Dato: 29.03.2020 Høringssvar – NOU 2019: 20 En styrket familietjeneste Folkehelseinstituttet (FHI) viser til høringsnotat om NOU 2019:20 En styrket familietjeneste . FHI har i hovedsak begrenset sin høringsuttalelse til behandling av temaer knyttet til tjenestens faglige innhold, herunder 1) Kompetanse og evaluering av tiltak; 2) Foreldresamtale og mekling; og 3) Barn og unge i Familievernet. Vi anser oss ikke i posisjon til å gi vurderinger og anbefalinger knyttet til organisatoriske spørsmål, herunder vurderinger og anbefalinger knyttet til tjenestens tilgjengelighet; organisering, styring og finansiering; samarbeid med andre tjenester; og bruk av ideelle aktører i tjenesten. I høringsuttalelsen gir vi først noen overordnede kommentarer, og går deretter inn på de enkelte punktene i lovforslaget og bakgrunnen for disse. Overordnede kommentarer FHI stiller seg bak utvalgets syn om å bevare tjenesten som et gratis lavterskeltilbud for alle familier. Dette innebærer bevaring og styrking av virksomhetens forebyggende kjerneoppgaver som parterapi, foreldresamtaler og mekling, og at både rådgivning og behandling til familier, par og enkeltpersoner med familierelaterte problemer, relasjonelle vansker, kriser og konflikter bør prioriteres. Det understrekes at arbeid knyttet til foreldresamarbeid for barn etter brudd også må anses som forebyggende arbeid på lik linje med parterapi, og anses som en like sentral oppgave i tjenestens arbeid. FHI stiller seg også bak utvalgets anbefaling om å endre virksomhetens navn fra ‘Familieverntjenesten’ til ‘Familietjenesten’. Overordnede kommentarer om kompetanse og evaluering av tiltak. FHI vil understreke behovet for evaluering av kvalitet og eksisterende tiltak i tjenesten og en mer gjennomgripende plan for evaluering av foreslåtte endringer i tjenesten. FHI opplever at NOU-en reflekterer en noe defensiv holdning til både betydningen av - og mulighetene for - å evaluere nye og eksisterende tiltak. I NOU-en legges i all hovedsak de ansattes egen evaluering og en brukerevaluering til grunn som belegg for at behandlingen, meklingen og rådgivningen som gis er av høy kvalitet. FHI anser at dette er vesentlige kilder av mangel på annen tilgjengelig dokumentasjon, men like fullt utilstrekkelig. Brukerevalueringer har generelt lav reliabilitet som en indikasjon på kvalitet, og de fleste brukerevalueringene vil uansett vise positive resultater. Det er heller ikke alltid samsvar mellom brukernes fornøydhet og effekten av et tiltak (Wesseltoft-Rao, Holt & Helland, 2017). Mens det i effektstudier evalueres endring i et bredt spekter av vansker, utfordringer og fungering som tiltaket/behandlingen har som formål å endre, inkluderes det i brukerundersøkelser kun spørsmål om tilfredshet og fornøydhet. Kvalitet på tjenesten bør vurderes ut fra i hvilken grad den bidrar til at barn i ulike familier får en bedre hverdag som et resultat av tjenestens innsats. Mange brukere vil også kunne si seg fornøyde med et tiltak fordi de liker terapeuten/mekleren eller å snakke med terapeuten/mekleren, uten at dette nødvendigvis har gjort at de har fått det bedre. Videre har man sjelden kontroll på om de som har svart på brukerundersøkelser skiller seg fra dem som har unnlatt å svare. En annen mangel ved brukerevalueringene, men som er en forutsetning ved effektmålinger, er at brukerevalueringene kun måler tilfredshet etter at et tiltak er gitt, og ikke undersøker hvorvidt det har skjedd en ønsket endring hos brukeren fra før tiltaket ble iverksatt. Det er også viktig å huske på at brukerevalueringen her kun omfatter tilbakemeldinger fra voksne brukere. Det anses også utilstrekkelig kun å legge ansattes egne vurderinger av kvaliteten på tjenesten til grunn, særlig når denne er gitt i en kontekst der de ansatte vet at informasjonen de gir kan brukes som argument for store endringer i deres arbeidshverdag. FHI finner ikke grunn til å betvile at arbeidet som utføres i familieverntjenesten holder høy faglige kvalitet, men mener det er behov for en grundig gjennomgang av hvilke parametere man i fremtiden kan bruke for å vurdere kvaliteten på tjenesten og effekten av foreslåtte endringer og nye tiltak. Her anser vi NOU-en som noe mangelfull. Evaluering av effekten av forebyggende tiltak er krevende, men like fullt viktig. Man bør derfor være forsiktig med å trekke konklusjoner om effekten av familieverntjenestens forebyggende arbeid uten å sette tydelige krav til dokumentasjon av disse effektene. FHI understreker at det særlig er behov for: - En grundig gjennomgang av hvilke parametere som kan legges til grunn for å vurdere kvalitet på tjenesten per nå, og som grunnlag for å evaluere effekt av endringer i tjenesten. Både objektive kriterier (som hvorvidt brukerne av tjenesten gjenspeiler den generelle befolkningen og/eller grupper man særlig ønsker å nå ut til; hvor mange saker som går videre til retten; andel foreldre som kommer fram til avtale om felles barn) og mer subjektive kriterier (som opplevde vansker hos barn og voksne i familien før og etter at man har mottatt et tilbud i tjenesten). - At det utarbeides konkrete planer for hvordan endringer skal evalueres i god tid før endringer iverksettes, og at endringer rulles ut på måter som gjør det mulig å evaluere disse på en god måte. - At endringer, nye ordninger og ny metodikk som hovedregel er basert på systematiske beskrivelser og rulles ut gradvis, slik at det blir mulig å evaluere om de har den ønskede effekten ved å sammenligne med andre deler av tjenesten. Evaluering må skje i form av måling av grad av måloppnåelse både før og etter at tiltaket er iverksatt. - At det vurderes ordninger for mer systematisk og dokumenterbar bruk av evaluering av effekt i form av målinger av sentrale aspekter som konfliktnivå og barns trivsel i familien, både før og etter at familien har mottatt et tiltak. Overordnede kommentarer om foreldresamtale og mekling FHI stiller seg bak utvalgets forslag om at alle foreldre som skiller lag fortsatt skal møte til en obligatorisk samtale, og at denne kan endre navn til foreldresamtale. FHI støtter særlig utvalgets argument om betydningen av at ordningen fortsatt bør være obligatorisk for å kunne fange opp barna. Det er fremdeles manglende kunnskap om hvordan barns opplevelser av familielivet kan avvike fra foreldrenes syn. Det er derfor ikke grunnlag for å anta at man ved å fjerne den obligatoriske ordningen for enkelte grupper, basert på foreldres beskrivelse av situasjonen, vil kunne ivareta barn i samme grad som i dag. FHI stiller spørsmålstegn ved grunnlaget for utvalgets konklusjon om at forhåndsscreening har liten funksjon. Som utvalget selv viser til, opplever tjenesten selv at ordningen gir mulighet for bedre styring av ressursbruk, og at foreldre møter bedre forberedt til timen når de har fått mer tilpasset informasjon. Det gjennomsnittlige antallet timer benyttet av hver familie har også økt samtidig med innføringen av den differensierte meklingsordningen, med screening ved inntak, noe man kan anse som en ønsket utvikling. Ordningen er imidlertid ikke ennå tilstrekkelig evaluert. Det er behov for å evaluere hvorvidt spørsmålene som stilles til foreldre i forkant i stor nok grad treffer med tanke på å tilby det meklingsløpet som passer best for hver enkelt familien. Arbeidet med denne evalueringen er allerede i gang. I tillegg er det behov for å vurdere om spørsmålene bør besvares over telefon, som i dag, eller om de heller bør stilles digitalt med den økte opplevelsen av anonymitet dette gir foreldrene. FHI vil fraråde å gå bort fra denne ordningen før man har innhentet tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om hvorvidt ordningen fungerer i henhold til intensjonen. FHIO mener eventuelle endringer bør måles bedre og mer systematisk før de innrulleres i hele tjenesten. Dette gjelder også for ordningen med 6 tvungne timer for noen. En mulighet her er å rulle en slik ordning ut i deler av tjenesten først, for så å sammenligne resultatene med andre deler av tjenesten hvor man har andre rammer. Utvalget har fremmet flere forslag og føringer knyttet til meklingens rammer, men FHI savner grundigere beskrivelser og sterkere fokus i NOUen på meklingens innhold og kvalitet. Å legge opp til flere timer er ikke nødvendigvis effektivt i seg selv dersom man ikke samtidig har en klar metodikk og føringer på hva innholdet i meklingen skal være. Vi vet at det i tjenesten har vært jobbet med metodikk for bedre å kunne hjelpe foreldre i høykonfliktsaker både i foreldresamarbeid og mekling. FHI har imidlertid inntrykk av at dette arbeidet i liten grad er dokumentert, systematisert og evaluert. Særlig dersom familier pålegges å møte til seks timer mekling før saken kan bringes til retten, vil det være et behov for å kvalitetssikre at disse timene brukes på måter som vil være konstruktive med tanke på å dempe konflikten og bedre barnas situasjon framover. FHI stiller seg bak forslaget om at det skal være obligatorisk med seks timers mekling før foreldre kan reise sak for domstolen. FHI stiller seg bak utvalgets forslag knyttet til å begrense bruk av eksterne meklere. FHI stiller seg bak forslaget om å gi barn rett til å møte en mekler/terapeut uavhengig av foreldres samtykke. Vi etterlyser imidlertid klarere føringer for hvordan dette skal kunne gjennomføres i tilfeller hvor foreldre motsetter seg dette (se utdypende kommentar under kommentarer til lovforslaget under). FHI vil også her understreke betydningen av god evaluering av ordningen og av konkrete tiltak. Utvalget har fått som mandat å komme med anbefalinger om «hvordan måloppnåelse under meklingsordningen kan styrkes og hvordan tilbudet om mekling kan bli bedre tilpasset den enkelte families utfordringer». FHI etterlyser klarere føringer for hvordan utvalget ser for seg at man skal evaluere hvorvidt man i tjenesten over tid får økt måloppnåelse. Det er etter FHIs syn i dag ikke etablert klare nok indikatorer for dette. Kommentarer knyttet til de enkelte forslag til endringer i ekteskapsloven er gjengitt under. Overordnede kommenterer om barn og unge i Familievernet FHI støtter utvalgets forslag om å styrke barns rett til å delta og til å bli hørt, og at barn i enda i større grad enn i dag skal bli brukere av familieverntjenesten. Dette er i tråd med FN’s barnekonvensjon og samfunnets øvrige fokus på barns rettigheter. Per i dag kan det virke som om praksisen på de ulike familievernkontorene i Norge er svært ulik når det gjelder å inkludere barn i samtaler, og at det også er stor variasjon i hver meklers/terapeuts praksis i så henseende. Å lovfeste at alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal tilbys en samtale i forbindelse med foreldrenes samlivsbrudd eller foreldrekonflikter, også uten samtykke fra foreldre, vil i større grad kunne sikre barns rettigheter på å bli hørt og gi uttrykk for sine meninger. FHI støtter derfor endringer i lovforslag som vil kunne gjøre dette mulig. FHI støtter også at det skal lovfestes at tjenesten skal tilby rådgivning og behandling av barn som opplever andre vansker i familien, og at barn kan ta kontakt med tjenesten på egenhånd. Utvalget er imidlertid lite spesifikk i sin beskrivelse av ved hvilken alder barna kan inkluderes, og ved hvilken alder utvalget vurderer at barna er i stand til å danne seg egne synspunkter. FHI synes derfor det hadde vært hensiktsmessig om utvalget hadde foreslått en nedre aldersgrense for barns rett til deltakelse i tjenesten, for eksempel 6 eller 7 år. Det er også uklart hvordan barns deltakelse skal sikres i de tilfellene der det foretas eksterne meklinger utenfor familieverntjenesten, og som skrevet over ønsker FHI en tydeligere føring for hvordan det skal gjennomføres barnesamtaler med mekler eller terapeut i de tilfeller foreldre motsetter seg dette (se utdypende kommentar under kommentarer til lovforslaget under). FHI stiller seg også bak utvalgets forslag om at den barnefaglige kompetansen i tjenesten styrkes, og at alle familievernkontor må ha barnefaglig spisskompetanse. For at barn skal få tilstrekkelig hjelp og få gitt utrykk for sine synspunkter i tilstrekkelig grad, er det sentralt at alle terapeuter og meklere har inngående kompetanse om barns utvikling, både sosialt, emosjonelt og kognitivt. I tillegg bør familieverntjenesten besitte den til enhver tid nyeste kunnskapen om hva som er gode omsorgsbetingelser for barn, og hvilke risikofaktorer som er særlig skadelige. De bør også ha kompetanse til å kunne fange opp hvert enkelt barns unike behov og fungering. FHI stiller seg videre bak utvalgets forslag om at alle foreldre skal motta informasjon om barns rettigheter og behov ved samlivsbrudd og i foreldretvistsaker, og at samtaler i tjenesten ikke bør regnes som fravær i skolen. Kommentarer knyttet til forlaget til ny lov om familietjenesten og de enkelte forslag til endringer i barneloven er gjengitt under. Kommentarer knyttet direkte til punktene i forslaget til ny lov om familietjenesten §1. Lovens formål - FHI stiller seg bak forslaget. Vi stiller imidlertid spørsmålstegn ved formuleringen «Loven skal sikre at enhver som har familierelaterte problemer…». Det fremgår flere steder i den øvrige teksten at man her primært skal sikre tjenester til familier med barn under 18 år. Dette fremkommer ikke i lovteksten slik den er formulert her. - FHI har for øvrig ingen merknader til forslaget. §2. Familietjenestens oppgaver og arbeidsformer - FHI støtter forslaget om et nytt andre ledd som understreker at tjenesten skal hjelpe foreldre med å styrke samarbeidet om barna. FHI mener imidlertid at første setning i andre ledd bør endres til: «Familietjenesten skal bistå foreldre som har konflikter eller vansker med å samarbeide om sine barn, slik at de kan styrke foreldresamarbeidet og ivareta barnas behov for omsorg og kontakt med sine foreldre.» FHI mener det ligger normative føringer som kan være problematiske dersom man her bruker begrepet begge foreldre. En stor andel barn vokser i dag opp med kun en forelder, samtidig som mange barn også vil anse flere enn to personer som sine foreldre. For noen barn vil det også være lite ønskelig å ha kontakt med begge sine (biologiske) foreldre dersom en eller begge av disse har vansker som gjør at kontakt vil være skadelig for barnet. FHI anser derfor at man ved å bruke formuleringen «omsorg og kontakt med sine foreldre» i større grad favner heterogeniteten i dagens familiemønstre. - FHI støtter forslaget til nytt fjerde ledd, og anser det som positivt at man her løfter fram barn som selvstendige brukere av tjenesten. FHI etterlyser imidlertid en nærmere presisering her, særlig knyttet til om man her ser for seg å ha noen føringer knyttet til barns alder eller modenhet. - FHI stiller seg for øvrig bak de foreslåtte endringene. §3. Hvem kan henvende seg til familietjenesten. Barns rett til deltakelse - FHI anser styrkingen av barns rett til å benytte seg av tjenesten på selvstendig grunnlag som positiv. Det etterlyses imidlertid en nærmere presisering knyttet til om man her ser for seg å ha noen føringer knyttet til barns alder eller modenhet, samt en presisering av hvordan man skal sikre at man når ut til barn med informasjon om denne muligheten. - FHI stiller seg for øvrig bak de foreslåtte endringene. §4. Organisering og ansvar - FHI har ingen merknader til forslaget. §5. Klientjournal og personvern - FHI etterlyser en gjennomgang av på hvilke måter klientjournaler i større grad enn i dag kan brukes til å dokumentere kvalitet i tjenesten, effekt av endringer og til å fremskaffe nødvendig kunnskap. Systemet synes i dag i liten grad å være tilpasset disse formålene, og det er behov for en gjennomgang av hvordan dette kan bedres. - FHI har for øvrig ingen merknader til forslaget. §6. Taushetsplikt - FHI har ingen merknader til forslaget. §7. Samtykke til å gi informasjon - FHI etterlyser en ytterligere klargjøring av grenseganger mtp deltakelse i tjenesten for barn under 12 år. - FHI har for øvrig ingen merknader til forslaget. §8. Forskning og statistikk - FHI stiller seg bak forslaget. §9. Klienters rett til innsyn i journal - FHI stiller seg bak forslaget. §10. Foreldres rett til innsyn i barnets journal - FHI stiller seg bak forslaget om ikke å videreføre den nedre aldersgrensen på 12 år for når barn kan nekte innsyn. - I tredje ledd etterlyses det en presisering av at barnet bør informeres dersom foreldre gis innsyn i opplysninger om dem mot deres samtykke. §11. Saksbehandling - §15. Ikraftsetting og overgangsbestemmelser - FHI har ingen merknader til forslagene. Kommentarer knyttet til forslagene til endringer i andre lover Foreslått endring i barnelovens §31, andre ledd - FHI stiller seg bak endringsforslaget. Det understrekes at det må legges til rette for ordninger som sikrer at barn får informasjon om, og mulighet til, å benytte seg av denne muligheten også i tilfeller hvor foreldrene motsetter seg dette. Foreslått endring i barnelovens §51 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Foreslått endring i barnelovens §52 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Foreslått endring i barnelovens §53 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Det understrekes også at dagens praksis med differensieringsspørsmål i forkant av første time her bør videreføres for i større grad å kunne forutse hvilke foreldre som ikke bør møte sammen, og hvem som bør møte sammen, til foreldresamtale/mekling. Foreslått endring i barnelovens §54 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Foreslått endring i ekteskapslovens §26 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Foreslått endring i barnetrygdlovens §9 - FHI stiller seg bak de foreslåtte endringene. Referanse: Wesseltoft-Rao, N., Holt, T., Helland, M.S. (2017). Gruppetiltak for foreldre. Norsk praksis, erfaringer og effektevalueringer. Rapport, Folkehelseinstituttet. ISBN: 978-82-8082-843-9 Barne- og familiedepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
