Innledning om Advokattilsynet
Advokattilsynet skal i henhold til advokatloven og forutsetningene for denne slik de fremkommer i forarbeidene, være et «uavhengig forvaltningsorgan» med både faglig og institusjonell uavhengighet fra staten ut over departementets rett til å utpeke ett av fem styremedlemmer som representant for allmennheten.
Advokattilsynets institusjonelle uavhengighet er en sentral forutsetning for advokaters uavhengighet , og derved for rettsstaten som sådan. Advokattilsynets virksomhet finansieres i sin helthet av advokatene gjennom pliktig bidrag til virksomheten.
Advokattilsynet anser det grunnleggende problematisk for den institusjonelle uavhengigheten dersom virksomheten benevnes som et «statlig organ».
Advokattilsynets institusjonelle uavhengighet er en sentral forutsetning for advokaters uavhengighet , og derved for rettsstaten som sådan. Advokattilsynets virksomhet finansieres i sin helthet av advokatene gjennom pliktig bidrag til virksomheten.
Advokattilsynet anser det grunnleggende problematisk for den institusjonelle uavhengigheten dersom virksomheten benevnes som et «statlig organ».
Advokattilsynets faglige og institusjonelle uavhengighet slik den fremgår i advokatloven
Advokattilsynet ble etablert ved Advokatloven av 12.05.2022 nr. 28 som trådte i kraft fra 01.01.2025.
Advokattilsynet er i henhold til Advokatloven § 43 første ledd «et uavhengig forvaltningsorgan og kan ikke instrueres i utøvelsen av sin myndighet». I dette ligger en faglig uavhengighet. Slik uavhengighet er ikke unik for Advokattilsynet.
Av lovens § 43 andre ledd fremgår imidlertid at Advokattilsynets styre oppnevnes av henholdsvis Den Norske Advokatforening (leder og ett medlem), Den Norske Dommerforening (ett medlem), Den Norske Revisorforening (ett medlem) i tillegg til ett medlem oppnevnt av departementet som representant for allmennheten.
I og med at fire av fem styremedlemmer oppnevnes av sivilsamfunnsorganisasjoner som er uavhengig av staten, etablerer loven derved en institusjonell uavhengighet som på avgjørende måte skiller seg fra øvrige personer med PEP-status.
Advokattilsynet er i henhold til Advokatloven § 43 første ledd «et uavhengig forvaltningsorgan og kan ikke instrueres i utøvelsen av sin myndighet». I dette ligger en faglig uavhengighet. Slik uavhengighet er ikke unik for Advokattilsynet.
Av lovens § 43 andre ledd fremgår imidlertid at Advokattilsynets styre oppnevnes av henholdsvis Den Norske Advokatforening (leder og ett medlem), Den Norske Dommerforening (ett medlem), Den Norske Revisorforening (ett medlem) i tillegg til ett medlem oppnevnt av departementet som representant for allmennheten.
I og med at fire av fem styremedlemmer oppnevnes av sivilsamfunnsorganisasjoner som er uavhengig av staten, etablerer loven derved en institusjonell uavhengighet som på avgjørende måte skiller seg fra øvrige personer med PEP-status.
Forarbeidene til den valgte tilsynsordningen
Advokatlovutvalget foreslo i NOU 2015:3 at tilsynet med advokater burde utøves av bransjen selv gjennom et selvregulerende Advokatsamfunn, slik ordningen er i de aller fleste andre demokratiske land. Advokaters uavhengighet fra staten er et fundamentalt prinsipp i en rettsstat.
Departementet valgte i Prop. 214 L (2020-2021) å gå for den såkalte «særorganmodellen». Begrunnelsen fremkommer i proposisjonens kap 18.4:
«18.4.2 Advokaters uavhengighet
Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at hensynet til advokaters uavhengighet bør være førende ved valg av tilsyns- og disiplinærmodell.
Uavhengighet er et universelt, grunnleggende yrkesetisk prinsipp for advokater og uavhengighetsprinsippet er forankret i fortalen til FNs «Basic Principles on the Role of Lawyers». Det er også fremhevet som et overordnet prinsipp i The Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE) sine etiske regler. I Europarådets anbefaling «Freedom of exercise of the profession of lawyers» påpekes det at advokater bør oppfordres til å danne foreninger som skal være selvregulerende og uavhengige av myndighetene.
Kravet til uavhengighet innebærer at advokaten skal være upåvirket av uvedkommende interesser i sitt virke som representant og rådgiver for sin klient. Advokaters uavhengighet har en rekke sider, herunder uavhengighet fra klienten og motparter, uavhengighet fra staten og domstolen, uavhengighet fra egeninteresser og økonomi, og faglig uavhengighet.
Selv om departementet mener at dagens ordning ikke er en reell trussel mot advokatenes uavhengighet, støtter departementet utvalgets synspunkt om at uavhengigheten til staten bør styrkes og reguleres tydeligere for å stå seg også i potensielle krisesituasjoner hvor advokatenes og rettssystemets uavhengighet settes på prøve.
Departementet mener på bakgrunn av dette at man best ivaretar alle sidene ved advokatenes uavhengighet ved valg av særorganmodellen. Ved blant annet å endre prosedyren for oppnevning av tilsynsorganets og Advokatnemndas styre vil det kunne oppnås en sterkere grad av uavhengighet fra staten enn hva som er tilfellet i dag. På den måten vil man kunne balansere hensynene til uavhengighet fra staten og bransjen, i tillegg til at Advokatforeningens rettspolitiske rolle ikke utfordres.
Lovforarbeidene viser klart at det ble tatt et klart valg om å gå for «særorgansmodellen» fremfor «offentlig tilsyns- og disiplinærorgan», der forskjellen nettopp var den institusjonelle uavhengigheten ved at særorganets styre ikke oppnevnes av staten.
Departementet valgte i Prop. 214 L (2020-2021) å gå for den såkalte «særorganmodellen». Begrunnelsen fremkommer i proposisjonens kap 18.4:
«18.4.2 Advokaters uavhengighet
Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at hensynet til advokaters uavhengighet bør være førende ved valg av tilsyns- og disiplinærmodell.
Uavhengighet er et universelt, grunnleggende yrkesetisk prinsipp for advokater og uavhengighetsprinsippet er forankret i fortalen til FNs «Basic Principles on the Role of Lawyers». Det er også fremhevet som et overordnet prinsipp i The Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE) sine etiske regler. I Europarådets anbefaling «Freedom of exercise of the profession of lawyers» påpekes det at advokater bør oppfordres til å danne foreninger som skal være selvregulerende og uavhengige av myndighetene.
Kravet til uavhengighet innebærer at advokaten skal være upåvirket av uvedkommende interesser i sitt virke som representant og rådgiver for sin klient. Advokaters uavhengighet har en rekke sider, herunder uavhengighet fra klienten og motparter, uavhengighet fra staten og domstolen, uavhengighet fra egeninteresser og økonomi, og faglig uavhengighet.
Selv om departementet mener at dagens ordning ikke er en reell trussel mot advokatenes uavhengighet, støtter departementet utvalgets synspunkt om at uavhengigheten til staten bør styrkes og reguleres tydeligere for å stå seg også i potensielle krisesituasjoner hvor advokatenes og rettssystemets uavhengighet settes på prøve.
Departementet mener på bakgrunn av dette at man best ivaretar alle sidene ved advokatenes uavhengighet ved valg av særorganmodellen. Ved blant annet å endre prosedyren for oppnevning av tilsynsorganets og Advokatnemndas styre vil det kunne oppnås en sterkere grad av uavhengighet fra staten enn hva som er tilfellet i dag. På den måten vil man kunne balansere hensynene til uavhengighet fra staten og bransjen, i tillegg til at Advokatforeningens rettspolitiske rolle ikke utfordres.
Lovforarbeidene viser klart at det ble tatt et klart valg om å gå for «særorgansmodellen» fremfor «offentlig tilsyns- og disiplinærorgan», der forskjellen nettopp var den institusjonelle uavhengigheten ved at særorganets styre ikke oppnevnes av staten.
Advokattilsynet opp mot dagens regelverk
Finanstilsynets veileder betegner «statlige foretak» i Norge som:
«selskaper som ivaretar offentlige oppgaver som hører inn under den offentlige administrasjonen. Det avgjørende er om det dreier seg om statlige myndigheter, selv om disse representeres ved et foretak. Statseide selskaper som ikke utfører oppgaver som omfatter offentlig forvaltning, faller utenfor definisjonen.»
Advokattilsynet forstår høringsnotatet slik at departementet foreslår at foretak med 100 pst. statlig eierskap omfattes, uten ytterligere kvantitative eller kvalitative avgrensninger. I og med at Advokattilsynet er 100 % finansiert av advokatene, kan det ikke anses å ha «statlig eierskap».
Det at Advokattilsynet pt inngår i Statsbudsjettet, kan ikke ha avgjørende betydning, all den tid tilsynet fullt ut finansieres av advokatene og således ikke eies av staten. Det vises også til at det pågår et aktivt arbeid for at Advokattilsynet skal ut av Statsbudsjettet, som en håper vil nå frem i løpet av høsten.
Avgjørende for at Advokattilsynet ikke er et «statlig foretak» er også at lovgiver ved vedtagelsen av loven var tydelig på at Advokattilsynet skulle være et uavhengig organ, både faglig og institusjonelt.
Det må også ha avgjørende betydning at staten etter advokatloven § 43 andre ledd kun kan oppnevne ett av styrets fem medlemmer, som representant for allmennheten.
«selskaper som ivaretar offentlige oppgaver som hører inn under den offentlige administrasjonen. Det avgjørende er om det dreier seg om statlige myndigheter, selv om disse representeres ved et foretak. Statseide selskaper som ikke utfører oppgaver som omfatter offentlig forvaltning, faller utenfor definisjonen.»
Advokattilsynet forstår høringsnotatet slik at departementet foreslår at foretak med 100 pst. statlig eierskap omfattes, uten ytterligere kvantitative eller kvalitative avgrensninger. I og med at Advokattilsynet er 100 % finansiert av advokatene, kan det ikke anses å ha «statlig eierskap».
Det at Advokattilsynet pt inngår i Statsbudsjettet, kan ikke ha avgjørende betydning, all den tid tilsynet fullt ut finansieres av advokatene og således ikke eies av staten. Det vises også til at det pågår et aktivt arbeid for at Advokattilsynet skal ut av Statsbudsjettet, som en håper vil nå frem i løpet av høsten.
Avgjørende for at Advokattilsynet ikke er et «statlig foretak» er også at lovgiver ved vedtagelsen av loven var tydelig på at Advokattilsynet skulle være et uavhengig organ, både faglig og institusjonelt.
Det må også ha avgjørende betydning at staten etter advokatloven § 43 andre ledd kun kan oppnevne ett av styrets fem medlemmer, som representant for allmennheten.
Advokattilsynet opp mot EUs nye antihvitvaskingsforordning
I EUs nye antihvitvaskingsforordning er ny definisjon av statlige og offentlige foretak for PEP-formål tatt inn i artikkel 2 nr. 34 bokstav a punkt vii, jf høringsnotatet.
Den nye forordningen stiller et rent flertallskrav, som bl.a. kan innebære at medlemmer av administrativt, ledende eller kontrollerende organ i foretak med 50 pst. statlig eierskap eller mer vil få PEP-status. Den nye definisjonen inneholder ikke referanser til andre parametere som utøvelse av offentlig myndighet, størrelse eller omsetning.
Etter den nye forordningen vil det bli ytterligere tydelig at Advokattilsynet ikke omfattes.
Blant de aktuelle foretakene beskrevet i artikkel 22 er «foretak der staten har rett til å oppnevne eller avsette et flertall av medlemmene i foretakets administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan og samtidig er aksjeeier eller deltaker i foretaket».
I og med at fire av fem styremedlemmer oppnevnes av sivilsamfunnsorganisasjoner som er uavhengig av staten, bør det være tydelig at Advokattilsynet ikke omfattes av forordningen. Det er heller ikke andre alternativer i forordningen som passer for Advokattilsynet.
Den nye forordningen stiller et rent flertallskrav, som bl.a. kan innebære at medlemmer av administrativt, ledende eller kontrollerende organ i foretak med 50 pst. statlig eierskap eller mer vil få PEP-status. Den nye definisjonen inneholder ikke referanser til andre parametere som utøvelse av offentlig myndighet, størrelse eller omsetning.
Etter den nye forordningen vil det bli ytterligere tydelig at Advokattilsynet ikke omfattes.
Blant de aktuelle foretakene beskrevet i artikkel 22 er «foretak der staten har rett til å oppnevne eller avsette et flertall av medlemmene i foretakets administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan og samtidig er aksjeeier eller deltaker i foretaket».
I og med at fire av fem styremedlemmer oppnevnes av sivilsamfunnsorganisasjoner som er uavhengig av staten, bør det være tydelig at Advokattilsynet ikke omfattes av forordningen. Det er heller ikke andre alternativer i forordningen som passer for Advokattilsynet.
Oppsummering
Lovgiver er i forarbeidene til Advokatloven klare på at Advokattilsynet skal være både faglig og institusjonelt uavhengig av staten. Advokattilsynet oppfattes ikke av «statlig foretak» i hvitvaskingsdirektivet og vil heller ikke omfattes av EU nye antihvitvaskingsforordning. Vektige momenter er at tilsynet fullt ut er finansiert av advokatene og at flertallet av styrets medlemmer oppnevnes uavhengig av staten.
På denne bakgrunn bes det om at punktet «direktøren og styremedlemmer i Advokattilsynet» ikke tas med i forskrift om stillinger og funksjoner som medfører status som politisk eksponert person.
Anders Brosveet for styret i Advokattilsynet
På denne bakgrunn bes det om at punktet «direktøren og styremedlemmer i Advokattilsynet» ikke tas med i forskrift om stillinger og funksjoner som medfører status som politisk eksponert person.
Anders Brosveet for styret i Advokattilsynet