4 Nektelse og tilbakekall av pass til barn
Jussbuss mener de foreslåtte endringene i passloven § 5 og ID-kortloven § 5 medfører en svekkelse av barns rettssikkerhet. Det er ulike momenter som i sammenheng medfører dette. En videre adgang til å nekte og tilbakekalle pass for barn vil også kunne resultere i en diskriminerende praksis hos passmyndighetene.
4.1 Grunnloven og internasjonale forpliktelser
Som departementet påpeker i høringsforslaget, vil lovendringene berøre barnets rett til familieliv og bevegelsesfrihet etter Grunnloven §§ 102 og 104, og EMK artikkel 8 nr. 2 og fjerde tilleggsprotokoll artikkel 2 nr. 2.
Det er på det rene at nektelse eller tilbakekall av pass vil være til hinder for at norske borgere kan reise ut av landet. En utvidet adgang til å gjøre dette, vil stride mot barnets grunnleggende rett til fri bevegelighet. Det er også klart at nektelse og tilbakekall av pass og andre reisedokumenter både kan komme i konflikt med retten til familieliv, og hensynet til barnets beste.
Jussbuss stiller seg kritisk til at departementet trekker fram deltakelse på religiøse skoler i utlandet som et mulig grunnlag for å nekte eller tilbakekalle pass. Dette kan utgjøre brudd på barnets rett til religionsfrihet etter Grunnloven § 16, EMK artikkel 9 og FNs barnekonvensjon artikkel 14.
Selv om formålet bak lovforslaget er å beskytte barnets liv og helse, vil en ytterligere utvidelse av adgangen til å nekte og tilbakekalle pass kunne medføre uproporsjonale inngrep i barnets grunnleggende menneskerettigheter.
4.2 Myndighetsforskyvning fra barnevernet til passmyndighetene svekker barns rettssikkerhet
Det er foreslått lovendringer som medfører en utvidet adgang til å nekte og tilbakekalle pass til norske statsborgere. Tilsvarende er foreslått for personer med rett på norske reisedokumenter.
I høringsforslaget legges det til grunn at passmyndigheten selv normalt ikke vil ha informasjon som tilsier at en mindreårig risikerer å bli etterlatt i utlandet under forhold som kan medføre fare for liv og helse. Ved vurderingen av om et pass skal tilbakekalles er passmyndigheten avhengig av informasjon fra andre aktører som politiet, helsetjenesten, barnehager, skoler, barnevernstjenesten, privatpersoner eller den mindreårige selv.
I vurderingen om passnektelse blir det kun lagt til grunn eventuelle uttrykk for bekymring den mindreårige selv kommer med i møte med passmyndighetene. Dette medfører at vedtak baseres på antakelser om fremtidige hendelser. Passmyndighetene vil heller ikke ha særlige forutsetninger for å vurdere hva den mindreårige kan bli utsatt for i utlandet.
Det er svært problematisk at myndigheten til å nekte utreise fra landet med dette forskyves fra barnevernet til passmyndighetene. Det er barnevernet som har særskilt kompetanse til å vurdere et barns rett på beskyttelse og hvorvidt det foreligger en risiko for at barnet rettsstridig kan bli tatt ut av landet. Lovforslaget kan med dette medføre at vedtak av inngripende karakter treffes på svakere kunnskapsgrunnlag av en mindre kompetent myndighet. Med dette svekkes rettssikkerheten til allerede svakerestilte grupper i samfunnet.
4.3 Senket bevisterskel svekker rettssikkerheten
Barns rettssikkerhet settes også på spill ved at bevisterskelen senkes i passloven § 5 og ID-kortloven § 5.
Det følger av passloven § 5 (4) at pass ikke skal nektes med mindre ”tungtveiende hensyn” taler for det. Bestemmelsen oppstiller en rettslig skranke for adgangen til å nekte utstedelse av pass. Det skal mye til for å nekte utstedelse av pass, og det skal foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Dette finner støtte i Ot.prp. nr. 61 (1996-1997) kapittel 7, under § 5 fjerde ledd, hvor det fremgår at «Gjennom dette markeres også at enkeltindividers rett til pass skal stå sterkt i norsk lovgivning».
Ved at bevisterskelen senkes til tilfeller der det kun er «grunn til å tro» at den mindreåriges liv og helse står i fare, utvider man adgangen til å tilbakekalle og nekte pass til barn. Departementet har begrunnet lovforslaget ut i fra tilfeller der «det vil være behov for å handle relativt raskt». Den senkede bevisterskelen sett i sammenheng med barnevernets manglende involvering ved nektelse og tilbakekall av pass vil medføre at vedtak treffes på et begrenset kunnskapsgrunnlag.
Dette utgjør en risiko for at det fattes vilkårlige avgjørelser som ikke knytter seg hva som er best for barnet og barnets familie, og heller setter unødvendige skranker for barnets rett til fri bevegelighet. Det er avgjørende at det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.
Forslaget om senket bevisterskel og den følgende utvidede adgangen til å nekte og tilbakekalle pass, vil uthule skranken som passlovens § 5 (4) oppstiller. Utgangspunktet er at enkeltindividets rett til pass står sterkt, og lovforslaget vil stride mot dette utgangspunktet.
4.4 Lovforslaget kan medføre diskriminerende praksis
I tillegg til de inngripende følgene lovforslaget kan få for barnets rettigheter, kan en utvidet adgang til å nekte og tilbakekalle pass medføre en diskriminerende praksis.
I høringsforslaget eksemplifiseres muligheten til å kunne tilbakekalle eller nekte pass med tilfeller der foreldrene ønsker å sende barnet på religiøse skoler i utlandet. Adgangen til å tilbakekalle eller nekte pass og annet ID-kort i slike tilfeller, faller klart utenfor ordlyden om tilfeller der «det er grunn til å tro at en mindreårig vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse». Den senkede bevisterskelen åpner slik for en utvidet tolkning av bestemmelsen som legger større vekt på kulturelle referanserammer enn bestemmelsens opprinnelige formål. Dette kan medføre at barn med en bestemt geografisk og kulturell bakgrunn utsettes for usaklig og urimelig forskjellsbehandling i møte med passmyndighetene. Dersom konkrete, individuelle vurderinger erstattes av kulturelle kategoriseringer vil dette utgjøre en klar, diskriminerende praksis fra norske myndigheter.
Passnektelse vil videre medføre at barn mister muligheten til å delta på alle slags utenlandsreiser, også der hvor det ikke foreligger risiko for barnets liv og helse. Slik utelukkes barn fra bestemte land muligheten til å ta del i samfunnslivet. Barnet mister eksempelvis muligheten til å delta på klasseturer eller opprette sin egen bankkonto, og utestenges fra de mulighetene andre norske barn har. Det er grovt urimelig at en regelendring som har som mål å beskytte barnet, i realiteten medfører at risikoutsatte barn straffes ytterligere.
Videre er det urovekkende at departementet mener at det ikke er problematisk at barnet mister muligheten til å legitimere seg, da det «på sikt vil kunne avhjelpes når det nasjonale ID-kortet kommer». Ordningen med nasjonale ID-kort er fortsatt ikke på plass, og det kan derfor ikke innføres løsninger som innebærer at barn står uten mulighet til å legitimere seg.
Norge har allerede et stort problem med antall papirløse som mangler mulighet til å delta i samfunnslivet. Ved å innføre ytterligere adgang til å frata barn identitetsdokumenter, vil dette kun gjøre problemet større. Norge står ikke tjent med at en stor samfunnsgruppe skal stå utenfor grunnleggende samfunnsgoder.
4.5 Mindre inngripende tiltak og tilgang på fri rettshjelp
Det må innføres mindre inngripende tiltak for å sikre barns liv og helse. Dette kan sikres ved å heve bevisterskelen og utforme en klarere ordlyd i bestemmelsene. Slik vil bestemmelsen kun ramme de tilfeller hvor barnet har et reelt behov for beskyttelse, og det vil ikke gjøre uforholdsmessige inngrep i barnets grunnleggende rettigheter.
Videre forutsetter Jussbuss at norske myndigheter sikrer tilgangen på fri rettshjelp ved nektelse og tilbakekall av pass til barn, da dette er inngripende vedtak med stor betydning for de det gjelder.
4.1 Grunnloven og internasjonale forpliktelser
Som departementet påpeker i høringsforslaget, vil lovendringene berøre barnets rett til familieliv og bevegelsesfrihet etter Grunnloven §§ 102 og 104, og EMK artikkel 8 nr. 2 og fjerde tilleggsprotokoll artikkel 2 nr. 2.
Det er på det rene at nektelse eller tilbakekall av pass vil være til hinder for at norske borgere kan reise ut av landet. En utvidet adgang til å gjøre dette, vil stride mot barnets grunnleggende rett til fri bevegelighet. Det er også klart at nektelse og tilbakekall av pass og andre reisedokumenter både kan komme i konflikt med retten til familieliv, og hensynet til barnets beste.
Jussbuss stiller seg kritisk til at departementet trekker fram deltakelse på religiøse skoler i utlandet som et mulig grunnlag for å nekte eller tilbakekalle pass. Dette kan utgjøre brudd på barnets rett til religionsfrihet etter Grunnloven § 16, EMK artikkel 9 og FNs barnekonvensjon artikkel 14.
Selv om formålet bak lovforslaget er å beskytte barnets liv og helse, vil en ytterligere utvidelse av adgangen til å nekte og tilbakekalle pass kunne medføre uproporsjonale inngrep i barnets grunnleggende menneskerettigheter.
4.2 Myndighetsforskyvning fra barnevernet til passmyndighetene svekker barns rettssikkerhet
Det er foreslått lovendringer som medfører en utvidet adgang til å nekte og tilbakekalle pass til norske statsborgere. Tilsvarende er foreslått for personer med rett på norske reisedokumenter.
I høringsforslaget legges det til grunn at passmyndigheten selv normalt ikke vil ha informasjon som tilsier at en mindreårig risikerer å bli etterlatt i utlandet under forhold som kan medføre fare for liv og helse. Ved vurderingen av om et pass skal tilbakekalles er passmyndigheten avhengig av informasjon fra andre aktører som politiet, helsetjenesten, barnehager, skoler, barnevernstjenesten, privatpersoner eller den mindreårige selv.
I vurderingen om passnektelse blir det kun lagt til grunn eventuelle uttrykk for bekymring den mindreårige selv kommer med i møte med passmyndighetene. Dette medfører at vedtak baseres på antakelser om fremtidige hendelser. Passmyndighetene vil heller ikke ha særlige forutsetninger for å vurdere hva den mindreårige kan bli utsatt for i utlandet.
Det er svært problematisk at myndigheten til å nekte utreise fra landet med dette forskyves fra barnevernet til passmyndighetene. Det er barnevernet som har særskilt kompetanse til å vurdere et barns rett på beskyttelse og hvorvidt det foreligger en risiko for at barnet rettsstridig kan bli tatt ut av landet. Lovforslaget kan med dette medføre at vedtak av inngripende karakter treffes på svakere kunnskapsgrunnlag av en mindre kompetent myndighet. Med dette svekkes rettssikkerheten til allerede svakerestilte grupper i samfunnet.
4.3 Senket bevisterskel svekker rettssikkerheten
Barns rettssikkerhet settes også på spill ved at bevisterskelen senkes i passloven § 5 og ID-kortloven § 5.
Det følger av passloven § 5 (4) at pass ikke skal nektes med mindre ”tungtveiende hensyn” taler for det. Bestemmelsen oppstiller en rettslig skranke for adgangen til å nekte utstedelse av pass. Det skal mye til for å nekte utstedelse av pass, og det skal foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Dette finner støtte i Ot.prp. nr. 61 (1996-1997) kapittel 7, under § 5 fjerde ledd, hvor det fremgår at «Gjennom dette markeres også at enkeltindividers rett til pass skal stå sterkt i norsk lovgivning».
Ved at bevisterskelen senkes til tilfeller der det kun er «grunn til å tro» at den mindreåriges liv og helse står i fare, utvider man adgangen til å tilbakekalle og nekte pass til barn. Departementet har begrunnet lovforslaget ut i fra tilfeller der «det vil være behov for å handle relativt raskt». Den senkede bevisterskelen sett i sammenheng med barnevernets manglende involvering ved nektelse og tilbakekall av pass vil medføre at vedtak treffes på et begrenset kunnskapsgrunnlag.
Dette utgjør en risiko for at det fattes vilkårlige avgjørelser som ikke knytter seg hva som er best for barnet og barnets familie, og heller setter unødvendige skranker for barnets rett til fri bevegelighet. Det er avgjørende at det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.
Forslaget om senket bevisterskel og den følgende utvidede adgangen til å nekte og tilbakekalle pass, vil uthule skranken som passlovens § 5 (4) oppstiller. Utgangspunktet er at enkeltindividets rett til pass står sterkt, og lovforslaget vil stride mot dette utgangspunktet.
4.4 Lovforslaget kan medføre diskriminerende praksis
I tillegg til de inngripende følgene lovforslaget kan få for barnets rettigheter, kan en utvidet adgang til å nekte og tilbakekalle pass medføre en diskriminerende praksis.
I høringsforslaget eksemplifiseres muligheten til å kunne tilbakekalle eller nekte pass med tilfeller der foreldrene ønsker å sende barnet på religiøse skoler i utlandet. Adgangen til å tilbakekalle eller nekte pass og annet ID-kort i slike tilfeller, faller klart utenfor ordlyden om tilfeller der «det er grunn til å tro at en mindreårig vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse». Den senkede bevisterskelen åpner slik for en utvidet tolkning av bestemmelsen som legger større vekt på kulturelle referanserammer enn bestemmelsens opprinnelige formål. Dette kan medføre at barn med en bestemt geografisk og kulturell bakgrunn utsettes for usaklig og urimelig forskjellsbehandling i møte med passmyndighetene. Dersom konkrete, individuelle vurderinger erstattes av kulturelle kategoriseringer vil dette utgjøre en klar, diskriminerende praksis fra norske myndigheter.
Passnektelse vil videre medføre at barn mister muligheten til å delta på alle slags utenlandsreiser, også der hvor det ikke foreligger risiko for barnets liv og helse. Slik utelukkes barn fra bestemte land muligheten til å ta del i samfunnslivet. Barnet mister eksempelvis muligheten til å delta på klasseturer eller opprette sin egen bankkonto, og utestenges fra de mulighetene andre norske barn har. Det er grovt urimelig at en regelendring som har som mål å beskytte barnet, i realiteten medfører at risikoutsatte barn straffes ytterligere.
Videre er det urovekkende at departementet mener at det ikke er problematisk at barnet mister muligheten til å legitimere seg, da det «på sikt vil kunne avhjelpes når det nasjonale ID-kortet kommer». Ordningen med nasjonale ID-kort er fortsatt ikke på plass, og det kan derfor ikke innføres løsninger som innebærer at barn står uten mulighet til å legitimere seg.
Norge har allerede et stort problem med antall papirløse som mangler mulighet til å delta i samfunnslivet. Ved å innføre ytterligere adgang til å frata barn identitetsdokumenter, vil dette kun gjøre problemet større. Norge står ikke tjent med at en stor samfunnsgruppe skal stå utenfor grunnleggende samfunnsgoder.
4.5 Mindre inngripende tiltak og tilgang på fri rettshjelp
Det må innføres mindre inngripende tiltak for å sikre barns liv og helse. Dette kan sikres ved å heve bevisterskelen og utforme en klarere ordlyd i bestemmelsene. Slik vil bestemmelsen kun ramme de tilfeller hvor barnet har et reelt behov for beskyttelse, og det vil ikke gjøre uforholdsmessige inngrep i barnets grunnleggende rettigheter.
Videre forutsetter Jussbuss at norske myndigheter sikrer tilgangen på fri rettshjelp ved nektelse og tilbakekall av pass til barn, da dette er inngripende vedtak med stor betydning for de det gjelder.
Med vennlig hilsen
Jussbuss
Jussbuss