Fylkesmannen i Rogaland

Vi syner til departementet sitt høyringsbrev datert 3.6.2019 om ovannemnte høyring.

Fylkesmannen er i hovudsak positiv til endringane som er foreslått i utkastet til ny lov. Etter vårt syn bygger utkastet på det gode utgangpunktet gjeldande forvaltningslov gir, men gir nødvendige klargjeringar og moderniserer språket i lova. Det er òg svært viktig at loven tar høgde for ein stadig meir digitalisert forvaltningssektor, og at ein ser arbeidet med ny forvaltningslov i samanheng med ny arkivlov.

Fylkesmannen vil nedanfor kommentere enkelte av forslaga til dei nye lovføresegna.

Etter Fylkesmannen sitt syn burde omsynet til rettssikkerheit for borgarane og private verksemder nemnast eksplisitt i denne føresegna. Det bør òg gå fram av føresegna at lova set ein minstestandard når det gjeld saksbehandlinga i dei verksemder som er omfatta av lova.

Etter vår vurdering bør det gå klarare fram av føresegna at avgjerdene som er særskilt nemnde i første ledd bokstav a til f ikkje er uttømmande når det gjeld kva avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak. Det bør òg gå tydeleg fram i lovteksten at det berre er når noko anna er fastsett i lov at dei avgjerder som er nemnd i bokstav a til f, ikkje skal reknast som enkeltvedtak.

Vi er òg samde med utvalet i at omgrepet "enkeltvedtak" bør bestå, sidan omgrepet "vedtak" i mange tilfelle vil kunne vere tvitydig og derfor uklart, t.d. kan det bli forvekslingsfare mot politiske vedtak som ikkje er enkeltvedtak. Med enkeltvedtak peiker ein på ei avgjerd med juridiske verknader, og omgrepet har vore gjenstand for mykje rettspraksis sidan forvaltningslova vart vedteken.

Vi meiner vidare at det bør vurderast om definisjonen av enkeltvedtak bør innehalde ei avgrensing mot avgjerder som inneber å unnlate å bruke offentleg myndigheit, t.d. avgjerder om ikkje å gripe inn mot eit ulovleg tiltak eller verksemd, jf. Erik Boe sin artikkel Klagerett når myndigheter unnlater å bruke kompetanse, i Tidsskrift for Rettsvitenskap 1999 s. 5. Vi viser til at plan- og bygningslova § 32-1 andre ledd inneheld ei slik føresegn.

Statlege løyvingar til fylkeskommunane og kommunane bør ikkje vere definert som enkeltvedtak etter lova, og det bør derfor gjerast ei presisering av at dette fell utanfor definisjonen i § 6 første ledd bokstav b. Dette er ofte faste årlege utlysingar, som kjem inn under ordlyden i føresegna. Det vil kunne føre til store administrasjonskostnader dersom desse avgjerdene skal reknast som enkeltvedtak og utløyse dei rettane som følgjer med.

Vi meiner òg at det bør vurderast om det i lovteksten er hensiktsmessig og mogleg å utforme ordlyden i føresegna slik at grensa mot prosessleiande avgjerder i forvaltningssaker blir klarare.

Fylkesmannen støtter foreslått ny partsdefinisjon, som er mykje klarare definert enn gjeldande lov. Det er likevel etter vårt syn viktig at definisjonen ikkje blir for vid, slik at t.d. naboar i sakar etter plan- og bygningslova får partstatus. Vi viser til at ordlyden "anna individuell avgjerd" etter føresegna sitt tredje ledd bokstav a er uklår og bør presiserast. Det er òg viktig at det blir gitt rettleiing i korleis bokstav c skal praktiserast samanlikna med gjeldande lov, viss dette forslaget blir vedtatt. Vi syner til at grensedraginga av kva som skal reknast for å vere til "store skade eller ulempe" kan vere utfordrande i praksis.

Føresegna bør etter vårt syn om mogleg seie noko om når i saksbehandlingsprosessen ein part får partsrettigheiter.

Tredje ledd andre punktum:

Slik me forstår utvalet sine merknader er det eit vilkår at borgaren tek kontakt med forvaltningsorganet for at rettleiingsplikta skal oppstå. Ordlyden "av eige tiltak" kan gi ein forventning om at forvaltningsorganet aktivt skal rettleie partane i ei sak uavhengig av om dei har tatt kontakt med organet. Dette bør gå klart fram av føresegna viss det er tilfellet.

Andre ledd andre punktum:

Utvalet legg i utgreiinga opp til eit nokså snevert høve til å kunne krevje samtale i personleg møte, men dette går ikkje fram av ordlyden i lovteksten. Føresegna kan lett bli forstått som at den heimlar krav om møte på bakgrunn av parten si subjektive vurdering av kva som må til for å få saka opplyst.

Eit vidtrekkande krav om personleg møte samsvarer ikkje med utvalet sitt mål om at lova skal vera så enkel som mogleg å setja seg inn i og å bruke, og vil potensielt innebere vesentleg auka tidsbruk på møter for forvaltninga, som igjen kan føre til lengre saksbehandlingstider. Forvaltninga må derfor bli tildelt nok ressursar dersom regelen blir vedteken. Ei slik ordning har òg potensial for å kunne bli misbrukt av parter som ønskjer å dra saka ut i tid.

Dei omsyn utvalet søkjer å ivareta med denne regelen er etter vårt syn ivaretatt i § 14. Sjå første ledd “Forvaltningsorganet skal rettleie innanfor saksområdet sitt. Rettleiinga skal tene til å gje partar og andre høve til å trygge interessene sine.” Og i siste ledd siste setning: “I saker som forvaltningsorganet handsamar, skal det av eige tiltak vurdere kva rettleiing den einskilde treng”.

Vi foreslår å ta ut setninga i § 15 andre ledd andre punktum. Eventuelt bør det komme klart fram at det er forvaltninga sjølv som må avgjere om det er behov for eit slikt møte for å opplyse saka, slik at det ikkje blir oppfatta som ei rettigheit.

Andre ledd bokstav a og b:

Fylkesmannsembeta er klageorgan på mange saksområde som først blir behandla i kommunen og så sendt over til Fylkesmannen. Ei kvittering etter alternativet i bokstav a vil ikkje gi partane informasjon når kommunane oversender sakene til klageinstansen (kvitteringane vil naturleg nok berre gå til kommunen med mindre klageinstansen aktivt sender ut kvitteringar til alle involverte i saka).

Det blir dermed alternativ b som gjeld i slike saker. På fleire av fylkesmannen sine saksområde må ein normalt rekne med lenger sakshandsamingstid enn ein månad. Til dømes byggjesaker der det er lovfesta krav til klagesakshandsamingstid på 12 veker.

Dette er arbeid som vil medføre mykje tidsbruk for Fylkesmannen viss kravet er knytt til at saksbehandlingstida overstig ein månad. Vi meiner derfor at ein bør vurdere eit unntak frå kravet om kvittering for saker der det er gitt sakshandsamingsfrister i særlov på meir enn ein månad.

Fylkesmannen vil likevel presisere at denne utfordringa er langt mindre viss det blir utvikla teknisk løysningar som gjer det mogleg å sende automatiserte kvitteringar til partane i klagesaker, sjølv om det t.d. er kommunane som sender saka til Fylkesmannen. Fylkesmannen vil da ikkje trenge å bruke saksbehandlarressursar på å sende ut slike meldingar. Vi ber derfor om at denne sida av føresegna blir nærmare utgreidd.

Då ugildskap er knytt til både det å leggje til rette grunnlaget for, og det å treffe avgjerd, meiner vi at departementet bør vurdere om det i § 27, eventuelt i § 6 , bør gå fram kva som meinast med å treffe ei avgjerd og kva som skal forståast med å leggje til rette grunnlaget for ein avgjerd.

Fylkesmannen støttar elles at det ikkje blir tatt inn reglar om organinhabilitet og setjefunksjonar. Der det er rekna som uheldig at eit forvaltningsorgan behandlar saker som det tidlegare har vore involvert i, er vi samde i at det heller bør vurderast organisatoriske tiltak og retningsliner som fører til ei klarare rollefordeling.

Fylkesmannen meiner at det i føresegna bør gå fram at dei opplysningane føresegna nemner kan vere omfatta av teieplikt dersom dei indirekte røper andre opplysningar om personlege tilhøve t.d. at ein person har bustad på ein rusinstitusjon eller liknande.

Lovforslaget vidarefører ikkje vilkåret i § 13 første ledd nr. 2 i nåverande lov om at opplysningane må vere av konkurransemessig betyding for at dei skal vere omfatta av teieplikt. Fylkesmannen er ikkje overtydd om at å fjerne konkurransevilkåret og erstatte dette med et vilkår om at det må være grunn til å verne om opplysningane vil gjere det lettare for personar utan bransje- eller forretningserfaring å vurdere kva som er drifts- forretningsløyndommar unntatt frå innsyn. Fylkesmannen ønsker difor at departementet vurderer andre løysningar når det gjeld lovtekst.

Første ledd bokstav b:

Fylkesmannen meiner føresegna bør seie noko om den såkalla “koplingsfaren” og vi foreslår derfor at føresegna få slik ordlyd:

b) gjeld personar eller verksemder som ikkje kan identifiserast sjølv om opplysningane blir kopla med kjende opplysningar utanfor dokumentet.

Til § 40. Utøving av forvaltningsskjøn Fylkesmannen støtter lovfesting av misbrukslæra. Det er ein svært sentral del av den ulovfesta forvaltningsretten, og det vil derfor vere pedagogisk og praktisk viktig at dette blir lovfesta. Vi er òg samde i at det ikkje er grunnlag for å lovfesta "grovt urimeleg", da denne delen av misbrukslæra ikkje har vore nytta i rettskraftige dommar i moderne tid. Dersom omgrepet blir tatt inn i lova kan det òg vere vanskeleg å kommunisere kor høg terskelen er til personar utan juridisk fagkunnskap.

Nytt i høve til gjeldande rett. Fylkesmannen er i utgangspunktet einig i at det er hensiktsmessig med ein slik regel for å sikre partens rettar. Det er likevel uklårt kva som ligg i "saka har endra karakter", og det er viktig at det blir gitt rettleiing viss departementet vel denne formuleringa.

Første ledd andre setning:

Etter Fylkesmannen sin vurdering er det uklårt kor langt utgreiingsplikta etter denne føresegna rekker, særleg når det gjeld utgreiing av "alternativ". I typiske søknadssaker kan eit krav til at forvaltninga skal vurdera andre løysingar føra til vesentleg meirarbeid. Eit slikt ansvar bør liggja på søkaren i til dømes byggjesaker. Det vil t.d. kunne vere svært tidkrevjande å utgreie alternativ i større regulerings- og byggjesaker etter plan- og bygningslova.

§§ 42, 43 og 49 nemner ikkje mindreårige si rett til innsyn og opplysningar der dei er representert av ein part. Dette blir regulert i § 46.

Fylkesmannen er usikker på om dette er ei god løysing. I gjeldande lov går retten fram av sjølve føresegna om innsyn/opplysingar/ høve til å kome med sitt syn om saka. Vi frykter at dette kan føre til at uerfarne saksbehandlarar ikkje blir merksam på at barn har ei slik rett. Fylkesmannen meiner derfor at mindreåriges rettar bør bli tatt inn i §§ 42, 43 og 49, eller evt. at nemnte føresegner direkte peiker på § 46.

At klageinstansen sine avvisningsvedtak ikkje skal kunne påklagast vil gjere at færre saker går til overordna organ, som i ein del tilfelle vil vere eit departement når det er tale om statlege klageinstansar slik som Fylkesmannen.

Vi meiner at forslaget har ei negativ side ved at ein fjernar ein rettsikkerheitsgaranti. Ulovlege avvisingar vil kunne vere like alvorlege som ei gal realitetsavgjerd, då avvisinga kan avskjere realitetsbehandling av saker som treng det. Det kan òg vere tvilsame juridiske spørsmål i avvisingssaker som den klagande part vil ha stor interesse i å få prøvd i to instansar. Etter vårt syn finst det ikkje gode nok mekanismar til å forhindre urett som kan oppstå på bakgrunn av dette i forslaget, då ein vanskeleg kan leggje til grunn at fleirtalet av privatpersonar utan juridisk erfaring kjenner omgjeringsheimlane i lova.

Etter Fylkesmannen sitt syn er føresegna uklar når ein viser til “er det tillate med munnleg klage”. Vi saknar ei nærmare forklaring på kva ein legg i denne ordlyden. Alternativt bør ordlyden bli endra.

Munnlege klager gir òg sine eigne utfordringar då forvaltningsorganet må ha eit system for å nedteikna slike, for å sikre at klagaren sitt syn blir korrekt nedteikna. Kravet om at òg munnlege klager må vere signert, bør gå direkte fram av § 58 tredje ledd.

Fylkesmannen støtter den formuleringa som fleirtalet har valt her, då den etter vårt syn er meir konkret og betre eigna som rettesnor for statlege organ si prøving av forvaltningsskjønnet enn å leggje “stor vekt” på kommunalt sjølvstyre.

Det er òg positivt at ordlyden liknar på vurderingstemaet for motsegn etter plan- og bygningslova § 5-4.

Ein endring i høve til gjeldande lov er at overordna/klageinstans ikkje lenger har ein særskilt utvida heimel for å gjere om vedtak innanfor nærmare fastsette fristar.

Vi meiner mindretalets argumentasjon treff betre her, som foreslår å oppretthalde dette særlege omgjeringstilhøvet. Det vil til dømes kunne sikre at klageinstansen kan gripe raskt inn ved ulovlege vedtak i underinstansen, så lenge ein opererer innanfor fristane i lova. Dette vil kunne vere aktuelt der Fylkesmannen blir kjent med uheldige vedtak etter plan- og bygningslova eller jordlova som medfører uopprettelege endringar på bygningar eller terreng. Føresegna er derfor ein viktig tryggleiksventil.

Dette særskilte omgjeringstilhøvet er spesielt praktisk i saker etter jordlova, der Fylkesmannen i visse høve kan gjere om vedtak som kommunane treff på eige initiativ. Slik landbruksforvaltninga er innrette i dag, er Fylkesmennene meint å ha ein slik funksjon. Ved fjerning av regelen vil Fylkesmannen ikkje lenger kunne reagere mot vedtak som elles er gyldige, men som kan vera eigna til å endre praksis i ei klart uheldig retning.

Fylkesmannen støtter derfor mindretalet som foreslår å vidareføre dagens fvl. § 35 tredje ledd.

Fylkesmannen støtter utvalet sitt forslag om å fjerne føresegna i ny forvaltningslov, og sluttar seg i det alt vesentlege til grunngjevinga. Vi meiner at ordninga slik den er i dag er kostnadsdrivande ved at det kan motivere private partar som overvurderer eiga sak til å dra på seg kostnader dei trur dei skal få dekka i klagerunden, i tillit til at dei skal vinne fram. Vidare er det uheldig at forvaltninga må bruke ressursar på å behandle slike saker, noko som går ut over den vanlege saksproduksjonen. I tillegg erfarer vi òg at det ofte er ressurssterke partar som nyttar advokat i klagesaker. Viss ein fjernar høve til å krevje sakskostnadar, vil det vera behov for at rettshjelpsordninga blir gjennomgått og styrka slik at dei svakaste vil kunne få advokathjelp der dei har behov for det.

Fylkesmannen kan alternativt støtta mindretalet sitt forslag, alternativ 1. Vi legg vekt på at forslaget inneber ei forenkling og klargjering ved at kravet til “vesentlige” kostnader blir tatt bort. Det vil vere klart at det berre er saker som er behandla av overordna organ som kan utløyse krav om sakskostnader, og at det er underinstansen som skal dekka kostnadene. Det er òg ein fordel at kravet må tilpassast dei offentlege salærsatsane.

Vi støttar og mindretalet sitt forslag om at det ikkje skal vere klagerett på vedtak om sakskostnader viss ein først vidarefører regelen.

Fylkesmannen sluttar seg til utvalets forslag om at reglane for partsinnsyn blir flytta til offentleglova. Å samla alle slike føresegner i ei lov gir betre struktur og reglane blir mindre fragmenterte og meir tilgjengelege for borgarane.

Dokumentet er elektronisk godkjent