Høringssvar - Utredning av alternativer til frihetsberøvelse av mindreårige og forslag til mulige regelendringer
Barneombudet viser til mottatt høringsbrev med utredning av alternativer og forslag til endringer i utlendingsloven. Det er positivt at det er gjennomført en utredning, selv om denne er noe kortfattet og tilsynelatende konkluderer med at det er få reelle alternativer til internering for barnefamilier. Vi begrenser oss til å kommentere endringer i utlendingsloven § 106 c og avsnittet om enslige mindreårige.
Forslag til endringer i utlendingsloven § 106 c
Departementer foreslår å endre dagens ordlyd i utl § 106 c tredje ledd som i dag er en enkel og klar regel om tidsrammen for frihetsberøvelse av mindreårige og frist for fenglingsfremstilling. Utgangspunktet er at barn ikke skal interneres i mer enn 24 timer. Departementet foreslår å ta inn følgende nye punktum i bestemmelsen: Dette er likevel ikke til hinder for at de kan holdes lenger dersom det ut fra en konkret vurdering av hensynet til barnets beste er ønskelig å bruke lenger tid på prosessen i forkant av uttransportering.
Departementet har to begrunnelser for sitt forslag. Den ene er rent praktisk – det kan være vanskelig for politiet å få gjort alt de skal på kort tid. Av høringsnotatet fremgår det at det ikke har vært aktuelt å begjære fengsling for noen av de siste 30 barna som har vært internert på Haraldvangen – dette viser at dagens regelverk fungerer fint, og Barneombudet kan derfor ikke forså at det er behov for en utvidelse av maksimaltiden av praktiske årsaker. Rent praktiske utfordringer kan dessuten aldri rettferdiggjøre frihetsberøvelse av barn.
Den andre begrunnelsen er knyttet til barnets beste, og bygger på at John-Håkon Schultz og Åse Langballe (begge pedagoger) skal ha uttalt at det noen ganger vil kunne være til barnets beste å bruke litt lenger tid på å forberede barnet og familien på uttransport etter pågripelse, gitt at rammene er trygge og at det finnes personale med kompetanse som kan gi informasjon og støtte familien i denne situasjonen[1]. Schultz og Langballe anbefaler blant annet at tiden barna skal være internert skal brukes til å gi dem informasjon om retur.
Etter at barnefamilier ikke lenger interneres på Trandum, men på Haraldvangen, og at ansatte der har bedre opplæring og kunnskap enn det som var vanlig på Trandum, mener Langballe og Schultz tilsynelatende at det vil kunne være til barnets beste med mer langvarig internering av barnefamilier. Hvor lenge de mener at barna skal være internert til sitt eget beste fremgår ikke av høringsnotatet, men det skal være snakk om ut over dagens hovedregel om at en mindreårig normalt ikke skal holdes lenger enn 24 timer[2].
Etter Barneombudets mening bør informasjon om retur gis på et mye tidligere tidspunkt enn dette, og i tillegg mye grundigere enn det gjøres i dag. God informasjon til barnefamilier kan i seg selv forebygge tvangsretur og internering. Vilkåret for å forlenge internering av en mindreårig etter dagens regelverk er at det foreligger vesentlig unndragelsesfare og internering er helt avgjørende for å gjennomføre utsendelsen. Vi kan ikke se at behov for å gi ekstra informasjon eller roe ned stress som følge av pågripelse og internering skal kunne være et grunnlag for å forlenge frihetsberøvelsen.
Det foreligger etter det vi kan se ikke forskning eller annen dokumentasjon som kan underbygge den tilsynelatende konklusjonen til Schultz og Langballe. Tvert om finnes det god dokumentasjon på at selv kortvarig frihetsberøvelse av barn kan være skadelig. Klare, internasjonale anbefalinger viser til forskning som tilsier at all frihetsberøvelse av barn, selv kortvarig, kan ha alvorlige konsekvenser for deres helse og utvikling. Dette er bakgrunnen for blant annet følgende uttalelse fra FNs barnekomite i deres generelle kommentar nr 23 der de også viser til en uttalelse fra FNs spesialrapportør for tortur (våre uthevinger):
“The Committees emphasize the harm inherent in any deprivation of liberty and the negative impact that immigration detention can have on children’s physical and mental health and on their development, even when they are detained for a short period of time or with their families. The Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment has stated that “within the context of administrative immigration enforcement … the deprivation of liberty of children based on their or their parents’ migration status is never in the best interests of the child, exceeds the requirement of necessity, becomes grossly disproportionate and may constitute cruel, inhuman or degrading treatment of migrant children”.
Basert på blant annet dette har barnekomiteen i sine siste merknader til Norge (2018) anbefalt et forbud mot all internering av barn i utlendingssaker. Departementets forslag er i strid med disse internasjonale anbefalingene.
Barneombudet ønsker i tillegg å påpeke følgende mangler ved regjeringens forslag:
- Barns synspunkter på en slik regel er etter det vi kan se ikke innhentet eller vurdert.
- FNs barnekomité gir veiledning i hva en barnets beste-vurdering skal inneholde i generell kommentar nummer 14 (2013). Forslaget sier ingenting om hvem som skal legge til rette for en slik bred, uavhengig vurdering i disse sakene innenfor den korte tidsrammen på 24 timer.
- Det forutsettes at barnefamilier blir internert på Haraldvangen og at det arbeider personer der som kan ivareta barna på en god måte. Verken plasseringssted eller krav til kompetanse hos ansatte er imidlertid regulert noe sted, og i en annen situasjon vil forholdene kunne være mer skadelige for barn, slik vi har sett i perioden da barnefamilier ble internert på Trandum utlendingsinternat.
På denne bakgrunn kan vi ikke støtte forslaget om endringer i utlendingsloven § 106 c tredje ledd.
Særlig om enslige mindreårige
Det er overraskende å lese at enslige mindreårige blir internert i et visst omfang i forbindelse med tvangsretur. I Prop. 126 L (2016-2017) uttalte departementet at internering av enslige mindreårige kun skal skje i «særskilte unntakstilfeller». Når det viser seg at dette likevel skjer i et visst omfang, vil vi oppfordre departementet til å foreslå et absolutt forbud mot internering av enslige mindreårige, i tråd med anbefalingene fra FNs barnekomité som er gjengitt over.
Vi er også overrasket over å lese at flere av de internerte enslige mindreårige er pågrepet noen dager før 18-årsdagen og blir internert i flere dager i påvente av at de blir 18 år. Vi kan ikke se at dette er i tråd med gjeldende regelverk eller våre internasjonale forpliktelser. Svært mange enslige mindreårige har uavklart eller omstridt alder. Det er viktig at man sikrer at mindreårige ikke blir behandlet som voksne fordi de regnes som «nesten 18 år» slik en del av de omtalte sakene i utredningen kan tyde på.
Konklusjon fra Barneombudet
Barneombudet støtter ikke forslaget til endring i utlendingsloven § 106 c. Dette vil være et tilbakeslag i det som til nå har vært en positiv utvikling der man i større grad begrenser muligheten til internering av barn i utlendingssaker. Regjeringen bør i stedet jobbe for å få på plass et absolutt forbud mot slik internering i tråd med anbefalingene fra FNs barnekomité.
Vi er bekymret for at enslige mindreårige blir internert og stiller spørsmål ved om dagens regelverk er godt nok til å sikre at ikke reelt mindreårige blir behandlet som voksne og holdt internert sammen med voksne. Et absolutt forbud mot internering av enslige mindreårige vil gjøre det enklere å unngå dette i framtiden.
Vi takker for muligheten til å komme med innspill.
[1] Uttalelsen fra Langballe og Schultz er ikke tilgjengelig for høringsinstansene.
[2] Det er i dag anledning til å begjære fortsatt internering av mindreårige i 72 timer ut over de første 24 timene. Interneringen kan forlenges, men ikke ut over til sammen 9 døgn (utlendingsloven § 106 c 6. ledd)
Barneombudet viser til mottatt høringsbrev med utredning av alternativer og forslag til endringer i utlendingsloven. Det er positivt at det er gjennomført en utredning, selv om denne er noe kortfattet og tilsynelatende konkluderer med at det er få reelle alternativer til internering for barnefamilier. Vi begrenser oss til å kommentere endringer i utlendingsloven § 106 c og avsnittet om enslige mindreårige.
Forslag til endringer i utlendingsloven § 106 c
Departementer foreslår å endre dagens ordlyd i utl § 106 c tredje ledd som i dag er en enkel og klar regel om tidsrammen for frihetsberøvelse av mindreårige og frist for fenglingsfremstilling. Utgangspunktet er at barn ikke skal interneres i mer enn 24 timer. Departementet foreslår å ta inn følgende nye punktum i bestemmelsen: Dette er likevel ikke til hinder for at de kan holdes lenger dersom det ut fra en konkret vurdering av hensynet til barnets beste er ønskelig å bruke lenger tid på prosessen i forkant av uttransportering.
Departementet har to begrunnelser for sitt forslag. Den ene er rent praktisk – det kan være vanskelig for politiet å få gjort alt de skal på kort tid. Av høringsnotatet fremgår det at det ikke har vært aktuelt å begjære fengsling for noen av de siste 30 barna som har vært internert på Haraldvangen – dette viser at dagens regelverk fungerer fint, og Barneombudet kan derfor ikke forså at det er behov for en utvidelse av maksimaltiden av praktiske årsaker. Rent praktiske utfordringer kan dessuten aldri rettferdiggjøre frihetsberøvelse av barn.
Den andre begrunnelsen er knyttet til barnets beste, og bygger på at John-Håkon Schultz og Åse Langballe (begge pedagoger) skal ha uttalt at det noen ganger vil kunne være til barnets beste å bruke litt lenger tid på å forberede barnet og familien på uttransport etter pågripelse, gitt at rammene er trygge og at det finnes personale med kompetanse som kan gi informasjon og støtte familien i denne situasjonen[1]. Schultz og Langballe anbefaler blant annet at tiden barna skal være internert skal brukes til å gi dem informasjon om retur.
Etter at barnefamilier ikke lenger interneres på Trandum, men på Haraldvangen, og at ansatte der har bedre opplæring og kunnskap enn det som var vanlig på Trandum, mener Langballe og Schultz tilsynelatende at det vil kunne være til barnets beste med mer langvarig internering av barnefamilier. Hvor lenge de mener at barna skal være internert til sitt eget beste fremgår ikke av høringsnotatet, men det skal være snakk om ut over dagens hovedregel om at en mindreårig normalt ikke skal holdes lenger enn 24 timer[2].
Etter Barneombudets mening bør informasjon om retur gis på et mye tidligere tidspunkt enn dette, og i tillegg mye grundigere enn det gjøres i dag. God informasjon til barnefamilier kan i seg selv forebygge tvangsretur og internering. Vilkåret for å forlenge internering av en mindreårig etter dagens regelverk er at det foreligger vesentlig unndragelsesfare og internering er helt avgjørende for å gjennomføre utsendelsen. Vi kan ikke se at behov for å gi ekstra informasjon eller roe ned stress som følge av pågripelse og internering skal kunne være et grunnlag for å forlenge frihetsberøvelsen.
Det foreligger etter det vi kan se ikke forskning eller annen dokumentasjon som kan underbygge den tilsynelatende konklusjonen til Schultz og Langballe. Tvert om finnes det god dokumentasjon på at selv kortvarig frihetsberøvelse av barn kan være skadelig. Klare, internasjonale anbefalinger viser til forskning som tilsier at all frihetsberøvelse av barn, selv kortvarig, kan ha alvorlige konsekvenser for deres helse og utvikling. Dette er bakgrunnen for blant annet følgende uttalelse fra FNs barnekomite i deres generelle kommentar nr 23 der de også viser til en uttalelse fra FNs spesialrapportør for tortur (våre uthevinger):
“The Committees emphasize the harm inherent in any deprivation of liberty and the negative impact that immigration detention can have on children’s physical and mental health and on their development, even when they are detained for a short period of time or with their families. The Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment has stated that “within the context of administrative immigration enforcement … the deprivation of liberty of children based on their or their parents’ migration status is never in the best interests of the child, exceeds the requirement of necessity, becomes grossly disproportionate and may constitute cruel, inhuman or degrading treatment of migrant children”.
Basert på blant annet dette har barnekomiteen i sine siste merknader til Norge (2018) anbefalt et forbud mot all internering av barn i utlendingssaker. Departementets forslag er i strid med disse internasjonale anbefalingene.
Barneombudet ønsker i tillegg å påpeke følgende mangler ved regjeringens forslag:
- Barns synspunkter på en slik regel er etter det vi kan se ikke innhentet eller vurdert.
- FNs barnekomité gir veiledning i hva en barnets beste-vurdering skal inneholde i generell kommentar nummer 14 (2013). Forslaget sier ingenting om hvem som skal legge til rette for en slik bred, uavhengig vurdering i disse sakene innenfor den korte tidsrammen på 24 timer.
- Det forutsettes at barnefamilier blir internert på Haraldvangen og at det arbeider personer der som kan ivareta barna på en god måte. Verken plasseringssted eller krav til kompetanse hos ansatte er imidlertid regulert noe sted, og i en annen situasjon vil forholdene kunne være mer skadelige for barn, slik vi har sett i perioden da barnefamilier ble internert på Trandum utlendingsinternat.
På denne bakgrunn kan vi ikke støtte forslaget om endringer i utlendingsloven § 106 c tredje ledd.
Særlig om enslige mindreårige
Det er overraskende å lese at enslige mindreårige blir internert i et visst omfang i forbindelse med tvangsretur. I Prop. 126 L (2016-2017) uttalte departementet at internering av enslige mindreårige kun skal skje i «særskilte unntakstilfeller». Når det viser seg at dette likevel skjer i et visst omfang, vil vi oppfordre departementet til å foreslå et absolutt forbud mot internering av enslige mindreårige, i tråd med anbefalingene fra FNs barnekomité som er gjengitt over.
Vi er også overrasket over å lese at flere av de internerte enslige mindreårige er pågrepet noen dager før 18-årsdagen og blir internert i flere dager i påvente av at de blir 18 år. Vi kan ikke se at dette er i tråd med gjeldende regelverk eller våre internasjonale forpliktelser. Svært mange enslige mindreårige har uavklart eller omstridt alder. Det er viktig at man sikrer at mindreårige ikke blir behandlet som voksne fordi de regnes som «nesten 18 år» slik en del av de omtalte sakene i utredningen kan tyde på.
Konklusjon fra Barneombudet
Barneombudet støtter ikke forslaget til endring i utlendingsloven § 106 c. Dette vil være et tilbakeslag i det som til nå har vært en positiv utvikling der man i større grad begrenser muligheten til internering av barn i utlendingssaker. Regjeringen bør i stedet jobbe for å få på plass et absolutt forbud mot slik internering i tråd med anbefalingene fra FNs barnekomité.
Vi er bekymret for at enslige mindreårige blir internert og stiller spørsmål ved om dagens regelverk er godt nok til å sikre at ikke reelt mindreårige blir behandlet som voksne og holdt internert sammen med voksne. Et absolutt forbud mot internering av enslige mindreårige vil gjøre det enklere å unngå dette i framtiden.
Vi takker for muligheten til å komme med innspill.
[1] Uttalelsen fra Langballe og Schultz er ikke tilgjengelig for høringsinstansene.
[2] Det er i dag anledning til å begjære fortsatt internering av mindreårige i 72 timer ut over de første 24 timene. Interneringen kan forlenges, men ikke ut over til sammen 9 døgn (utlendingsloven § 106 c 6. ledd)