DNB Bank ASA

Vi viser til høringsbrev og -notat av 25. juni 2019, samt høringsuttalelse fra Finans Norge.

DNB stiller seg bak høringsuttalelsen fra Finans Norge. Det er imidlertid ulike syn i næringen knyttet til noen av departementets forslag og vurderinger. Da saken er av stor betydning for DNB, norsk finansnæring og norsk næringsliv ønsker vi å redegjøre for DNBs syn som et supplement til høringssvaret fra Finans Norge. DNB støtter ikke alle synspunktene i høringsuttalelsen fra bankforeningene i Finland, Danmark og Sverige, særlig i spørsmålet om resiprositet.

1. DNBs hovedsynspunkter:

EUs kapitalkravsregelverk CRR/CRD IV skal nå innlemmes i norsk rett. Som en konsekvens vil det såkalte Basel I-gulvet bli opphevet, og bankenes kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter vil bli redusert (SMB-rabatten). DNB mener det er meget positivt at departementet vektlegger resiprositet, likere konkurransevilkår og synliggjøring av den gode soliditeten i norsk finansnæring. Spesielt vil avviklingen av Basel I-gulvet bidra til at norske og utenlandske banker som opererer i det norske markedet får likere kapitalkrav. Konsekvensen av dette er at norske bankers konkurransekraft i lavrisikosegmentet styrkes, for eksempel ved utlån til norske energiselskaper med god kredittverdighet.

Uten Basel I-gulv vil risikostyringen forbedres ved at banken kan benytte og videreutvikle sine interne risikomodeller (IRB og IMM), slik at internstyringen blir bedre og kapitalkravene i større grad vil gjenspeile reell risiko. Kravene som stilles for å kunne benytte IRB-metoden er svært omfattende og ressurskrevende, men innebærer tettere oppfølging, styring og rapportering av bankens porteføljer og engasjementer, og bidrar således til redusert risiko og lavere tap over tid. Som en konsekvens får IRB-banker gjennomgående lavere risikovekting av sine engasjementer sammenlignet med banker med mindre avansert risikostyring, og IRB-bankene kan således i snitt holde noe mindre kapital bak hvert engasjement sammenlignet med standardmetodebankene. Dette er naturlig og i tråd med hensikten bak kapitalkravsreglene.

Hos norske IRB-banker er de beregnede risikovektene høyere enn hos utenlandske IRB-banker. Det skyldes ikke at risikoen hos norske banker er høyere, men at Finanstilsynet krever betydelige sikkerhetsmarginer for å godkjenne kalibreringen av de interne modellene, samt at det er innført forhøyet gulv på porteføljenivå for tapsgrad (LGD) for boliglån på 20 prosent. Det er i praksis også gjennomført gulv for misligholdsannsynlighet (PD) for både boliglåns- og storkundeporteføljen.

Finansdepartementet foreslår å fastsette midlertidige minstekrav på henholdsvis 20 og 35 prosent for gjennomsnittlig risikovekting av norske boliglån og næringseiendomslån. Fordi risikovektene til norske IRB-banker allerede ligger på et høyt nivå, vil de foreslåtte minstekravene først og fremst bidra til å heve risikovektingen til utenlandske banker. Det vil gi likere konkurransevilkår mellom norske banker og utenlandske bankfilialer som opererer i det norske markedet. For eksempel har DNB for tiden en gjennomsnittlig risikovekting av norske næringseiendomslån på 38 prosent, mens svenske banker ligger på 22-23 prosent. Utenlandske banker har dermed kunnet tilby gunstigere lånebetingelser enn norske banker. Denne forskjellen i risikovekt kan utgjøre i størrelsesorden 0,3 prosentpoeng i rentebetingelsene.

Verken risikovektingen av utlån i Norge eller kapitalkrav som sådan bør være vesentlig lavere for utenlandske banker enn for norske banker. Det er derfor viktig at departementet sikrer at andre lands myndigheter faktisk anerkjenner de norske kravene slik at de også vil gjelde for utenlandske banker som konkurrerer i det norske markedet. Virkemidlene bør i størst mulig grad innrettes slik at konkurransevilkårene for alle aktører i det norske markedet blir like. Dersom kravene ikke kan gjøres gjeldende for alle aktører i det norske markedet, bør de ikke gjennomføres.

SMB-rabatten innebærer reduserte kapitalkrav for bankers utlån til små og mellomstore bedrifter. EU innførte SMB-rabatten allerede i 2013 for å gi finansnæringen incentiv til å finansiere denne delen av næringslivet. Utenlandske banker som opererer i Norge, har således allerede i mange år drevet utlånsvirksomhet med SMB-rabatt. Regjeringen varslet i Industrimeldingen vinteren 2017 at SMB-rabatten også skal innføres for norskregulerte banker. Det er gledelig at reglene nå skal tre i kraft slik at kapitaltilgangen for store deler av norsk næringsliv lettes, og bankene i det norske markedet kan konkurrere på likere vilkår.

Den foreslåtte økningen i systemrisikobufferkravet vil nøytralisere hele SMB-rabattens virkning på bankenes kapitalkrav. SMB-rabatten kan likevel bidra til en vridning av bankenes utlånspraksis i favør av små og mellomstore bedrifter da det risikovektede beregningsgrunnlaget for slike utlån isolert sett blir noe lavere. Innføring av SMB-rabatten bidrar også positivt til at bankenes rene kjernekapitaldekning blir mer sammenlignbar med dekningen i andre europeiske banker. Alle bidrag til å synliggjøre den gode soliditeten i norsk finansnæring kan ha positive virkninger for bankene blant annet ved å gi reduserte finansieringskostnader i internasjonale finansieringsmarkeder.

CRR2/CRD5 innebærer en utvidelse av SMB-rabatten. I tillegg inneholder regelverket en kapitalkravsrabatt for utlån til infrastrukturprosjekter. DNB ber om at Finansdepartementet arbeider for at Norge kan innføre reglene samtidig som EU, slik at vi kan konkurrere på like vilkår med utenlandske banker både internasjonalt og i Norge.

Systemrisikobufferen er ment å motvirke og dempe strukturell systemrisiko. Høringsnotatet slår fast at dagens nivå på systemrisikobufferkravet gjenspeiler strukturelle sårbarheter i norsk økonomi og det norske finansielle systemet. Departementet anfører videre at formålet med høringsforslaget er å videreføre det reelle kapitalkravsnivået tilpasset risikoen i norsk økonomi, det vil si på dagens nivå.

En økning i systemrisikobufferkravet med ett prosentpoeng innebærer at det reelle kapitalkravet holdes uendret. Finansdepartementet foreslår likevel å øke kravet med 1,5 prosentpoeng, som innebærer en reell skjerping av kapitalkravene. DNB er enig i at tiltak mot generell systemrisiko bør omfatte standardmetodebanker og IRB-banker likt, men vi vil advare mot å skjerpe kapitalkravene. I høringsnotatet er det ikke fremlagt eller henvist til noen analyse som sannsynliggjør eller dokumenterer at systemrisikoen har økt. Det reelle kapitalkravet bør ikke skjerpes uten en grundigere analyse av systemrisikoen i Norge sammenlignet med andre land.

Norske banker har de siste årene opparbeidet en kapitaldekning og soliditet som er blant de høyeste i Europa, og soliditeten styrkes ytterligere når motsyklisk buffer øker med 0,5 prosentpoeng fra utgangen av 2019. Ytterligere skjerpelser i de reelle kapitalkravene vil komme som en negativ overraskelse på markedet, som vil forsøke å forstå på hvilken måte risikoen i norsk økonomi har økt. Dersom kravene skjerpes uten at det kan begrunnes i økt risiko kan konsekvensen bli svekket tillit til forutsigbarheten rundt innretningen av kapitalkrav og rammebetingelser i Norge. Dette kan ha negative virkninger for norske banker blant annet i internasjonale finansieringsmarkeder (økte risikopremier), som igjen kan føre til høyere rentekostnader for norsk næringsliv.

Finansdepartementet bør etter DNBs syn ikke øke systemrisikobufferkravet uten en grundig vurdering av behov og økonomiske konsekvenser. Ved en eventuell økning må begrunnelsen kommuniseres tydelig for å unngå unødvendig forvirring og usikkerhet om risikoen i norsk økonomi og bankenes rammebetingelser. DNB mener i så fall kravet til systemrisikobuffer maksimalt bør økes med ett prosentpoeng.

For IRB-banker innebærer Finansdepartementets forslag at økningen i systemrisikobuffer blir fastsatt så tett opp til ikrafttredelse at det i praksis ikke er tid til å bygge kapital tilsvarende en eventuell økning i kapitalkravet. Fra årsskiftet øker som nevnt også kravet til motsyklisk kapitalbuffer med et halvt prosentpoeng. Prinsipielt mener DNB at alle banker må gis en forsvarlig implementeringsperiode for skjerpede krav. Vi mener et bedre alternativ er å følge samme praksis som ved økninger i motsyklisk kapitalbuffer, slik at det gis en periode for innfasing på minst 12 måneder fra nytt/økt krav er fastsatt til det trer i kraft. DNB viser også til departementets forslag til § 25 i CRR/CRD IV-forskriften, hvor det foreslås at beslutninger om å øke systemrisikobufferen normalt tidligst skal tre i kraft 12 måneder etter at beslutningen er fattet. Saksbehandlingen knyttet til eventuelt å notifisere EFTA-statenes faste komité, EFTAs overvåkingsorgan, ESRB og EBA, og be ESRB utstede en anbefaling om å anerkjenne tiltakene (resiprositet), samt gi myndighetene i berørte land tilstrekkelig tid til å anerkjenne dem, tilsier også at implementeringsperioden ved en økning i systemrisikobufferkravet bør være minst 12 måneder.

Finansdepartementets forslag innebærer at systemrisikobufferkravet skal gjelde for bankenes engasjementer i Norge fordi det er begrunnet med strukturelle sårbarheter og systemrisiko i Norge. For engasjementer i EU/EØS skal eventuelle tilsvarende systemrisikobufferkrav i de respektive landene gjelde. Bankens systemrisikobufferkrav vil således tilsvare et gjennomsnitt av de systemrisikobuffersatsene som gjelder i de EU/EØS-landene banken har virksomhet, vektet ut fra størrelsen på virksomheten i de enkelte landene. Det er logisk og i tråd med hensikten bak EU-regelverket.

Dersom myndighetene i et tredjeland ikke har tatt systemrisikobufferkravet i bruk, legges det imidlertid i høringsutkastet opp til at den norske satsen fortsatt skal gjelde for bankens engasjementer i det landet. DNB mener dette er uheldig og i strid med anbefalingene fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB). Det norske systemrisikobufferkravet er begrunnet med sårbarheter og systemrisiko i Norge. Det er derfor ingen grunn til at det norske kravet skal gjelde for engasjementer i for eksempel USA, Singapore eller Brasil, hvor DNB ikke utgjør noen systemrisiko. Nordiske konkurrenter som også konkurrerer i disse markedene møter ikke tilsvarende krav, og vi vil advare mot å innrette kravet til systemrisikobuffer på en måte som svekker norske bankers konkurransekraft internasjonalt. DNB mener satsen bør settes til null for norske bankers engasjementer i land som ikke har innført systemrisikobufferkrav, og i en eventuell vurdering av en positiv sats bør det tilstrebes en felles tilnærming i hele EU/EØS-området. Ulike buffersatser i EU/EØS for eksponeringer i samme tredjeland vil bidra til ulike konkurransevilkår, åpne for regulatorisk arbitrasje og virke negativt for mulighetene til å oppnå resiprositet.

DNB mener samtidig at departementet bør benytte anledningen til å justere reglene knyttet til det foretaksspesifikke kravet til motsyklisk kapitalbuffer, slik at disse blir harmonisert med reglene for systemrisikobuffer og i tråd med anbefalinger fra ESRB. Dersom myndighetene i et land utenfor EU/EØS ikke har tatt krav til systemrisikobuffer eller motsyklisk kapitalbuffer i bruk, bør de respektive satsene i prinsippet settes til 0 for norske bankers engasjementer i det landet.

For banker som er underlagt både en systemrisikobuffer og en buffer for systemviktighet (other systemically important institutions – O-SII) følger det av EU-reglene at bare det høyeste av bufferkravene skal gjelde, med mindre systemrisikobufferen begrenses til nasjonal eksponering. Bakgrunnen for dette er at systemrisikobufferen ikke er ment å skulle anvendes for systemviktighetsformål. Denne avgrensningen er tydeliggjort i CRR2/CRD5-regelverket. Norge har ikke praktisert reglene slik. For DNB som systemviktig bank er det særskilte bufferkravet for systemviktighet innført som et påslag i systemrisikobufferen (og ikke som et O-SII-bufferkrav), og systemrisikobufferen er ikke avgrenset til engasjementer i Norge.

Det er uklart for DNB om departementet vil videreføre gjeldende struktur eller om bufferkravet for systemviktighet nå skal følge EUs systematikk og komme i tillegg til systemrisikobufferkravet. DNB ber departementet klargjøre forholdet mellom de to bufferne, og sikre at norsk praksis er i tråd med EU-reglene. Etter DNBs syn bør kapitalkrav for nasjonalt systemviktige banker være en separat O-SII-buffer, og det norske systemrisikobufferkravet bør være avgrenset til innenlandske eksponeringer, som beskrevet i CRD IV, artiklene 131(15) og 133(5).

Hensikten med høringsforslaget er å tilpasse de norske kapitalkravene slik at de reelt sett opprettholdes om lag på dagens nivå når CRR/CRD IV skal gjennomføres i Norge. DNB opplever imidlertid at både Finansdepartement og Finanstilsynet også på andre måter legger opp til å nøytralisere bortfallet av Basel I-gulvet og innføringen av SMB-rabatten. I tillegg til tiltakene som Finansdepartementet foreslår i høringsnotatet, er det vedtatt å øke kravet til motsyklisk kapitalbuffer med virkning fra utgangen av 2019. I beslutningsgrunnlaget fra Norges Bank og i departementets pressemelding om beslutningen vises det til bortfallet av Basel I-gulvet. Markedene og næringen har lagt denne informasjonen til grunn. I tillegg til dette har Finanstilsynet anført at tilpasningen til CRR/CRD IV vil møtes med økt vekt på pilar 2-krav, tydelige forventninger til nivå på uvektet kjernekapitalandel og skjerpet tilsynspraksis for interne modeller.

De ulike tiltakene innebærer samlet sett at de reelle kapitalkravene vil øke betydelig mer enn det som ser ut til å være hensikten og vil være nødvendig for å opprettholde dagens nivå. Det er uheldig. Skjønnsmessige påslag i pilar 2 er lite transparent og bidrar til å undergrave bankenes egne risikovurderinger. Pilar 2-påslag fastsatt av Finanstilsynet gjelder dessuten kun norskregulerte banker, ikke utenlandske bankfilialer som opererer i Norge. DNB ber derfor om at Finansdepartementet vurderer og beslutter helheten i kapitalkravene. Vi viser i den sammenheng til departementets egne vurderinger på side 23 i høringsnotatet om at tilsynsmessige tiltak, som strengere krav til bruken av IRB-modeller og økte pilar 2-krav, er mindre egnet både til å bestemme det generelle kapitalkravsnivået i Norge og til å synliggjøre soliditeten i norske banker. DNB vil også vise til at det kommende CRR2/CRD5-regelverket innsnevrer tilsynsmyndighetenes mulighet til å gi tilleggskrav til kapital i pilar 2 for systemrisiko.

For EU-land er kravet til uvektet kjernekapitalandel tre prosent fra 2021. For DNB er imidlertid kravet seks prosent og dermed dobbelt så stort som i EU. Eventuelle forventninger om ytterligere tillegg som Finanstilsynet uttrykker gjennom prosessen for vurdering av risiko- og kapitalforhold (SREP) kommer på toppen av det forskriftsfastsatte kravet, og kan medføre at den uvektede kjernekapitalandelen må holdes på et så høyt nivå at det uvektede kravet, og ikke det risikovektede kravet, blir styrende selv ved normal forretningsdrift. Dette fremstår som en prinsipiell endring av innretningen på kapitalkravene. DNB mener det er viktig at tilsynspraksis ikke begrenser bankens evne til å styre egen risiko. Prinsippet om at kravet til uvektet kjernekapitaldekning kun er en «backstop» dersom en bank benytter svært lave risikovekter, bør derfor videreføres.

DNB vil også gjerne minne om viktigheten av forutsigbare regler knyttet til automatiske restriksjoner på utbetaling av utbytte, variabel godtgjørelse, rente på fondsobligasjoner mv. Gjeldende regelverk i Norge innebærer at automatiske restriksjoner først vil inntreffe ved brudd på pilar 1-kravene. Finanstilsynet har foreslått å endre denne praksisen, slik at automatiske restriksjoner skal inntre ved brudd på summen av pilar 1- og pilar 2-krav. Tilsynet viser til at dette vil samsvare med CRR2/CRD5, som i hovedsak trer i kraft i 2021. En slik endring i terskelen for automatiske restriksjoner ventes å ha negativ betydning for prisen (påslaget over pengemarkedsrenten) på hybridkapital. For å skape forutsigbarhet og sikre like konkurransevilkår bør norsk praksis ikke endres før tilsvarende endring trer i kraft i EU.

Det er behov for forutsigbarhet rundt innretningen av kapitalkravene i Norge. Gitt økte krav til motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobuffer, samt nye IRB-gulv for risikovekting av eiendom, ber vi Finansdepartementet sikre at det ikke gjennomføres ytterligere innstramminger for å motvirke effektene av CRR/CRD IV.

Ottar Ertzeid finansdirektør

Brevet er ekspedert digitalt og har derfor ingen håndskreven signatur