Professor em. dr. juris Kirsti Strøm Bull
Institutt for privatrett, Universitetet i Oslo
Forslag til endringer i reindriftsloven – høringsbrev av 1. februar 2019
I denne høringsuttalelsen vil jeg særlig trekke frem den unødvendige og meget beklagelige endring som er foreslått i reindriftslovens formålsparagraf, § 1. Det er en høyst mangelfull begrunnelse som er gitt for forslag til endring av § 1.
Videre mener jeg at også de foreslåtte endringene i § 33 og § 18 er mangelfullt drøftet og begrunnet rettslig sett.
Det er videre beklagelig at departementet fremmer de foreslåtte endringene av reindriftsloven på bekostning av andre og langt mer påkrevde endringer av loven. Dette gjelder ikke minst de forslag til endringer av reindriftsloven som ble fremsatt at et enstemmig Samerettsutvalg i 2007. Dette er forslag som ennå ikke er fulgt opp, noe som også er kritisert av Høyesterett i en dom fra 2018.
Forslaget til endring av formålsparagrafen i § 1.
Departementet foreslår betydelige endringer av formålsparagrafen. Dagens bestemmelse i § 1 første ledd lyder:
«For det samiske reinbeiteområdet skal loven legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig. For å nå disse mål skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv.
Departementet foreslår at § 1 første ledd skal få følgende ordlyd:
«Loven skal legge til rette for en økologisk bærekraftig reindrift i det samiske reinbeiteområdet og der hvor det er gitt tillatelse til utøvelse av reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet i henhold til denne lov § 8. Reindriften skal gjennom bærekraftig produksjon og økonomi, og med utgangspunkt i tradisjon og sedvane, utgjøre et viktig grunnlag for næringsliv og kulturell bærekraft. For å nå disse mål skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften.»
Fra formålsparagrafen forslår departementet altså å fjerne to helt sentrale setninger knyttet til samisk reindrift:
For det samiske reinbeiteområdet skal loven legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig ., og
Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv .
Departementets begrunnelse for endringsforslaget er å styrke økologisk bærekraft. Økologisk bærekraft står ikke i noen motsetning til å bevare reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv, og det er uforståelig at de nevnte setninger tas ut av formålsparagrafen. De siste årene er det vedtatt flere lover som nettopp omhandler bærekraftig ressursforvaltning, og der hensynet til samisk kultur og samfunnsliv er fremhevet ved siden av annen bærekraft. Det kan vises til plan- og bygningsloven § 3-1, naturmangfoldloven § 1, mineralloven § 2, havressursloven § 7 og finnmarksloven § 1. Det er svært uheldig – ja jeg vil si provoserende i dette bildet – at nettopp hensynet til samisk kultur og samfunnsliv fjernes fra reindriftslovens formålsparagraf. Reindriften er en helt sentral bærer av samisk kultur.
Det er videre påfallende at departementet ikke har vurdert forslaget til endring av formålsparagrafen opp mot Grunnloven § 108 og konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, ILO-konvensjon 169 og FNs urfolkserklæring fra 2007.
Den foreslåtte endringen innebærer videre at den reindriften som skjer utenfor de samiske bruksområdene flyttes fra 3. ledd i formålsparagrafen og opp i første ledd. Reindriftsloven er først og fremst en lov utformet for den samiske reindriften. Dette hovedtrekket ved loven hviskes ut og skaper uklarhet når ønsket om å løfte frem reindrift utenfor de samiske områdene går på bekostning av en synliggjøring av den samiske reindriften.
Forslag til endring av reindriftsloven § 33
Det foreslås at alle rein skal individmerkes, jf. forslag til endring av reindriftsloven § 33. Fra reindriftshold har det kommet mange innvendinger til dette forslaget, blant annet hensynet til dyrevelferd. Et krav til individmerking vil kunne bryte sterkt inn i den tradisjonelle merkingen av rein. Nettopp reinmerkingens kulturelle betydning for samisk reindrift innebærer at forslaget til individmerking må vurderes opp mot Grunnloven § 108, SP artikkel 27 og ILO-konvensjon 169 artikkel 8. Jeg vil videre peke på at i Meld. St. (2016-2017) er forslaget om individmerking blant annet begrunnet med en endring av erstatningsreglene i reinl. § 67. I høringsnotatet som viser til nevnte stortingsmelding som begrunnelse for sine lovendringsforslag, er det imidlertid ingen slik kobling til en endring av § 67. Forslaget til endring av § 33 er utelukkende begrunnet i kontrollhensyn.
Forslag til endring av reindriftsloven § 18
Departementet forslår en tilføyelse i § 18 som skal åpne for at andre i reinbeitedistriktet får kunnskap om den enkelte reineiers reintall. Høringsnotatet gir inntrykk av at slik mulighet til kunnskap ikke foreligger i dag. Bestemmelsen i § 18 pålegger leder av en siidaandel årlig å gi melding til fylkesmannen om sin reindrift. Denne meldingen har detaljerte opplysninger om den enkeltes reinflokk og hvem som eier rein i siidaandelen. Kopi av denne meldingen skal sendes til distriktstyret, se § 18 første ledd, tredje punktum. I departementets forslag til endring savnes en drøftelse av om det er nødvendig med den foreslåtte lovendring, all den stund distriktstyret får kopi av meldingen.
I høringsnotatet er det også foreslått endringer i § 71 om Reindriftsstyret. Selv om jeg her ikke kommenterer disse forslag, må det ikke tas til inntekt for at jeg støtter det fremlagte forslaget. Tvert om mener jeg at Sametinget bør sikres en større innflytelse i Reindriftsstyret.
La meg til slutt trekke frem et område hvor det er høyst nødvendig med en lovendring, men som departementet i dette høringsnotatet unnlater å ta opp.
Samerettsutvalget kom i 2007 med et enstemmig forslag til endringer i reindriftsloven kap. 8. Samerettsutvalgets forslag er ennå ikke fulgt opp av departementet.
I en dom fra mai 2018, HR-2018-872-A, om reineiernes erstatningsansvar etter reinl. § 67 kritiserer Høyesterett myndighetenes manglende oppfølging av Samerettsutvalgets forslag til endringer av reindriftsloven kap. 8. Det heter blant annet i Høyesteretts premisser om disse bestemmelser:
«Når man leser lovforarbeidene gir disse et klart preg av å være skrevet i en tid hvor synet på samenes rettigheter var et annet enn i dag. Gjennomgangen av de eldste forarbeidene viser en lite ærerik historie og en nedvurdering av samisk reindrift sammenholdt med jordbrukets interesser som det ikke er grunnlag for. Etter mitt syn er det blant annet ut fra dette uheldig at reglene for ansvar og erstatning ikke ble revidert i forbindelse med vedtakelsen av reindriftsloven av 2007.»
«Denne saken illustrerer hvorfor det er behov for en snarlig revisjon av reindriftslovens regler om ansvar og erstatning. Jeg viser her til at det nå er gått mer enn ti år siden Samerettsutvalget avga sin utredning, og ved behandlingen av Norges 7. periodiske rapport om tiltak truffet for å gjennomføre og ivareta de rettigheter som er anerkjent i SP, jf. artikkel 40, rettet FNs menneskerettskomité 5. april 2018 kritikk mot Norge for manglende oppfølging av utredningen.»
Det er påfallende at departementet ennå ikke har fulgt opp Høyesteretts klare oppfordring til en lovendring av disse bestemmelser.
Institutt for privatrett, Universitetet i Oslo
Forslag til endringer i reindriftsloven – høringsbrev av 1. februar 2019
I denne høringsuttalelsen vil jeg særlig trekke frem den unødvendige og meget beklagelige endring som er foreslått i reindriftslovens formålsparagraf, § 1. Det er en høyst mangelfull begrunnelse som er gitt for forslag til endring av § 1.
Videre mener jeg at også de foreslåtte endringene i § 33 og § 18 er mangelfullt drøftet og begrunnet rettslig sett.
Det er videre beklagelig at departementet fremmer de foreslåtte endringene av reindriftsloven på bekostning av andre og langt mer påkrevde endringer av loven. Dette gjelder ikke minst de forslag til endringer av reindriftsloven som ble fremsatt at et enstemmig Samerettsutvalg i 2007. Dette er forslag som ennå ikke er fulgt opp, noe som også er kritisert av Høyesterett i en dom fra 2018.
Forslaget til endring av formålsparagrafen i § 1.
Departementet foreslår betydelige endringer av formålsparagrafen. Dagens bestemmelse i § 1 første ledd lyder:
«For det samiske reinbeiteområdet skal loven legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig. For å nå disse mål skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv.
Departementet foreslår at § 1 første ledd skal få følgende ordlyd:
«Loven skal legge til rette for en økologisk bærekraftig reindrift i det samiske reinbeiteområdet og der hvor det er gitt tillatelse til utøvelse av reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet i henhold til denne lov § 8. Reindriften skal gjennom bærekraftig produksjon og økonomi, og med utgangspunkt i tradisjon og sedvane, utgjøre et viktig grunnlag for næringsliv og kulturell bærekraft. For å nå disse mål skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften.»
Fra formålsparagrafen forslår departementet altså å fjerne to helt sentrale setninger knyttet til samisk reindrift:
For det samiske reinbeiteområdet skal loven legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig ., og
Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv .
Departementets begrunnelse for endringsforslaget er å styrke økologisk bærekraft. Økologisk bærekraft står ikke i noen motsetning til å bevare reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv, og det er uforståelig at de nevnte setninger tas ut av formålsparagrafen. De siste årene er det vedtatt flere lover som nettopp omhandler bærekraftig ressursforvaltning, og der hensynet til samisk kultur og samfunnsliv er fremhevet ved siden av annen bærekraft. Det kan vises til plan- og bygningsloven § 3-1, naturmangfoldloven § 1, mineralloven § 2, havressursloven § 7 og finnmarksloven § 1. Det er svært uheldig – ja jeg vil si provoserende i dette bildet – at nettopp hensynet til samisk kultur og samfunnsliv fjernes fra reindriftslovens formålsparagraf. Reindriften er en helt sentral bærer av samisk kultur.
Det er videre påfallende at departementet ikke har vurdert forslaget til endring av formålsparagrafen opp mot Grunnloven § 108 og konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, ILO-konvensjon 169 og FNs urfolkserklæring fra 2007.
Den foreslåtte endringen innebærer videre at den reindriften som skjer utenfor de samiske bruksområdene flyttes fra 3. ledd i formålsparagrafen og opp i første ledd. Reindriftsloven er først og fremst en lov utformet for den samiske reindriften. Dette hovedtrekket ved loven hviskes ut og skaper uklarhet når ønsket om å løfte frem reindrift utenfor de samiske områdene går på bekostning av en synliggjøring av den samiske reindriften.
Forslag til endring av reindriftsloven § 33
Det foreslås at alle rein skal individmerkes, jf. forslag til endring av reindriftsloven § 33. Fra reindriftshold har det kommet mange innvendinger til dette forslaget, blant annet hensynet til dyrevelferd. Et krav til individmerking vil kunne bryte sterkt inn i den tradisjonelle merkingen av rein. Nettopp reinmerkingens kulturelle betydning for samisk reindrift innebærer at forslaget til individmerking må vurderes opp mot Grunnloven § 108, SP artikkel 27 og ILO-konvensjon 169 artikkel 8. Jeg vil videre peke på at i Meld. St. (2016-2017) er forslaget om individmerking blant annet begrunnet med en endring av erstatningsreglene i reinl. § 67. I høringsnotatet som viser til nevnte stortingsmelding som begrunnelse for sine lovendringsforslag, er det imidlertid ingen slik kobling til en endring av § 67. Forslaget til endring av § 33 er utelukkende begrunnet i kontrollhensyn.
Forslag til endring av reindriftsloven § 18
Departementet forslår en tilføyelse i § 18 som skal åpne for at andre i reinbeitedistriktet får kunnskap om den enkelte reineiers reintall. Høringsnotatet gir inntrykk av at slik mulighet til kunnskap ikke foreligger i dag. Bestemmelsen i § 18 pålegger leder av en siidaandel årlig å gi melding til fylkesmannen om sin reindrift. Denne meldingen har detaljerte opplysninger om den enkeltes reinflokk og hvem som eier rein i siidaandelen. Kopi av denne meldingen skal sendes til distriktstyret, se § 18 første ledd, tredje punktum. I departementets forslag til endring savnes en drøftelse av om det er nødvendig med den foreslåtte lovendring, all den stund distriktstyret får kopi av meldingen.
I høringsnotatet er det også foreslått endringer i § 71 om Reindriftsstyret. Selv om jeg her ikke kommenterer disse forslag, må det ikke tas til inntekt for at jeg støtter det fremlagte forslaget. Tvert om mener jeg at Sametinget bør sikres en større innflytelse i Reindriftsstyret.
La meg til slutt trekke frem et område hvor det er høyst nødvendig med en lovendring, men som departementet i dette høringsnotatet unnlater å ta opp.
Samerettsutvalget kom i 2007 med et enstemmig forslag til endringer i reindriftsloven kap. 8. Samerettsutvalgets forslag er ennå ikke fulgt opp av departementet.
I en dom fra mai 2018, HR-2018-872-A, om reineiernes erstatningsansvar etter reinl. § 67 kritiserer Høyesterett myndighetenes manglende oppfølging av Samerettsutvalgets forslag til endringer av reindriftsloven kap. 8. Det heter blant annet i Høyesteretts premisser om disse bestemmelser:
«Når man leser lovforarbeidene gir disse et klart preg av å være skrevet i en tid hvor synet på samenes rettigheter var et annet enn i dag. Gjennomgangen av de eldste forarbeidene viser en lite ærerik historie og en nedvurdering av samisk reindrift sammenholdt med jordbrukets interesser som det ikke er grunnlag for. Etter mitt syn er det blant annet ut fra dette uheldig at reglene for ansvar og erstatning ikke ble revidert i forbindelse med vedtakelsen av reindriftsloven av 2007.»
«Denne saken illustrerer hvorfor det er behov for en snarlig revisjon av reindriftslovens regler om ansvar og erstatning. Jeg viser her til at det nå er gått mer enn ti år siden Samerettsutvalget avga sin utredning, og ved behandlingen av Norges 7. periodiske rapport om tiltak truffet for å gjennomføre og ivareta de rettigheter som er anerkjent i SP, jf. artikkel 40, rettet FNs menneskerettskomité 5. april 2018 kritikk mot Norge for manglende oppfølging av utredningen.»
Det er påfallende at departementet ennå ikke har fulgt opp Høyesteretts klare oppfordring til en lovendring av disse bestemmelser.