1. Innledning
De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) er et rådgivende forvaltningsorgan i forskningsetiske spørsmål og skal bidra til etisk god og ansvarlig forskning i Norge. FEK viser til NOU 2019:5 – Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandling i offentlig forvaltning (forvaltningsloven), som Justis- og beredskapsdepartementet har sendt på høring med frist 2. desember 2019. Dette høringssvaret er gitt av sekretariatet i FEK i samarbeid med fire av de faglig uavhengige komiteene/utvalgene som inngår i FEK: Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT), Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH), Nasjonalt utvalg for gransking av uredelighet i forskning (Granskingsutvalget) og Nasjonalt utvalg for vurdering av forskning på menneskelige levninger (Skjelettutvalget).
2. Generelle merknader og oppsummering av FEKs innspill
FEK synes forvaltningslovutvalget har gitt en god og gjennomarbeidet utredning. Overordnet sett er FEK enige med utvalget i at det er gode grunner til å videreføre bestemmelser og prinsipper fra gjeldende forvaltningslov. FEK støtter i all hovedsak utvalgets forslag til ny forvaltningslov, men har enkelte kommentarer og innvendinger som fremgår nedenfor i punktene 3-5. Granskingsutvalget har i tillegg enkelte særmerknader som er inntatt i punkt 6.
Oppsummert har FEK følgende innspill:
Tilleggsinnspill fra Granskingsutvalget:
Oppsummert har FEK følgende innspill:
Tilleggsinnspill fra Granskingsutvalget:
3. Utøving av offentlig myndighet
I forslaget til ny forvaltningslov er «utøving av offentlig myndighet» brukt for å avgrense lovens virkeområde (§ 3 første ledd, bokstav b), og for å tydeliggjøre flere av lovforslagets begreper (definisjonene som er inntatt i § 6). Selv om begrepet «utøving av offentlig myndighet» har fått en sentral betydning, særlig i kapittel 1, men også i andre kapitler, er det ingen forklaring av begrepet i lovteksten. FEK mener det ville vært til betydelig hjelp om også «utøving av offentlig myndighet» var forklart eller definert i selve loven.
5. Uavhengige forvaltningsorganer
Faglig uavhengighet er en betingelse for at FEK skal kunne oppfylle sitt mandat med å sikre etisk god og ansvarlig forskning, og har vært en viktig forutsetning fra komiteene først ble opprettet i 1990. Komiteenes faglige uavhengighet er lovfestet i forskningsetikkloven § 3, hvor det står at «[k]omiteer og utvalg oppnevnt med hjemmel i denne lov skal være faglig uavhengige statlige organer.» Den faglige uavhengigheten omfatter også personer i sekretariatet i FEK når de bistår komiteene og utvalgene i det faglige arbeidet, jf. uttalelser i Prop. 158 L (2015-2016). Siden 2013 er de nasjonale forskningsetiske komiteene samlet under forvaltningsorganet FEK. I motsetning til de enkelte komiteene, er FEK ikke et faglig uavhengig organ. I praksis betyr dette at Kunnskapsdepartementet kan instruere FEK både faglig og administrativt, men ikke de ansatte i sekretariatet når de arbeider for komiteene som er opprettet med hjemmel i forskningsetikkloven. FEK kjenner ikke til at andre offentlige organer er organisert på denne måten. Denne typen organisering er heller ikke omtalt av forvaltningslovutvalget. Våre erfaringer med organiseringen er at det er vanskelig å trekke tydelige grenser for når departementet kan instruere og når det ikke kan det.
I kapittel 32.6.3.1 diskuterer forvaltningslovutvalget hvordan overordnede organer kan gi uttrykk for sine synspunkter til et uavhengig forvaltningsorgan. Utvalget uttaler at «[d]et må unngås å gi slike utsagn eller «signaler» en bindende form. De må uansett oppfattes som rene innspill til det uavhengige organet, som må stå helt fritt overfor dem.» FEK vil understreke at slike innspill bør nedfelles skriftlig, og regelen bør fremgå av forvaltningsloven. Det vil gjøre det enklere for alle parter – overordnet organ, uavhengig organ og allmennheten – å vite hva som ble sagt, av hvem og hvordan. Skriftlighet vil bidra til å sikre transparens og tillit til forvaltningen, som er selve formålet med forvaltningsloven. Konflikten om organiseringen av forskningsvirksomheten til SSB kan tjene som eksempel på at uklarheter om styringssignaler kan gi alvorlige konsekvenser, og derfor bør unngås. Dersom det ikke tas inn bestemmelser om skriftlighet i forvaltningsloven, vil FEK oppfordre regjeringen til å utarbeide retningslinjer for god styring av uavhengige forvaltningsorganer.
I kapittel 32.6.3.1 diskuterer forvaltningslovutvalget hvordan overordnede organer kan gi uttrykk for sine synspunkter til et uavhengig forvaltningsorgan. Utvalget uttaler at «[d]et må unngås å gi slike utsagn eller «signaler» en bindende form. De må uansett oppfattes som rene innspill til det uavhengige organet, som må stå helt fritt overfor dem.» FEK vil understreke at slike innspill bør nedfelles skriftlig, og regelen bør fremgå av forvaltningsloven. Det vil gjøre det enklere for alle parter – overordnet organ, uavhengig organ og allmennheten – å vite hva som ble sagt, av hvem og hvordan. Skriftlighet vil bidra til å sikre transparens og tillit til forvaltningen, som er selve formålet med forvaltningsloven. Konflikten om organiseringen av forskningsvirksomheten til SSB kan tjene som eksempel på at uklarheter om styringssignaler kan gi alvorlige konsekvenser, og derfor bør unngås. Dersom det ikke tas inn bestemmelser om skriftlighet i forvaltningsloven, vil FEK oppfordre regjeringen til å utarbeide retningslinjer for god styring av uavhengige forvaltningsorganer.
6. Merknader fra Granskingsutvalget
En betydelig del av forskningsetikkloven gjelder behandling av saker om brudd på anerkjente forskningsetiske normer, samlet omtalt som uredelighetssaker. Både forskningsinstitusjoner (offentlige og private) og Granskingsutvalget kan behandle uredelighetssaker. Granskingsutvalget fungerer også som klageinstans i saker der forskningsinstitusjonene konkluderer med vitenskapelig uredelighet.
6.2 Enkeltvedtak og «nesten-enkeltvedtak»
Alle uredelighetssaker, også klagesakene, skal resultere i en uttalelse etter forskningsetikkloven § 8 første ledd. Slike uttalelser er ikke bestemmende for rettigheter eller plikter, og regnes derfor ikke som enkeltvedtak, jf. Prop. 158 L (2015-2016). Uredelighetssaker som munner ut i konklusjoner om at forskningsetiske normer er brutt, vil kunne ha negative konsekvenser for den som er innklaget. Dette er bakgrunnen for at forskningsetikkloven § 6 første ledd og § 7 andre ledd fastsetter at saksbehandlingen i uredelighetssaker skal følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak (kapitlene IV og V i gjeldende lov). Litt forenklet kan man si at uttalelser i uredelighetssaker er «nesten-enkeltvedtak».
Granskingsutvalget bemerker at særordningen i forskningsetikkloven om at deler av forvaltningsloven gjelder for uredelighetssakene, kan bidra til ulik behandling og usikkerhet om hvilke regler som gjelder for hvilke forskningsinstitusjoner. De private forskningsinstitusjonene er ikke underlagt de generelle bestemmelsene i kapitlene I-III i forvaltningsloven. En del av disse reglene må anses som alminnelige regler for god saksbehandling som også gjelder for private institusjoner, men hvilke regler dette er og hvordan de skal anvendes må vurderes konkret i hver enkelt uredelighetssak.
Granskingsutvalget mener det er hensiktsmessig med en generell forvaltningslov, og mener i likhet med forvaltningslovutvalget at det må utvises forsiktighet med å etablere særordninger. Ved etablering av særordninger bør forvaltningsorganers organisering og forholdet til forvaltningsloven alltid utredes og klargjøres for målgruppen. En mulig løsning kan være å ta det inn som et eget punkt i utredningsinstruksen.
6.3 Delegering av myndighet
Granskingsutvalget har i saker som gjelder tvungen avslutning av doktorgradsutdanninger etter universitets- og høyskoleloven § 4-13 fått i oppgave av Kunnskapsdepartementet å fungere som et særskilt utvalg som skal vurdere om det foreligger vitenskapelig uredelighet. Vurderingen skal så danne grunnlag for departementets endelige vedtak i klagesaken. Denne oppgaven anser Granskingsutvalget som en delegering av deler av Kunnskapsdepartementets myndighet som klageinstans. Dersom forutsetningen stemmer, er delegeringen gitt gjennom kapittel 13.4.5 i Prop. 158 L (2015-2016) Lov om organisering av forskningsetisk arbeid. Granskingsutvalget synes denne formen for delegering er lite transparent og lite tilgjengelig for dem som er berørt av universitets- og høyskoleloven § 4-13, eller for allmennheten som sådan.
Forvaltningslovutvalget foreslår at delegering av myndighet tas inn som et eget kapittel 3 i ny forvaltningslov. Kapitlet gjelder imidlertid kun for delegering av myndighet til å treffe enkeltvedtak eller gi forskrifter, jf. forslagets § 23 første ledd. Delegering til uavhengige organer i staten må ha hjemmel i lov, jf. forslagets § 24 tredje ledd. Granskingsutvalget er et uavhengig statlig organ, jf. forskningsetikkloven § 3, men delegeringen fra Kunnskapsdepartementet gjelder ikke enkeltvedtak, og faller utenfor bestemmelsene i forslaget til kapittel 3 i ny forvaltningslov. Av hensyn til oversikt, etterprøvbarhet og transparens, mener Granskingsutvalget at bestemmelsene i kapittel 3 ikke begrenses til delegering av enkeltvedtak og forskrifter, men også delegering som har betydning for enkeltvedtak eller for andre typer saker som ligner på enkeltvedtak.
6.4 Bruk av sakkyndige mv.
Granskingsutvalget støtter presiseringen av at forvaltningsorganet selv skal vurdere saken før vedtak treffes, selv om det er benyttet sakkyndige. I mange uredelighetssaker benyttes det sakkyndige til å belyse forholdene i saken, og Granskingsutvalgets erfaring er at forskningsinstitusjoner til tider noe ukritisk baserer sine konklusjoner på de sakkyndiges vurdering.
6.5 Partens rett til innsyn i saken
Forvaltningslovutvalget har foreslått at partsinnsyn skal gis etter reglene i offentleglova (foreslått kalt innsynslova), jf. forslaget til § 45. Offentleglovas saklige virkeområde er ikke foreslått endret. Private forskningsinstitusjoner er i utgangspunktet ikke underlagt reglene i offentleglova. Slik Granskingsutvalget forstår forvaltningslovutvalgets forslag, vil parter i uredelighetssaker behandlet ved private institusjoner ikke ha innsynsrett i saksdokumentene. Granskingsutvalget anser det som en sentral rettighet at alle forskere som er parter i uredelighetssaker har samme rett til innsyn i sakens dokumenter uavhengig av om saken behandles ved en privat eller offentlig institusjon. Granskingsutvalget støtter derfor ikke ordlyden i forslaget til ny § 45. Partsinnsynet bør i stedet utredes nærmere. I en slik utredning vil Granskingsutvalget kunne bidra med informasjon om behandling av uredelighetssaker ved hhv. offentlige og private forskningsinstitusjoner.
6.2 Enkeltvedtak og «nesten-enkeltvedtak»
Alle uredelighetssaker, også klagesakene, skal resultere i en uttalelse etter forskningsetikkloven § 8 første ledd. Slike uttalelser er ikke bestemmende for rettigheter eller plikter, og regnes derfor ikke som enkeltvedtak, jf. Prop. 158 L (2015-2016). Uredelighetssaker som munner ut i konklusjoner om at forskningsetiske normer er brutt, vil kunne ha negative konsekvenser for den som er innklaget. Dette er bakgrunnen for at forskningsetikkloven § 6 første ledd og § 7 andre ledd fastsetter at saksbehandlingen i uredelighetssaker skal følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak (kapitlene IV og V i gjeldende lov). Litt forenklet kan man si at uttalelser i uredelighetssaker er «nesten-enkeltvedtak».
Granskingsutvalget bemerker at særordningen i forskningsetikkloven om at deler av forvaltningsloven gjelder for uredelighetssakene, kan bidra til ulik behandling og usikkerhet om hvilke regler som gjelder for hvilke forskningsinstitusjoner. De private forskningsinstitusjonene er ikke underlagt de generelle bestemmelsene i kapitlene I-III i forvaltningsloven. En del av disse reglene må anses som alminnelige regler for god saksbehandling som også gjelder for private institusjoner, men hvilke regler dette er og hvordan de skal anvendes må vurderes konkret i hver enkelt uredelighetssak.
Granskingsutvalget mener det er hensiktsmessig med en generell forvaltningslov, og mener i likhet med forvaltningslovutvalget at det må utvises forsiktighet med å etablere særordninger. Ved etablering av særordninger bør forvaltningsorganers organisering og forholdet til forvaltningsloven alltid utredes og klargjøres for målgruppen. En mulig løsning kan være å ta det inn som et eget punkt i utredningsinstruksen.
6.3 Delegering av myndighet
Granskingsutvalget har i saker som gjelder tvungen avslutning av doktorgradsutdanninger etter universitets- og høyskoleloven § 4-13 fått i oppgave av Kunnskapsdepartementet å fungere som et særskilt utvalg som skal vurdere om det foreligger vitenskapelig uredelighet. Vurderingen skal så danne grunnlag for departementets endelige vedtak i klagesaken. Denne oppgaven anser Granskingsutvalget som en delegering av deler av Kunnskapsdepartementets myndighet som klageinstans. Dersom forutsetningen stemmer, er delegeringen gitt gjennom kapittel 13.4.5 i Prop. 158 L (2015-2016) Lov om organisering av forskningsetisk arbeid. Granskingsutvalget synes denne formen for delegering er lite transparent og lite tilgjengelig for dem som er berørt av universitets- og høyskoleloven § 4-13, eller for allmennheten som sådan.
Forvaltningslovutvalget foreslår at delegering av myndighet tas inn som et eget kapittel 3 i ny forvaltningslov. Kapitlet gjelder imidlertid kun for delegering av myndighet til å treffe enkeltvedtak eller gi forskrifter, jf. forslagets § 23 første ledd. Delegering til uavhengige organer i staten må ha hjemmel i lov, jf. forslagets § 24 tredje ledd. Granskingsutvalget er et uavhengig statlig organ, jf. forskningsetikkloven § 3, men delegeringen fra Kunnskapsdepartementet gjelder ikke enkeltvedtak, og faller utenfor bestemmelsene i forslaget til kapittel 3 i ny forvaltningslov. Av hensyn til oversikt, etterprøvbarhet og transparens, mener Granskingsutvalget at bestemmelsene i kapittel 3 ikke begrenses til delegering av enkeltvedtak og forskrifter, men også delegering som har betydning for enkeltvedtak eller for andre typer saker som ligner på enkeltvedtak.
6.4 Bruk av sakkyndige mv.
Granskingsutvalget støtter presiseringen av at forvaltningsorganet selv skal vurdere saken før vedtak treffes, selv om det er benyttet sakkyndige. I mange uredelighetssaker benyttes det sakkyndige til å belyse forholdene i saken, og Granskingsutvalgets erfaring er at forskningsinstitusjoner til tider noe ukritisk baserer sine konklusjoner på de sakkyndiges vurdering.
6.5 Partens rett til innsyn i saken
Forvaltningslovutvalget har foreslått at partsinnsyn skal gis etter reglene i offentleglova (foreslått kalt innsynslova), jf. forslaget til § 45. Offentleglovas saklige virkeområde er ikke foreslått endret. Private forskningsinstitusjoner er i utgangspunktet ikke underlagt reglene i offentleglova. Slik Granskingsutvalget forstår forvaltningslovutvalgets forslag, vil parter i uredelighetssaker behandlet ved private institusjoner ikke ha innsynsrett i saksdokumentene. Granskingsutvalget anser det som en sentral rettighet at alle forskere som er parter i uredelighetssaker har samme rett til innsyn i sakens dokumenter uavhengig av om saken behandles ved en privat eller offentlig institusjon. Granskingsutvalget støtter derfor ikke ordlyden i forslaget til ny § 45. Partsinnsynet bør i stedet utredes nærmere. I en slik utredning vil Granskingsutvalget kunne bidra med informasjon om behandling av uredelighetssaker ved hhv. offentlige og private forskningsinstitusjoner.