Rett til grunnleggende betalingstjenester etter betalingskontodirektivet
Betalingsutvalget foreslår at «myndighetene og finansnæringen bør lage et rammeverk for basis banktjenester», som «skal sikre at alle kan få tilgang til et minstenivå av banktjenester som man trenger for å fungere i samfunnet». Utvalget har tilsynelatende oversett at det allerede finnes et EØS-rettslig rammeverk som nettopp skal sikre grunnleggende betalingstjenester for alle.
Vi gjengir her det som står i punkt 6.3.2 i ID-juristens sluttrapport:
«Direktiv 2014/92/EU (Betalingskontodirektivet, PAD) har til formål å sikre grunnleggende betalingstjenester til alle borgere i EU/EØS. Det følger av artikkel 16 at medlemsstatene har en plikt til å sikre at grunnleggende betalingstjenester er tilgjengelig for «alle» med lovlig opphold. Det spesifiseres at dette inkluderer forbrukere uten en fast adresse, asylsøkere og forbrukere som ikke har fått oppholdstillatelse, men som ikke kan utvises av faktiske eller rettslige grunner. Det skal ikke gjøres vanskelig for forbrukerne å benytte seg av denne rettigheten. Direktivet krever videre at forbrukeren «straks» skal få en «skriftlig» begrunnelse for et eventuelt avslag. Et slikt avslag skal også inneholde veiledning om at forbrukeren kan kontakte tilsynsmyndighetene og eventuelt klage til tvisteløsningsorgan.[2] Direktivet inneholder også krav til effektive sanksjoner.
Norsk lovgiver har lagt til grunn at direktivets regler om rett til grunnleggende betalingstjenester er gjennomført i finansavtaleloven § 4-1, som slår fast at tilbyderen ikke kan avslå å yte betalingstjenester med mindre det foreligger «saklig grunn». Av femte ledd følger det at forespørsel om betalingskonto skal avgjøres innen 10 virkedager etter betalingstjenesteyteren har mottatt «nødvendige opplysninger» fra kunden, og for øvrig vises det til at reglene i § 3-53 gjelder. Denne bestemmelsen oppstiller i tredje ledd følgende forpliktelse: «Når tjenesteyteren avslår en forespørsel om en finansiell ytelse, skal kunden eller annen avtalepart umiddelbart informeres i et skriftlig dokument om avslaget og begrunnelsen for avslaget. … I dokumentet skal det opplyses om klageadgang og om muligheten for tvisteløsning» i Finansklagenemnda.
I mars 2021 skrev Kirkens Bymisjon et brev til Finanstilsynet.[3] I brevet beskrives det hvordan finansnæringen ikke oppfylte dagjeldende regler om kontraheringsplikt i finansavtaleloven 1999 § 14, og det uttrykkes bekymring for at de innskjerpede reglene i betalingskontodirektivet ikke ble gjennomført på en måte som vil oppfylle formålet. Kirkens Bymisjon skriver at de erfarer at «svært mange får avslag uten saklig grunn, og vi har ved flere anledninger ikke fått innsyn i hvilken «saklig grunn» som» begrunner avslaget. Det pekes blant annet på at finansinstitusjonene krever at nye kunder må oppgi adresse for å få opprettet kundeforhold, og at det ikke er mulig for bostedsløse.
Kirkens Bymisjon skriver videre:
Høsten 2020 vedtok Stortinget ny Finansavtalelov, der de privatrettslige delene av blant annet betalingskontodirektivet (2014/92/EU) ble gjennomført. Betalingskontodirektivet slår tydelig fast at banker ikke skal diskriminere forbrukere på bakgrunn av deres nasjonalitet, samt at landene skal sikre at forbrukere med lovlig opphold i EU/EØS har rett til å få en bankkonto med grunnleggende tjenester. I direktivet presiseres det at dette også gjelder forbrukere uten en fast bostedsadresse, asylsøkere og ureturnerbare migranter. I den vedtatte Finansavtaleloven er imidlertid ikke ordlyden like tydelig på forbrukeres rett til å opprette konto. I lovens kapittel 4. «Kontoavtaler og betalingstjenester», slås det igjen fast at banker ikke kan avslå noen å opprette en bankkonto uten saklig grunn, men samtidig opprettholdes det at «Betalingstjenesteyteren kan kreve at kunden innhenter opplysninger om kunden selv som er nødvendige for å inngå avtale.». Vi er bekymret for at denne ordlyden legger opp til en videreføring av dagens praksis med at banker selv kan avgjøre hva de anser som «nødvendig» informasjon, og dermed opprettholde dagens forskjellsbehandling.
Tre år og et halvt år senere kan vi trygt slå fast at Kirkens Bymisjons bekymring var velbegrunnet. ID-juristens erfaring er at mange fremdeles har problemer med å få tilgang til grunnleggende banktjenester, og at avslag ikke gis på den måten finansavtaleloven fastsetter. I noen tilfeller opplyser klienten at hen ikke har fått svar på sin søknad, i mange tilfeller gis avslag muntlig og uten begrunnelse.
Finans Norge opplyser på sin hjemmeside at for å bli kunde i en bank i Norge må du «kunne oppgi bostedsadresse».[4] Dette er altså direkte i strid med betalingskontodirektivet, som spesifikt sier at banker ikke kan forskjellsbehandle kunder basert på om de har bostedsadresse eller ikke. Dette er nettopp for å unngå diskriminering av bostedsløse.
Betalingskontodirektivet krever dessuten at medlemsstatene har effektive sanksjoner på plass. I Finanstilsynets svar på brevet fra Kirkens Bymisjon gjør de det imidlertid klart at de anser nektet tilgang til banktjenester som et «privatrettslig forhold som må påklages av den berørte part».[5]
Vi kan på denne bakgrunn ikke se at Norge oppfyller sine forpliktelser etter betalingskontodirektivet, og anbefaler at lovgiver tar en ny runde for å sikre direktivets formål og rettigheter faktisk blir gjennomført. I tillegg bør tilsynsmyndighetene sørge for å ta en runde på de mest åpenbare lovbruddene, som at bostedsløse nektes grunnleggende betalingstjenester og at avslag er ubegrunnede og muntlige.»
Betalingsutvalget bommer altså på problembeskrivelsen. Vi trenger ikke at «myndighetene og finansnæringen» utvikler et «rammeverk for basis banktjenester». Vi trenger at myndighetene, herunder tilsynsmyndighetene, følger opp de EØS-rettslige forpliktelsene som allerede følger av betalingskontodirektivet. Per i dag innebærer situasjonen åpenbare og løpende brudd på Norges EØS-rettslige forpliktelser. Norsk lovgiver og tilsynsmyndigheter har ikke sørget for en tilstrekkelig gjennomføring og oppfølgningen av betalingskontodirektivet. Direktivet pålegger Norge en plikt til å sørge for at grunnleggende betalingstjenester er tilgjengelig alle.
Vi foreslår at finansavtaleloven revideres slik at retten til grunnleggende betalingstjenester, både hvem som omfattes av retten, og hva som utgjør grunnleggende betalingstjenester, inntas mye tydeligere i loven. Dette må følges opp av tilsyn og effektive sanksjoner slik direktivet krever.
Vi gjengir her det som står i punkt 6.3.2 i ID-juristens sluttrapport:
«Direktiv 2014/92/EU (Betalingskontodirektivet, PAD) har til formål å sikre grunnleggende betalingstjenester til alle borgere i EU/EØS. Det følger av artikkel 16 at medlemsstatene har en plikt til å sikre at grunnleggende betalingstjenester er tilgjengelig for «alle» med lovlig opphold. Det spesifiseres at dette inkluderer forbrukere uten en fast adresse, asylsøkere og forbrukere som ikke har fått oppholdstillatelse, men som ikke kan utvises av faktiske eller rettslige grunner. Det skal ikke gjøres vanskelig for forbrukerne å benytte seg av denne rettigheten. Direktivet krever videre at forbrukeren «straks» skal få en «skriftlig» begrunnelse for et eventuelt avslag. Et slikt avslag skal også inneholde veiledning om at forbrukeren kan kontakte tilsynsmyndighetene og eventuelt klage til tvisteløsningsorgan.[2] Direktivet inneholder også krav til effektive sanksjoner.
Norsk lovgiver har lagt til grunn at direktivets regler om rett til grunnleggende betalingstjenester er gjennomført i finansavtaleloven § 4-1, som slår fast at tilbyderen ikke kan avslå å yte betalingstjenester med mindre det foreligger «saklig grunn». Av femte ledd følger det at forespørsel om betalingskonto skal avgjøres innen 10 virkedager etter betalingstjenesteyteren har mottatt «nødvendige opplysninger» fra kunden, og for øvrig vises det til at reglene i § 3-53 gjelder. Denne bestemmelsen oppstiller i tredje ledd følgende forpliktelse: «Når tjenesteyteren avslår en forespørsel om en finansiell ytelse, skal kunden eller annen avtalepart umiddelbart informeres i et skriftlig dokument om avslaget og begrunnelsen for avslaget. … I dokumentet skal det opplyses om klageadgang og om muligheten for tvisteløsning» i Finansklagenemnda.
I mars 2021 skrev Kirkens Bymisjon et brev til Finanstilsynet.[3] I brevet beskrives det hvordan finansnæringen ikke oppfylte dagjeldende regler om kontraheringsplikt i finansavtaleloven 1999 § 14, og det uttrykkes bekymring for at de innskjerpede reglene i betalingskontodirektivet ikke ble gjennomført på en måte som vil oppfylle formålet. Kirkens Bymisjon skriver at de erfarer at «svært mange får avslag uten saklig grunn, og vi har ved flere anledninger ikke fått innsyn i hvilken «saklig grunn» som» begrunner avslaget. Det pekes blant annet på at finansinstitusjonene krever at nye kunder må oppgi adresse for å få opprettet kundeforhold, og at det ikke er mulig for bostedsløse.
Kirkens Bymisjon skriver videre:
Høsten 2020 vedtok Stortinget ny Finansavtalelov, der de privatrettslige delene av blant annet betalingskontodirektivet (2014/92/EU) ble gjennomført. Betalingskontodirektivet slår tydelig fast at banker ikke skal diskriminere forbrukere på bakgrunn av deres nasjonalitet, samt at landene skal sikre at forbrukere med lovlig opphold i EU/EØS har rett til å få en bankkonto med grunnleggende tjenester. I direktivet presiseres det at dette også gjelder forbrukere uten en fast bostedsadresse, asylsøkere og ureturnerbare migranter. I den vedtatte Finansavtaleloven er imidlertid ikke ordlyden like tydelig på forbrukeres rett til å opprette konto. I lovens kapittel 4. «Kontoavtaler og betalingstjenester», slås det igjen fast at banker ikke kan avslå noen å opprette en bankkonto uten saklig grunn, men samtidig opprettholdes det at «Betalingstjenesteyteren kan kreve at kunden innhenter opplysninger om kunden selv som er nødvendige for å inngå avtale.». Vi er bekymret for at denne ordlyden legger opp til en videreføring av dagens praksis med at banker selv kan avgjøre hva de anser som «nødvendig» informasjon, og dermed opprettholde dagens forskjellsbehandling.
Tre år og et halvt år senere kan vi trygt slå fast at Kirkens Bymisjons bekymring var velbegrunnet. ID-juristens erfaring er at mange fremdeles har problemer med å få tilgang til grunnleggende banktjenester, og at avslag ikke gis på den måten finansavtaleloven fastsetter. I noen tilfeller opplyser klienten at hen ikke har fått svar på sin søknad, i mange tilfeller gis avslag muntlig og uten begrunnelse.
Finans Norge opplyser på sin hjemmeside at for å bli kunde i en bank i Norge må du «kunne oppgi bostedsadresse».[4] Dette er altså direkte i strid med betalingskontodirektivet, som spesifikt sier at banker ikke kan forskjellsbehandle kunder basert på om de har bostedsadresse eller ikke. Dette er nettopp for å unngå diskriminering av bostedsløse.
Betalingskontodirektivet krever dessuten at medlemsstatene har effektive sanksjoner på plass. I Finanstilsynets svar på brevet fra Kirkens Bymisjon gjør de det imidlertid klart at de anser nektet tilgang til banktjenester som et «privatrettslig forhold som må påklages av den berørte part».[5]
Vi kan på denne bakgrunn ikke se at Norge oppfyller sine forpliktelser etter betalingskontodirektivet, og anbefaler at lovgiver tar en ny runde for å sikre direktivets formål og rettigheter faktisk blir gjennomført. I tillegg bør tilsynsmyndighetene sørge for å ta en runde på de mest åpenbare lovbruddene, som at bostedsløse nektes grunnleggende betalingstjenester og at avslag er ubegrunnede og muntlige.»
Betalingsutvalget bommer altså på problembeskrivelsen. Vi trenger ikke at «myndighetene og finansnæringen» utvikler et «rammeverk for basis banktjenester». Vi trenger at myndighetene, herunder tilsynsmyndighetene, følger opp de EØS-rettslige forpliktelsene som allerede følger av betalingskontodirektivet. Per i dag innebærer situasjonen åpenbare og løpende brudd på Norges EØS-rettslige forpliktelser. Norsk lovgiver og tilsynsmyndigheter har ikke sørget for en tilstrekkelig gjennomføring og oppfølgningen av betalingskontodirektivet. Direktivet pålegger Norge en plikt til å sørge for at grunnleggende betalingstjenester er tilgjengelig alle.
Vi foreslår at finansavtaleloven revideres slik at retten til grunnleggende betalingstjenester, både hvem som omfattes av retten, og hva som utgjør grunnleggende betalingstjenester, inntas mye tydeligere i loven. Dette må følges opp av tilsyn og effektive sanksjoner slik direktivet krever.
Behov for effektive virkemidler og sanksjoner
Mange av Betalingsutvalgets anbefalinger handler om å «oppfordre» finansinstitusjoner og andre private aktører om å gjennomføre ulike typer av tiltak. Noen av disse tiltakene er:
Vi stiller spørsmål ved om denne typen «oppfordringer» vil løse de store problemene vi står overfor mht. finansiell inkludering. Private aktører vil – og skal – ta kommersielle hensyn. Myndighetene bør stille konkrete krav gjennom lovgivning og tilsyn, og ikke nøye seg med vage «oppfordringer».
Vi stiller spørsmål ved om denne typen «oppfordringer» vil løse de store problemene vi står overfor mht. finansiell inkludering. Private aktører vil – og skal – ta kommersielle hensyn. Myndighetene bør stille konkrete krav gjennom lovgivning og tilsyn, og ikke nøye seg med vage «oppfordringer».
Fullmaktsløsninger
Betalingsutvalget viser til at «disposisjonsfullmakt er en god løsning dersom man etter hvert trenger hjelp til å håndtere den digitale bankhverdagen, og det er positivt at bankene har etablert løsninger for dette». Vi er enige i at gode fullmaktsløsninger er viktige. De eksisterende fullmaktsløsningene bransjen benytter seg av i dag har imidlertid vesentlig forbedringspotensiale.
Den eneste fullmaktsløsningen som finnes, er disponentløsninger der en person kan gi en annen fullmakt til å disponere dennes konto. Disponenten får da innsikt i hele kontohistorikken, med alle disposisjoner fullmaktsgiveren har gjort årevis bakover i tid, og full innsikt i alle disposisjoner fremover. Disponenten får dessuten full råderett over alt innestående på kontoen.
Det finnes ikke fullmaktsløsninger som for eksempel gir fullmektigen mulighet til å bistå med betaling av regninger, men som ikke gir innsyn i alle opplysninger på kontoen, og mulighet for å overføre alle fullmektigens penger. Ofte er det nettopp betaling av regninger som er det praktiske hjelpebehovet, men ettersom disponentløsningene bygger på «alt eller ingenting» er det ikke mulig å gi noen en mer begrenset fullmakt.
Disponentløsningene i flere banker er dessuten lite gjennomsiktige mht. hvem som har gjennomført ulike disposisjoner på kontoen da det ikke fremgår om det er kontoinnehaveren eller disponenten som har disponert. Avtalene for disponentløsningene inneholder typisk standardvilkår som gjør at kontoinnehaveren blir ansvarlig for alt disponenten foretar seg. Løsningene synes å være utformet med tanke på å minimere risiko og ansvar for banken snarere enn å være tilpasset kundenes interesser og faktiske behov. Det er også avdekket at systemet for å opprette disponentløsninger for ikke-digitale kunder gjennom fysiske blanketter utgjør en sikkerhetsrisiko. [7]
Den eneste fullmaktsløsningen som finnes, er disponentløsninger der en person kan gi en annen fullmakt til å disponere dennes konto. Disponenten får da innsikt i hele kontohistorikken, med alle disposisjoner fullmaktsgiveren har gjort årevis bakover i tid, og full innsikt i alle disposisjoner fremover. Disponenten får dessuten full råderett over alt innestående på kontoen.
Det finnes ikke fullmaktsløsninger som for eksempel gir fullmektigen mulighet til å bistå med betaling av regninger, men som ikke gir innsyn i alle opplysninger på kontoen, og mulighet for å overføre alle fullmektigens penger. Ofte er det nettopp betaling av regninger som er det praktiske hjelpebehovet, men ettersom disponentløsningene bygger på «alt eller ingenting» er det ikke mulig å gi noen en mer begrenset fullmakt.
Disponentløsningene i flere banker er dessuten lite gjennomsiktige mht. hvem som har gjennomført ulike disposisjoner på kontoen da det ikke fremgår om det er kontoinnehaveren eller disponenten som har disponert. Avtalene for disponentløsningene inneholder typisk standardvilkår som gjør at kontoinnehaveren blir ansvarlig for alt disponenten foretar seg. Løsningene synes å være utformet med tanke på å minimere risiko og ansvar for banken snarere enn å være tilpasset kundenes interesser og faktiske behov. Det er også avdekket at systemet for å opprette disponentløsninger for ikke-digitale kunder gjennom fysiske blanketter utgjør en sikkerhetsrisiko. [7]
Tilgang til eID på sikkerhetsnivå «høyt» for alle
Betalingsutvalget «viser til arbeidet med å etablere en offentlig eID på sikkerhetsnivå «høyt», og at «det er viktig at dette arbeidet gis høy prioritet». Vi er enig i at det offentlige bør etablere en eID på sikkerhetsnivå høyt, men peker på at det ikke pågår noe slikt arbeid p.t. I handlingsplanen til eID-strategien er et av tiltakene at det skal «vurderes» om en eID på sikkerhetsnivå høyt skal tilbys til brukergrupper som ikke har en eID på sikkerhetsnivå høyt i dag. Myndighetene bør raskt komme seg fra «vurdering» til «handling» på dette punktet.
Betaling med kort og kontanter
Betalingsutvalget viser til at kontanter har en rolle i å sikre trygge og enkle betalinger for alle. Det er vi enig i. Selv etter at retten til å betale med kontanter er styrket, er det imidlertid unntak for mange viktige tjenester og situasjoner. Retten til å betale kontant gjelder kun «næringsvirksomhet» som skjer i et «salgslokale», og omfatter for eksempel ikke betaling av egenandel for offentlige helsetjenester.
Problemstillingen er belyst av NRK, som i februar 2024 skrev om Karen (93) som måtte kjøre til banken for å betale for timen hos fastlegen. Legekontoret har fjernet betalingsterminalen og krever betaling fra pasientene via betalingslenke. Karen har betalingskort, men fordi hun ikke har BankID, får hun likevel ikke betalt via den nettbaserte løsningen.
Overgangen fra betalingsløsninger med betalingskort til betaling via betalingslenke, vipps. etc. utgjør et problem for de som ikke har smarttelefon og/eller BankID.
En rett til å betale med betalingskort bør på denne bakgrunn utredes. [8]
[1] sluttrapport_id-juristen_endelig.pdf
[2] Artikkel 16 nr. 7.
[3] Brev fra Kirkens Bymisjon til Finanstilsynet, Vedrørende opprettelse av bankkonto for EØS-borgere og utenlandske arbeidstakere i Norge, 3.3.2021.
[4] Slik blir du bankkunde i Norge.
[5] Brev fra Finanstilsynet til Kirkens Bymisjon 28.4.2021 med referanse 21/2793.
[6] EBA Opinion and annexed report on de-risking.pdf
[7] Kapret bankkonto med et papirskjema
[8] Må sikre oss rett til å betale med kort | DN
Problemstillingen er belyst av NRK, som i februar 2024 skrev om Karen (93) som måtte kjøre til banken for å betale for timen hos fastlegen. Legekontoret har fjernet betalingsterminalen og krever betaling fra pasientene via betalingslenke. Karen har betalingskort, men fordi hun ikke har BankID, får hun likevel ikke betalt via den nettbaserte løsningen.
Overgangen fra betalingsløsninger med betalingskort til betaling via betalingslenke, vipps. etc. utgjør et problem for de som ikke har smarttelefon og/eller BankID.
En rett til å betale med betalingskort bør på denne bakgrunn utredes. [8]
[1] sluttrapport_id-juristen_endelig.pdf
[2] Artikkel 16 nr. 7.
[3] Brev fra Kirkens Bymisjon til Finanstilsynet, Vedrørende opprettelse av bankkonto for EØS-borgere og utenlandske arbeidstakere i Norge, 3.3.2021.
[4] Slik blir du bankkunde i Norge.
[5] Brev fra Finanstilsynet til Kirkens Bymisjon 28.4.2021 med referanse 21/2793.
[6] EBA Opinion and annexed report on de-risking.pdf
[7] Kapret bankkonto med et papirskjema
[8] Må sikre oss rett til å betale med kort | DN