Hå kommune

Høring – kommunelovens økonomibestemmelser

Hå kommune avgir følgende høringssvar:

Hå kommunen støtter i hovedsak departementets forslag, med følgende kommentarer:

Hå kommene støtter at egen bestemmelse om krav til kompetanse og fornying i hver kommunestyreperiode tas ut.

Kommunene synes det er fornuftig at en uavhengig instans skal kvalitetssikre reglementet, dette er et område som krever kunnskaper mange politikere ikke har faglig kjennskap til. Kommunene stiller imidlertid spørsmål ved hvordan begrepet «uavhengig instans» skal tolkes (forskriftens §3). Dette gjelder både i forhold til hvem som kan kvalitetssikre finansreglementet og ikke minst i forhold til 2.5.3 «rutiner for finansforvaltningen».

Når det gjelder kvalitetssikring av finansreglement er det uklart om revisor kan gjøre dette.

Når det gjelder rutiner er vår oppfatning at forslaget ikke er forenlig med at det ikke stilles krav om etablering av rutiner (gjeldende §8 videreføres ikke) – samtidig som at kravet til uavhengig kvalitetssikring av rutinene er videreført i ny §3. Kommunene mener krav til tilfredsstillende rutiner er godt nok ivaretatt i bestemmelsene om internkontroll i kommuneloven.

Hå kommune støtter i hovedsak departementets forslag, med følgende kommentarer:

Kommunelovens § 14-19 krav om godkjenning av kommunale garantier av departementet er videre utdypet i garantiforskriften. Departementet skal vurdere om det foreligger en «vesentlig økonomisk risiko» eller om garantien er stilt for næringsvirksomhet, i garantier over en viss sum.

Denne godkjenningen er noe tveegget da det på den ene siden er et gode at det foretas en uavhengig vurdering av økonomisk risiko. På den andre siden kan det stilles spørsmålstegn til hvor grensen for hva som er «vesentlig økonomisk risiko», går. Godkjenningsordningen kan videre gi et uheldig inntrykk av at dersom garantien blir godkjent, så er den økonomiske risikoen lav, noe den nødvendigvis ikke er selv om den ikke er definert som «vesentlig». Prop. 46 L (2017-2018) påpeker: « Rettslig sett vil det kunne være vanskelig å avgrense hva som er vesentlig økonomisk risiko, fordi risikovurderingen i praksis må bygge på et økonomifaglig skjønn ».

Selv om forarbeidene til kommuneloven legger til grunn at kommunen fortsatt skal ha primæransvaret for å vurdere økonomisk risiko, kan det være realpolitiske hensyn som gjør at kommunestyrer godkjenner garantier som rådmenn frarår med den begrunnelse at garantien vil bli stoppet av departementet dersom det faktisk foreligger vesentlig risiko. Det er derfor viktig at departementets vurdering blir reell og med klare forutsetninger. Ideelt sett burde vurderingen av «vesentlig økonomisk risiko» harmoniseres mellom kommuneadministrasjoner og departementet.

Kommunen vil derfor løfte frem NHO sitt innspill i høringen til kommuneloven, om at departementet bør presisere hva som menes med «vesentlig». Dette kan eksempelvis gjøres ved at det angis eksempler på når en økonomisk risiko anses som vesentlig eller ved å fastsette beløpsgrenser.

Kommuneloven og garantiforskriften stiller ingen krav til at kommuner må sette av midler til eventuell inndekning av gitte garantier. Et slikt krav ville kunne redusere risiko betydelig samtidig som det ville hatt en disiplinerende effekt i vurderingen av om garanti skal gis.

Kommunen støtter innføringen av terskelverdier på hva som anses som «små beløp». Samtidig kan det være en utfordring at det ikke legges noen tilsvarende føringer på totaliteten av garantier kommuner kan stå ansvarlig for på samme tid. Kombinasjonen av mange enkeltvedtak, både over og under terskelverdien for «små beløp», kan føre til at totaliteten i en kommunes garantiansvar blir så høy at det må anses som vesentlig økonomisk risiko. Kommunen kan ikke se at dette er et vurderingskriterium i departementets godkjenning av garantivedtak og stiller spørsmål med om det ikke hadde vært hensiktsmessig at det også her ble innført en form for terskelverdier på totaliteten i garantiansvaret.

Hå kommune støtter forslaget om å forskriftsfeste beregningene av selvkost med hjemmel i kommuneloven. Kommunen registrerer at forslaget til forskrift er vesentlig redusert i forhold til dagens veiledning fra KMD og andre veiledere, men at prinsippene i hovedsak er videreført. Departementet legger slik Hå kommune forstår opp til at H-3/14 opphører fra 2020 og vil senere vurdere om det er nødvendig med nærmere veiledning. Dette kan åpne for usikkerhet om tolkning og praksis. Kommunen vil derfor foreslå at departementet i forbindelse fastsetting av forskriften vurderer å gjøre henvisninger til H-3/14 der forskriften ikke er utfyllende. Nedenfor følger kommunen sine kommentarer til enkelte punkter i forslag til forskrift.

Første ledd 3. punktum bør omformuleres for å bli klarere i hva som menes. Ut fra kommentarene til forskriftene og i lovteksten brukes ordet «merkostnader» som begrep på hva kommunen kan ta med. Et forslag kan være: «kun merkostnader kommunen har som følge av produksjon av tjenesten kan tas med i selvkostberegningen».

Vi støtter en tydelig henvisning til regnskapsføring. I kommentarene er det omtalt fordeling av lønnsutgifter, mens fordeling av andre utgifter er ikke omtalt eksplisitt. Det bør tas inn en presisering om dette. Det bør også omtales at kravene til fordeling av utgifter (spesielt lønn) er sterkere i selvkost enn det som gjelder i ordinære fordelinger i Kostra og spesielt om fordeling av lønn knyttet til administrasjon/indirekte kostnader.

Slik vi forstår dette er det grunnlaget utvidet noe (kommunaldirektør) og det er tydeligere skille mot hvilke kostnader som ikke kan tas med (politikk og styrende organer). Vi støtte disse endringene.

I kommentarene til andre ledd brukes begrepet funksjonene. I kommentarene til første ledd vises det til funksjoner som stab- og støttefunksjoner, kontrollfunksjoner m.fl. Vi legger til grunn at det er disse funksjonene det vises til i andre ledd. Som følge av at det også i Kostra brukes begrepet funksjon kan dette virke forvirrende. Dette bør derfor presiseres.

Det legges i andre ledd også opp til to metoder for å henføre kostnader. En «spesifisert» per funksjon, og en «forenklet» hvor det kan benytte «forenklet» fordeling. Det er et premiss for bruk av den «forenklede» at den «spesifiserte» er «vanskelig tilgjengelig, eller arbeidskrevende». Hva som er «vanskelig tilgjengelig og arbeidskrevende» er avhenger i stor grad av skjønn.

Vi ønsker at forklaringen endres slik at det er entydig klart at fordelingsnøkler kan knyttes opp til intern organisasjonsplan og interne «budsjettansvarsområder», med en forutsetning at avdelingene de knyttes til utfører funksjoner oppgitt i første ledd. Dette vil etter vårt syn forenkle og forbedre dokumentasjonen.

Det bør også åpnes for at «forenklet» modell kan brukes på selvkostområder i små og mellomstore kommuner, eventuelt med en beløpsgrense. Dette bør også kunne gjelde alle kommuner på områder med «lav omsetning» som plansaker, byggesaker, eierseksjonering, matrikulering og feiertjenester, eller tjenester utført av IKS eller andre hvor kommunen kun skal legge på et mindre påslag for egne kostnader til f.eks. fakturering.

Vi støtter at det brukes en kalkulatorisk rente og at bruk av faktiske renter eller andre måter å beregne på ikke lengre vil være mulig. Dette sikrer lik praksis alle steder og en enkel og forutsigbar måte å beregne dette på.

Det må imidlertid være en forutsetning at kalkylerenten dekker kommunens finanskostnader og risiko over tid.

Forslaget til kalkylerente er identisk med den som er gjeldene i dagens regelverk. Vedlagt følger kopi av figurer fra kommunalbanken som viser endring i renter og marginer tilbake i tid. Dataene er grunnlag for kommentarene under.

Kommunen sine lån består av en blanding av ulike lånetyper, motparter, rentevilkår og sikringsstrategier. I forhold til kalkylerenten er det to forhold som bør belyses:

For det første er forslag til rente basert på en kredittmargin på 0,5 % over referanserenten. Ordinære vilkår i Kommunalbanken og KLP har de siste årene ligget mellom 0,6 og 0,7 % på nedbetalingslån med løpetid tilsvarende levetiden på selvkostanlegg. Dette tyder på at foreslått kredittmargin er for lav i forhold til «normale» lånekostnader for kommunene. Det er mulig å finansiere seg rimeligere/kortere for mange kommuner og selskap, men da med økt finansiell risiko. Nye kapitalkrav til bankene og andre regulatoriske forhold har medført at kredittmarginene har steget de siste årene (i etterkant av finanskrisen).

Vi vil anbefale at det gjøres en finansfaglig vurdering for å fastsette «riktig» nivå på kredittmarginen, og at denne delen av forskriften vurderes minimum hvert andre år slik at den kan justeres i forhold til faktisk utvikling.

Dagens rente er knyttet til 5 års swaprente, snitt gjennom året. Den er kjent og observerbar som referanserente. Vi ser imidlertid noen problemstillinger med bruk av den.

For det første er det vanskelig å lånefinansiere med disse vilkårene. Normale vilkår i kommunene i dag er 3 måneders Nibor, fastrente eller pt. vilkår. 3 måneders Nibor er vanlig basis for rentevilkår i bankavtaler og lån i Kommunalbanken, KLP, sertifikat og obligasjonsmarkedet (FRN). En rekke kommuner har som oss også vilkår på utlån til energiselskap knyttet til 3 måneders Nibor.

Det er mulig å sikre seg mot differansen mellom 3 måneders Nibor og 5 års swap via rentebytteavtaler, men denne type sikring krever både kompetanse, fullmakter, oppfølging, og vil også ha en kostnad i forbindelse med sikring.

Vi vil anbefale å gå over til 3 måneders Nibor som grunnlag for kalkylerenten. Endringen vil redusere finansiell risiko og forenkle styringen. Ut en historikk med stigende rentekurve vil dette trolig medføre redusert inntekt. Dette bør kompenseres ved at det i kredittmargin nevnt over legges et ekstra påslag for å ta høyde for svingninger i rente og kredittmargin.

Vi støtter forslag til forskrift og tydelig presisering av dette.

Det foreslås innført et prinsipp om asymmetri i forbindelse med korrigeringer, at feil som er til gunst for brukerne ikke kan tas inn i selvkost. Vi støtter ikke dette forslaget og mener at samme prinsipp for korrigeringer som i regnskapet (GKRS) bør legges til grunn. For selvkosttjenester hvor det lovmessig kreves full selvkostdekning (forurensningsloven) bryter regelen med lovens prinsipper. For andre områder har kommunen mulighet til å ikke ta inn full selvkost dersom kommunen mener at korrigeringen vil få uheldige virkninger.

Vi støtter forslagene med følgende unntak:

Tredje ledd, fjerde punktum åpner for at underskudd kan dekkes over mer enn 5 år. I utgangspunktet vil den økte fleksibiliteten dette medfører være fornuftig ut fra eksempel i forklaringen. I praksis bygges det i mange kommuner på mange steder samtidig og med ulikt tidsforløp. Samtidig vil det oppstå andre avvik som endring av antall abonnenter, saneringsbehov og andre utgifter ekstraordinære forhold som vil gjøre det vanskelig å avgrense beregningene og ha kontroll med at «dagens brukere» betaler «dagens kostnader». Skal denne regelen bli stående bør den derfor avgrenses slik at det kun kan gjennomføres der det er enkelt å følge opp dette. Det kan f.eks. være utbygging av bolig, hytte eller næringsområder hvor en kan dokumentere klar sammenheng mellom den enkelte utbygging og de enkelte gebyrene. Et eksempel kan være hytteområder i mindre kommuner med høye infrastrukturkostnader og egne gebyrsatser for hytter.

Fjerde ledd gir et unntak fra reglene om framføring av underskudd på enkelte tjenester. Vi mener dette forslaget er uheldig. Sett over en lengre tidsperiode vil forslaget medføre at kommunen trolig ikke vil få kompensert for merkostnadene som kommunen har. I og med at kommunen i stor grad har mange faste tilsatte og må vurdere bemanning og saksmengder over lengre tid virker forslaget uheldig. På disse områdene vil kostnadene ved å behandle sakene og tidspunkt for inntekt kunne avvike mellom år. Beste eksempel på dette er plansaker hvor saksbehandlingen kan gå over flere år og hvor gebyr betales i ettertid. I tillegg varierer kostnadene til slike saker betydelig fra år til år og det kan være få saker, spesielt i små og mellomstore kommuner. Også for de andre områdene kan det være varierende saksmengde og avvik mellom når arbeid utføres og faktura blir sendt. Kommunene kan dersom regelen innføres sikre seg mot å få fremførbare underskudd på disse ved å oppjustere gebyrene i enkeltår slik at kommunen forventer å få overskudd. Det vil være kunne medføre at gebyrene blir høyere enn selvkost for de som «uheldigvis» betaler det aktuelle året. Forslaget begrenser kommunens mulighet til å få dekning for selvkost over tid. Kommunene har mulighet til å ikke fremføre et underskudd dersom kommunen selv mener det vil kunne ha uheldige virkninger.

Vi støtter i hovedsak forslag til dokumentasjon. Vi har følgende kommentarer:

I kommentaren til første ledd vises det til dokumentasjon av etterberegningene. Ut fra kravet om dokumentasjonsplikt på 10 år og notekrav til regnskapet, er det grunn til å tolke dette som om at regnskapsdokumentasjon er tilstrekkelig grunnlag dersom beregninger av fordelinger og kalkulatoriske renter er dokumenter i regnskapet. Det bør kunne skrives klarere i kommentardelen og eventuelt henvise til hvor detaljert dette grunnlaget skal være, og om det gir krav om dokumentasjon på bilagsnivå eller dokumentasjon i f.eks. regneark eller andre oppstillinger.

Vi registrere at det i forslag til forskrift ikke nevnes krav til dokumentasjon ved fastsettelse av gebyrene. Det har vært slike krav forurensingsforskriftens § 16-1. Det bør innarbeides i denne forskriften eller kommentaren liknende formuleringer. I det minste trekkes frem at det i forbindelse med fastsettelse av gebyrene må kunne dokumentere sammenheng mellom fastsettelse av selvkost/gebyrgrunnlag og budsjetterte kostnader og inntekter i vedtatt budsjett.

Hå kommune støtter i hovedsak departementets forslag, med følgende kommentarer:

Det blir lagt opp til at kommunene selv skal legge fram konsoliderte regnskap for kommunen inklusive kommunale foretak. Det er bra og letter sammanligningen mellom kommuner med og uten kommunale foretak. Det forventes også et mer korrekt regnskap når kommuen selv må konsolisere regnskapene.

Kommunen har en kommentar til overgangsperioden og hvilke tall som skal presenteres. Kommunen mener at det konsolderte regnskapet for 2020 bør presenteres i KOSTRA på detaljnivå ikke bare med hovedoversiktene for drift, investering og balanse som det blir opp til.

Kommunen støtter departementets forslag.