Høyringsuttale frå Diskrimineringsnemnda – ny forvaltnin gslov
Vi viser til Justis- og politidepartementet si høyring av forvaltningslovutvalet si utgreiing NOU 2019:5 Ny forvaltningslov.
Diskrimineringsnemnda er eit uavhengig forvaltningsorgan der avgjerder vert tatt av eit kollegialt organ. Vi er positiv til at utvalet har tatt eit heilskapleg blikk på reguleringa av nemnder og uavhengige forvaltningsorgan, og at utvalet har foreslått fleire nye føresegner i forvaltningslova for slike organ.
I Noreg har vi i dag over 50 nemnder. Mange av desse er svært domstolsliknande og prosessen i nemndene er ein typisk topartsprosess (klagar mot innklaga). Begge partar må få same høve til å uttale seg (kontradiksjon) om det motparten gjer gjeldande før nemnda treffer endeleg avgjerd (og evt. også fastset lovbrotsgebyr/tilkjenner oppreisning og erstatning). Av omsyn til kontradiksjonen, kan det vera problematisk om ikkje begge partar kan få sjå alle bevisa nemnda baserer avgjerda si på. Sidan nemndene er ansvarleg for at saka er forsvarleg opplyst, treng nemndene også tilpassa reglar for å skaffa nødvendige bevis, her under regulering av vitneførsel. Kostnader med dette bør også tenkast gjennom. Vidare har nemnder ofte munnlege forhandlingar, dette bør også vera regulert. Nemndsavgjerder har ofte verknad som ein rettskraftig dom, om ikkje avgjerda blir brakt inn for dei ordinære domstolane. Det kan derfor, i tillegg til dei ordinære reglane i forvaltningslova, vera nyttig å sjå hen til reglane i tvistelova når ein fastset dei endelege reglane for denne typen nemnder.
Forvaltningsspråk § 8
Diskrimineringsnemnda er positiv til lovfesting av at forvaltninga skal bruka eit språk som er klart, presist og tilpassa mottakaren. Eit godt og enkelt språk er viktig for rettstryggleiken. Folk må forstå innhaldet i dei avgjerdene som forvaltninga treffer, og dei må forstå den informasjonen dei får frå forvaltninga. Først då sikrar ein at folk kan gjennomføra sine rettar og plikter.
Det pedagogiske grepet som er gjort med vidare tilvising til anna regelverk, som mållova, gir god oversikt over samanhengen i regelverket.
Sjølv om forvaltningsspråket er norsk, vil det vera eit behov for å sikra at personar som ikkje forstår norsk ikkje mister sine rettar av den grunn slik det også er peika på i merknadene til utkastet til § 8. Forslaget til § 9 andre ledd om oversetjing til engelsk eller eit anna språk som personen forstår, vert derfor sentralt for at også rettane til dei som ikkje forstår norsk vert ivareteke. Det er likevel viktig å ta omsyn til den ressursbruk, eventuell ekstra kompetanse og ekstra kostnader dette vil føra med seg.
Heilautomatisert saksbehandling § 11
Heilautomatisert saksbehandling er ikkje aktuelt for Diskrimineringsnemnda, då alle våre vurderingar har innslag av skjønn og dermed ikkje er eigna for automatisert saksbehandling.
Ut frå eit diskrimineringsperspektiv er det viktig å sikra at algoritmane som ligg til grunn for saksbehandlinga ikkje diskriminerer, og at det er mogleg å klage på behandlinga.
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til fleirtalet sitt forslag til § 11. Krav om heimel i forskrift gir betre rettstryggleik enn ein generell heimel for automatisert saksbehandling. Heilautomatisert saksbehandling er forholdsvis nytt og det er noko vanskeleg å vurdera konsekvensane generelt. For å sikre god innføring, er det derfor etter Diskrimineringsnemnda si mening viktig å sikra eit presist heimelsgrunnlag på dei enkelte felt.
Automatiserte saksbehandlingssystem § 12
Automatiserte saksbehandlingssystem kan effektivisera saksbehandlinga og føra til meir likebehandling, så lenge grunnlaget for systemet ikkje diskriminerer. Forbodet mot profilering i GDPR har også ei side mot diskrimineringsretten. Fortalepunkt 71 i GDPR brukar automatisk avslag på kreditt som eksempel på profilering. Diskrimineringsnemnda kom i sak 2019/108 til at ein person som vart automatisk nekta kreditt på grunn av alder, var diskriminert. Det er viktig å sikra at partane i saker med automatisk saksbehandling ikkje vert utsett for diskriminering. Både ved at algoritmar og grunnlaget for behandlinga vert testa for diskriminering på førehand, og ved at den enkelte kan klage på avgjerda i ettertid.
For å sikra at alle kan bruka systema, må krava til universell utforming i likestillings- og diskrimineringslova § 17 og § 18 oppfyllast.
Kontakt frå den enkelte og digital kommunikasjon § 13
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til forslaget til utvalet om at borgarane skal ha rett, men inga plikt, til å kommunisera digitalt med forvaltninga. Som eit mindre forvaltningsorgan er vi også for at det vert utvikla sikre fellesløysingar.
Deling av teiepliktige opplysningar § 36
Diskrimineringsnemnda er kritisk til å utvida heimelen for deling av teiepliktig informasjon i bokstav c og i tredje ledd. Vi er einig i at organiseringa av forvaltninga ikkje bør vera avgjerande for deling av informasjon, men meiner at der forvaltningsorgan som naturleg høyrer saman er skilt ut i ulike verksemder, må delinga løysast på ein annan måte. Behovet til forvaltninga for deling av informasjon, kan løysast med samtykke frå parten, som vil vera mindre inngripande. Avgjevar- og mottakarorganet vil gjerne meina at dei har eit behov for deling og at det vil vera nødvendig, utan at dette treng å vera samanfallande med kva parten ønskjer. Krav om samtykke eller anna heimel for deling, vil her gi betre samanheng i regelverket.
Supplerande føresegner for nemnder § 65
Diskrimineringsnemnda er positiv til forslaget om at føresegner i særlov eller forskrift skal gå framfor føresegnene i forvaltningslova, jf. utkastet § 65 bokstav b. Oppgåver, organisering eller andre forhold ved den enkelte nemnd tilseier at det kan vera behov for eiga regulering av slike spørsmål for den enkelte nemnd og at løysingar som er nedfelt i særlov for organet bør gå føre generelle føresegner i forvaltningslova. Diskrimineringsnemnda, som er eit uavhengig forvaltningsorgan, er regulert i diskrimineringsombodslova (lov av 16.06.2017 nr. 50) med forskrift som i stor grad har tenlege løysningar for Diskrimineringsnemnda si saksbehandling. Det vil likevel kunne vera behov for supplerande føresegner i forvaltningslova, for spørsmål som særlovsreguleringa ikkje har tatt høgde for. Utover dette, viser vi til det vi har skrive innleiingsvis.
Verken diskrimineringsombodslova eller forskrifta til denne lova har føresegner om opphøyr av verv som nemndmedlem i vedkomande sin oppnemningsperiode. Nemnda ser det derfor som tenleg at ein får eigne føresegner om dette i forvaltningslova. Utkastet § 67 dekker ulike situasjonar som kan oppstå, og føresegna har slik nemnda ser det fått ei tenleg utforming.
Korleis nemnder treffer vedtak § 69
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til forslaget til ny § 69.
Ei lovfesting av at vedtak skal treffast i møte er det sentrale ved avgjerder i kollegiale organ, samtidig som opninga for at avgjerder i visse tilfelle kan skje ved sirkulasjon til nemndmedlemane sikrar nødvendig fleksibilitet. Opninga for sirkulasjon i saker som haster, eller i kurante saker vil kunne effektivisera nemnda sitt arbeid og slik sikra kortare saksbehandlingstid. Når det gjeld forståinga av omgrepet «møte» bør ein vurdera om ein skal ta inn i lova at det også omfattar fjernmøteteknologi, då det ofte vil vera ei praktisk løysing.
Oppbevaring og sirkulasjon av informasjon som er gradert etter beskyttelsesinstruksen reiser særlege spørsmål, for å sikra at oppbevaring og handtering er tilstrekkeleg sikker. Handteringa av graderte dokument frå A-Å, kan derfor med fordel regulerast eller visast til i den nye forvaltningslova. Regelverket er i dag krunglete, ineffektivt og lite tilgjengeleg, særleg for bruk ved digitalisert/elektronisk saksbehandling.
Uavhengige forvaltningsorgan § 72
Lovfestinga av kva det inneber å vera eit uavhengig forvaltningsorgan, kan vera med på å sikra det aktuelle organet si uavhengige stilling. Samstundes vil det vera eit behov for eit klageorgan for avgjerder som ikkje gjeld realiteten i saka. Vi sluttar oss derfor til utkastet til § 72 andre ledd, der det er foreslått ei klargjering av klagerett og klageorgan for avgjerder som uavhengige forvaltningsorgan treffer, og som ikkje gjeld realiteten i sakene organet arbeider med. Vi føreset at ein med dette ikkje har tenkt å innføra klagerett for avgjerder som uttrykkeleg er unntatt frå klagerett i særlov. Det er t.d. ikkje klagerett for vedtak og avgjerder som nemnda treffer, jf. diskrimineringsombodslova § 2 andre ledd.
Vi ønskjer lukke til med det vidare arbeidet, og ber om å bli invitert til seinare høyringar om endringar i forvaltningslova.
Ashan Nishantha Laila Pedersen Kaland
direktør juridisk seniorrådgjevar
Vi viser til Justis- og politidepartementet si høyring av forvaltningslovutvalet si utgreiing NOU 2019:5 Ny forvaltningslov.
Diskrimineringsnemnda er eit uavhengig forvaltningsorgan der avgjerder vert tatt av eit kollegialt organ. Vi er positiv til at utvalet har tatt eit heilskapleg blikk på reguleringa av nemnder og uavhengige forvaltningsorgan, og at utvalet har foreslått fleire nye føresegner i forvaltningslova for slike organ.
I Noreg har vi i dag over 50 nemnder. Mange av desse er svært domstolsliknande og prosessen i nemndene er ein typisk topartsprosess (klagar mot innklaga). Begge partar må få same høve til å uttale seg (kontradiksjon) om det motparten gjer gjeldande før nemnda treffer endeleg avgjerd (og evt. også fastset lovbrotsgebyr/tilkjenner oppreisning og erstatning). Av omsyn til kontradiksjonen, kan det vera problematisk om ikkje begge partar kan få sjå alle bevisa nemnda baserer avgjerda si på. Sidan nemndene er ansvarleg for at saka er forsvarleg opplyst, treng nemndene også tilpassa reglar for å skaffa nødvendige bevis, her under regulering av vitneførsel. Kostnader med dette bør også tenkast gjennom. Vidare har nemnder ofte munnlege forhandlingar, dette bør også vera regulert. Nemndsavgjerder har ofte verknad som ein rettskraftig dom, om ikkje avgjerda blir brakt inn for dei ordinære domstolane. Det kan derfor, i tillegg til dei ordinære reglane i forvaltningslova, vera nyttig å sjå hen til reglane i tvistelova når ein fastset dei endelege reglane for denne typen nemnder.
Forvaltningsspråk § 8
Diskrimineringsnemnda er positiv til lovfesting av at forvaltninga skal bruka eit språk som er klart, presist og tilpassa mottakaren. Eit godt og enkelt språk er viktig for rettstryggleiken. Folk må forstå innhaldet i dei avgjerdene som forvaltninga treffer, og dei må forstå den informasjonen dei får frå forvaltninga. Først då sikrar ein at folk kan gjennomføra sine rettar og plikter.
Det pedagogiske grepet som er gjort med vidare tilvising til anna regelverk, som mållova, gir god oversikt over samanhengen i regelverket.
Sjølv om forvaltningsspråket er norsk, vil det vera eit behov for å sikra at personar som ikkje forstår norsk ikkje mister sine rettar av den grunn slik det også er peika på i merknadene til utkastet til § 8. Forslaget til § 9 andre ledd om oversetjing til engelsk eller eit anna språk som personen forstår, vert derfor sentralt for at også rettane til dei som ikkje forstår norsk vert ivareteke. Det er likevel viktig å ta omsyn til den ressursbruk, eventuell ekstra kompetanse og ekstra kostnader dette vil føra med seg.
Heilautomatisert saksbehandling § 11
Heilautomatisert saksbehandling er ikkje aktuelt for Diskrimineringsnemnda, då alle våre vurderingar har innslag av skjønn og dermed ikkje er eigna for automatisert saksbehandling.
Ut frå eit diskrimineringsperspektiv er det viktig å sikra at algoritmane som ligg til grunn for saksbehandlinga ikkje diskriminerer, og at det er mogleg å klage på behandlinga.
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til fleirtalet sitt forslag til § 11. Krav om heimel i forskrift gir betre rettstryggleik enn ein generell heimel for automatisert saksbehandling. Heilautomatisert saksbehandling er forholdsvis nytt og det er noko vanskeleg å vurdera konsekvensane generelt. For å sikre god innføring, er det derfor etter Diskrimineringsnemnda si mening viktig å sikra eit presist heimelsgrunnlag på dei enkelte felt.
Automatiserte saksbehandlingssystem § 12
Automatiserte saksbehandlingssystem kan effektivisera saksbehandlinga og føra til meir likebehandling, så lenge grunnlaget for systemet ikkje diskriminerer. Forbodet mot profilering i GDPR har også ei side mot diskrimineringsretten. Fortalepunkt 71 i GDPR brukar automatisk avslag på kreditt som eksempel på profilering. Diskrimineringsnemnda kom i sak 2019/108 til at ein person som vart automatisk nekta kreditt på grunn av alder, var diskriminert. Det er viktig å sikra at partane i saker med automatisk saksbehandling ikkje vert utsett for diskriminering. Både ved at algoritmar og grunnlaget for behandlinga vert testa for diskriminering på førehand, og ved at den enkelte kan klage på avgjerda i ettertid.
For å sikra at alle kan bruka systema, må krava til universell utforming i likestillings- og diskrimineringslova § 17 og § 18 oppfyllast.
Kontakt frå den enkelte og digital kommunikasjon § 13
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til forslaget til utvalet om at borgarane skal ha rett, men inga plikt, til å kommunisera digitalt med forvaltninga. Som eit mindre forvaltningsorgan er vi også for at det vert utvikla sikre fellesløysingar.
Deling av teiepliktige opplysningar § 36
Diskrimineringsnemnda er kritisk til å utvida heimelen for deling av teiepliktig informasjon i bokstav c og i tredje ledd. Vi er einig i at organiseringa av forvaltninga ikkje bør vera avgjerande for deling av informasjon, men meiner at der forvaltningsorgan som naturleg høyrer saman er skilt ut i ulike verksemder, må delinga løysast på ein annan måte. Behovet til forvaltninga for deling av informasjon, kan løysast med samtykke frå parten, som vil vera mindre inngripande. Avgjevar- og mottakarorganet vil gjerne meina at dei har eit behov for deling og at det vil vera nødvendig, utan at dette treng å vera samanfallande med kva parten ønskjer. Krav om samtykke eller anna heimel for deling, vil her gi betre samanheng i regelverket.
Supplerande føresegner for nemnder § 65
Diskrimineringsnemnda er positiv til forslaget om at føresegner i særlov eller forskrift skal gå framfor føresegnene i forvaltningslova, jf. utkastet § 65 bokstav b. Oppgåver, organisering eller andre forhold ved den enkelte nemnd tilseier at det kan vera behov for eiga regulering av slike spørsmål for den enkelte nemnd og at løysingar som er nedfelt i særlov for organet bør gå føre generelle føresegner i forvaltningslova. Diskrimineringsnemnda, som er eit uavhengig forvaltningsorgan, er regulert i diskrimineringsombodslova (lov av 16.06.2017 nr. 50) med forskrift som i stor grad har tenlege løysningar for Diskrimineringsnemnda si saksbehandling. Det vil likevel kunne vera behov for supplerande føresegner i forvaltningslova, for spørsmål som særlovsreguleringa ikkje har tatt høgde for. Utover dette, viser vi til det vi har skrive innleiingsvis.
Verken diskrimineringsombodslova eller forskrifta til denne lova har føresegner om opphøyr av verv som nemndmedlem i vedkomande sin oppnemningsperiode. Nemnda ser det derfor som tenleg at ein får eigne føresegner om dette i forvaltningslova. Utkastet § 67 dekker ulike situasjonar som kan oppstå, og føresegna har slik nemnda ser det fått ei tenleg utforming.
Korleis nemnder treffer vedtak § 69
Diskrimineringsnemnda sluttar seg til forslaget til ny § 69.
Ei lovfesting av at vedtak skal treffast i møte er det sentrale ved avgjerder i kollegiale organ, samtidig som opninga for at avgjerder i visse tilfelle kan skje ved sirkulasjon til nemndmedlemane sikrar nødvendig fleksibilitet. Opninga for sirkulasjon i saker som haster, eller i kurante saker vil kunne effektivisera nemnda sitt arbeid og slik sikra kortare saksbehandlingstid. Når det gjeld forståinga av omgrepet «møte» bør ein vurdera om ein skal ta inn i lova at det også omfattar fjernmøteteknologi, då det ofte vil vera ei praktisk løysing.
Oppbevaring og sirkulasjon av informasjon som er gradert etter beskyttelsesinstruksen reiser særlege spørsmål, for å sikra at oppbevaring og handtering er tilstrekkeleg sikker. Handteringa av graderte dokument frå A-Å, kan derfor med fordel regulerast eller visast til i den nye forvaltningslova. Regelverket er i dag krunglete, ineffektivt og lite tilgjengeleg, særleg for bruk ved digitalisert/elektronisk saksbehandling.
Uavhengige forvaltningsorgan § 72
Lovfestinga av kva det inneber å vera eit uavhengig forvaltningsorgan, kan vera med på å sikra det aktuelle organet si uavhengige stilling. Samstundes vil det vera eit behov for eit klageorgan for avgjerder som ikkje gjeld realiteten i saka. Vi sluttar oss derfor til utkastet til § 72 andre ledd, der det er foreslått ei klargjering av klagerett og klageorgan for avgjerder som uavhengige forvaltningsorgan treffer, og som ikkje gjeld realiteten i sakene organet arbeider med. Vi føreset at ein med dette ikkje har tenkt å innføra klagerett for avgjerder som uttrykkeleg er unntatt frå klagerett i særlov. Det er t.d. ikkje klagerett for vedtak og avgjerder som nemnda treffer, jf. diskrimineringsombodslova § 2 andre ledd.
Vi ønskjer lukke til med det vidare arbeidet, og ber om å bli invitert til seinare høyringar om endringar i forvaltningslova.
Ashan Nishantha Laila Pedersen Kaland
direktør juridisk seniorrådgjevar