Høring - forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)
Høringen fra Bamble kommune er en administrativt utarbeidet høring fra fagansvarlig etat.
Bamble kommune velger å svare på høringen med følgende struktur:
Svare på de spørsmål departementet ønsker særskilt svar på i kapittel 1.4 Særlige spørsmål til høringsinstansene.
Andre kommentarer til forslag om nye bestemmelser.
Oppsummering og en liten oppfordring til departementet for videre fremdrift.
Særlige innspill til høringsinstansene:
Kompetansekartlegging i mottak
Bamble kommune mener vertskommunene for mottak og IMDi for overføringsflyktninger. bør ha et ansvar for den første kompetansekartleggingen. Denne kartleggingen videreføres av bosettingskommunene. Kommunen har erfart at mottatt kartlegging er av ulik kvalitet og kan være mangelfull og tidvis uriktig.
Det er svært viktig med kvalitet i dette arbeidet.
Kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram:
Bamble kommune er enig med departementets vurderinger på dette punktet.
Frist for oppstart av programmet:
Bamble kommune er uenig i at fristen for oppstart bør være kortere enn tre måneder. For de fleste flyktningene som kommer fra mottak vil det rett nok være viktig å komme raskt i gang med introduksjonsprogrammet. Men for kvoteflyktninger er vår erfaring at mange i denne gruppen har behov for en tilpasningstid før oppstart i introduksjonsprogrammet. Begreper og tanker om individuell plan, introduksjonsprogram, integreringskontrakt og karriereveiledning er ukjente for deltakerne. Et individuelt tilpasset program kan ikke tilpasses på samme måte for alle. Bamble kommune ønsker at kommunene gis tillit til å tilpasse programmet individuelt, og at dagens ordning opprettholdes.
Krav om at kommunens tilbud skal være forsvarlig:
Det er utfordrende å sette slike generelle krav. Naturligvis skal alle tilbud fra kommunene være forsvarlige, men det kan være vanskelig å gi objektive kriterier for hva som skal ligge i et slikt lovfestet forsvarlighetskrav, ut over at alle kommuner må ha et minstemål av tilbud, jf Fusadommen, R t-1990-874.
Det kan likevel tenkes at en viss konkurranse mellom kommunene, der gode resultater er et kriterier for om og hvor mange flyktninger den enkelte kommunen skal få bosette, kan være med på å øke kvaliteten på integreringsarbeidet.
Dersom det settes et forsvarlighetskrav må rammebetingelsene være klare og realistiske slik at kommunene har mulighet til å oppfylle dette kravet.
Fritak fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap og prøver:
Bamble kommune er enig i departementets forslag. Vi mener det bør settes et krav til både gjennomført undervisning og eventuelt bestått eksamen, samt et visst nivå av ferdigheter i disse fagene, for eksempel at deltakeren har gjennomført og fått karakteren 2 eller bedre før det kan gis fritak fra ytterligere opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Opplæring og prøve i samfunnskunnskap:
Bamble kommune er kritisk til å sette en gitt frist for når opplæringen skal gis. Under alle omstendigheter bør ikke fristen være for kort.
Det er viktig at undervisningen gis på et språk som deltakeren forstår. Dette kan være svært utfordrende, spesielt for mindre kommuner. Bamble kommune har blant annet et interkommunalt samarbeid for å få dette til. Kommunen er derfor avhengig av at dette kan gjennomføres til gitte tider av året. En frist kan gjøre slikt samarbeid mer utfordrende, kanskje umulig.
Forslaget kan føre til at opplæringen vil bli gitt på et språk som deltakeren er mindre kjent med, som en nest beste løsning. Vi mener kvaliteten på undervisningsopplegget er viktigere enn at det skal skje raskere.
Andre kommentarer til forslag om nye lovbestemmelser
Fylkeskommunens ansvar
Fylkeskommunens ansvar er foreslått definert i §5. Her bør også fylkeskommunens ansvar etter §31 andre ledd flyttes til § 5.
Bamble kommune har lenge ønsket et vgs-tilbud som er mer tilrettelagt for innvandrere, spesielt flyktninger. Fylkeskommunen har som tilsvar sagt at kommunene må lære deltakerne bedre norsk før de sendes videre. Det er derfor bra at loven prøver å få til en rolleavklaring mellom disse to instansene, selv om vi er usikre på om dette lovforslaget vil gjøre kommunens/fylkets samlede resultater bedre.
Sluttmål for introduksjonsprogrammet
Det blir liten individuell tilpasning å gi føringer basert på alder og lengde på utdanning. Kommunen må kunne vurdere den enkeltes behov uavhengig av disse to nevnte faktorene.
Vi har hatt høyt utdannede deltakere hos oss som likevel har hatt en veldig «lang vei» til jobb. Det er mange faktorer som må vurderes, blant annet reell og funksjonell kompetanse, helse/familie, progresjon og arbeidsmarkedet, slik at den individuelle planen blir mest mulig realiserbar.
Innholdet i og omfanget av introduksjonsprogrammet
Bamble kommune er enig i dette forslaget. Vi opplever at mye av det foreslåtte lovverk et sporer veldig mot utdanningsrettede tiltak. Det er viktig å ikke glemme at det er mange voksne deltakere som må jobbe seg inn hos en arbeidsgiver og som aldri vil ha muligheter til å gå den skolerettede veien.
Bamble kommune har så langt ikke opplevd at noen bare trenger tre måneder i introduksjonsprogrammet, men vi ser mange som vil nyte godt av en forlengelse til fire år. Det bør samtidig vurderes strengt hvem som skal få denne forlengelsen.
Vi mener at hovedtyngden av dem som går skoleretningen kan få flyktningstipend, og på den måten klare seg som ordinære studenter. Det vil si at denne gruppen kan klare seg med to år i introduksjonsprogrammet.
For de flyktningene som skal gå arbeidsrettet retning og i utgangspunktet har liten eller ingen skolebakgrunn vil det være viktig å få lengre tid i introduksjonsprogrammet. Her trenger arbeidsgivere en trygghet i å kunne bruke tid på opplæringen før en eventuell tilsetting.
Da lengden på introduksjonsprogrammet har store økonomiske konsekvenser for kommunene er det viktig at rettigheter på dette området sees i sammenheng med de statlige overføringene kommunene får til formålet. Dette gjelder spesielt om lovforslaget legger opp til å forlenge introduksjonsprogrammet der flyktningstipend bør kunne benyttes.
Bamble kommune er uenig i dette forslaget slik det her fremstår. Vi tror dette kun vil føre til mer byråkrati, mer papir for deltakeren (mister oversikt) og lite sannsynlighet for å øke resultatene.
Slike formuleringer kan og bør heller tas med i den individuelle planen. Mange deltakere har problemer med å forstå innholdet i slike forpliktelser. Det blir vanskelige ord for dem og mange sier ofte «du bestemmer» til programrådgiveren. Det er først og fremst viktig å arbeide med å få internalisert deltakernes normforståelse før de signerer på en rekke dokumenter de ikke aner betydningen av.
Beregning av introstønad
Vi syns denne setningen bør tas bort:
« Deltaker under 25 år som ikke bor med foreldre mottar 2/3 stønad»
Det er like dyrt å bo og leve for denne gruppen som for de som er eldre. Kun de som bor hjemme hos foresatte bør trekkes.
Ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Som nevnt over bør andre ledd som omhandler fylkeskommunens ansvar flyttes til § 5.
Bamble kommune er uenig i å flytte norsk og samfunnsopplæringen for dem under 25 år til fylkeskommunen. Da vil dette fagfeltet bli enda mindre (for både kommunen og fylkeskommunen) og en kan få utfordringer med å gi gode og effektive tilbud (miste stordriftsfordeler).
Vi kan likevel se muligheter ved at fylkeskommunen får ansvaret for norsk og samfunnsopplæring for alle bosatte etter § 28.
Dette vil kunne gi nødvendig stordrift, nærhet til fagbrev/kompetansebevis, arbeidspraksis, yrkesrettet utdanning o.l. Dette ville vært en radikal endring og må utredes eller prøves ut via egne prosjekter.
Bamble kommune mener at dagens rolleavklaring, der kommunen står for opplæring i norsk- og samfunnskunnskap, vil være til den beste inntil videre.
Norskmål og Varighet og omfang
Det er vanskelig å være uenig i at hensikten med norskopplæringen er å gi deltakerne et minimumsnivå i norsk. Utfordringen kommer når forskriftene for hva som skal være minimumskravet til de ulike gruppene skal utarbeides.
Personer kommer til Norge på helt forskjellige grunnlag, arbeidsinnvandring, familieinnvandring, flyktninger m.fl. Mange av disse gruppene har utfordringer knyttet til språk. Kravet til kompetanse i språket bør i hovedsak være en «inngangsbillett» til hva som er det videre formålet.
For eksempel vil en analfabet på 54 år sannsynligvis ha behov for å lære seg grunnleggende hverdagsnorsk. I noen deler av arbeidslivet er spesifikke norskkunnskaper svært viktig, mens på andre områder fungerer hverdagsnorsken bra. En person som ønsker seg inn på videregående skole må ha kompetanse på et høyere språklig nivå.
Innføre kompetansekrav for lærere som underviser i norsk etter integreringsloven:
Vi er positive til kravet om formell pedagogisk utdanning og minimum 30 stp. i norsk som andrespråk for undervisningspersonell. Det er viktig at kommunen får bestemme hva som regnes som ren norskopplæring og hva som er annen opplæring, som kan inngå i introduksjonsprogrammet og evt. kan utføres av andre.
Det er et ønskelig at denne videreutdanning skal kunne gjennomføres på lik linje med videreutdanning for lærere i grunnskole, eventuelt at stipendordningen vil kunne gis til alle som ønsker utdanningen. Vi ser det som viktig at departementet lager overgangsregler og at tidsfristen minimum blir 2030
Til slutt vil det være ønskelig at departementet ser på arbeidstidsavtalen for lærerne som underviser i norsk. Denne er ikke hensiktsmessig for deltakerne. Vi mener det er viktigere med helårsundervisning, og et mer differensiert syn på kompetanse.
Oppsummering og en liten oppfordring til departementet
Endringene som foreslås er store og omfattende. Høringsforslaget er så omfattende at det er vanskelig å se rekkevidden av alle små og store endringer.
Det er tydelig at dette fagfeltet har byttet departement, fra justisdepartementet til kunnskapsdepartementet, da lovforslaget vekter skole i veldig stor grad. Vi ser også at kravet til formell kompetanse er økende i vårt samfunn, og at kvalifisering av flyktninger og innvandrere er særdeles viktig. Likevel mener vi at lovforslaget legger for liten vekt på muligheten til å gå arbeidsrettede veier.
Vi mener også det er viktig at kommunen sitter med styringsretten på både retning, innhold og lengde.
Den økonomiske støtten til dem som går på grunnskole bør ikke innfri inntektskravet for permanent opphold. Dette skaper smutthull og skjulte motiv for å komme seg inn på grunnskolen.
Det er positivt at lovgiverne ønsker å øke trykket rundt integreringsarbeidet, og at det ønskes bedre resultater. Vi tror likevel at mange av de foreslåtte endringene blir for dramatiske uten at hensikten oppnås.
Lovforslaget burde i større grad vært basert på forskning vedr. hvilke tiltak som lykkes. Bamble kommune er redd for at departementets endelige forslag blir for lite kvalitetssikret.
Vi oppfordrer derfor kunnskapsdepartementet til å bruke god tid på alle høringsinnspillene, og utsette arbeidet med lovforslaget til det foreligger bedre dokumenterbar empiri av behovet for endringene.
Høringen fra Bamble kommune er en administrativt utarbeidet høring fra fagansvarlig etat.
Bamble kommune velger å svare på høringen med følgende struktur:
Svare på de spørsmål departementet ønsker særskilt svar på i kapittel 1.4 Særlige spørsmål til høringsinstansene.
Andre kommentarer til forslag om nye bestemmelser.
Oppsummering og en liten oppfordring til departementet for videre fremdrift.
Særlige innspill til høringsinstansene:
Kompetansekartlegging i mottak
Bamble kommune mener vertskommunene for mottak og IMDi for overføringsflyktninger. bør ha et ansvar for den første kompetansekartleggingen. Denne kartleggingen videreføres av bosettingskommunene. Kommunen har erfart at mottatt kartlegging er av ulik kvalitet og kan være mangelfull og tidvis uriktig.
Det er svært viktig med kvalitet i dette arbeidet.
Kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram:
Bamble kommune er enig med departementets vurderinger på dette punktet.
Frist for oppstart av programmet:
Bamble kommune er uenig i at fristen for oppstart bør være kortere enn tre måneder. For de fleste flyktningene som kommer fra mottak vil det rett nok være viktig å komme raskt i gang med introduksjonsprogrammet. Men for kvoteflyktninger er vår erfaring at mange i denne gruppen har behov for en tilpasningstid før oppstart i introduksjonsprogrammet. Begreper og tanker om individuell plan, introduksjonsprogram, integreringskontrakt og karriereveiledning er ukjente for deltakerne. Et individuelt tilpasset program kan ikke tilpasses på samme måte for alle. Bamble kommune ønsker at kommunene gis tillit til å tilpasse programmet individuelt, og at dagens ordning opprettholdes.
Krav om at kommunens tilbud skal være forsvarlig:
Det er utfordrende å sette slike generelle krav. Naturligvis skal alle tilbud fra kommunene være forsvarlige, men det kan være vanskelig å gi objektive kriterier for hva som skal ligge i et slikt lovfestet forsvarlighetskrav, ut over at alle kommuner må ha et minstemål av tilbud, jf Fusadommen, R t-1990-874.
Det kan likevel tenkes at en viss konkurranse mellom kommunene, der gode resultater er et kriterier for om og hvor mange flyktninger den enkelte kommunen skal få bosette, kan være med på å øke kvaliteten på integreringsarbeidet.
Dersom det settes et forsvarlighetskrav må rammebetingelsene være klare og realistiske slik at kommunene har mulighet til å oppfylle dette kravet.
Fritak fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap og prøver:
Bamble kommune er enig i departementets forslag. Vi mener det bør settes et krav til både gjennomført undervisning og eventuelt bestått eksamen, samt et visst nivå av ferdigheter i disse fagene, for eksempel at deltakeren har gjennomført og fått karakteren 2 eller bedre før det kan gis fritak fra ytterligere opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Opplæring og prøve i samfunnskunnskap:
Bamble kommune er kritisk til å sette en gitt frist for når opplæringen skal gis. Under alle omstendigheter bør ikke fristen være for kort.
Det er viktig at undervisningen gis på et språk som deltakeren forstår. Dette kan være svært utfordrende, spesielt for mindre kommuner. Bamble kommune har blant annet et interkommunalt samarbeid for å få dette til. Kommunen er derfor avhengig av at dette kan gjennomføres til gitte tider av året. En frist kan gjøre slikt samarbeid mer utfordrende, kanskje umulig.
Forslaget kan føre til at opplæringen vil bli gitt på et språk som deltakeren er mindre kjent med, som en nest beste løsning. Vi mener kvaliteten på undervisningsopplegget er viktigere enn at det skal skje raskere.
Andre kommentarer til forslag om nye lovbestemmelser
Fylkeskommunens ansvar
Fylkeskommunens ansvar er foreslått definert i §5. Her bør også fylkeskommunens ansvar etter §31 andre ledd flyttes til § 5.
Bamble kommune har lenge ønsket et vgs-tilbud som er mer tilrettelagt for innvandrere, spesielt flyktninger. Fylkeskommunen har som tilsvar sagt at kommunene må lære deltakerne bedre norsk før de sendes videre. Det er derfor bra at loven prøver å få til en rolleavklaring mellom disse to instansene, selv om vi er usikre på om dette lovforslaget vil gjøre kommunens/fylkets samlede resultater bedre.
Sluttmål for introduksjonsprogrammet
Det blir liten individuell tilpasning å gi føringer basert på alder og lengde på utdanning. Kommunen må kunne vurdere den enkeltes behov uavhengig av disse to nevnte faktorene.
Vi har hatt høyt utdannede deltakere hos oss som likevel har hatt en veldig «lang vei» til jobb. Det er mange faktorer som må vurderes, blant annet reell og funksjonell kompetanse, helse/familie, progresjon og arbeidsmarkedet, slik at den individuelle planen blir mest mulig realiserbar.
Innholdet i og omfanget av introduksjonsprogrammet
Bamble kommune er enig i dette forslaget. Vi opplever at mye av det foreslåtte lovverk et sporer veldig mot utdanningsrettede tiltak. Det er viktig å ikke glemme at det er mange voksne deltakere som må jobbe seg inn hos en arbeidsgiver og som aldri vil ha muligheter til å gå den skolerettede veien.
Bamble kommune har så langt ikke opplevd at noen bare trenger tre måneder i introduksjonsprogrammet, men vi ser mange som vil nyte godt av en forlengelse til fire år. Det bør samtidig vurderes strengt hvem som skal få denne forlengelsen.
Vi mener at hovedtyngden av dem som går skoleretningen kan få flyktningstipend, og på den måten klare seg som ordinære studenter. Det vil si at denne gruppen kan klare seg med to år i introduksjonsprogrammet.
For de flyktningene som skal gå arbeidsrettet retning og i utgangspunktet har liten eller ingen skolebakgrunn vil det være viktig å få lengre tid i introduksjonsprogrammet. Her trenger arbeidsgivere en trygghet i å kunne bruke tid på opplæringen før en eventuell tilsetting.
Da lengden på introduksjonsprogrammet har store økonomiske konsekvenser for kommunene er det viktig at rettigheter på dette området sees i sammenheng med de statlige overføringene kommunene får til formålet. Dette gjelder spesielt om lovforslaget legger opp til å forlenge introduksjonsprogrammet der flyktningstipend bør kunne benyttes.
Bamble kommune er uenig i dette forslaget slik det her fremstår. Vi tror dette kun vil føre til mer byråkrati, mer papir for deltakeren (mister oversikt) og lite sannsynlighet for å øke resultatene.
Slike formuleringer kan og bør heller tas med i den individuelle planen. Mange deltakere har problemer med å forstå innholdet i slike forpliktelser. Det blir vanskelige ord for dem og mange sier ofte «du bestemmer» til programrådgiveren. Det er først og fremst viktig å arbeide med å få internalisert deltakernes normforståelse før de signerer på en rekke dokumenter de ikke aner betydningen av.
Beregning av introstønad
Vi syns denne setningen bør tas bort:
« Deltaker under 25 år som ikke bor med foreldre mottar 2/3 stønad»
Det er like dyrt å bo og leve for denne gruppen som for de som er eldre. Kun de som bor hjemme hos foresatte bør trekkes.
Ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Som nevnt over bør andre ledd som omhandler fylkeskommunens ansvar flyttes til § 5.
Bamble kommune er uenig i å flytte norsk og samfunnsopplæringen for dem under 25 år til fylkeskommunen. Da vil dette fagfeltet bli enda mindre (for både kommunen og fylkeskommunen) og en kan få utfordringer med å gi gode og effektive tilbud (miste stordriftsfordeler).
Vi kan likevel se muligheter ved at fylkeskommunen får ansvaret for norsk og samfunnsopplæring for alle bosatte etter § 28.
Dette vil kunne gi nødvendig stordrift, nærhet til fagbrev/kompetansebevis, arbeidspraksis, yrkesrettet utdanning o.l. Dette ville vært en radikal endring og må utredes eller prøves ut via egne prosjekter.
Bamble kommune mener at dagens rolleavklaring, der kommunen står for opplæring i norsk- og samfunnskunnskap, vil være til den beste inntil videre.
Norskmål og Varighet og omfang
Det er vanskelig å være uenig i at hensikten med norskopplæringen er å gi deltakerne et minimumsnivå i norsk. Utfordringen kommer når forskriftene for hva som skal være minimumskravet til de ulike gruppene skal utarbeides.
Personer kommer til Norge på helt forskjellige grunnlag, arbeidsinnvandring, familieinnvandring, flyktninger m.fl. Mange av disse gruppene har utfordringer knyttet til språk. Kravet til kompetanse i språket bør i hovedsak være en «inngangsbillett» til hva som er det videre formålet.
For eksempel vil en analfabet på 54 år sannsynligvis ha behov for å lære seg grunnleggende hverdagsnorsk. I noen deler av arbeidslivet er spesifikke norskkunnskaper svært viktig, mens på andre områder fungerer hverdagsnorsken bra. En person som ønsker seg inn på videregående skole må ha kompetanse på et høyere språklig nivå.
Innføre kompetansekrav for lærere som underviser i norsk etter integreringsloven:
Vi er positive til kravet om formell pedagogisk utdanning og minimum 30 stp. i norsk som andrespråk for undervisningspersonell. Det er viktig at kommunen får bestemme hva som regnes som ren norskopplæring og hva som er annen opplæring, som kan inngå i introduksjonsprogrammet og evt. kan utføres av andre.
Det er et ønskelig at denne videreutdanning skal kunne gjennomføres på lik linje med videreutdanning for lærere i grunnskole, eventuelt at stipendordningen vil kunne gis til alle som ønsker utdanningen. Vi ser det som viktig at departementet lager overgangsregler og at tidsfristen minimum blir 2030
Til slutt vil det være ønskelig at departementet ser på arbeidstidsavtalen for lærerne som underviser i norsk. Denne er ikke hensiktsmessig for deltakerne. Vi mener det er viktigere med helårsundervisning, og et mer differensiert syn på kompetanse.
Oppsummering og en liten oppfordring til departementet
Endringene som foreslås er store og omfattende. Høringsforslaget er så omfattende at det er vanskelig å se rekkevidden av alle små og store endringer.
Det er tydelig at dette fagfeltet har byttet departement, fra justisdepartementet til kunnskapsdepartementet, da lovforslaget vekter skole i veldig stor grad. Vi ser også at kravet til formell kompetanse er økende i vårt samfunn, og at kvalifisering av flyktninger og innvandrere er særdeles viktig. Likevel mener vi at lovforslaget legger for liten vekt på muligheten til å gå arbeidsrettede veier.
Vi mener også det er viktig at kommunen sitter med styringsretten på både retning, innhold og lengde.
Den økonomiske støtten til dem som går på grunnskole bør ikke innfri inntektskravet for permanent opphold. Dette skaper smutthull og skjulte motiv for å komme seg inn på grunnskolen.
Det er positivt at lovgiverne ønsker å øke trykket rundt integreringsarbeidet, og at det ønskes bedre resultater. Vi tror likevel at mange av de foreslåtte endringene blir for dramatiske uten at hensikten oppnås.
Lovforslaget burde i større grad vært basert på forskning vedr. hvilke tiltak som lykkes. Bamble kommune er redd for at departementets endelige forslag blir for lite kvalitetssikret.
Vi oppfordrer derfor kunnskapsdepartementet til å bruke god tid på alle høringsinnspillene, og utsette arbeidet med lovforslaget til det foreligger bedre dokumenterbar empiri av behovet for endringene.