Høring - NOU 2019:16 Skattlegging av vannkraftverk
Fra Hans Erik Horn, styremedlem Clemens Kraft, tidl adm.dir E-CO Energi og tidl styreleder Energi Norge
1. Utgangspunkt: Utfordringer i dagens målsetting og dagens skattemodell
2. Status for fornyelse og fortsatt utvikling av vannkraft: Fremgang eller tilbakegang?
3. Utvalgets sammensetning og konklusjoner er ikke fremmende for målsettingen
4. Alternative forslag til forbedringer i skattemodellen som vil virke
5. Et varsko til Finansdepartementet
1. Utgangspunkt: Utfordringer i dagens målsetting og dagens skattemodell
Regjeringens og Stortingets gjeldende målsetting om fortsatt økning av norsk fornybar kraftproduksjon er god og bærekraftig. Med grønne sertifikater og inntreden av utenlandske pensjonsfond er det etablert betydelig ny kraftproduksjon selv om grønne sertifikater har gitt en reduksjon i verdiskaping fra etablerte vannkraftverk. En økning av kraftutvekslingskapasiteten fra Norge til Europa kan i fremtiden øke verdiskaping basert på vår fleksibilitet, men dette fordrer i stor grad fornyelse av eldre, energidimensjonerte vannkraftanlegg. En beskatningsmodell som tar hensyn til avkastning for nye investeringer, reinvesteringer, langsiktigheten i kraftutbygging og fremtidig risiko er utfordrende, men det burde utvalget levert. Det er påkrevet med en bedre modell dersom målsettingen skal oppnås.
2. Status for fornyelse og fortsatt utvikling av vannkraft: Fremgang eller tilbakegang?
Utvalgets rapport bruker mye plass på å beskrive dagens situasjon og skattemodell og relativt lite på analyse av virkningene for investeringer og bransjestruktur. Det er ikke uenighet i bransjen om en skatt på uttak av grunnrente-verdier. Målsettingen om en investeringsnøytral skattemodell med skjermet normalavkastning er rett vei. Den er også nødvendig dersom fortsatt investering i kraftutbygging skal tiltrekke seg utenlandske kapitalkilder som pensjonsfond. En forutsetning er at modellen er forutsigbar og at rammebetingelsene ikke endres til stadighet. For tiden oppfatter det sveitsiske pensjonsfondet som har investert i Clemens kraft at politisk risiko for endringer i rammebetingelser for kraftinvesteringer som høy, ref utvalgets forslag om å sette ned grensen for grunnrenteskatt fra 10 MW til 1.5 MVA. Videre investeringer i småkraft i Norge er derfor stanset.
Det er minst to hovedproblemer med dagens grunnrenteskattemodell:
a. Modellen reflekterer ikke det reelle risikonivået i kraftinvesteringer som del av normalavkastningen. Å hevde at staten «tar det fulle ansvar» både for sin del både for kostnads- og inntektssiden i et langt perspektiv (40-60 år) er ikke tilfredsstillende for profesjonelle investorer som vet at Norge har endret rammebetingelser før (eks Gassled, Eksportkreditt)
b. Modellen bruker ikke faktisk oppnådd kraftinntekt per kraftverk, men løpende spotpris til å regne ut teoretisk inntjening og dermed grunnrenteskatten for et kraftverk. Selv om langsiktige industrikontrakter er unntatt, så gjør det prissikring og dermed kontantstrømsikring for nye kraftprosjekter større enn 10 MW unødig risikable.
c. I tillegg er det en rekke detaljer som kraftnæringen har tatt opp med Finansdepartementet tidligere, og som burde vært hensyntatt.
Samlet betyr dette langt lavere fornyelse enn ønsket av gamle kraftverk. Samfunnsøkonomisk lønnsomme fornyelser utsettes til havaririsiko blir overhengende. Målsettingen om en fortsatt økende og positiv samfunnsmessig verdiskaping fra vannkraft oppnås ikke med dagens eller med de foreslåtte endringer i skattemodellen.
3. Utvalgets sammensetning og konklusjoner er ikke fremmende for målsettingen
Utvalgets sammensetning er overraskende ensidig. Uten medlemmer fra bransjen eller fra OED mister utvalget autoritet og innsikt i hvordan bransjen faktisk påvirkes av skattesystemet. Og med begrenset mulighet til innspill og drøftinger med komiteen har den avskåret seg fra dialog for å forankre sine forutsetninger og forslag. Denne høringen gir mulighet til innspill, men ikke til utvalgsarbeidet. Verdien for samfunnet blir dermed overveiende negativ.
4. Alternative forslag til forbedringer i skattemodellen som vil virke
Utvalget har presentert forslag til tiltak for å bøte på problemstillinger den må oppfatte som viktige:
a. Reduksjon av 10 MW grense for fritak av grunnrenteskatt til 1.5 MVA
Begrunnelsen er aktørenes mulige tilpasning av prosjekter til 9.9MW og at overskytende kraftpotensial går til spille. Det er tidligere foreslått å bruke et bunnfradrag for når grunnrenteskatt skal beregnes. Et kraftverk som økonomisk lønnsomt kan bygges til f.eks 12 MW kunne få et bunnfradrag på 10 MW og betale grunnrente av produksjon mellom 10 MW og 12 MW. Dette vil fange opp den samfunnsøkonomiske problemstillingen.
Vår sveitsiske investor har beregnet at ROI på vår portefølje av kraftverk faller fra ca 6.5 til til 2.5% i 2030 dersom forslaget innføres for eksisterende anlegg. 2.5% er langt under deres krav til avkastning. Konsekvensen er full stans i finansiering av nye anlegg. Det er påregnelig at det vil gjelde alle investorer dersom 1.5 MVA-grense innføres.
b. Diskonteringsrente:
Denne må settes opp slik at også den samfunnsøkonomiske og regulatoriske (politiske) risiko er reflektert. Den risiko er ikke null slik utvalget hevder. Dette har bl.a Energi Norge redegjort for, se deres innspill til utvalget. Boks 8.4 i NOUen gir en forunderlig beskrivelse av investors insentiver. Langsiktige, illikvide investeringer vil også måtte bære et risikotillegg selv om Finansdepartementet måtte mene at verdien er «statsgarantert». Finansdepartementets, og dermed utvalgets premiss er dessverre feil.
c. Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift.
Det er ikke disse kostnadene som hindrer fornyelse av norske kraftverk. Det er ingen uenighet i at noen fylker og kommuner er begunstiget med høye ytelser fra kraftsektoren, mens eierkommuner sitter med risikoen. Men dette er et samfunnsmessig fordelingsspørsmål i tillegg til et spørsmål om kompensasjon for ulempe ved plassering av kraftanlegg. Nasjonale normer på dette området må få en annen politisk behandling enn den foreliggende skatteutredning. LVK vil nok sørge for det.
Men et mer enhetlig grunnlag for beregning av eiendomsskatt, gradvis oppjustering av konsesjonskraftpris opp mot markedspris og nedjustering av konsesjonsavgift ved revisjon av kraftkonsesjoner kan være fornuftige virkemidler fremover.
d. Periodisert eller kontantstrøm-basert grunnrenteskatt
Det er ikke opplagt at en periodisert modell gir de beste insentiver for nye investeringer, tvert i mot. At en periodisert modell passer Finansdepartementet er forståelig, men bør ikke være førende dersom en ønsker større utvikling av kraftpotensialet. En helhetlig analyse trengs.
e. Hva er vedlikeholdskostnader og hva er reinvesteringer?
Kraftnæringen har store initiale investeringer, men også store vedlikeholdskostnader. Vedlikehold kostnadsføres fortløpende, mens oppgraderinger, eksempelvis av dammer som følge av myndighetspålegg skal føres som reinvesteringer. Løpende kostnadsføring er skattemessig gunstig, men tillates for tiden ikke. Konsekvensen av skattemyndighetenes praktiseringen av dette er at fornuftige oppgraderinger utsettes. Eksempelvis har oppgradering av dammer som følge av myndighetspålegg en kostnadsramme på om lag 10 MIA NOK over 10 år som ikke tillates kostnadsført. Dette spørsmålet har utvalget ikke tatt opp. Mulighet for kostnadsføring av myndighetspålagte tiltak bør tas inn i en fremtidig skattemodell.
5. Et varsko til Finansdepartementet
Finansdepartementet gir gjennom foreliggende NOU inntrykk av å løfte frem omkamp om gamle tapte saker. Grensen for fritak for grunnrenteskatt for små kraftverk har vært 1.5 MVA, 2.5 MVA, 5 MVA og nå 10 MW. Alle økningene har vært med motstand fra Finansdepartementet, men besluttet politisk. Det er påregnelig at Finansdepartementet ønsker et bredest mulig skattegrunnlag. Men gjentatte forsøk fra Finansdepartementet på å redusere grensen skaper usikkerhet og krav om økt risikopåslag fra investorene. Dersom målsettingen er en god utvikling av fornybar kraft i Norge, og med kunnskap om at eierkommunene ikke har økonomiske ressurser til økt finansiering av kraftnæringen, så må finansieringen komme fra norske og utenlandske fond, gjerne pensjonsfond slik vi har sett det. 10MW-grensen nå må være stabil. Ellers ødelegges investorenes tillit til Norge.
Utvalget har etter mitt syn svart ikke tilfredsstillende på sitt mandat. Den fremfører forslag som vil føre kraftnæringen i feil retning, til skade for eiere og samfunn for øvrig. 10 MW-grensen bør definitivt beholdes, eventuelt utvides til et bunnfradrag for å fange opp ytterligere samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging. Og hva som er «risiko-fri rente» i praksis må fastsettes på reelt og ikke teoretisk grunnlag.
Kraftnæringen trenger dessverre fortsatt en ny, faglig grundig og virkelighetsnær skatteutredning utarbeidet av et bredt, representativt utvalg. Den foreliggende NOU bør legges bort.
Hans Erik Horn /sign/
Fra Hans Erik Horn, styremedlem Clemens Kraft, tidl adm.dir E-CO Energi og tidl styreleder Energi Norge
1. Utgangspunkt: Utfordringer i dagens målsetting og dagens skattemodell
2. Status for fornyelse og fortsatt utvikling av vannkraft: Fremgang eller tilbakegang?
3. Utvalgets sammensetning og konklusjoner er ikke fremmende for målsettingen
4. Alternative forslag til forbedringer i skattemodellen som vil virke
5. Et varsko til Finansdepartementet
1. Utgangspunkt: Utfordringer i dagens målsetting og dagens skattemodell
Regjeringens og Stortingets gjeldende målsetting om fortsatt økning av norsk fornybar kraftproduksjon er god og bærekraftig. Med grønne sertifikater og inntreden av utenlandske pensjonsfond er det etablert betydelig ny kraftproduksjon selv om grønne sertifikater har gitt en reduksjon i verdiskaping fra etablerte vannkraftverk. En økning av kraftutvekslingskapasiteten fra Norge til Europa kan i fremtiden øke verdiskaping basert på vår fleksibilitet, men dette fordrer i stor grad fornyelse av eldre, energidimensjonerte vannkraftanlegg. En beskatningsmodell som tar hensyn til avkastning for nye investeringer, reinvesteringer, langsiktigheten i kraftutbygging og fremtidig risiko er utfordrende, men det burde utvalget levert. Det er påkrevet med en bedre modell dersom målsettingen skal oppnås.
2. Status for fornyelse og fortsatt utvikling av vannkraft: Fremgang eller tilbakegang?
Utvalgets rapport bruker mye plass på å beskrive dagens situasjon og skattemodell og relativt lite på analyse av virkningene for investeringer og bransjestruktur. Det er ikke uenighet i bransjen om en skatt på uttak av grunnrente-verdier. Målsettingen om en investeringsnøytral skattemodell med skjermet normalavkastning er rett vei. Den er også nødvendig dersom fortsatt investering i kraftutbygging skal tiltrekke seg utenlandske kapitalkilder som pensjonsfond. En forutsetning er at modellen er forutsigbar og at rammebetingelsene ikke endres til stadighet. For tiden oppfatter det sveitsiske pensjonsfondet som har investert i Clemens kraft at politisk risiko for endringer i rammebetingelser for kraftinvesteringer som høy, ref utvalgets forslag om å sette ned grensen for grunnrenteskatt fra 10 MW til 1.5 MVA. Videre investeringer i småkraft i Norge er derfor stanset.
Det er minst to hovedproblemer med dagens grunnrenteskattemodell:
a. Modellen reflekterer ikke det reelle risikonivået i kraftinvesteringer som del av normalavkastningen. Å hevde at staten «tar det fulle ansvar» både for sin del både for kostnads- og inntektssiden i et langt perspektiv (40-60 år) er ikke tilfredsstillende for profesjonelle investorer som vet at Norge har endret rammebetingelser før (eks Gassled, Eksportkreditt)
b. Modellen bruker ikke faktisk oppnådd kraftinntekt per kraftverk, men løpende spotpris til å regne ut teoretisk inntjening og dermed grunnrenteskatten for et kraftverk. Selv om langsiktige industrikontrakter er unntatt, så gjør det prissikring og dermed kontantstrømsikring for nye kraftprosjekter større enn 10 MW unødig risikable.
c. I tillegg er det en rekke detaljer som kraftnæringen har tatt opp med Finansdepartementet tidligere, og som burde vært hensyntatt.
Samlet betyr dette langt lavere fornyelse enn ønsket av gamle kraftverk. Samfunnsøkonomisk lønnsomme fornyelser utsettes til havaririsiko blir overhengende. Målsettingen om en fortsatt økende og positiv samfunnsmessig verdiskaping fra vannkraft oppnås ikke med dagens eller med de foreslåtte endringer i skattemodellen.
3. Utvalgets sammensetning og konklusjoner er ikke fremmende for målsettingen
Utvalgets sammensetning er overraskende ensidig. Uten medlemmer fra bransjen eller fra OED mister utvalget autoritet og innsikt i hvordan bransjen faktisk påvirkes av skattesystemet. Og med begrenset mulighet til innspill og drøftinger med komiteen har den avskåret seg fra dialog for å forankre sine forutsetninger og forslag. Denne høringen gir mulighet til innspill, men ikke til utvalgsarbeidet. Verdien for samfunnet blir dermed overveiende negativ.
4. Alternative forslag til forbedringer i skattemodellen som vil virke
Utvalget har presentert forslag til tiltak for å bøte på problemstillinger den må oppfatte som viktige:
a. Reduksjon av 10 MW grense for fritak av grunnrenteskatt til 1.5 MVA
Begrunnelsen er aktørenes mulige tilpasning av prosjekter til 9.9MW og at overskytende kraftpotensial går til spille. Det er tidligere foreslått å bruke et bunnfradrag for når grunnrenteskatt skal beregnes. Et kraftverk som økonomisk lønnsomt kan bygges til f.eks 12 MW kunne få et bunnfradrag på 10 MW og betale grunnrente av produksjon mellom 10 MW og 12 MW. Dette vil fange opp den samfunnsøkonomiske problemstillingen.
Vår sveitsiske investor har beregnet at ROI på vår portefølje av kraftverk faller fra ca 6.5 til til 2.5% i 2030 dersom forslaget innføres for eksisterende anlegg. 2.5% er langt under deres krav til avkastning. Konsekvensen er full stans i finansiering av nye anlegg. Det er påregnelig at det vil gjelde alle investorer dersom 1.5 MVA-grense innføres.
b. Diskonteringsrente:
Denne må settes opp slik at også den samfunnsøkonomiske og regulatoriske (politiske) risiko er reflektert. Den risiko er ikke null slik utvalget hevder. Dette har bl.a Energi Norge redegjort for, se deres innspill til utvalget. Boks 8.4 i NOUen gir en forunderlig beskrivelse av investors insentiver. Langsiktige, illikvide investeringer vil også måtte bære et risikotillegg selv om Finansdepartementet måtte mene at verdien er «statsgarantert». Finansdepartementets, og dermed utvalgets premiss er dessverre feil.
c. Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift.
Det er ikke disse kostnadene som hindrer fornyelse av norske kraftverk. Det er ingen uenighet i at noen fylker og kommuner er begunstiget med høye ytelser fra kraftsektoren, mens eierkommuner sitter med risikoen. Men dette er et samfunnsmessig fordelingsspørsmål i tillegg til et spørsmål om kompensasjon for ulempe ved plassering av kraftanlegg. Nasjonale normer på dette området må få en annen politisk behandling enn den foreliggende skatteutredning. LVK vil nok sørge for det.
Men et mer enhetlig grunnlag for beregning av eiendomsskatt, gradvis oppjustering av konsesjonskraftpris opp mot markedspris og nedjustering av konsesjonsavgift ved revisjon av kraftkonsesjoner kan være fornuftige virkemidler fremover.
d. Periodisert eller kontantstrøm-basert grunnrenteskatt
Det er ikke opplagt at en periodisert modell gir de beste insentiver for nye investeringer, tvert i mot. At en periodisert modell passer Finansdepartementet er forståelig, men bør ikke være førende dersom en ønsker større utvikling av kraftpotensialet. En helhetlig analyse trengs.
e. Hva er vedlikeholdskostnader og hva er reinvesteringer?
Kraftnæringen har store initiale investeringer, men også store vedlikeholdskostnader. Vedlikehold kostnadsføres fortløpende, mens oppgraderinger, eksempelvis av dammer som følge av myndighetspålegg skal føres som reinvesteringer. Løpende kostnadsføring er skattemessig gunstig, men tillates for tiden ikke. Konsekvensen av skattemyndighetenes praktiseringen av dette er at fornuftige oppgraderinger utsettes. Eksempelvis har oppgradering av dammer som følge av myndighetspålegg en kostnadsramme på om lag 10 MIA NOK over 10 år som ikke tillates kostnadsført. Dette spørsmålet har utvalget ikke tatt opp. Mulighet for kostnadsføring av myndighetspålagte tiltak bør tas inn i en fremtidig skattemodell.
5. Et varsko til Finansdepartementet
Finansdepartementet gir gjennom foreliggende NOU inntrykk av å løfte frem omkamp om gamle tapte saker. Grensen for fritak for grunnrenteskatt for små kraftverk har vært 1.5 MVA, 2.5 MVA, 5 MVA og nå 10 MW. Alle økningene har vært med motstand fra Finansdepartementet, men besluttet politisk. Det er påregnelig at Finansdepartementet ønsker et bredest mulig skattegrunnlag. Men gjentatte forsøk fra Finansdepartementet på å redusere grensen skaper usikkerhet og krav om økt risikopåslag fra investorene. Dersom målsettingen er en god utvikling av fornybar kraft i Norge, og med kunnskap om at eierkommunene ikke har økonomiske ressurser til økt finansiering av kraftnæringen, så må finansieringen komme fra norske og utenlandske fond, gjerne pensjonsfond slik vi har sett det. 10MW-grensen nå må være stabil. Ellers ødelegges investorenes tillit til Norge.
Utvalget har etter mitt syn svart ikke tilfredsstillende på sitt mandat. Den fremfører forslag som vil føre kraftnæringen i feil retning, til skade for eiere og samfunn for øvrig. 10 MW-grensen bør definitivt beholdes, eventuelt utvides til et bunnfradrag for å fange opp ytterligere samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging. Og hva som er «risiko-fri rente» i praksis må fastsettes på reelt og ikke teoretisk grunnlag.
Kraftnæringen trenger dessverre fortsatt en ny, faglig grundig og virkelighetsnær skatteutredning utarbeidet av et bredt, representativt utvalg. Den foreliggende NOU bør legges bort.
Hans Erik Horn /sign/