NOU 1019:13 Når krisen inntreffer: HØRINGSSVAR
Professor, dr.jur. Eivind Smith
Den lille historien starter i 2015. Regjeringen lurte på om den selv trengte videre fullmakter til å håndtere flyktningkriser og andre kriser som kan oppstå i fredstid – uten å bli hindret av loven.
I februar 2018 fikk den kortlivede justis- og beredskapsminister Sylvi Listhaug regjeringen med på å oppnevne et utvalg til å utrede en generell («sektorovergripende») bestemmelse om adgang til å fravike gjeldende lov, derunder til å suspendere enkeltpersoners rettigheter.
I mellomtiden hadde saken støtt på ruskevær i Stortinget. Et komitéflertall fra Ap, KrF og Sp ba regjeringen om ikke å følge opp en stortingsmelding som slo til lyd for oppnevne et slikt utvalg. Senere stemte Ap, Sp og SV for å be regjeringen om å la et mulig lovforslag om slike fullmakter ligge.
Flertallet valgte derimot å avvente utredningen. Den forelå i juni i år (NOU 2019:13). Hittil har både sommerferie, bompenger og annet bidratt til å hindre debatt om de – om mulig – enda viktigere spørsmål som den reiser. Dette er det på tide å gjøre noe med.
Utredningen klar seg innpasse i den større historien som startet i 1945. For krig og 9. april-aktige situasjoner har regjeringen lenge hatt vide fullmakter. Disse bestemmelsene bygger på en «konstitusjonell nødrett» som aldri ble grunnlovfestet. Ikke minst argumentet om at en fiks ferdig oppskrift lettere kan bli brukt – og dermed misbrukt – talte imot.
Mange lover gir adgang til å fravike normalreglene om helsestell, brann, veitrafikk og mye annet, også under avvikende forhold i fredstid. Et første spørsmål er derfor om vi overhodet trenger en helt generell fullmakt på toppen av dette, eller om det ikke er bedre fortsatt å gjennomtenke og tilpasse behovene på det enkelte forvaltningsområde. Uforutsette behov som måtte være igjen kan raskt repareres gjennom spesiallovgivning – dersom stortingsflertallet er enig i forslaget og at det haster.
Alt dette er visst utvalget enig i. Behovet for raske regelendringer høsten 2015 «må til dels tilskrives den sene oppfølgingen fra nasjonale myndigheter». Krisen eskalerte ikke pga svak lovgivning, og situasjonen hadde ikke en slik hastegrad at aktuelle lovendringer «ikke kunne forberedes og bringes inn til behandling i Stortinget». Også mer generelt ser utvalget ut til å mene at reguleringer helst bør skje på sektornivå.
Likevel mener det at regjeringen bør få en bred, generell fullmakt til å «utfylle, supplere eller fravike» gjeldende lov. Dette skal blant annet frita regjeringen for å måtte søke tilflukt i kriteriene for såkalt nødrett. Dermed skal lovfesting bidra til å forebygge handlingslammelse som følge av frykt for senere ansvar. Men kriteriene blir jo ikke blir klarere av å stå i en lov. Derfor vil forslaget neppe hjelpe stort på nervene til svake regjeringer, mens de som er mer handlekraftige, lettere kan bli fristet til misbruk.
Trenger vi virkelig å undergrave Stortingets posisjon på denne måten? Om noe behov skulle oppstå fordi spesialreglene er utilstrekkelige, kan de både utfylles, suppleres og fravikes på få dager ved å gå veien om Stortinget; dette gjelder enten vi tenker på vanlig lov eller på slikt som utvalget kaller kriseforskrifter. Argumentet om at regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget står i veien for slike hastevedtak (s. 110), overbeviser ikke. Også regjeringens egne hastevedtak må jo forberedes så godt som omstendighetene tillater. Dersom saken utstyres med nødvendige forbehold og sendes Stortinget for avgjørelse, kan ikke opplysningsplikten i seg selv skape problemer.
Når Stortinget ikke er samlet, gir grunnloven selv (§ 17) allerede i dag regjeringen fullmakt til å «utfylle» og «supplere» lovgivningen på egen hånd. Det som gjenstår, er altså bare det mest dramatiske, nemlig å «fravike» gjeldende lov. Dette har grunnloven villet hindre i mer enn 200 år.
Utvalget foreslår likevel at unntak skal kunne vedtas på grunnlag av vidtfavnende skjønn over om hva «tungtveiende samfunnsinteresser» krever. At dette kan åpne for misbruk, er utvalget enig i. Men det mener at faren kan dempes ved «prosessuelle og innholdsmessige skranker». Dette kan nok se tilforlatelige ut. Neste blikk gir større grunn til uro.
Det viktigste «prosessuelle» grepet er at vedtak må legges frem for Stortinget innen 10 dager. Men kommentarene viser at dette ikke er helt alvorlig ment. Meddelelse «i åpne eller lukkede komitemøter, gjennom komitédeltagelse i Regjeringens sikkerhetsutvalg, eller på annen måte» (s. 125) kan godt tenkes å være tilstrekkelig. Dette gir ikke mye trygghet for slik demokratisk kontroll med bidrag fra alle partier som behandling i Stortinget selv skal sikre.
For det andre skal Stortinget kunne oppheve forskriftene med minst 1/3 av stemmene. Men av sikker konstitusjonell rett hos oss følger at stortingsvedtak treffes med alminnelig flertall så lenge grunnloven selv ikke krever noe mer. Rent funksjonelt innebærer forslaget at et flertall på 2/3 må til for å berge regjeringen igjennom, slik som for grunnlovsendringer. Hva utvalget måtte ha tenkt om forholdet til grunnloven på dette punkt, får vi ikke vite.
Hva så med innholdsmessige skranker? Loven skal ikke åpne for å bryte menneskerettigheter som følger av grunnloven og av traktater som menneskerettsloven gjør til norsk lov. Det er jo bra. Men så viser det seg at også denne grensen er mindre trygg. Mange slike rettigheter kan allerede i dag jo begrenses, dersom det skjer ved lov. Om utvalget får det som det vil, vil det derimot ikke lenger være nødvendig å bry Stortinget for å begrense våre grunnleggende rettigheter; det vil jo være tilstrekkelig med at regjeringen alene treffer vedtak. Dermed kan altså enda en demokratisk garanti stå for fall.
Dessuten har vi jo i Norge mange viktige, lovbestemte rettigheter som ikke får lov til å være «menneskerettigheter». For slike er det bare de «prosessuelle skrankene» som skal gjelde.
Forslaget vil altså innføre svært vidtgående fullmakter for regjeringen selv i fredstid. Behovet for noe slikt krever langt mer overbevisende argumentasjon enn utvalget legger frem. Hvis regjeringen likevel vil ta saken videre, bør den snarere tenke i retning av grunnlovsendring – med den brede, offentlige debatten som da må til.
(Teksten korresponderer med kronikk i Klassekampen 25. september 2019.)
Professor, dr.jur. Eivind Smith
Den lille historien starter i 2015. Regjeringen lurte på om den selv trengte videre fullmakter til å håndtere flyktningkriser og andre kriser som kan oppstå i fredstid – uten å bli hindret av loven.
I februar 2018 fikk den kortlivede justis- og beredskapsminister Sylvi Listhaug regjeringen med på å oppnevne et utvalg til å utrede en generell («sektorovergripende») bestemmelse om adgang til å fravike gjeldende lov, derunder til å suspendere enkeltpersoners rettigheter.
I mellomtiden hadde saken støtt på ruskevær i Stortinget. Et komitéflertall fra Ap, KrF og Sp ba regjeringen om ikke å følge opp en stortingsmelding som slo til lyd for oppnevne et slikt utvalg. Senere stemte Ap, Sp og SV for å be regjeringen om å la et mulig lovforslag om slike fullmakter ligge.
Flertallet valgte derimot å avvente utredningen. Den forelå i juni i år (NOU 2019:13). Hittil har både sommerferie, bompenger og annet bidratt til å hindre debatt om de – om mulig – enda viktigere spørsmål som den reiser. Dette er det på tide å gjøre noe med.
Utredningen klar seg innpasse i den større historien som startet i 1945. For krig og 9. april-aktige situasjoner har regjeringen lenge hatt vide fullmakter. Disse bestemmelsene bygger på en «konstitusjonell nødrett» som aldri ble grunnlovfestet. Ikke minst argumentet om at en fiks ferdig oppskrift lettere kan bli brukt – og dermed misbrukt – talte imot.
Mange lover gir adgang til å fravike normalreglene om helsestell, brann, veitrafikk og mye annet, også under avvikende forhold i fredstid. Et første spørsmål er derfor om vi overhodet trenger en helt generell fullmakt på toppen av dette, eller om det ikke er bedre fortsatt å gjennomtenke og tilpasse behovene på det enkelte forvaltningsområde. Uforutsette behov som måtte være igjen kan raskt repareres gjennom spesiallovgivning – dersom stortingsflertallet er enig i forslaget og at det haster.
Alt dette er visst utvalget enig i. Behovet for raske regelendringer høsten 2015 «må til dels tilskrives den sene oppfølgingen fra nasjonale myndigheter». Krisen eskalerte ikke pga svak lovgivning, og situasjonen hadde ikke en slik hastegrad at aktuelle lovendringer «ikke kunne forberedes og bringes inn til behandling i Stortinget». Også mer generelt ser utvalget ut til å mene at reguleringer helst bør skje på sektornivå.
Likevel mener det at regjeringen bør få en bred, generell fullmakt til å «utfylle, supplere eller fravike» gjeldende lov. Dette skal blant annet frita regjeringen for å måtte søke tilflukt i kriteriene for såkalt nødrett. Dermed skal lovfesting bidra til å forebygge handlingslammelse som følge av frykt for senere ansvar. Men kriteriene blir jo ikke blir klarere av å stå i en lov. Derfor vil forslaget neppe hjelpe stort på nervene til svake regjeringer, mens de som er mer handlekraftige, lettere kan bli fristet til misbruk.
Trenger vi virkelig å undergrave Stortingets posisjon på denne måten? Om noe behov skulle oppstå fordi spesialreglene er utilstrekkelige, kan de både utfylles, suppleres og fravikes på få dager ved å gå veien om Stortinget; dette gjelder enten vi tenker på vanlig lov eller på slikt som utvalget kaller kriseforskrifter. Argumentet om at regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget står i veien for slike hastevedtak (s. 110), overbeviser ikke. Også regjeringens egne hastevedtak må jo forberedes så godt som omstendighetene tillater. Dersom saken utstyres med nødvendige forbehold og sendes Stortinget for avgjørelse, kan ikke opplysningsplikten i seg selv skape problemer.
Når Stortinget ikke er samlet, gir grunnloven selv (§ 17) allerede i dag regjeringen fullmakt til å «utfylle» og «supplere» lovgivningen på egen hånd. Det som gjenstår, er altså bare det mest dramatiske, nemlig å «fravike» gjeldende lov. Dette har grunnloven villet hindre i mer enn 200 år.
Utvalget foreslår likevel at unntak skal kunne vedtas på grunnlag av vidtfavnende skjønn over om hva «tungtveiende samfunnsinteresser» krever. At dette kan åpne for misbruk, er utvalget enig i. Men det mener at faren kan dempes ved «prosessuelle og innholdsmessige skranker». Dette kan nok se tilforlatelige ut. Neste blikk gir større grunn til uro.
Det viktigste «prosessuelle» grepet er at vedtak må legges frem for Stortinget innen 10 dager. Men kommentarene viser at dette ikke er helt alvorlig ment. Meddelelse «i åpne eller lukkede komitemøter, gjennom komitédeltagelse i Regjeringens sikkerhetsutvalg, eller på annen måte» (s. 125) kan godt tenkes å være tilstrekkelig. Dette gir ikke mye trygghet for slik demokratisk kontroll med bidrag fra alle partier som behandling i Stortinget selv skal sikre.
For det andre skal Stortinget kunne oppheve forskriftene med minst 1/3 av stemmene. Men av sikker konstitusjonell rett hos oss følger at stortingsvedtak treffes med alminnelig flertall så lenge grunnloven selv ikke krever noe mer. Rent funksjonelt innebærer forslaget at et flertall på 2/3 må til for å berge regjeringen igjennom, slik som for grunnlovsendringer. Hva utvalget måtte ha tenkt om forholdet til grunnloven på dette punkt, får vi ikke vite.
Hva så med innholdsmessige skranker? Loven skal ikke åpne for å bryte menneskerettigheter som følger av grunnloven og av traktater som menneskerettsloven gjør til norsk lov. Det er jo bra. Men så viser det seg at også denne grensen er mindre trygg. Mange slike rettigheter kan allerede i dag jo begrenses, dersom det skjer ved lov. Om utvalget får det som det vil, vil det derimot ikke lenger være nødvendig å bry Stortinget for å begrense våre grunnleggende rettigheter; det vil jo være tilstrekkelig med at regjeringen alene treffer vedtak. Dermed kan altså enda en demokratisk garanti stå for fall.
Dessuten har vi jo i Norge mange viktige, lovbestemte rettigheter som ikke får lov til å være «menneskerettigheter». For slike er det bare de «prosessuelle skrankene» som skal gjelde.
Forslaget vil altså innføre svært vidtgående fullmakter for regjeringen selv i fredstid. Behovet for noe slikt krever langt mer overbevisende argumentasjon enn utvalget legger frem. Hvis regjeringen likevel vil ta saken videre, bør den snarere tenke i retning av grunnlovsendring – med den brede, offentlige debatten som da må til.
(Teksten korresponderer med kronikk i Klassekampen 25. september 2019.)