for når dette skal skje for å sikre forutberegnelighet.
Ordlyden i forslaget er i seg selv uklar. Hjemmelen kan brukes ved «betydelig økning» i asylankomstene, uten at det er gitt noen holdepunkter i ordlyden for når en slik situasjon inntreffer. Departementet beskriver i høringsnotatet at det er behov for fleksibilitet, og at hjemmelen kan brukes når det «antas å ville gi praktiske utfordringer mht. innkvartering og registrering mv.». Departementet uttaler også at hjemmelen må kunne få anvendelse « før de nevnte utfordringene knytte til registrering og innkvartering mv. viser seg, dersom økningen i asylankomstene gir en klar risiko for at slike utfordringer vil oppstå». For at en person skal kunne forstå hvilken rettslig posisjon han eller hun har, må man altså ha inngående kunnskap om den praktiske organiseringen av ankomster til Norge, samt hvilken kapasitet det til ethvert tidspunkt er og hvilken beredskap norske myndigheter har på dette området. Dette er selvsagt ikke mulig.
Røde Kors mener i alle tilfeller at det legges en for lav terskel til grunn for når beredskapshjemmelen kan brukes, da den altså kan være aktuell før det i det hele tatt har blitt et praktisk problem med høye ankomster.
Konsekvenser av forslaget, særlig om retten til familieinnvandring
Slik Røde Kors forstår departementets forslag, vil det få unødvendig store konsekvenser for dem det gjelder.
Personer som får opphold etter utlendingslovens beredskapshjemmel vil få en midlertid oppholdstillatelse som lettere kan tilbakekalles. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent opphold eller familiegjenforening. Ikke bare må man leve i uvisshet i mange år før du eventuelt får permanent opphold, man bruker i tillegg enda lenger tid på å bli gjenforent med barn og ektefelle. Røde Kors er daglig i kontakt med flyktninger som forteller om hvor belastende det er å leve i uvissheten frem til de får permanent tillatelse. Denne lovendringer vil føre til enda mer usikkerhet og mindre forutsigbarhet for en allerede sårbar gruppe.
Forskning (Nordlandforskning 2018) viser at midlertidige tillatelser og utsettelse av gjenforening med ektefelle og barn gir dårligere integrering og reduserer livskvalitet. Mennesker setter livene på vent, og klarer ikke å fokusere på språkopplæring, utdanning og jobb før de har det grunnleggende på plass. En slik lovendring vil etter Røde Kors sin erfaring føre til enda dårligere rammer for langsiktig integrering av flyktninger og skape psykisk uhelse for sårbare mennesker.
I høringen står det at dersom man får fornyet tillatelse som danner grunnlag for permanent tillatelse vil man ha rett på familiegjenforening jf. utl. § 40, og således på lik linje med andre flyktninger ha rett til unntak fra kravet til sikret underhold dersom søknaden om familieinnvandring fremmes innen de frister som fremgår av utlendingsforskriften § 10-8 siste ledd. Slik vi forstår forslaget kan dette i praksis ta alt fra 2 til 20 år. Dette er et alvorlig inngrep i familielivet til mennesker på flukt. Mennesker som ikke har mulighet til å reise til sine hjemland for å se sine barn og ektefelle. I mange tilfeller kan ikke familien reise til et tredjeland grunnet krig og konflikt, og gjenforening vil dermed ikke være mulig i et tredjeland heller. Røde Kors møter flyktninger som er i familiegjenforeningsprosessen gjennom en rekke integreringsaktiviteter som Flyktningguide, Norsktrening og aktivitet på mottak. En av de største bekymringene flyktningene melder til frivillige som møter dem i aktivitet er familiens situasjon i hjemlandet eller i en flyktningeleir, og hvor belastende det er å vente i årevis på å se familien igjen. Mange blir syke og synes det er vanskelig å konsentrere seg på introduksjonsprogrammet, mens de parallelt må stå i langvarige og krevende søknadsprosesser. Dette forslaget vil gjøre situasjonen enda vanskeligere.
Røde Kors mener også at hensyn til barnets beste heller ikke er tilstrekkelig vurdert og ivaretatt i forslaget. Departementet beskriver selv at forslaget kan ha «klare negative konsekvenser for barn» (s. 10), både når barnet er igjen i hjemlandet og når asylsøkeren selv kommer som enslig mindreårig. Røde Kors er bekymret for hvordan begrensningene i adgangen til familiegjenforening vil påvirke barn konkret.
Forholdet til våre internasjonale forpliktelser
Røde Kors mener at det er fare for at personer som får begrensede rettigheter ved bruk av den foreslåtte beredskapshjemmelen, vil bli utsatt for usaklig forskjellsbehandling slik at diskrimineringsvernet som bl.a. følger av FNs konvensjon om sivile- og politiske rettigheter artikkel 26 og EMK artikkel 14 blir brutt.
Departementets forslag innebærer at personer som har nøyaktig samme beskyttelsesbehov, for eksempel på bakgrunn av at de står i reell fare for å bli utsatt for tortur, men som kommer enten innenfor eller utenfor perioden beredskapshjemmelen gjelder, vil få klart ulike rettigheter i Norge. Departementet argumenterer med at viktige samfunnshensyn nødvendiggjør en slik forskjellsbehandling, men Røde Kors mener ikke at dette argumentet holder – særlig ikke når det er så uklare rammer for når beredskapshjemmelen kan brukes og når terskelen for å ta den i bruk er så lav som beskrevet i høringsnotatet.
Røde Kors takker for anledningen til å kommentere på forslaget til endringer i utlendingsloven og forskriften oppholdstillatelse på grunnlag av subsidiært beskyttelsesbehov ved en betydelig økning i asylsøkertilstrømningen.
Røde Kors er verdens største humanitære bevegelse, og vi avdekker, hindrer og lindrer nød og lidelse over hele verden. Gjennom mange aktiviteter for en rekke målgrupper i Norge er Røde Kors godt kjent og blir ofte ansett som en trygg møteplass. Vi erfarer at vi derfor har en unik tilgang og tillit overfor flyktninger og innvandrere i Norge, gjennom aktiviteter som flyktningguide, norsktrening, aktivitet på mottak, leksehjelp, turgrupper osv. Røde Kors’ høringssvar tar utgangspunkt i våre egne erfaringer fra arbeid med migranter og flyktninger, samt de menneskerettslige rammene som gjelder for norsk lovgivning.
Røde Kors er kritisk til flere sider ved departementets forslag til beredskapshjemmel.
Kommentarer til forslaget
Departementet skisserer særlig to formål med endringsforslaget. Det ene er et ønske om å begrense utgiftsnivået ved høye asylankomster, og det andre er å kunne begrense incentivene for å søke beskyttelse i Norge. De forslåtte innstrammingene begrunnes delvis med flyktningsituasjonen i 2015, og at den norske velferdsmodellen vil bli satt under press ved nye økte ankomster. Det er ingenting som tyder på at en lignende situasjon kan oppstå. Europa har hatt stengte grenser i flere år hvor det har blitt vanskelig for asylsøkere å komme seg gjennom Europa og til Norge. Siden 2015 har Norge innført en rekke innstramninger på utlendingsfeltet både i forbindelse med familiegjenforening for flyktninger og i asylpraksisen opp mot en rekke land. Disse faktorene har vært med på å gi rekordlave asylankomster til Norge. Vi reagerer derfor på å bruke frykten for ny flyktningstrøm som argument.
Departementet argumenterer også med at det er nødvendig å begrense incentivene for å søke beskyttelse i Norge. Da regelen om flyktningstatus også etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b ble innført, uttalte lovutvalget at det ikke var noen grunn til å anta en slik ordning ville ha noen betydning for asyltilstrømmingen (NOU 2004:20). Departementet argumenterer i dag motsatt, uten å vise til noen kilder.
Når skal forslaget gjelde
Røde Kors er kritisk til departementets vurdering av når en beredskapshjemmel skal være aktuell. Departementet har foreslått en endring i utlendingsloven som er utydelig og ikke kan sies å være en tilstrekkelig klar hjemmel. Forslaget innebærer å begrense personers rettsposisjoner sammenlignet med en normalsituasjon, og det må derfor være en klar hjemmel for når dette skal skje for å sikre forutberegnelighet.
Ordlyden i forslaget er i seg selv uklar. Hjemmelen kan brukes ved «betydelig økning» i asylankomstene, uten at det er gitt noen holdepunkter i ordlyden for når en slik situasjon inntreffer. Departementet beskriver i høringsnotatet at det er behov for fleksibilitet, og at hjemmelen kan brukes når det «antas å ville gi praktiske utfordringer mht. innkvartering og registrering mv.». Departementet uttaler også at hjemmelen må kunne få anvendelse « før de nevnte utfordringene knytte til registrering og innkvartering mv. viser seg, dersom økningen i asylankomstene gir en klar risiko for at slike utfordringer vil oppstå». For at en person skal kunne forstå hvilken rettslig posisjon han eller hun har, må man altså ha inngående kunnskap om den praktiske organiseringen av ankomster til Norge, samt hvilken kapasitet det til ethvert tidspunkt er og hvilken beredskap norske myndigheter har på dette området. Dette er selvsagt ikke mulig.
Røde Kors mener i alle tilfeller at det legges en for lav terskel til grunn for når beredskapshjemmelen kan brukes, da den altså kan være aktuell før det i det hele tatt har blitt et praktisk problem med høye ankomster.
Konsekvenser av forslaget, særlig om retten til familieinnvandring
Slik Røde Kors forstår departementets forslag, vil det få unødvendig store konsekvenser for dem det gjelder.
Personer som får opphold etter utlendingslovens beredskapshjemmel vil få en midlertid oppholdstillatelse som lettere kan tilbakekalles. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent opphold eller familiegjenforening. Ikke bare må man leve i uvisshet i mange år før du eventuelt får permanent opphold, man bruker i tillegg enda lenger tid på å bli gjenforent med barn og ektefelle. Røde Kors er daglig i kontakt med flyktninger som forteller om hvor belastende det er å leve i uvissheten frem til de får permanent tillatelse. Denne lovendringer vil føre til enda mer usikkerhet og mindre forutsigbarhet for en allerede sårbar gruppe.
Forskning (Nordlandforskning 2018) viser at midlertidige tillatelser og utsettelse av gjenforening med ektefelle og barn gir dårligere integrering og reduserer livskvalitet. Mennesker setter livene på vent, og klarer ikke å fokusere på språkopplæring, utdanning og jobb før de har det grunnleggende på plass. En slik lovendring vil etter Røde Kors sin erfaring føre til enda dårligere rammer for langsiktig integrering av flyktninger og skape psykisk uhelse for sårbare mennesker.
I høringen står det at dersom man får fornyet tillatelse som danner grunnlag for permanent tillatelse vil man ha rett på familiegjenforening jf. utl. § 40, og således på lik linje med andre flyktninger ha rett til unntak fra kravet til sikret underhold dersom søknaden om familieinnvandring fremmes innen de frister som fremgår av utlendingsforskriften § 10-8 siste ledd. Slik vi forstår forslaget kan dette i praksis ta alt fra 2 til 20 år. Dette er et alvorlig inngrep i familielivet til mennesker på flukt. Mennesker som ikke har mulighet til å reise til sine hjemland for å se sine barn og ektefelle. I mange tilfeller kan ikke familien reise til et tredjeland grunnet krig og konflikt, og gjenforening vil dermed ikke være mulig i et tredjeland heller. Røde Kors møter flyktninger som er i familiegjenforeningsprosessen gjennom en rekke integreringsaktiviteter som Flyktningguide, Norsktrening og aktivitet på mottak. En av de største bekymringene flyktningene melder til frivillige som møter dem i aktivitet er familiens situasjon i hjemlandet eller i en flyktningeleir, og hvor belastende det er å vente i årevis på å se familien igjen. Mange blir syke og synes det er vanskelig å konsentrere seg på introduksjonsprogrammet, mens de parallelt må stå i langvarige og krevende søknadsprosesser. Dette forslaget vil gjøre situasjonen enda vanskeligere.
Røde Kors mener også at hensyn til barnets beste heller ikke er tilstrekkelig vurdert og ivaretatt i forslaget. Departementet beskriver selv at forslaget kan ha «klare negative konsekvenser for barn» (s. 10), både når barnet er igjen i hjemlandet og når asylsøkeren selv kommer som enslig mindreårig. Røde Kors er bekymret for hvordan begrensningene i adgangen til familiegjenforening vil påvirke barn konkret.
Forholdet til våre internasjonale forpliktelser
Røde Kors mener at det er fare for at personer som får begrensede rettigheter ved bruk av den foreslåtte beredskapshjemmelen, vil bli utsatt for usaklig forskjellsbehandling slik at diskrimineringsvernet som bl.a. følger av FNs konvensjon om sivile- og politiske rettigheter artikkel 26 og EMK artikkel 14 blir brutt.
Departementets forslag innebærer at personer som har nøyaktig samme beskyttelsesbehov, for eksempel på bakgrunn av at de står i reell fare for å bli utsatt for tortur, men som kommer enten innenfor eller utenfor perioden beredskapshjemmelen gjelder, vil få klart ulike rettigheter i Norge. Departementet argumenterer med at viktige samfunnshensyn nødvendiggjør en slik forskjellsbehandling, men Røde Kors mener ikke at dette argumentet holder – særlig ikke når det er så uklare rammer for når beredskapshjemmelen kan brukes og når terskelen for å ta den i bruk er så lav som beskrevet i høringsnotatet.
Med vennlig hilsen
Ivar Stokkereit
Ivar Stokkereit