Høyringssvar frå Møre og Romsdal fylkeskommune om forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunane
Møre og Romsdal fylkeskommune har ikkje hatt denne høyringsuttalen til politisk behandling. Saka vert behandla politisk i fylkesutvalet 25.-26. mars. Politisk vedtak vert derfor ettersendt.
Møre og Romsdal fylkeskommune er positiv til at inntektssystemet nå vert oppdatert jevnlig for å fange opp endringar i befolkningssamansetninga, reiseavstandar og andre strukturelle forhold i dei ulike fylka. Det er også positivt at alle fylkeskommunane i samband med denne revideringa av inntektssystem har fått mogelegheit til å uttale seg om endringane som kommunal- og moderniseringsdepartementet nå forslår.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) seier innleiingsvis at
«departementet har lagt vekt på at kriteriene i størst mulig grad bør være sammenslåingsnøytrale; en sammenslått fylkeskommune skal få det samme som fylkene som inngår i sammenslåingen ellers ville fått hver for seg.»
Det overordna målet med inntektssystemet er å jamne ut fylkeskommunane sine økonomiske føresetnader, slik at forholda vert lagt til rette for eit likeverdig tenestetilbod til innbyggarane over heile landet. Gitt dette overordna målet, stiller Møre og Romsdal fylkeskommune spørsmålsteikn ved KMDs vektlegging av at kriteria i kostnadsnøkkelen bør være samanslåingsnøytrale. Ein skulle tru at ved bruk av objektive kriterier i inntektssystemet, er vektlegging av samanslåingsnøytralitet unødvendig.
Nedanfor gir vi våre kommentarar til kvar delkostnadsnøkkel i forslag til nytt inntektssystem. Til slutt i notatet kommenterer vi temaet overgangsordning og tapskompensasjon, og regionreforma.
2. Kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga
Samla effekt av KMDs forslag til omlegging av inntektssystemet utgjer ein samla reduksjon i frie inntekter for Møre og Romsdal fylkeskommune på 12,4 mill. kroner.
Møre og Romsdal fylkeskommune har ingen merknader til delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Nøkkelen vert vidareført etter same modell som i dag, og kriteriene i delkostnadsnøkkelen verkar å vere fornuftig. Effekten av endring av denne delkostnadsnøkkelen er avgrensa for Møre og Romsdal fylkeskommune; vi får eit trekk i rammetilskotet på 0,8 mill. kroner.
2.2 Vidaregåande opplæring
Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det er positivt at det nye kriteriet «søkere til læreplass» blir inkludert i ny delkostnadsnøkkel for vidaregåande opplæring, då dagens kostnadsnøkkel ikkje tek direkte omsyn til m.a. dei som er i gang som lærling eller får fagopplæring i skole. Fagopplæring i skole kan vere kostnadskrevjande i forhold til t.d. utdanningsprogrammet studiespesialisering, og det vil vere riktig at dette vert reflektert i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det er viktig at reiseavstand fortsatt er ein del av kostnadsnøkkelen for vidaregåande opplæring, og er positive til at dette vert vekta noko opp i forhold til dagens delkostnadsnøkkel. I følge departementet er effekten av dagens kriterium «reiseavstand innen sone» og det nye forslaget «reiseavstand for å nå 11000 innbyggere» relativt like, og sistenemnde kriterium enklare å oppdatere. Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det på denne bakgrunn verkar fornuftig å innføre eit nytt reiseavstandskriterium.
Endring i delkostnadsnøkkelen for vidaregåande opplæring vil isolert sett medføre ein auke på 14 mill. kroner i frie inntekter for Møre og Romsdal fylkeskommune.
Sektorvekt for båt er uendra frå noverande til nytt inntektssystem. I vekta for båt er nøkkelen endra slik at kystline har høgare del av nøkkelen til båt enn tidlegare. Endring av båtnøkkelen gir isolert sett veldig lite utslag i ramma til Møre og Romsdal fylkeskommune (ca. 1 mill. kroner i redusert ramme).
Om sjølve båtnøkkelen så vil departementet gjere nye vurderingar, og dette er formulert slik:
«Departementet ønsker imidlertid å få en ekstern vurdering av mulighetene for å etablere mer treffsikre kriterier for båtsektoren, og tar sikte på å lyse ut et prosjekt om dette. Inntil videre foreslår departementet at dagens båtkriterier videreføres, men at vektene oppdateres på bakgrunn av nyere tall.»
Møre og Romsdal fylkeskommune har ingen merknader til omlegginga av båtdelen av båt- og ferjenøkkelen, men vil be om at departementet tar omsyn til at vi har lagt til grunn at den siste omlegginga var langsiktig. Omfattande omleggingar så tidleg etter at ein ny nøkkel er publisert, kan ha stor innverknad på fylkeskommunen sin økonomi.
Føreseielege kriterier er avgjerande for fylkeskommunen si mogelegheit til å drive prioriteringar i eit langsiktig perspektiv.
Møre og Romsdal Fylkeskommune har tidlegare gitt si tilslutning til at bruk av normerte ferjekostnader er betre enn det tidlegare gjennomsnittsbeløpet, som vart overført for kvart ferjesamband. Med alle dei endringane som no er foreslått, inkludert forslag til ny ferjedriftsstandard, så er det svært vanskeleg å støtte den omfattande endringa som departementet no foreslår utan at konsekvensane blir meir synlige.
I hovudsak skjer følgjande endringar
Tre hurtigbåtruter der bilførande hurtigbåtruter brukast blir overført frå båtnøkkelen til ferjenøkkelen.
KMD vil bruke den nye ferjestandarden som Vegdirektoratet har utarbeidd, og som var på høyring våren 2018
KMD tilrår å bruke ein estimert inntektsmodell som departementet sjølv har utarbeidd
Møre og Romsdal fylkeskommune vil tape om lag 47,5 mill. kroner (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon), der tapet består av endring i to kriterier. Den endra vekta på talet på skulereiser med ferje har ein negativ effekt for Møre og Romsdal på om lag 6,3 mill. kroner. Den nye metoden for utrekning av normerte ferjekostnader medfører ein negativ effekt på om lag 41,2 mill. kroner.
Ein reduksjon i ferjeramma på 45-50 million kroner vil få store konsekvensar for rutetilbodet i Møre og Romsdal. Fylkeskommunen har tre verkemiddel for å finansiere ferjedrifta, statlege overføringar, brukarbetaling og tilbodstilpassing. I Møre og Romsdal er auka brukarbetaling allereie nytta for å finansiere auka driftskostnader i ferjedrifta. Om dei statlege overføringane vert ytterlegare redusert må ein difor sjå på tilbodet.
Det er særs uheldig at denne endringa kjem når Møre og Romsdal fylkeskommune har inngått mange nye kontraktar med store miljøambisjonar.
Møre og Romsdal fylkeskommune vil peike på følgande i høve forslag til ny ferjenøkkel:
Vi føreset at kostnadene til dei tre bilførande hurtigbåtrutene som no blir rekna som ferje også blir rekna med når den totale ramma til ferje skal utreknast. Det betyr at utgiftene til desse båtrutene må plussast på netto driftsutgifter til ferje for dei tre åra den gjennomsnittlege kostnaden blir rekna ut frå.
Vi støttar bruk at den nye ferjestandarden, som er utarbeidd av Vegdirektoratet, i inntektssystemet
Definisjonen på «stiv frekvens» må tydeleggjerast, og vi føreset at denne definisjonen minimum er 20 minutt.
Den estimerte inntektsmodellen har ikkje vore ute på høyring, og departementet bes om å merke seg Møre og Romsdal Fylkeskommune sine innspel i det vidare arbeidet med denne modellen.
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at detaljert dokumentasjon av den estimerte inntektsmodellen, samt kriteria, blir publisert. Vi ber om at KMD viser ei oversikt over i kva grad dei estimerte inntektene er over- eller underestimert på fylkesnivå, alternativt viser estimert inntektsnivå på fylkesnivå.
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at departementet bruker faktisk rabattandel på sambandsnivå i inntektsmodellen. Rabattandelane i Møre og Romsdal er høgare enn det modellen gir, og det betyr at Møre og Romsdal vil få for høgt trekk for inntekter.
Utrekning av takstklasse for fleirkantsamband til bruk i inntektsmodellen må publiserast, enten i kommuneproposisjonen eller direkte til fylkeskommunane.
Tilbodselastisiteten må takast omsyn til i den estimerte inntektsmodellen
Det at departementet vel å sjå bort frå tilbodselastisiteten er svært uheldig for Møre og Romsdal. Tilbodselastisiteten er kort fortalt at når tilbodet aukar, så vil også etterspørselen auke. Nivået på tilbodselastisiteten er vanskeleg å sette, men studiar viser at frekvens er av dei faktorane som påverkar etterspørselen. Når departementet vel å legge ein standard til grunn for utrekning av kostnader (det vil seie at vi ikkje får kompensert for alt vi tilbyr når vår standard er høgare), er det feil å trekke frå inntekt for all trafikk (også trafikkauke som følgje av betra tilbod). Dette medfører at for den trafikkauken vi får som følgje av auka tilbod, så får vi ikkje kompensert for dei auka utgiftene, men vi blir trekt for dei auka inntektene.
Møre og Romsdal vil elles peike på at vi ser behov for at det blir etablert eigen ordning for finansiering av beredskapsferjer. Beredskapsferjer ved ras-utsette områder vinterstid har også ein kostnad som kan utgjere betydelege beløp per år.
Vi ber vidare om at det vert tatt høgde for infrastrukturinvesteringar som følgje av overgang til miljøvennlege fartøy/transportmidlar i inntektssystemet. Regjeringa har bede fylkeskommunane stimulere og bidra til m.a. reduksjon av klimagassutslipp. Møre og Romsdal fylkeskommune har i nye ferjekontraktar krav om miljøvennlege fartøy, og dei neste fire åra vil Møre og Romsdal fylkeskommune bruke om lag 1,2 mrd. kroner i investering i nye ferjekaier. Om lag 550 mill. kroner av dette er grunna miljøsatsing med overgang til el-ferjer. Møre og Romsdal fylkeskommune vil gjerne bidra til at Norge når internasjonale miljøkrav, men vi ber om at det blir teke høgde for at omlegginga til meir miljøvennlig drift også har ei økonomisk side for fylkeskommunane. Med oppmoding om elektrifisering i transportsektoren, må det vurderast eigne ordningar for å kompensere for endringar i El-tariffane.
For øvrig vil Møre og Romsdal fylkeskommune peike på at kostnadsindeksen for innanriks sjøfart (SSB), som vert brukt til årleg prisregulering av ferje- og båtkontraktar, dei siste par åra har lagt på eit nivå som er veldig høgt over den kommunale deflatoren som regulerer fylkeskommunane sine rammer (auka for ferjer med 8,9 prosent frå 3. kv. 2017 til 3. kv. 2018). Det inneber at også dette er med på å stramme inn det økonomiske handlingsrommet til fylkeskommunane med mange båt- og ferjesamband, slik som Møre og Romsdal fylkeskommune. Ein bør på ein eller annan måte få fanga opp dette forholdet i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at den noverande ferjenøkkelen blir brukt enda eitt år i inntektssystemet. Det er foreslått store endringar i nøkkelen, og den estimerte inntektsmodellen må dokumenterast før den blir innarbeidd som ein del av inntektssystemet.
Fordeling mellom midlar til drift/vedlikehald og investering har til no vore basert på kostnadane frå 2010. No føreslår departementet at også vegnøkkelen blir lik dei andre sektorvektene ved at gjennomsnittleg netto driftsutgifter blir rekna som eit gjennomsnitt over tre år. I noverande nøkkel (basert på investeringsnivå frå 2010) utgjer fordelinga for investeringsmidlane om lag 22,5% av nøkkelen. I det nye forslaget har departementet rekna ut at netto investeringsutgifter utgjer 39,3 % av utgifter til fylkesveg.
For å fange opp at det er ulikt behov for investeringar alt etter vegelement og drift/vedlikehaldsbehov, tilrår departementet at fylkesveg/vegelement framleis skal vere ein del av utrekninga. Departementet finn i sine statistiske analyser at det er betre samvariasjon i utgiftsbehov ved å bruke MOTIV-utrekningane enn kriteriet kilometer fylkesveg, og tilrår med det å bruke MOTIV-tala som «vegkriterium» i staden for talet på km veg. For investeringsdelen på 39,3% tilrår dei ei 50/50-deling mellom MOTIV-utrekningane og innbyggartal. Dei resterande 60,7% som skal ivareta drift/vedlikehald av fylkesvegnettet, blir fordelt etter MOTIV-utrekningane.
For Møre og Romsdal som har eit betydeleg vedlikehaldsetterslep på vegnettet, er det viktig at vegelement og kostnadskrevjande infrastruktur som bruer og tunnelar blir vekta høgt. Desse må haldast ved like og vere opne uavhengig av innbyggartalet. For desse dyre vegelementa er det like gjerne alder som slitasje som gir oss utfordringar med vedlikehald, rehabilitering og investering.
Møre og Romsdal Fylkeskommune støttar den nye sektorvekta for fylkesveg når det gjeld «fylkesvegfaktor/MOTIV». Denne må vere oppdatert med så nye tal som mogeleg, og følgje utviklinga. Når både drift/vedlikehald og investering blir kompensert gjennom MOTIV-modellen, så ber vi om at det blir gjort ein gjennomgang/oppdatering av modellen slik at kostnadskrevjande vegelement blir tilstrekkeleg vektlagt. Til dømes har Møre og Romsdal fylkeskommune 56 ferjekaier, som er relativt dyre vegelement, og vi er usikre på korleis dette blir vektlagt i MOTIV og dermed i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at MOTIV-utrekningane, (fylkesvegfaktoren) blir vekta høgt, og støttar dermed den alternative modellen for dette kriteriet.
I den nye delkostnadsnøkkelen for fylkesveg er «innbyggertall» vekta høgare enn i kostnadsnøkkel som gjeld i dag. Dette vil favorisere dei folkerike områda med små utfordringar ift. topografi, noko som går på bekostning av dei som har utfordringar med topografi og har den store fastlandseksporten. Innbyggartall er ikkje alltid ein god indikator på kor mykje trafikk som går på vegane, og kor mykje slitasje vegane og dei forskjellige vegelementa som bruer og tunnelar er utsett for. I områder med omfattande næringstrafikk og mykje tungtransport, kan det bu lite folk og være spreitt bygd, men vegane er utsett for hard slitasje. Også av denne grunn støttar vi at den alternative modellen for fylkesvegkriteriet vert lagt til grunn i nytt inntektssystem.
KMD skriver i høringsbrevet at:
«Motiv-tallene påvirkes ikke av den faktiske tilstanden på veiene. Motiv forutsetter at vedlikehold er gjennomført til rett tid, slik at det ikke oppstår forfall. En fylkesvei som er mangelfullt vedlikeholdt vil dermed ikke ha et høyere beregnet vedlikeholdsbehov i Motiv enn en ellers lik vei som er godt vedlikeholdt. Motiv-tallene påvirkes dermed ikke av hvor mye fylkeskommunene faktisk benytter til drift og vedlikehold.» (jf. boks 1)
Slik Møre og Romsdal fylkeskommune forstår dette vil opparbeidd vedlikehaldsetterslep på fylkesvegnettet ikkje bli tatt omsyn til i inntektssystemet i vegnøkkelen slik den nå er foreslått utforma. I følge Statens vegvesen si utgreiing i 2013, utgjorde vedlikehaldsetterslepet i Møre og Romsdal om lag 5,6 mrd. (2013-) kroner. Dette var ca. 10 prosent av totalt etterslep for alle fylkeskommunane, medan vi har ca. 5 prosent av innbyggarane i landet. Vedlikehaldsetterslepet på fylkesvegane i Møre og Romsdal har heller auka enn blitt redusert dei siste åra. Inntektssystemet, eller eigne ordningar, må ta opp i seg dette vedlikehaldsetterslepet som vi i stor grad overtok frå staten ifm. fylkesvegreforma i 2010.
I KMDs forslag til delkostnadsnøkkel for buss og bane går alle dei tidlegare kriteria ut. I ny modell (forslaget til KMD) finn vi «innbyggere bosatt spredt» (ikkje vekta) og «sysselsatte etter arbeidssted, 15-27 år utover 29 %» der sistnemnde kriterium utgjer 87 % av nøkkelen.
KMD har også vist en alternativ modell der kriteriene er «innbyggere bosett spredt» (ikkje vekta), «innbyggere per kilometer offentlig vei», og «innbyggere 20-34 år utover 10,5%» inngår.
Departementet skriv om dei valte kriteria i sitt forslag til nøkkel:
«Kriteriet innbyggere bosatt spredt sier noe om bosettingsmønsteret i fylkeskommunene og fanger opp at kostnadene ved kollektivtrafikk er høyere i mer spredtbygde strøk. Dette er i stor grad knyttet til behovet for skoleskyss, og reflekterer også at det er færre betalende passasjerer på disse rutene enn i mer tettbygde strøk.
Kriteriet sysselsatte etter arbeidssted fanger opp kostnader knyttet til behovet for arbeidsreiser. Andelen sysselsatte samvarierer også med andelen unge i befolkningen og storbyindikatorer (for eksempel innbyggere per km offentlig vei og andel innbyggere bosatt i tettsteder). Kriteriet vil dermed også indirekte fange opp kostnadsdrivere knyttet til ulik alderssammensetning og storbyforhold. Begge kriteriene er statistisk signifikante i minst to av de tre årene som er analysert og er sammenslåingsnøytrale»
Møre og Romsdal fylkeskommune støttar departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane, då det verkar som denne nøkkelen på ein betre måte enn tidligare fangar opp at den økonomiske utfordringa knytt til denne kollektivtrafikken i både spreiddbygde og tettbygde strøk. Den alternative nøkkelen er meir lik nøkkelen i dagens inntektssystem, som vi meiner ikkje godt nok fangar opp kostnadane m.a. til skoleskyss i spreiddbygde strøk.
Isolert sett gir KMDs forslag til ny delkostnadsnøkkel Møre og Romsdal fylkeskommune ei meirinntekt på 37 mill. kroner til buss/bane (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon), mens alternativ modell gir eit trekk på 16 mill. kroner (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon).
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at KMDs forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane blir lagt til grunn i nytt inntektssystem.
3. Tapskompensasjon og overgangsordning
Møre og Romsdal fylkeskommune si vurdering er at ein tapskompensasjonsordning ikkje bør vidareførast i eit nytt inntektssystem, men avviklast og innlemmast i innbyggartilskotet, jf. modell 3 i vedlegg 1 til høringsnotatet. Ein overgangsordning vil ta opp i seg behovet for at ein fylkeskommune treng noko tid til å tilpasse seg eit nytt inntektsnivå. Ein overgangsordning bør vere så kort som mogeleg, og i valet mellom to eller fire år, tilrår Møre og Romsdal fylkeskommune ein ordning over to år. Erfaring frå overgangsperioden på fem år etter endring i inntektssystemet i 2015, er at når vi endeleg har fått full effekt av rettmessige nye rammer, vert inntektssystemet endra igjen. Dette er uheldig, og tilseier etter vårt syn kortast mogeleg overgangsperiode.
Finansiering av nye oppgåver i samband med regionreforma er ikkje omfatta av forslaget til endring av inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune vil likevel understreke viktigheten av at oppgåvene som vert overført til fylkeskommunane er fullfinansiert. Dette gjeld spesielt overføring av oppgåver og personell frå Statens vegvesen.
Møre og Romsdal fylkeskommune har ikkje hatt denne høyringsuttalen til politisk behandling. Saka vert behandla politisk i fylkesutvalet 25.-26. mars. Politisk vedtak vert derfor ettersendt.
Møre og Romsdal fylkeskommune er positiv til at inntektssystemet nå vert oppdatert jevnlig for å fange opp endringar i befolkningssamansetninga, reiseavstandar og andre strukturelle forhold i dei ulike fylka. Det er også positivt at alle fylkeskommunane i samband med denne revideringa av inntektssystem har fått mogelegheit til å uttale seg om endringane som kommunal- og moderniseringsdepartementet nå forslår.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) seier innleiingsvis at
«departementet har lagt vekt på at kriteriene i størst mulig grad bør være sammenslåingsnøytrale; en sammenslått fylkeskommune skal få det samme som fylkene som inngår i sammenslåingen ellers ville fått hver for seg.»
Det overordna målet med inntektssystemet er å jamne ut fylkeskommunane sine økonomiske føresetnader, slik at forholda vert lagt til rette for eit likeverdig tenestetilbod til innbyggarane over heile landet. Gitt dette overordna målet, stiller Møre og Romsdal fylkeskommune spørsmålsteikn ved KMDs vektlegging av at kriteria i kostnadsnøkkelen bør være samanslåingsnøytrale. Ein skulle tru at ved bruk av objektive kriterier i inntektssystemet, er vektlegging av samanslåingsnøytralitet unødvendig.
Nedanfor gir vi våre kommentarar til kvar delkostnadsnøkkel i forslag til nytt inntektssystem. Til slutt i notatet kommenterer vi temaet overgangsordning og tapskompensasjon, og regionreforma.
2. Kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga
Samla effekt av KMDs forslag til omlegging av inntektssystemet utgjer ein samla reduksjon i frie inntekter for Møre og Romsdal fylkeskommune på 12,4 mill. kroner.
Møre og Romsdal fylkeskommune har ingen merknader til delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Nøkkelen vert vidareført etter same modell som i dag, og kriteriene i delkostnadsnøkkelen verkar å vere fornuftig. Effekten av endring av denne delkostnadsnøkkelen er avgrensa for Møre og Romsdal fylkeskommune; vi får eit trekk i rammetilskotet på 0,8 mill. kroner.
2.2 Vidaregåande opplæring
Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det er positivt at det nye kriteriet «søkere til læreplass» blir inkludert i ny delkostnadsnøkkel for vidaregåande opplæring, då dagens kostnadsnøkkel ikkje tek direkte omsyn til m.a. dei som er i gang som lærling eller får fagopplæring i skole. Fagopplæring i skole kan vere kostnadskrevjande i forhold til t.d. utdanningsprogrammet studiespesialisering, og det vil vere riktig at dette vert reflektert i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det er viktig at reiseavstand fortsatt er ein del av kostnadsnøkkelen for vidaregåande opplæring, og er positive til at dette vert vekta noko opp i forhold til dagens delkostnadsnøkkel. I følge departementet er effekten av dagens kriterium «reiseavstand innen sone» og det nye forslaget «reiseavstand for å nå 11000 innbyggere» relativt like, og sistenemnde kriterium enklare å oppdatere. Møre og Romsdal fylkeskommune meiner det på denne bakgrunn verkar fornuftig å innføre eit nytt reiseavstandskriterium.
Endring i delkostnadsnøkkelen for vidaregåande opplæring vil isolert sett medføre ein auke på 14 mill. kroner i frie inntekter for Møre og Romsdal fylkeskommune.
Sektorvekt for båt er uendra frå noverande til nytt inntektssystem. I vekta for båt er nøkkelen endra slik at kystline har høgare del av nøkkelen til båt enn tidlegare. Endring av båtnøkkelen gir isolert sett veldig lite utslag i ramma til Møre og Romsdal fylkeskommune (ca. 1 mill. kroner i redusert ramme).
Om sjølve båtnøkkelen så vil departementet gjere nye vurderingar, og dette er formulert slik:
«Departementet ønsker imidlertid å få en ekstern vurdering av mulighetene for å etablere mer treffsikre kriterier for båtsektoren, og tar sikte på å lyse ut et prosjekt om dette. Inntil videre foreslår departementet at dagens båtkriterier videreføres, men at vektene oppdateres på bakgrunn av nyere tall.»
Møre og Romsdal fylkeskommune har ingen merknader til omlegginga av båtdelen av båt- og ferjenøkkelen, men vil be om at departementet tar omsyn til at vi har lagt til grunn at den siste omlegginga var langsiktig. Omfattande omleggingar så tidleg etter at ein ny nøkkel er publisert, kan ha stor innverknad på fylkeskommunen sin økonomi.
Føreseielege kriterier er avgjerande for fylkeskommunen si mogelegheit til å drive prioriteringar i eit langsiktig perspektiv.
Møre og Romsdal Fylkeskommune har tidlegare gitt si tilslutning til at bruk av normerte ferjekostnader er betre enn det tidlegare gjennomsnittsbeløpet, som vart overført for kvart ferjesamband. Med alle dei endringane som no er foreslått, inkludert forslag til ny ferjedriftsstandard, så er det svært vanskeleg å støtte den omfattande endringa som departementet no foreslår utan at konsekvensane blir meir synlige.
I hovudsak skjer følgjande endringar
Tre hurtigbåtruter der bilførande hurtigbåtruter brukast blir overført frå båtnøkkelen til ferjenøkkelen.
KMD vil bruke den nye ferjestandarden som Vegdirektoratet har utarbeidd, og som var på høyring våren 2018
KMD tilrår å bruke ein estimert inntektsmodell som departementet sjølv har utarbeidd
Møre og Romsdal fylkeskommune vil tape om lag 47,5 mill. kroner (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon), der tapet består av endring i to kriterier. Den endra vekta på talet på skulereiser med ferje har ein negativ effekt for Møre og Romsdal på om lag 6,3 mill. kroner. Den nye metoden for utrekning av normerte ferjekostnader medfører ein negativ effekt på om lag 41,2 mill. kroner.
Ein reduksjon i ferjeramma på 45-50 million kroner vil få store konsekvensar for rutetilbodet i Møre og Romsdal. Fylkeskommunen har tre verkemiddel for å finansiere ferjedrifta, statlege overføringar, brukarbetaling og tilbodstilpassing. I Møre og Romsdal er auka brukarbetaling allereie nytta for å finansiere auka driftskostnader i ferjedrifta. Om dei statlege overføringane vert ytterlegare redusert må ein difor sjå på tilbodet.
Det er særs uheldig at denne endringa kjem når Møre og Romsdal fylkeskommune har inngått mange nye kontraktar med store miljøambisjonar.
Møre og Romsdal fylkeskommune vil peike på følgande i høve forslag til ny ferjenøkkel:
Vi føreset at kostnadene til dei tre bilførande hurtigbåtrutene som no blir rekna som ferje også blir rekna med når den totale ramma til ferje skal utreknast. Det betyr at utgiftene til desse båtrutene må plussast på netto driftsutgifter til ferje for dei tre åra den gjennomsnittlege kostnaden blir rekna ut frå.
Vi støttar bruk at den nye ferjestandarden, som er utarbeidd av Vegdirektoratet, i inntektssystemet
Definisjonen på «stiv frekvens» må tydeleggjerast, og vi føreset at denne definisjonen minimum er 20 minutt.
Den estimerte inntektsmodellen har ikkje vore ute på høyring, og departementet bes om å merke seg Møre og Romsdal Fylkeskommune sine innspel i det vidare arbeidet med denne modellen.
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at detaljert dokumentasjon av den estimerte inntektsmodellen, samt kriteria, blir publisert. Vi ber om at KMD viser ei oversikt over i kva grad dei estimerte inntektene er over- eller underestimert på fylkesnivå, alternativt viser estimert inntektsnivå på fylkesnivå.
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at departementet bruker faktisk rabattandel på sambandsnivå i inntektsmodellen. Rabattandelane i Møre og Romsdal er høgare enn det modellen gir, og det betyr at Møre og Romsdal vil få for høgt trekk for inntekter.
Utrekning av takstklasse for fleirkantsamband til bruk i inntektsmodellen må publiserast, enten i kommuneproposisjonen eller direkte til fylkeskommunane.
Tilbodselastisiteten må takast omsyn til i den estimerte inntektsmodellen
Det at departementet vel å sjå bort frå tilbodselastisiteten er svært uheldig for Møre og Romsdal. Tilbodselastisiteten er kort fortalt at når tilbodet aukar, så vil også etterspørselen auke. Nivået på tilbodselastisiteten er vanskeleg å sette, men studiar viser at frekvens er av dei faktorane som påverkar etterspørselen. Når departementet vel å legge ein standard til grunn for utrekning av kostnader (det vil seie at vi ikkje får kompensert for alt vi tilbyr når vår standard er høgare), er det feil å trekke frå inntekt for all trafikk (også trafikkauke som følgje av betra tilbod). Dette medfører at for den trafikkauken vi får som følgje av auka tilbod, så får vi ikkje kompensert for dei auka utgiftene, men vi blir trekt for dei auka inntektene.
Møre og Romsdal vil elles peike på at vi ser behov for at det blir etablert eigen ordning for finansiering av beredskapsferjer. Beredskapsferjer ved ras-utsette områder vinterstid har også ein kostnad som kan utgjere betydelege beløp per år.
Vi ber vidare om at det vert tatt høgde for infrastrukturinvesteringar som følgje av overgang til miljøvennlege fartøy/transportmidlar i inntektssystemet. Regjeringa har bede fylkeskommunane stimulere og bidra til m.a. reduksjon av klimagassutslipp. Møre og Romsdal fylkeskommune har i nye ferjekontraktar krav om miljøvennlege fartøy, og dei neste fire åra vil Møre og Romsdal fylkeskommune bruke om lag 1,2 mrd. kroner i investering i nye ferjekaier. Om lag 550 mill. kroner av dette er grunna miljøsatsing med overgang til el-ferjer. Møre og Romsdal fylkeskommune vil gjerne bidra til at Norge når internasjonale miljøkrav, men vi ber om at det blir teke høgde for at omlegginga til meir miljøvennlig drift også har ei økonomisk side for fylkeskommunane. Med oppmoding om elektrifisering i transportsektoren, må det vurderast eigne ordningar for å kompensere for endringar i El-tariffane.
For øvrig vil Møre og Romsdal fylkeskommune peike på at kostnadsindeksen for innanriks sjøfart (SSB), som vert brukt til årleg prisregulering av ferje- og båtkontraktar, dei siste par åra har lagt på eit nivå som er veldig høgt over den kommunale deflatoren som regulerer fylkeskommunane sine rammer (auka for ferjer med 8,9 prosent frå 3. kv. 2017 til 3. kv. 2018). Det inneber at også dette er med på å stramme inn det økonomiske handlingsrommet til fylkeskommunane med mange båt- og ferjesamband, slik som Møre og Romsdal fylkeskommune. Ein bør på ein eller annan måte få fanga opp dette forholdet i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at den noverande ferjenøkkelen blir brukt enda eitt år i inntektssystemet. Det er foreslått store endringar i nøkkelen, og den estimerte inntektsmodellen må dokumenterast før den blir innarbeidd som ein del av inntektssystemet.
Fordeling mellom midlar til drift/vedlikehald og investering har til no vore basert på kostnadane frå 2010. No føreslår departementet at også vegnøkkelen blir lik dei andre sektorvektene ved at gjennomsnittleg netto driftsutgifter blir rekna som eit gjennomsnitt over tre år. I noverande nøkkel (basert på investeringsnivå frå 2010) utgjer fordelinga for investeringsmidlane om lag 22,5% av nøkkelen. I det nye forslaget har departementet rekna ut at netto investeringsutgifter utgjer 39,3 % av utgifter til fylkesveg.
For å fange opp at det er ulikt behov for investeringar alt etter vegelement og drift/vedlikehaldsbehov, tilrår departementet at fylkesveg/vegelement framleis skal vere ein del av utrekninga. Departementet finn i sine statistiske analyser at det er betre samvariasjon i utgiftsbehov ved å bruke MOTIV-utrekningane enn kriteriet kilometer fylkesveg, og tilrår med det å bruke MOTIV-tala som «vegkriterium» i staden for talet på km veg. For investeringsdelen på 39,3% tilrår dei ei 50/50-deling mellom MOTIV-utrekningane og innbyggartal. Dei resterande 60,7% som skal ivareta drift/vedlikehald av fylkesvegnettet, blir fordelt etter MOTIV-utrekningane.
For Møre og Romsdal som har eit betydeleg vedlikehaldsetterslep på vegnettet, er det viktig at vegelement og kostnadskrevjande infrastruktur som bruer og tunnelar blir vekta høgt. Desse må haldast ved like og vere opne uavhengig av innbyggartalet. For desse dyre vegelementa er det like gjerne alder som slitasje som gir oss utfordringar med vedlikehald, rehabilitering og investering.
Møre og Romsdal Fylkeskommune støttar den nye sektorvekta for fylkesveg når det gjeld «fylkesvegfaktor/MOTIV». Denne må vere oppdatert med så nye tal som mogeleg, og følgje utviklinga. Når både drift/vedlikehald og investering blir kompensert gjennom MOTIV-modellen, så ber vi om at det blir gjort ein gjennomgang/oppdatering av modellen slik at kostnadskrevjande vegelement blir tilstrekkeleg vektlagt. Til dømes har Møre og Romsdal fylkeskommune 56 ferjekaier, som er relativt dyre vegelement, og vi er usikre på korleis dette blir vektlagt i MOTIV og dermed i inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at MOTIV-utrekningane, (fylkesvegfaktoren) blir vekta høgt, og støttar dermed den alternative modellen for dette kriteriet.
I den nye delkostnadsnøkkelen for fylkesveg er «innbyggertall» vekta høgare enn i kostnadsnøkkel som gjeld i dag. Dette vil favorisere dei folkerike områda med små utfordringar ift. topografi, noko som går på bekostning av dei som har utfordringar med topografi og har den store fastlandseksporten. Innbyggartall er ikkje alltid ein god indikator på kor mykje trafikk som går på vegane, og kor mykje slitasje vegane og dei forskjellige vegelementa som bruer og tunnelar er utsett for. I områder med omfattande næringstrafikk og mykje tungtransport, kan det bu lite folk og være spreitt bygd, men vegane er utsett for hard slitasje. Også av denne grunn støttar vi at den alternative modellen for fylkesvegkriteriet vert lagt til grunn i nytt inntektssystem.
KMD skriver i høringsbrevet at:
«Motiv-tallene påvirkes ikke av den faktiske tilstanden på veiene. Motiv forutsetter at vedlikehold er gjennomført til rett tid, slik at det ikke oppstår forfall. En fylkesvei som er mangelfullt vedlikeholdt vil dermed ikke ha et høyere beregnet vedlikeholdsbehov i Motiv enn en ellers lik vei som er godt vedlikeholdt. Motiv-tallene påvirkes dermed ikke av hvor mye fylkeskommunene faktisk benytter til drift og vedlikehold.» (jf. boks 1)
Slik Møre og Romsdal fylkeskommune forstår dette vil opparbeidd vedlikehaldsetterslep på fylkesvegnettet ikkje bli tatt omsyn til i inntektssystemet i vegnøkkelen slik den nå er foreslått utforma. I følge Statens vegvesen si utgreiing i 2013, utgjorde vedlikehaldsetterslepet i Møre og Romsdal om lag 5,6 mrd. (2013-) kroner. Dette var ca. 10 prosent av totalt etterslep for alle fylkeskommunane, medan vi har ca. 5 prosent av innbyggarane i landet. Vedlikehaldsetterslepet på fylkesvegane i Møre og Romsdal har heller auka enn blitt redusert dei siste åra. Inntektssystemet, eller eigne ordningar, må ta opp i seg dette vedlikehaldsetterslepet som vi i stor grad overtok frå staten ifm. fylkesvegreforma i 2010.
I KMDs forslag til delkostnadsnøkkel for buss og bane går alle dei tidlegare kriteria ut. I ny modell (forslaget til KMD) finn vi «innbyggere bosatt spredt» (ikkje vekta) og «sysselsatte etter arbeidssted, 15-27 år utover 29 %» der sistnemnde kriterium utgjer 87 % av nøkkelen.
KMD har også vist en alternativ modell der kriteriene er «innbyggere bosett spredt» (ikkje vekta), «innbyggere per kilometer offentlig vei», og «innbyggere 20-34 år utover 10,5%» inngår.
Departementet skriv om dei valte kriteria i sitt forslag til nøkkel:
«Kriteriet innbyggere bosatt spredt sier noe om bosettingsmønsteret i fylkeskommunene og fanger opp at kostnadene ved kollektivtrafikk er høyere i mer spredtbygde strøk. Dette er i stor grad knyttet til behovet for skoleskyss, og reflekterer også at det er færre betalende passasjerer på disse rutene enn i mer tettbygde strøk.
Kriteriet sysselsatte etter arbeidssted fanger opp kostnader knyttet til behovet for arbeidsreiser. Andelen sysselsatte samvarierer også med andelen unge i befolkningen og storbyindikatorer (for eksempel innbyggere per km offentlig vei og andel innbyggere bosatt i tettsteder). Kriteriet vil dermed også indirekte fange opp kostnadsdrivere knyttet til ulik alderssammensetning og storbyforhold. Begge kriteriene er statistisk signifikante i minst to av de tre årene som er analysert og er sammenslåingsnøytrale»
Møre og Romsdal fylkeskommune støttar departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane, då det verkar som denne nøkkelen på ein betre måte enn tidligare fangar opp at den økonomiske utfordringa knytt til denne kollektivtrafikken i både spreiddbygde og tettbygde strøk. Den alternative nøkkelen er meir lik nøkkelen i dagens inntektssystem, som vi meiner ikkje godt nok fangar opp kostnadane m.a. til skoleskyss i spreiddbygde strøk.
Isolert sett gir KMDs forslag til ny delkostnadsnøkkel Møre og Romsdal fylkeskommune ei meirinntekt på 37 mill. kroner til buss/bane (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon), mens alternativ modell gir eit trekk på 16 mill. kroner (før omfordeling eller avvikling av tapskompensasjon).
Møre og Romsdal Fylkeskommune ber om at KMDs forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane blir lagt til grunn i nytt inntektssystem.
3. Tapskompensasjon og overgangsordning
Møre og Romsdal fylkeskommune si vurdering er at ein tapskompensasjonsordning ikkje bør vidareførast i eit nytt inntektssystem, men avviklast og innlemmast i innbyggartilskotet, jf. modell 3 i vedlegg 1 til høringsnotatet. Ein overgangsordning vil ta opp i seg behovet for at ein fylkeskommune treng noko tid til å tilpasse seg eit nytt inntektsnivå. Ein overgangsordning bør vere så kort som mogeleg, og i valet mellom to eller fire år, tilrår Møre og Romsdal fylkeskommune ein ordning over to år. Erfaring frå overgangsperioden på fem år etter endring i inntektssystemet i 2015, er at når vi endeleg har fått full effekt av rettmessige nye rammer, vert inntektssystemet endra igjen. Dette er uheldig, og tilseier etter vårt syn kortast mogeleg overgangsperiode.
Finansiering av nye oppgåver i samband med regionreforma er ikkje omfatta av forslaget til endring av inntektssystemet.
Møre og Romsdal fylkeskommune vil likevel understreke viktigheten av at oppgåvene som vert overført til fylkeskommunane er fullfinansiert. Dette gjeld spesielt overføring av oppgåver og personell frå Statens vegvesen.