NMBUs klagenemnd

NMBUs klagenemnd avgir uttalelse til NOU 2020:3 for kapitlene som berører klagenemndas arbeid. Uttalelsen er basert på klagenemndas erfaringer og vurderinger, og den skal supplere universitetsstyrets uttalelse. Uttalelsen gis av klagenemnda og klagenemndas sekretær i samarbeid – i uttalelsen likevel benevnt «klagenemnda».

Det er positivt at studentombudets mandat tas inn i loven.

Lovforslaget slår fast at studentombudet skal bidra til at studentenes rettigheter og plikter ivaretas på best mulig måte. I noen tilfeller har klageren behov for rettslig bistand i klagesaker. Studentombudet bør etter egen vurdering kunne møte i klagenemnda som medhjelper eller fullmektig for studentene. Mandatet og hensynet til studentenes behov for rettsbeskyttelse tilsier at ombudet må være jurist.

Forslag til nytt § 7-6 annet ledd:

Studentombudet skal ha utdanning tilsvarende mastergrad i rettsvitenskap.

Læringsmiljøutvalg foreslås videreført som organ for studentmedvirkning ved planlegging m.v.

Lovforslaget legger opp til at arbeidstilsynet skal føre tilsyn med læringsmiljøet. Trolig ligger det likevel ikke innenfor arbeidstilsynets mandat å avgjøre konkrete klager fra studenter over mangelfullt læringsmiljø. Erfaringer ved NMBU tilsier behov for et klageorgan i slike konkrete klagesaker. Våre eksempler er eksamen i lokale med 30 ᵒC og eksamen med utilstrekkelig skriveplass eller dårlig lys. Læringsmiljøutvalget bør ikke være klageinstans, da utvalget har deltatt i fastsetting av normer for læringsmiljø. En naturlig klageinstans er den lokale klagenemnd, som normalt har kompetanse til å beslutte ny eksamen eller andre tiltak innenfor sitt mandat.

Forslag til ny § 7-7 femte ledd:

Klager over konsekvenser av mangelfull oppfyllelse av institusjonens vedtatte krav eller øvrige gjeldende krav til læringsmiljø kan bringes inn for den lokale klagenemnd.

Vi savner vurderinger av de foreslåtte sanksjonsregler imot kravene i forvaltningsloven kapittel 9, som sikter mot å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Reglene i forvaltningsloven kapittel 9 er basert på NOU 2003:15 Fra bot til bedring og Prop.L. 62 (2015-2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) .

NOU 2003:15 kapittel 25 gjennomgår opplegg for gjennomføring av en regelverksreform, og lovproposisjonen Prop.L 62 (2015-2016) påpeker på side 190 at det «kan være ønskelig» å vurdere harmonisering av særlovgivningen med proposisjonens lovforslag som ble kapittel IX i forvaltningsloven.

Vi kan ikke se at NOU 2020:3 Ny lov om universiteter og høyskoler inneholder konkrete vurderinger av slik harmonisering som var forutsatt ved de nevnte forvaltningslovendringene. Vi viser især til forvaltningsloven § 43 og § 45.

Et hovedspørsmål er i hvilken grad de ulike sanksjonene i universitetsloven er å regne som sak om straff (criminal charge) etter EMK art 6. Dette gjelder trolig især hvorvidt utestengelse – eventuelt fra alle universiteter og høgskoler fyller Engel-kriteriene og kan regnes som straff i EMKs forstand. Her tenker vi dels på om utestenging kan regnes som straff etter norsk lov og om studierett er «civil rights and obligations» jf. artikkel 6.

Dersom utestenging betraktes som «criminal charge» etter artikkel 6, bør det også kommenteres om kravene til upartisk domstol og offentlig rettergang er oppfylt.

Kravet om offentlig rettergang oppfylles ikke. Men lovutkastet gir adgang til full domstolsprøving, og dette fyller kanskje konvensjonens krav fullt ut. Selv om prøvingen skjer etter tvisteloven,er det mulig at den fyller kravene i artikkel 6 (1)-(3).

Et siste spørsmål som heller ikke er nevnt i NOU 2020:3 er forholdet mellom utestenging og menneskerettsbestemmelsene om retten til utdanning, se grunnloven § 109 og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter art. 13 (2) c. om at høyere utdanning skal være tilgjengelig for alle på like fot innenfor eksisterende kapasitetsmessige rammer. En kan spørre hvor omfattende og langvarig en utestengelse kan være uten å komme i konflikt med likhetsprinsippet her.

Muligens kan man gå ganske langt i å utelukke studenter som forsøker å skaffe seg en kompetanse uten å oppfylle de kravene som eksamenssystemet stiller når alle rimelige rettssikkerhetskrav er oppfylt. Men utvalget kunne godt reist en slik problemstilling når det foreslår sanksjonsrammen for utestengelse utvidet fra ett til to år.

Begrepet «fusk» bør defineres i loven. NMBUs definisjon på fusk har fungert bra gjennom mange år. Basert på denne foreslås følgende definisjon:

Forslag til ny § 10-3 annet ledd:

Fusk er enhver handling som sikter mot å gi studenten selv eller en annen et uberettiget studieresultat eller et uberettiget fortrinn ved evaluering av studieprestasjon.

«Fusk» knyttes til «eksamen» i lovforslaget. Eksamen kan ha ulike former, og iblant er det usikkerhet om hvilke aktiviteter som er omfattet. Dette gjelder for eksempel «langsgående vurdering». Det kan også oppstå usikkerhet om innleveringsoppgaver eller lignende, når disse er obligatoriske men likevel ikke skal influere på karakterfastsettelsen i emnet. Det bør klargjøres hvilke eksamener, prøver og kurs som omfattes av sanksjonsbestemmelsene om fusk i § 10-3.

Forslag til ny § 10-3 første ledd:

Bestemmelsen gjelder ved alle former for studentevaluering som er obligatorisk ledd i studentens gjennomføring av et emne.

Utredningen fastslår at annullering av eksamen innebærer at studenten ikke får godskrevet kurset. Dette kan være et ønsket resultat for studenter, som ofte er opptatt av hvor mange forsøk som er gjennomført eller står igjen på å bestå den aktuelle eksamen. Det bør være mulig å vedta at en eksamen som er annullert som følge av fusk likevel skal telle som et forsøk.

Forslag til ny § 10-3 fjerde ledd:

Vedtak om å annullere en eksamen på grunn av fusk kan fastslå at den pågjeldende eksamen likevel skal telle som et forsøk.

NOU 2003: 15 side 184 legger ikke opp til en generell adgang til å sanksjonere medvirkning i lovbestemmelser om administrative sanksjoner, men det er «ikke noe til hinder for at medvirkning rammes i tilfelle der det er hensiktsmessig.»

Klagenemnda slutter seg til videreføring av den generelle adgangen til å sanksjonere medvirkning til fusk i § 10-3 tredje ledd annen setning. Medvirkning til fusk er objektivt sett en like samfunnsskadelig handling som å fuske til fordel for seg selv. Selv om ikke medvirkeren selv har eksamensmessig fordel av fusket, kan medvirkeren bli belønnet på andre måter. Medvirkning bidrar også til moralsk å legitimere fusket. Det er positivt at lovforslaget uttrykkelig sier at medvirkning til fusk kan medføre bortvisning og utestenging.

Utredningens henvisning til kritikk av universitets- og høyskoleloven § 4-8 (fotnote 41) er feil. Kritikken i den nevnte artikkelen gjaldt skikkethetsvurdering etter universitets- og høyskoleloven § 4-10.

Utvalget vil slå fast at bortvisning ikke skal forstås som enkeltvedtak, og dermed ikke gi klageadgang. Forslaget begrunnes med forholdet til forvaltningslovens varslingsregler og ellers at bortvisning er lite inngripende. Vi er usikre på dette.

Flere undervisningsopplegg har obligatorisk fremmøte for studenter, og bortvisning kan derfor føre til at studenten ikke får godkjent et emne. Dette gjelder selvsagt særlig dersom bortvisningen skal gjelde for mer enn en enkelt dag, men i visse emner kan en enkelt fraværsdag være nok til at emnet ikke godkjennes. Studenten har en opplagt rettslig klageinteresse i slike tilfeller.

Utvalget hevder at bortvisning i mange tilfeller kan baseres på privatrettslig grunnlag og institusjonens eiendomsrett. Likevel skal bortvisningen kunne besluttes av den undervisningsansvarlige, som ikke nødvendigvis har fullmakter til å utøve eierrådighet på stedet. Argumentasjonen er også tvilsom ved bortvisning eller utestenging fra studiet, når undervisning foregår i innleide lokaler, under ekskursjoner m.m.

Det kan oppstå situasjoner hvor det er behov for at en student bør fjernes umiddelbart fra studiestedet eller steder innenfor det, for eksempel tenkes ved uvøren omgang med kjemikalier i et laboratorium eller på annen måte uavhengig av studentens ønske. Skal universitetet selv iverksette tiltak, må dette eventuelt bygges på nødverge eller nødrett. Politiet kan tilkalles etter politiloven § 7, men det er vel under forutsetning av at universitetet ikke selv kan håndtere situasjonen, se politiloven § 7 siste ledd. Det er derfor ønskelig med en uttrykkelig bestemmelse om adgangen til hastevedtak, men med full adgang til begrunnelse og etterkontroll etter forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak.

Lovforslaget § 10-4 legger opp til forhåndsvarsel når dette er mulig. I tilfelle akutt behov for bortvisning kan tilfellet falle under forvaltningsloven § 16 og § 23. Vi ser ingen kollisjon mellom bortvisningsregler og forvaltningslovens varslingsregler.

Forslag til § 10-4 fjerde ledd:

Dersom studentens adferd eller tilstand utgjør fare for egen eller andres helse eller betydelig materiell skade kan institusjonens ansvarshavende på stedet bortvise studenten med umiddelbar virkning. I slike tilfeller skal bortvisningen så snart som mulig bringes inn for institusjonens klagenemnd til prøving av studentens forvaltningsrettslige rettigheter i saken.

Forslag til § 10-4 femte ledd:

Bortvisning fra undervisning er et enkeltvedtak, som kan påklages til den lokale klagenemnd.

Forholdet til EMK og forvaltningsloven kap. 9.

Utvalget foreslår å øke rammen for utestenging og tap av retten til å gå opp til eksamen ved fusk eller annen uredelighet fra ett til to år. Ifølge utredningens kapittel 22.4.1 «slik at de ulike gradene av fusk kan gjenspeiles i sanksjonen.»

Utestenging og tap av retten til å gå opp til eksamen er en administrativ sanksjon med klart pønalt formål. Vi viser til kravene i EMK, og forvaltningslovens tilpasning til kravene. Som nevnt var det «ønskelig» å vurdere harmonisering av særlovgivningen med disse kravene. I Prop.62 L (2015-2016) side 198 nevnes rettighetstapets lengde og omfang uttrykkelig som sentrale momenter ved proporsjonalitetsvurderingen. Vi savner en konkret gjennomgang av rammeutvidelsen etter proporsjonalitetshensynet, hvor forholdet mellom rettighetstapets varighet veies mot handlingens art og alvor.

NOU 2020:3 kapittel 22.4.1 fastslår: «Reglene om sanksjonsmuligheter ved fusk skal virke preventivt og reparerende.» Annullering av eksamen eller prøve kan trolig henregnes til den reparerende delen. Vi har ingen kommentarer til denne del av utsagnet. De følgende kommentarer gjelder forslaget om utvidelse av rammen for utestenging.

Generelle betraktninger om utestenging ved fusk.

Det samfunnsskadelige ved alvorlig fusk bør ikke undervurderes. Dagens sanksjonssystem er både for lite nyansert og for svakt i forhold til alvorlig fusk. Det er grunn til å tro at atskillig fusk ikke avdekkes. Fuskeproblematikken blir også stadig viktigere, siden suksess i utdanningssystemet i økende grad er bestemmende for ungdommens velferd og framtidsutsikter.

Det samfunnsskadelige i alvorlig fusk ligger i at fuskeren tildeles en kompetanse som fuskeren ikke har faglig dekning for. På mastergradsnivå kan det dreie seg om kompetanse til å utøve samfunnsmessig viktige yrker som veterinær, lege, lærer, økonom, lærer, ingeniør, arkitekt, osv. Velger fuskeren å utøve det yrket hun eller han urettmessig har blitt godkjent for, vil dette kunne ramme klienter, pasienter, kunder, elever og andre som mottar tjenester fra fuskeren. Er fusket under utdannelsen omfattende, kan dette være jevngodt med å utøve f. eks. et yrke som lege med vesentlige mangler i kunnskapene – noe som kan føre til unødvendig lidelse, skade og i verste fall død. Yrkesutøvelsen kan samtidig innebære et omfattende bedrageri, ved at tjenestemottakere eller det offentlige lures til å betale for tjenester som ikke har den kvalitet som den formelle utdanningen skal garantere. Gjennom en yrkeskarriere kan dette innebære en betydelig økonomisk og statusmessig fordel for fuskeren, som i realiteten rammes av straffebestemmelsene om bedrageri, men vanskelig vil bli oppdaget dersom fusket lykkes under studiet.

Fusk rammer ikke bare dem som kjøper tjenester av fuskeren. De rammer også medstudenter og kolleger som blir utsatt for unfair konkurranse både under studiet og om stillinger senere. Mange studier er adgangsbegrenset ikke bare ved førstegangsopptak, men også på senere stadier. En student som oppnår gode karakterer på grunn av fusk, kan utkonkurrere medstudenter som oppnår sine karakterer på ærlig vis f. eks. ved opptak til et lukket masterprogram. På tilsvarende vis kan de tape mot fuskere i konkurranse om stillinger etter endt studium.

Hvis fusk får en viss utbredelse, kan tilliten til utdanningsinstitusjonens grads- og eksamenssystem svekkes - noe som også vil ramme kandidater som har oppnådd sin grad på ærlig vis.

Hensyn bak utestengingens varighet.

De nevnte argumenter tilsier at den øvre rammen for utestengelse er for lav ved alvorlig fusk. Det bør vurderes å ha differensierte rammer for ulike grader av fusk. Den lengste rammen bør reserveres for grove tilfeller av forsettlig og overlagt fusk ved eksamen av stor betydning for utdanningsløpet og ved gjentatt fusk for studenter som gjentatte ganger forsøker å skaffe seg en kompetanse hvor de åpenbart ikke vil eller kan oppfylle de faglige kravene som er satt. Ett års-rammen vil da reserveres for studenter som enten har fusket grovt uaktsomt eller hvor det er spesielle momenter som kan gjøre fusket forklarlig om enn ikke unnskyldelig, hvor det er sannsynlig at det dreier seg om et engangstilfelle og hvor det ikke er behov for særlig streng reaksjon for å sikre dette.

Utredningen foreslår at det skal være opp til de enkelte lokale nemndene hvordan de vil vektlegge når de skal ilegge konkrete sanksjoner innenfor rammen på to år. Dette er uheldig fra et likebehandlingssynspunkt og kan føre til at sanksjonspraksis for sammenliknbare fuskehandlinger varierer utdanningsinstitusjonene imellom. De viktigste skjønnsmomentene bør angis i forarbeidene eller tas inn i selve loven.

Disiplinærforføyning eller karaktersanksjon.

Vi forstår NOU 2020:3 slik at forslaget om økt ramme for utestenging ved fusk er tenkt anvendt slik at hele spekteret tas i bruk. Dermed vil de fleste sanksjoner få lengre varighet enn i dag. Erfaringer med dagens ordning er at norske studenter som blir utestengt fra undervisning og eksamen i et halvt eller ett år ofte kan klare å komme tilbake til studiene. Dette er imidlertid vanskeligere for utenlandske studenter som gjerne oppholder seg i landet på studentvisum. Disse får visumet inndratt og må reise hjem. Ofte blir studiene dermed avbrutt. Utestenging for lengre tid kan innebære at heller ikke norske studenter vil klare å vende tilbake til studiehverdagen og fullføre sin utdannelse. En rekke emner tilbys kun én gang årlig eller én gang annet hvert år. Dette innebærer at utestenging i ett år allerede i dag kan få virkninger utover utestengingsperioden.

Det subjektive skyldspørsmålet om aktsomhet eller grov uaktsomhet er sentralt i en betydelig andel av fuskesaker ved NMBU. I mange tilfeller er det vanskelig å skille fusk fra manglende modenhet og faglig inkompetanse. I slike grensetilfeller kan man vurdere om det er i samfunnets interesse at en student som har gjort seg skyldig i et regelbrudd skal settes i en situasjon som reelt avskjærer vedkommende fra å fullføre utdannelsen. Både statens ressursbruk på den påbegynte utdanningen og utsiktene for studentens fremtidige virke kan tilsi at samfunnet er tjent med at studenten fullfører studiet. For fuskehandlinger i nærheten av bunngrensen for aktsomhetskravet bør dagens utestengingsramme være tilstrekkelig.

Når det gjelder mindre alvorlig fusk som mest har karakter av slurv, bør det også sies noe om forholdet mellom disiplinærforføyning og karaktersanksjon i form av ikke bestått eller nedsatt karakter.

Proporsjonalitetsprinsippet i forvaltningsloven § 45: Et spørsmål her er hva slags virkninger sanksjonen skal ses i forhold til. Er det kun tap av studieprogresjon – dvs. forlengelsen av studiet som skal trekkes inn? Normalt vi den som fusker ikke bestå uansett, og vil få en studieforlengelse på grunn av stryk. Da kan eventuelt tillegg på grunn av sanksjon være beskjedent. Annerledes dersom vi trekker inn de videre velferdskonsekvensene – særlig for studenter fra andre land – i form av tap av studiestøtte, retten til opphold og kanskje av en fremtid basert på en bachelor- eller mastergrad. Men siden fusk vanligvis skyldes at man ikke makter å dokumentere faglig kompetanse på den måten som er forutsatt, må forholdsmessighetsvurderingen også ta hensyn til de negative konsekvensene av ordinært stryk, så fremt de videre konsekvenser i det hele tatt bør trekkes inn.

Undervisning om fusk og kontrollordninger.

Med er skjerpet sanksjonssystem bør det også understrekes at institusjonene må tilby undervisning om fusk og kontrollordninger som sikrer at alle studenter har god nok kunnskap om ulovlig fusk og sanksjonene mot dette før de avlegger eksamen til å vite hva som er tillatt og ikke tillat. Spesielt gjelder dette kravene til referanser, litteraturlister og bruk av internett.

I saker som gjelder plagiat ved NMBU påberopes det regelmessig at studenten har fått for lite og for dårlig undervisning om referanseteknikk, fusk og plagiat. Vi presiserer at dersom rammen for utestengingsvedtak økes til 2 år må det være en klar forutsetning at studentene gis god undervisning om fusk og konsekvenser av fusk, herunder især referanseteknikk og, plagiat. Praksis for dette bør gjøres ensartet.

Oppsummering om klagenemndas vurderinger.

Klagenemnda slutter seg til forsalget om å utvide rammen for utestenging ved fusk til 2 år, men klagenemnda presiserer at økningen i rammen bør forbeholdes grove og gjentatte fuskehandlinger. Klagenemnda har ulike synspunkter på hvilke tilfeller som skal kunne falle under den utvidete rammen på to år.

En klar forutsetning for å utvide rammen bør være at studentene gis god undervisning om fusk og konsekvenser av fusk, herunder især referanseteknikk og plagiat. Praksis for dette bør gjøres ensartet.

Forslag til § 10-3 fjerde ledd:

For mindre alvorlig grad av fusk skal rammen for utestenging være ett år. For særlig grove, forsettlige eller gjentatte tilfeller er rammen to år.

Studenter som ikke gis opptak til studier på grunn av anmerkninger i politiattest mister ikke en tilkjent studierett. Vi har ingen merknader til lovforslaget på dette punkt.

Vi har ingen innvendinger mot at de aktuelle straffbare forhold kan utløse en reaksjon. Vi er imidlertid skeptiske til at både varighet av utelukking og saksbehandlingsmåte overlates til forskrift. Vi tilrår at rammen for varighet av sanksjonen tas inn i loven.

Dersom studenten i løpet av studiet begår straffbare handlinger av slik art at forholdet kan utløse utelukking fra studiet etter § 10-6 vil reaksjonen være en administrativ sanksjon, jf. forvaltningsloven kapittel IX.

Vi ser ingen forklaring på begrepsbruken «utelukke» i § 10-6, sammenlignet med «utestenging» i øvrige bestemmelser. Vi anbefaler uttrykket «utestenging» i stedet for «utelukkelse».

Vi viser til at § 10-12 om domstolsprøving ikke nevner «utelukkelse». Dersom begrepet likevel tas inn i loven, bør det inkluderes i § 10-12.

Prop.L 62 (2015-2016) side 198 antar «at det som følge av forholdsmessighetsbegrensningen bare unntaksvis kan bli aktuelt å fastsette rettighetstap for et lengre tidsrom enn to år, …». Departementet fant det ikke nødvendig å ta slik begrensning inn i lovteksten, men reserverte seg ikke mot prinsippet. Utelukking fra undervisning etter § 10-6 bør ikke vare lengre tid enn 2 år, slik det var antatt å skje «bare unntaksvis» i Prop.L 62 (2015-2016).

Forslag til ny § 10-6 fjerde ledd:

Utestenging fra studier etter denne bestemmelsen kan fastsettes for inntil to år.

Lovforslaget gjør utstrakt bruk av forskriftshjemler i disse saker. Vi minner om prinsipielle, konstitusjonelle betenkeligheter ved å overføre lovgivningsmakt til forvaltningen, som også skal håndheve lovene. Bruken av forskrifter kan hemme studentenes rettssikkerhet. Som eksempel viser vi til at tidsrammen for utestenging av studenter etter skikkethetsvurdering opprinnelig ble fastsatt til 3 år og senere endret til 5 år, begge ganger ved bruk av sentral forskrift.

Lovforslaget inneholder henvisning til kriterier i forskrift. Dette er en uvant lovteknisk fremgangsmåte, som i realiteten setter forskrift foran lovtekst i stedet for å fastsette rammer for bruk av forskriftshjemmelen. Eksisterende forskrift er heller ikke oppdatert. Dersom ordningen med skikkethetsvurdering beholdes, bør forskriftsfullmaktene begrenses.

Siden store deler av realitetsinnholdet i lovforslagets kapittel om skikkethetsvurderinger overlates til forskrift, er det vanskelig å kommentere lovforslagets bestemmelser. Vår uttalelse baseres på at tidligere forskrift kan bli videreført.

Reglene om skikkethetsvurdering i høyere utdanning åpner for at studenter kan erklæres uskikket for yrket vedkommende utdanner seg til, og derfor utestenges fra utdanningen uten å ha begått klanderverdige handlinger og uten å befinne seg i en tilstand av rus eller mental sykdom. Nåværende kriterier for å erklære en student uskikket for en utdannelse er skjønnspregede. For eksempel ble en sykepleierstudent i en tidligere sak utestengt på grunn av «kommunikasjonsvansker, konsentrasjonsvansker og dårlig fingermotorikk.» (Felles klagenemnd, sak 7/2009).

Uønsket adferd og tillitsbrudd fra studentenes side kan ventelig møtes med reaksjoner etter de øvrige bestemmelser i lovforslaget § 10-2 til § 10-6, som gjelder falsk, fusk, forstyrrende eller grovt klanderverdig opptreden eller straffbare forhold. Bestemmelsene om skikkethetsvurdering har derfor størst selvstendig betydning i tilfeller hvor studenten ikke har gjort seg skyldig i regelbrudd. Slik forståelse kan også legges i den foreslåtte lovbestemmelsens ordlyd, om enn bestemmelsen viser til kriterier i en forskrift som ennå ikke er oppdatert. Det er fornuftig at bestemmelsens virkeområde begrenses til tilfeller uten klanderverdige forhold, da dette ivaretar hensynet som er drøftet i NOU 2003:15 Fra bot til bedring , kap. 15.3:

«Denne teknikken med å «blande» lovbrudd med andre – ikke klanderverdige – forhold som grunnlag for tilbakekall er problematisk, fordi den åpner for at reaksjonen i noen tilfeller kan måtte anses som sanksjon, og i andre tilfeller ikke. Dermed kan det lett skje at forvaltningen trår feil med hensyn til om vilkårene for å ilegge reaksjonen er til stede. Utvalget anbefaler at hjemlene for tilbakekall av offentlige tillatelser gjennomgås med sikte på å sortere ut i egne bestemmelser det som vil være sanksjoner.»

Utestenging fra studier og eksamen innebærer å frata studenten en studierett som vedkommende er tilkjent og har .

Formålet med skikkethetsvurderinger i høyere utdanning er ikke pønalt, og regelverket om skikkethetsvurdering faller dermed utenfor rammene for administrativ sanksjon, slik begrepet anvendes i EMK og i forvaltningsloven.

Det er tale om tilbakekall av offentlig tillatelse til å studere. Det avgjørende i slike sakstyper er om rettighetstapet er nødvendig av hensyn til lovens formål. Dette kan betraktes som en subsidiaritetsvurdering mellom andre hensyn enn ved administrativ sanksjon «Hvis formålet kan oppnås ved et mindre inngripende virkemiddel, trekker det i retning av at det mindre inngripende virkemidlet anvendes.» (Prop. 62 L (2015-2016) side 198).

Rettighetstapets varighet er også et sentralt moment i vurderingen av rettighetstapets nødvendighet. Den foreslåtte tidsbegrensningen på fem år er betydelig lengre tid enn utestenging som følge av fusk eller annen klanderverdig handling. Selv om sakstypene er ulike, fremstår forskjellen som uforholdsmessig, lite begrunnet og vanskelig å kommunisere overfor berørte parter.

Saksbehandlingen i skikkethetssaker er problematisk. Skikkethetsforskriften § 10 åpner i dag for at utdanningsinstitusjonens skikkethetsansvarlige kan bestemme at praksisperioder utsettes fra tvilsmelding er mottatt til etter at utvidet veiledning er avsluttet, eller til saken er avgjort. Dermed forsinkes utdanningen, og i dette stadiet har studenten ikke krav på advokatbistand. Siden bestemmelsen står i forskriften er det uvisst om den vil bli videreført. Skikkethetsvurderinger skal foregå gjennom hele studieforløpet, og saksgangen kan dessuten være langvarig. Resultatet av dette er at studenten kan miste retten til vitnemål etter å ha brukt flere år på utdanningen – noe som også erfaringer med ordningen har vist (6 år i ovennevnte sak).

Klagenemndas flertall uttaler:

Det er behov for en skikkethetsvurdering av hensyn til dem som berøres av yrkesutøvelsen. Vi har liten tro på at det vil fungere å nekte autorisasjon på et slikt grunnlag, og den som utelukkes vil argumentere med at hele utdannelsen i realiteten er borkastet og at det er urimelig ikke å få beskjed før. Blir avgjørelsen tatt tidligere, vil mindre studietid gå tapt, og mulighetene bedre for å innpasse de delene av studiet som er gjennomført i en annen utdanning. Karakteren av «Berufsverbot» blir mindre fremtredende.

Men prosessen må gjennomføres på rimelig tid. Den bør også iverksettes så tidlig i studieløpet som mulig – forutsatt at vurderingsgrunnlaget er forsvarlig. Kanskje bør studiene ha kurs som kan avdekke manglende skikkethet forholdsvis tidlig i studiet. Det bør inntas tidsfrister for saksbehandlingen enten i loven selv eller i forskrifter.

Generelt er det vanskelig å se for seg hvordan en prosess om skikkethet bør legges opp for både å ivareta studenten på en god og rettssikker måte, og samtidig gi god beskyttelse til de potensielle ofrene for uønsket yrkespraksis. Personer som har erfaring, synes også dette er vanskelige saker. Det kan være behov for mer gjennomtenkning og utredning av alternativer.

Spesielt for utdanninger til veterinær og dyrepleier

Et medlem kommenterer at det er ønskelig for utdanningene til veterinær og dyrepleier at skikkethetsvurderinger videreføres og innføres også for disse utdanningene. Veterinærhøgskolen har hatt eksempler på studenter som lærerne har oppfattet som uegnet for yrket de utdanner seg til, men man har savnet virkemidler til å fjerne dem fra utdanningen. Riktig nok finnes det autorisasjonsordning for veterinærer, men ordningen har vist seg lite egnet, da autorisasjoner gis rutinemessig uten vurdering av kandidatene. Dette medlem støtter forslaget om å videreføre ordningen med skikkethetsvurdering, men tilpasse det lovtekniske opplegget slik at rammene for ordningen tas inn i loven.

Flertallet foreslår at lovforslaget § 10-1 fremmes, men § 10-1 første ledd annen setning endres til «En student som utgjør en mulig fare for liv, fysisk eller psykisk helse, rettigheter eller sikkerhet til de pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre studenten kommer i kontakt med under praksisstudiene eller under fremtidig yrkesutøvelse, er ikke skikket for yrket.»

Forslag til endret § 10-1 første ledd annen setning:

«En student som utgjør en mulig fare for liv, fysisk eller psykisk helse, rettigheter eller sikkerhet til de pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre studenten kommer i kontakt med under praksisstudiene eller under fremtidig yrkesutøvelse, er ikke skikket for yrket.»

Mindretallets kommentar.

Det er trolig alminnelig enighet om at uskikkede personer bør holdes ute fra yrker hvor de kan opptre på en skadelig måte for pasienter, elever m.fl. Dette hensynet må ivaretas på en måte som griper minst mulig inn i studentens rettigheter, herunder den tilkjente studieretten.

Hensynet til studentens egne valg og tilpasningsmuligheter gjør seg nok gjeldende i økende grad under studieforløpet. Utestenging tilsidesetter studentens frie valg og kan hindre ham eller henne i å få vitnemål og praktisere andre yrker hvor utdanningen kan komme til nytte. For eksempel kan det tenkes at en kandidat som ikke egner seg i et klasserom, likevel kan gjøre god nytte av utdannelsen i en administrativ stilling på et skolekontor eller annet sted.

De aktuelle studieretninger inneholder som regel praksisundervisning. Dersom utestenging etter skikkethetsvurdering baserer seg på studentens personlige ressurser kan det tenkes at utestenging for en avgrenset periode ikke er et egnet middel til å bedre forholdet. I slike tilfeller må det ventes at studenten ikke vil klare å gjennomføre studiet og må avslutte som resultat av sine egne mangelfulle prestasjoner. Dette vil ikke innebære inngrep i studentens rettigheter, og utfallet vil være bedre tilpasset ønsket om å velge det minst inngripende virkemidlet.

Et særskilt spørsmål er om utdanningsinstitusjonenes prestasjonsbaserte finansieringsmodell hindrer eller motvirker stryk-karakter til studenter som viser mangelfull skikkethet i praksisemner. Det bør derfor legges til rette for at universitetenes ønsker om best mulig gjennomføringsprosent av studentmassen ikke skal påvirke skikkethetsrelevante bedømminger av studentene.

Hensynet til å unngå uskikkede personer i undervisnings- og omsorgsyrker kan også ivaretas ved autorisasjonsordninger for de aktuelle yrkene, og ved aktiv bruk av ordningene. Autorisasjonsordninger for praktisering av yrker hindrer ikke studenten i å ferdiggjøre sin utdanning og fratar heller ikke studenten en allerede oppnådd studierett. Autorisasjonsordninger kan dessuten innrettes slik at de fanger opp etterfølgende positiv eller negativ utvikling hos den autoriserte. Dersom det går automatikk i bruken av autorisasjonsordninger, tjener de ikke sitt formål, og bør omstruktureres.

Mindretallets forslag:

Lovforslaget § 10-1 tas ut av loven

Det er nyttig å samle reglene om dekning av advokatutgifter, slik utvalget foreslår. Dersom opplistingen skal være uttømmende bør den omfatte alle lovens bestemmelser om grunnlag for utestenging av studenter, inkludert § 10-9 om utestenging for bruk av heldekkende hodeplagg.

Hensynet til forutsigbarhet og rettsbeskyttelse for studenten tilsier at advokattilbudet gis så tidlig under saksgangen som mulig. I praksis vil det foregå forberedelser i administrasjonen før en sak formelt reises ved overlevering til den lokale klagenemnd eller institusjonens styre. I forberedelsesperioden vil studenten i mange tilfeller få anledning til å uttale seg, noe som tilsier behov for rettsbeskyttelse. Fremgangsmåten i de ulike sakstyper som kan begrunne advokatbistand er imidlertid ulik, og mye er overlatt til sentrale eller lokale forskrifter. Det er derfor vanskelig å fastsette et konkret tidspunkt for tilbud om advokat. Et retningsgivende utsagn om at dette skal skje tidligst mulig i prosessen er likevel ønskelig.

Det kan oppstå tilfeller hvor en student i en klagesak ikke har rett til advokatbistand etter universitets- og høyskoleloven, men hvor forholdet i stedet faller inn under bestemmelsene i forvaltningsloven § 36. Hjemmelen for studentens krav på advokatutgifter kan i slike tilfeller være klar. Det kan likevel ha informasjonsverdi å innlemme bestemmelsen i opplistingen i lovforslaget § 10-11.

Forslag til ny § 10-11 første ledd bokstav e og f:

e) sak om utestenging etter § 10-9 på grunn av bruk av heldekkende hodeplagg,

f) klagesak er omgjort til studentens gunst, og vilkårene etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt.

Forslag til ny § 10-11 annet ledd:

Tilbud om dekning av advokatutgifter bør fremmes så tidlig som mulig under saksgangen.

Betegnelsen «klagenemnd» er uheldig, da den ikke avspeiler nemndas samlede funksjoner. Forslag til mer treffende navn kan være «klage- og disiplinærnemnd».

Universitets- og høyskoleloven legger i dag opp til personlige varamedlemmer for medlemmer i klagenemnda. Ordningen kan gjøre det vanskelig å samle en fulltallig klagenemnd i periodene mellom eksamen og ferieavvikling både sommer og vinter, hvor saksmengden ofte er stor. NMBU har søkt å avhjelpe problemet ved å oppnevne to personlige vara for hvert ansatt-medlem i klagenemnda. Studentene er oppfordret til å gjøre det samme, men har hittil ikke gjort det, og resultatet har i flere tilfeller vært at klagenemnda har måttet fungere med fire eller tre medlemmer. Den nye loven bør derfor åpne for varamannslister for hver av medlemsgruppene.

Forslag til kapittel 12 endret overskrift:

Lokal klage- og disiplinærnemnd og nasjonale klageorganer

Forslag til § 12-1 annet ledd første punktum:

Den lokale klage- og disiplinærnemnda skal ha fem medlemmer med varamedlemmer for hver medlemskategori. Antall varamedlemmer kan være inntil to flere enn de faste medlemmene fra hver gruppe.

Gjeldende universitets- og høyskolelov inneholder i § 4-8 bestemmelse om kvalifisert flertall ved vedtak om utestenging eller bortvisning. Dette er utelatt i lovforslaget. Dersom vedtak skal kunne fattes med alminnelig flertall vil to personer kunne vedta utestenging eller bortvisning når klagenemnda ikke er fulltallig. Hensynet til studentenes rettsbeskyttelse tilsier at kravet om kvalifisert flertall i saker om utestenging videreføres i loven.

Som kjent har klagenemndene fem medlemmer, og nemndene er vedtaksføre med tre deltakere, inkludert leder. Nåværende stemmeregler i universitets- og høyskoleloven § 4-8 krever minst to tredels flertall for vedtak om utestenging. Regelen er uklar, især dersom klagenemnda ikke er fulltallig. Det bør avklares om det kreves 3 eller 4 stemmer for utestenging.

Ved NMBU praktiseres differensierte stemmeregler. I saker som er basert på klage fra en student gjelder alminnelig stemmeflertall, og leder har ved stemmelikhet dobbeltstemme. I saker som kan føre til utestenging av en student kreves minst to tredels flertall, og ved stemmelikhet gjelder det votum som er gunstigst for studenten. Reglene har fungert bra siden de ble vedtatt første gang i 2013.

Forslag til § 10-10 femte ledd:

Vedtak om bortvisning eller utestenging treffes med minst to tredels flertall, beregnet etter fulltallig nemnd.

Lovforslaget § 12-1 åttende ledd inneholder hjemmel for departementet til å gi forskrift om saksbehandlingen i klagesaker. Samtidig presiserer utvalget etter grundige drøftelser at klagenemnda skal være uavhengig. Institusjonens styre skal ikke kunne instruere eller overprøve den lokale klagenemndas avgjørelser. Det er uklart om forskriftshjemmelen sikter til prosessuelle regler eller om departementets forskrift også skal kunne berøre realitetsspørsmål og dermed klagenemndenes uavhengighet.

Det finnes generelle rammer for saksgang i lovgivningen, herunder forvaltningsloven og offentleglova samt universitets- og høyskoleloven selv. Det er likevel behov for klare regler om saksgangen i klagenemnda. Med tanke på kompetansekravene til leder av klagenemndene finner vi at detaljbestemmelser om forretningsorden kan overlates til klagenemnda selv. Det må kreves at reglene fastsettes skriftlig, gjerne etter intern høring, og at de bekjentgjøres på egnet måte.

Uavhengigheten og kvaliteten på klagenemndenes arbeid påvirkes også av kompetansen hos sekretariatet. Institusjonen bør stille sekretær med god juridisk kompetanse til rådighet for klagenemnda.

Forslag til ny § 12-1 åttende ledd som erstatning for utvalgets forslag:

Klagenemnda fastsetter selv sin arbeidsmåte innenfor lovbestemte rammer. Reglene skal foreligge skriftlig og bekjentgjøres på egnet måte.

Forslag til ny § 12-1 niende ledd:

Institusjonen stiller sekretær med god juridisk kompetanse til rådighet for klagenemnda.

Klagenemnda med sekretær

Jon T. Johnsen Dag Ekeberg Mona Aleksandersen

Sondre Gretland Harstad Ina Catharina Kim Isheden Storrønning

Uttalelsen er godkjent elektronisk, og derfor ikke påført underskrifter.

Rett utskrift bekreftes: