Dato: 02.07.2019 Svartype: Med merknad Fylkesmannen i Oslo og Vikens høringssvar – Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter Fylkesmannen i Oslo og Viken viser til Kunnskapsdepartementets brev av 26. april 2019 med høringsnotat vedrørende «Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter.» Vår høringsuttalelse er utarbeidet av Barnehage- og Utdanningsavdelingen ved barnehageseksjonen. Generelt vil vi fremheve at høringsnotatet innehar flere gode utredninger. Det er argumentert godt både pro og contra forslagene. Vi ser imidlertid at utredningene som er anmodet om, i flere tilfeller er svært vide. Det kan gjøre sammenstillingsarbeidet av innspillene krevende for departementet. Fylkesmannen i Oslo og Viken har ikke kommentarer til alle forslagene som er fremmet, eller besvart alle innspillene Departementet har bedt om. Vi har følgende kommentarer til forslagene: Kapittel 3 Tildeling av tilskudd til nye private barnehager FMOV er av den oppfatning at det er flere positive sider ved forslaget om at det skal bli enklere å få tilskudd til nye private barnehager. Dette vil kunne medføre at omsetning av barnehager ikke lenger blir like attraktivt. Det vil også kunne føre til flere aktører innenfor samme område. Selv om det blir enklere å få tilskudd, må det likevel gå barn i barnehagen som utløser et grunnlag for tilskuddstildelingen. En høyere konkurranse om barna, kan bety at kvaliteten på det totale barnehagetilbudet blir bedre. Det kan også tenkes at enklere tildeling av tilskudd, medfører at flere barn enn «rettighetsbarna» etter barnehageloven § 12 a, får tilbud om plass. Det vil kunne medføre et mindre vilkårlig system for tildeling av barnehageplass. Slik sektoren har utviklet seg de senere årene, med betydelig oppkjøp av mindre aktører fra større aktører, foreligger det en risiko for at barnehagetilbudet på sikt, blir redusert. FMOV har ingen innspill til selve terskelen for at kommunen kan avslå en søknad om tilskudd. Vår erfaring er at kommunene i våre områder synes det er krevende å forvalte skjønnsmessige bestemmelser. Vi mener dermed det er viktig at det klargjøres i lovtekst, forarbeider eller rundskriv hvilke faktorer som skal vektlegges i vurderingen av hva som skal anses som negative eller vesentlig negative konsekvenser. FMOV støtter følgelig Departementets forslag om at det bør bli enklere å få tilskudd til nye private barnehager. Vi har ingen innspill til hvor høy terskelen bør være. Kapittel 6 Beregningen av tilskudd til pensjoner i private barnehager FMOV støtter forslaget om å endre pensjonspåslaget til de private barnehagene. Vi har ingen synspunkter til nivået på påslaget. Telemarksforskning har kommet frem til at private barnehager har mottatt nesten 1 milliard kroner mer enn de faktisk brukte på pensjon til sine ansatte i 2017. Det er etter vårt syn viktig at et nytt pensjonspåslag i størst mulig grad gjenspeiler det faktiske pensjonsnivået i de private barnehagene. Kapittel 7 Forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagevirksomheten FMOV støtter forslaget om å lovfeste et forbud mot å eie eller drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som driver barnehager. Vi kan ikke se at det skal foreligge et behov for å gjøre unntak fra dette for noen typer virksomheter. Departementet har ikke angitt noen eksempler på unntak i høringsnotatet. For å sikre at håndhevelsen av regelverket blir enklest mulig og minimere risikoen for at tilskudd og foreldrebetaling ikke blir brukt til å dekke kostnader til annen virksomhet, mener vi det ikke bør være adgang til å gjøre unntak. Når det gjelder lengden på overgangsperioden, har vi ingen innspill til dette. Kapittel 8 Bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling Vi støtter forslaget om innholdsmessige endringer i barnehageloven § 14 a, selv om behovet for dette kanskje ikke er like stor dersom et nasjonalt organ overtar tilsynsrollen. En eventuell statlig veileder om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling, vil det da trolig heller ikke være like stort behov for. Kapittel 9 Forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak FMOV støtter også lovforslaget om å forby opptak av lån på andre måter enn i et finansforetak. Vi har ingen formening om eventuelt andre typer lån skal tillates, men dersom dette tillates understreker vi viktigheten av at adgangen er tydelig angitt i lovteksten. Vi mener det er viktig at overgangsperioden settes slik at barnehagene får tilstrekkelig tid til å flytte eksisterende lån. Vi antar at ett år vil være rimelig tid til en slik overgang. Kapittel 10 Ansvaret for å føre økonomisk tilsyn Vi mener det totalt sett er mest hensiktsmessig om veiledningsoppgaven ligger til det samme organet som forvalter regelverket. Dersom Utdanningsdirektoratet får oppgaven med å føre «økonomiske tilsyn» med barnehagene, vil de også inneha den beste kompetansen på dette feltet. Etter friskoleloven er det i dag Fylkesmannen som veileder om regelverket, mens det er Utdanningsdirektoratet som håndhever dette. Vår erfaring er at det organet som forvalter regelverket får en mye mer inngående kunnskap om regelverket, enn dersom det kun har veiledningsansvar. Det sikres en mye mer korrekt veiledning når oppgavene ivaretas av samme organ. Det ville vært mer hensiktsmessig om Utdanningsdirektoratet veiledet om reglene i friskoleloven. Vi mener også det er mer ressursbesparende om det samme organet veileder og forvalter det samme regelverket. For å illustrere dette viser vi til at FMOV i noen tilfeller har anmodet Utdanningsdirektoratet om veiledning tilknyttet barnehageloven § 14 a. Utdanningsdirektoratet sine tolkningsuttalelser har senere blitt korrigert av Kunnskapsdepartementet. Utdanningsdirektoratet har også selv korrigert egne tolkningsuttalelser, og forvaltet regelverket i strid med egen tolkning. Dette skjedde da direktoratet behandlet klage fremmet av Torshovhagen barnehage etter vårt krav om tilbakebetaling på bakgrunn av tilskudd brukt i strid med barnehageloven § 14 a. FMOV støtter forslaget om et nasjonalt tilsynsorgan. FMOV mener et eventuelt nasjonalt tilsynsorgan også skal ha ansvaret for veiledning av regelverket. I høringsuttalelsen er det kun vurdert at et nasjonalt organ skal ha ansvaret for å føre såkalte økonomiske tilsyn. Det er ikke vurdert andre alternativer, for eksempel hvorvidt Fylkesmannen eller noen utvalgte embeter kan ha dette ansvaret. Kravene til bruk av offentlige tilskudd og bruk av foreldrebetaling i private barnehager, er nært knyttet til tilskuddet barnehagene mottar. Dette gjelder særlig kravet om at barnehagen ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnader enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager , jf. barnehageloven § 14 a første ledd bokstav c. Slike vurderinger krever en inngående kunnskap om reglene for beregning av tilskudd. Fylkesmannen er i dag blant annet klageinstans over kommunens vedtak om sats og tildeling av tilskudd til private barnehager. Fylkesmennene har følgelig allerede den nødvendige bakenforliggende kunnskapen for å kunne føre økonomiske tilsyn. I tillegg er det flere embeter som har behandlet en rekke klager over vedtak om bruk av økonomiske reaksjonsmidler på grunnlag av bruk av tilskuddsmidler i strid med barnehageloven. Noen embeter har også hatt eller er i gang med tilsyn med dette temaet direkte i barnehagene. Vi ber departementet vurdere nærmere hvorvidt det kan være hensiktsmessig at Fylkesmannen eller utvalgte embeter har ansvaret for å føre økonomiske tilsyn. Kapittel 11 Hjemmel til å få opplysninger som er nødvendige for å kunne utføre tilsynet Vi støtter forslaget om at den nasjonale tilsynsmyndigheten får hjemmel til å få opplysninger som er nødvendige for å kunne utføre tilsynet. Kapittel 12 Reaksjoner på brudd på regelverket om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling FMOV støtter forslaget om at det nasjonale tilsynsorganet får hjemmel til å pålegge en privat barnehage å rette forhold, samt å ilegge økonomiske reaksjonsmidler. Vi er ikke kjent med at kommunene har tatt i bruk alternativet reduksjon av tilskudd . Vi tror heller ikke direktoratet vil ha behov for dette reaksjonsmiddelet. Vi ønsker å fremheve at det er viktig å innrette de økonomiske reaksjonsmidlene på en måte som gjør at barnehagen som sådan ikke blir dobbelt belastet for den ulovlige bruken av tilskuddsmidler og foreldrebetaling. Kapittel 13 Ansvaret for å behandle søknader om dispensasjon fra bemanningskravene Pro ansvaret for dispensasjon fra bemanningskravene hos fylkesmennene: Dersom fylkesmennene har ansvaret for å behandle søknader om dispensasjon fra bemanningskravene i barnehagene, vil dette i størst mulig grad sikre at en uhildet instans fatter vedtak. Pro ansvaret for dispensasjon fra bemanningskravene hos kommunene: Slik vi er kjent med kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra bemanningskravene er ikke utfordringene knyttet til forskjellsbehandling. Fylkesmannen i det tidligere Oslo og Akershus har gjennomført flere tilsyn med kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Våre seneste tilsyn (Nes kommune og Bydel Grorud) med dette temaet, viser at det ikke foreligger forskjellsbehandling mellom kommunale og private barnehager. Tilsvarende erfaring har vi også fra tilsyn gjennomført i Østfold og Buskerud. Det er vår oppfatning at kommunen kjenner de lokale forholdene godt og har gode forutsetninger for å vurdere søknader om dispensasjon fra bemanningskravene. I høringsuttalelsen fremgår at det ikke kan utelukkes at økonomiske hensyn påvirker kommunens vurdering. Som vi har vist til ovenfor er ikke vår erfaring at det er forskjellsbehandling mellom kommunale og private barnehager når det gjelder dispensasjon. Risikoen for at økonomiske hensyn ligger bak kommunens vurderinger, foreligger i flere typer saker. Ved å forfølge en slik argumentasjon tilsier dette at flere myndighetsoppgaver bør flyttes til fylkesmannen. Vi har foretatt en utregning av andel årsverk der det er gitt dispensasjon fra utdanningskravet i henholdsvis kommunale og private barnehager for fylkene i vårt embete. Tallene er hentet fra Basil. Fylke Sum årsverk Sum dispensasjon fra utdanningskravet Andel årsverk dispensasjon Oslo kommune Kommunale 2252,18 292,1 12,96 % Private 1902,8 377,63 19,84 % Akershus Kommunale 1905,56 283,95 14,90 % Private 2156 469,09 21,75 % Østfold Kommunale 634,11 16 2,52 % Private 1037,7 29,8 2,87 % Buskerud Kommunale 714,01 64,91 9,09 % Private 960,43 94,43 9,83 % I Østfold er det altså 2,5 % av årsverkene som har dispensasjon fra utdanningskravet i de kommunale barnehagene. For de private er dette tallet 2,8 %. I Buskerud er det 9,0 % av årsverkene som har dispensasjon fra utdanningskravet i de kommunale barnehagene. For de private er dette tallet 9,8 %. Dette tilsier at kommunene i disse to fylkene har en lik praksis mellom de kommunale og private barnehagene når det gjelder innvilgelse av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet. I Oslo er andelen årsverk som har dispensasjon fra utdanningskravet i de kommunale barnehagene 12,9 %. For de private er dette tallet 19,8 %. I Akershus er andelen årsverk som har dispensasjon fra utdanningskravet i de kommunale barnehagene 14,9 %. For de private er dette tallet 21,7 %. Tallene for Oslo og Akershus viser at det er størst andel ansatte som har dispensasjon fra utdanningskravet i de private barnehagene. Innenfor området Fylkesmannen i Oslo og Viken dekker, ser det ikke ut til at det foreligger en saksbehandling der kommunene i større grad imøtekommer søknader om dispensasjon fra utdanningskravet i egne barnehager. Det kan foreligge en praksis der kommunene avslår flere søknader om dispensasjon fra utdanningskravet i de private barnehagene, uten at dette synliggjøres i oversikten ovenfor. Vi har imidlertid svært få klagesaker på dette (omtrentelig 1-2 årlig). Vår erfaring tilsier dermed ikke at kommunene har en saksbehandling der søknad om dispensasjon fra utdanningskravet fra private barnehager i større grad avslås. På denne bakgrunn er det etter vårt syn ikke et behov for at kommunene fratas oppgaven med å innvilge dispensasjoner. Vi har også foretatt en tilsvarende utregning når det gjelder andel barnehager med dispensasjon fra pedagognormen. Tallene er hentet fra Basil. Fylke Ikke svart Ja disp fra normkrav Nei disp fra normkrav Totalsum Andel barnehager med disp fra normkravet Akershus Kommunale 1 1 253 255 0,39215686 Private 2 9 417 428 2,10280374 Buskerud Kommunale 8 107 115 6,95652174 Private 1 8 168 177 4,51977401 Oslo Kommunale 3 123 183 309 39,8058252 Private 40 375 415 9,63855422 Østfold Kommunale 2 6 81 89 6,74157303 Private 3 7 175 185 3,78378378 Oversikten viser at det er tilnærmet likebehandling i dispensasjon fra pedagognormen i kommunale og private barnehager i Akershus og Buskerud. Når det gjelder Østfold er det en litt større andel dispensasjoner fra pedagognormen i de kommunale barnehagene sammenlignet med de private. Når det gjelder Oslo kommune, er det en klar forskjell mellom kommunale og private barnehager når det gjelder dispensasjon fra normkravet til pedagogisk bemanning. Vi har ikke mottatt klager på avslag om dispensasjon fra dette kravet fra private barnehager i Oslo. Vi ser ikke grunn til å gå nærmere inn på hvorfor det er en slik forskjell mellom de private og kommunale barnehagene i Oslo kommune, da dette vil fremstå spekulativt. Fylkesmannen har adgang til å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, og dermed deres behandling av dispensasjoner fra pedagognormen. Fylkesmannen vil kunne fatte vedtak om pålegg om retting av forhold i strid med barnehage- og forvaltningsloven. Dette virkemiddelet vil etter vårt syn i tilstrekkelig grad ivareta de private barnehagenes interesser om en dispensasjonspraksis som likebehandler kommunale og private barnehager i tråd med forvaltningsrettslige prinsipper. FMOV er følgelig av den oppfatning at kommunen skal fortsette å ha ansvaret for å behandle søknader om dispensasjon. Vi støtter dermed forslaget om det bør lovfestes et krav om uavhengighet og likebehandling som bør gjelde for alle oppgaver kommunen utfører som barnehagemyndighet. Vi støtter forslaget om en ny § 8 a. Kapittel 14 Krav om stedlig leder og vikarbruk Vår erfaring innenfor vårt distrikt er at dagens utydelige adgang til å gjøre unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer, medfører at barnehagene bruker dette som en anledning til å spare penger på styrerressursen. Dette gjelder både i private og kommunale barnehager. Det er et gjennomgående problem i sektoren at uklare regler medfører en ulik praksis mellom kommuner og mellom barnehager. Det blir i tillegg vanskelig for barnehagemyndigheten å konstatere brudd på barnehageloven. Vi mener at unntaket må formuleres så tydelig som mulig, og at faktorer som skal være relevante i vurderingene fremkommer på en nyansert måte i forarbeider, merknader eller rundskriv. På bakgrunn av det samme som er beskrevet i avsnittet ovenfor, mener vi at forskriftsbestemmelsen også bør regulere hvor høy stillingsbrøk styreren skal ha. Vi gjør også oppmerksom på at «uthulingen» av styrerressursen i kommunale barnehager også har konsekvenser for beregningen av tilskuddssatsen til private barnehager. Kapittel 15 Meldeplikt ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer Vi støtter forslaget om å innføre en hjemmel i barnehageloven til å fastsette bestemmelser om meldeplikt for private barnehager ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer i forskrift. Kapittel 17 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene FMOV har ingen innspill til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Kunnskapsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
